B Exposé des motifs
par Lord Leslie Griffiths, rapporteur
1 Introduction
1. Le 70e anniversaire
de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés fournit
l'occasion d'une réflexion sur l'importance et l'incidence d'une
mesure qui a sauvé des millions de vies et a fourni un cadre solide
pour la protection de personnes ayant des craintes fondées de persécution.
La Convention a été décrite comme «une des normes internationales
les plus largement acceptées, qui demeure le seul instrument international
juridiquement contraignant fournissant une protection spécifique
aux réfugiés»
Note.
2. Lors de la réunion de la Conférence de plénipotentiaires qui
a lancé la Convention de 1951, l'espoir a été exprimé que les «gouvernements
des pays de premier refuge [accordent] le droit d'asile sur leur
territoire dans l'esprit le plus généreux et [que d'autres pays
assument] solidairement avec les États de premier accueil les charges
découlant [des efforts consentis à cet égard]». La Conférence a
instamment invité les gouvernements «à continuer de recevoir les
réfugiés sur leur territoire et à agir de concert dans un véritable esprit
de solidarité internationale, afin que les réfugiés puissent trouver
asile et une possibilité de ré-établissement»
Note.
3. Il est fondamental que nous nous souvenions des espoirs suscités
en 1951, alors que nous faisons face aux défis du moment présent.
Nous devons sans cesse trouver les moyens de faire preuve aujourd'hui
des mêmes qualités – de «l'esprit le plus généreux», «[assumant]
solidairement les charges», «dans un véritable esprit de solidarité
internationale» – lorsque nous regardons vers l'avenir après toutes
ces années.
4. L'examen des progrès réalisés dans ce domaine fournit de nombreux
sujets de réflexion (et de gratitude). Mais il est tout aussi certain
que nous devons nous pencher sur certains défis importants lorsque nous
réfléchissons à la meilleure façon d'aller de l'avant. Certains
développements sur notre propre continent risquent d'éroder le cadre
des conventions sur la base desquelles nous œuvrons depuis des décennies, notamment
la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Il s'agit
d'un moment critique et il importe d'affronter ces risques avec
honnêteté et sans crainte.
2 La Convention de 1951 et son protocole
de 1967
5. La Convention de 1951 relative
au statut des réfugiés est un instrument fondé à la fois sur le
statut et sur les droits, qui repose sur un certain nombre de principes
fondamentaux, notamment la non-discrimination, la non-incrimination
et le non-refoulement. Elle établit des normes minimales quant au
traitement des réfugiés et confère un rôle particulier au Haut-Commissariat
des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), avec lequel les États
s'engagent à coopérer. Son Protocole de 1967 a supprimé, et c'est
important, ses restrictions temporelles et géographiques pour permettre
son application universelle.
6. L'objectif initial de la Convention était de protéger les
deux millions de personnes toujours déplacées 6 ans après la fin
de la seconde guerre mondiale. Le protocole de 1967 a élargi le
champ de la Convention pour y inclure les réfugiés non seulement
en Europe, mais dans le monde entier. 149 États sont aujourd'hui parties
à l'un ou l'autre de ces documents. Cela reflète un consensus mondial
concernant nos valeurs humanitaires communes et il est remarquable
que les principes essentiels énoncés dans ces conventions aient désormais
acquis le statut de droit coutumier contraignant pour toutes les
nations.
7. En tant que première et seule codification moderne du droit
international des réfugiés de portée universelle, mondiale, et eu
égard à son contexte historique et à sa pertinence, la Convention
de 1951 présente plusieurs similitudes avec la Convention européenne
des droits de l'homme du Conseil de l'Europe (STE no 5). Les
garanties consacrées par les deux conventions créent aujourd'hui
des synergies en matière de protection et offrent un cadre très
solide pour la protection des droits humains des réfugiés. Les États
européens sont donc bien placés pour jouer un rôle majeur pour assurer
le respect de la Convention relative au statut des réfugiés et promouvoir
ses objectifs.
8. L’ampleur des besoins dans ces domaines augmente de manière
exponentielle. Il y a aujourd’hui 82,4 millions de réfugiés et de
personnes déplacées dans leur propre pays et «des millions» d’apatrides
Note. Parallèlement, il y a au total 26,4
millions de réfugiés aujourd'hui accueillis dans les pays du monde,
et qui témoignent des pays qui ont adopté la Convention en paroles
et en actes. Mais ces chiffres fournissent également une indication
de l'ampleur du défi qui reste à relever. et ceci sans compter les
événements récents et en cours en Afghanistan.
9. De nouveaux promesses et engagements internationaux des Etats
en matière de protection des réfugiés figurent dans le Pacte mondial
sur les réfugiés, adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies le
17 décembre 2018. Le pacte entend renforcer les réponses humanitaires
et réaliser concrètement les principes de partage de la charge des
responsabilités, pour mieux protéger et aider les réfugiés et soutenir
les pays et les communautés d'accueil.
10. Le 28 mai 2021, la Commission permanente de l'Assemblée a
adopté la
Résolution
2379 «Le rôle des parlements dans la mise en œuvre des Pactes
mondiaux des Nations Unies pour les migrants et réfugiés» sur la
base du rapport
Note établi par M. Nicos Tornaritis (Chypre,
PPE/DC). Le rôle des parlements dans l'appui à la Convention de
1951 relative au statut des réfugiés sera aussi un aspect important
de ce rapport. Nous devons redoubler d'efforts pour veiller à ce
que les membres des parlements que nous représentons renforcent
leur coopération avec le HCR dans notre action conjointe pour la
réalisation des objectifs relatifs à la protection des réfugiés,
y compris la reprise économique dans les pays d'origine et les mesures
ayant trait à la réinstallation des réfugiés.
3 Le
rôle du Conseil de l'Europe et du Haut-Commissariat des Nations
Unies pour les réfugiés
11. Le HCR a pour mission d’assurer
une protection internationale et de conduire et de coordonner l’action internationale
pour protéger les réfugiés et, en concertation avec les États, de
rechercher des solutions à leurs problèmes partout dans le monde.
Il intervient également pour le compte d'apatrides et, dans certains
cas également, de personnes déplacées dans leur propre pays. Dans
le cadre de la rédaction de ce rapport, j’ai pu échanger avec des
représentants du HCR à Londres, à Strasbourg et à Genève
Note. Ces échanges fructueux m’ont
permis d’améliorer tant le rapport que le projet de résolution.
12. Le HCR travaille dans 134 pays sur 546 sites
Note. Il a une représentation à Strasbourg
qui permet une coopération étroite avec le Conseil de l'Europe et
le Parlement européen. Cette présence a été établie en 1996, initialement
comme un bureau de liaison et, parallèlement aux bureaux créés dans
plus de 15 pays sur tout le continent (dont les pays partenaires
de l'Assemblée parlementaire pour la démocratie),
Note a considérablement contribué à notre
enrichissement mutuel et à notre coopération.
13. Dans notre région, le HCR s'occupe de la situation tragique
de 6 600 000 réfugiés, de 2 000 000 de personnes déplacées à l'intérieur
de leur propre pays, de 1 200 000 demandeurs d'asile et de 500 000 apatrides
Note. La Représentation du HCR auprès
des institutions européennes à Strasbourg participe, sur une base
permanente, avec le Conseil de l'Europe et la Cour européenne des
droits de l'homme, aux efforts visant à fournir une protection contre
le
refoulement et le risque
de détention arbitraire.
14. Le HCR bénéficie du partenariat permanent et de la coordination
étroite des activités avec toutes les entités pertinentes du Conseil
de l'Europe
Note,
y compris le Comité des Ministres et d'autres organes essentiels comme
l'Assemblée parlementaire, la Cour européenne des droits de l'homme
Note, le Congrès des pouvoirs locaux
et régionaux, la Commissaire aux droits de l'homme, le Représentant
spécial de la Secrétaire Générale sur les migrations et les réfugiés,
le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines
ou traitements inhumains ou dégradants
Note, le Groupe d'experts contre la traite
des êtres humains
Note, le Groupe d'experts sur la lutte
contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique
Note et d’autres comités
Note. En outre, le bureau du HCR à Strasbourg
rend compte des débats qui ont lieu lors des sessions plénières
du Parlement européen, en coopération étroite avec la Représentation
du HCR pour les affaires européennes à Bruxelles.
15. Les principales activités de la Représentation du HCR auprès
des institutions européennes, à Strasbourg, sont notamment d’assurer
le suivi de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme
et des travaux de différents organes du Conseil de l'Europe, d’intervenir
en qualité de tierce partie devant la Cour (le HCR est intervenu
dans plus de 40 affaires à ce jour) et d’assurer un suivi de l'exécution
des arrêts de la Cour. Il contribue aux travaux des comités intergouvernementaux,
soumet des contributions au Comité des Ministres et prodigue des
conseils techniques et un appui opérationnel par le biais de ses
bureaux de terrain. Il fournit régulièrement aux organes du Conseil
de l'Europe des informations concernant des personnes ou des situations
dont s'occupe le HCR et leurs pays d'origine. En collaboration avec
le Conseil de l'Europe, il sert de ressource pour des réunions,
sessions et conférences, organise des séminaires et d'autres activités
de renforcement des capacités et contribue à l'élaboration d'outils
de formation en ligne destinés aux juges, avocats, procureurs, décideurs
en matière d'asile et ONG
Note. Il mène en permanence des actions
de plaidoyer en faveur d’une bonne application des normes juridiques
internationales et d’un partage des responsabilités pour la protection
des réfugiés, conformément à son mandat.
16. Le HCR et le Conseil de l'Europe partagent un engagement commun
envers toutes les valeurs et tous les principes ancrés dans la Convention
de 1951 et le protocole de 1967. La protection des réfugiés reste
au cœur de nos travaux avec, pour priorités essentielles, la nécessité
de fournir une protection contre le refoulement, de prévenir la
détention arbitraire et de promouvoir l'inclusion sociale et l'intégration.
Les deux organisations font face aux incertitudes de l'avenir avec
une réelle inquiétude mais leur travail en symbiose doit leur permettre
d'aller de l'avant.
4 La
mise en lumière des activités du HCR par l'Assemblée parlementaire
17. En novembre 2005, l'Assemblée
a adopté la
Résolution
1474 et la
Recommandation
1729 «Les activités du Haut-Commissariat des Nations Unies
pour les réfugiés». Ces textes étaient basés sur un rapport établi
par M. Mike Hancock (Royaume-Uni, ADLE) qui rappelait le contexte
historique de la convention et affirmait la nécessité de lui donner
un nouvel élan qui permettrait une plus grande solidarité internationale.
Il appelait les États membres à renforcer leurs engagements et à
faire respecter les droits des réfugiés et des demandeurs d'asile.
18. La
Recommandation
1729 faisait aussi référence au processus «Convention Plus»
du HCR, qui a mené à l'adoption par l’ONU du Pacte mondial sur les
réfugiés. La réponse du Comité des Ministres à la Recommandation
a mis en exergue les mesures prises par le Comité européen de coopération
juridique (CDCJ), auprès duquel le HCR a un statut d'observateur,
et par la Banque de développement du Conseil de l'Europe. Il est
à noter qu'un mémorandum d'entente avait été signé le 14 mars 2005
entre la Banque et le HCR, «afin de continuer de contribuer à la
résolution juste et durable des problèmes de réfugiés dans les Balkans.»
19. Seize ans après ces textes, il est important de réaffirmer
l’engagement de l’Assemblée envers la Convention de 1951 relative
au statut des réfugiés et son protocole de 1967 et d'exprimer son
plein soutien au HCR, en tant qu'organisation créée pour coordonner
l'action mondiale pour la protection internationale des réfugiés
et des demandeurs d'asile.
5 Un
moment critique – les défis à relever
20. Le 70e anniversaire
de la Convention nous encourage à évaluer les bienfaits incommensurables engendrés
depuis son adoption. Parallèlement, il nous donne l'occasion d'adopter
un regard critique sur la situation à laquelle nous sommes confrontés.
Sans aucun doute, nous connaissons une période de crise. Il ne servirait
à rien de le nier ou de le dissimuler. Des voix importantes au sein
du HCR ou du monde des ONG ont souligné un certain nombre de facteurs
auxquels nous devons faire face avec honnêteté et réalisme. Il y
a lieu d'observer que, par rapport aux près de 90% des réfugiés
qui sont accueillis dans des pays pauvres ou en développement, ceux
qui atteignent l'Europe ou d'autres lieux sûrs représentent un nombre
relativement faible et (qui devrait être) gérable. Il importe de
garder cela à l'esprit lorsque nous examinons les facteurs suivants:
- De nombreuses procédures de
détermination de la qualité de réfugié sont fragiles, ce qui entraîne
des retards de plusieurs années. Trop souvent, les demandeurs d'asile
considérés comme ne nécessitant pas une protection internationale
ne peuvent pas être renvoyés dans leur pays d'origine. Il en va
de même pour les personnes originaires de pays où des conflits prolongés
semblent insolubles – tels que l'Afghanistan, la Syrie, le Myanmar,
ceux de la région du Sahel, la République démocratique du Congo et,
plus récemment, l'Éthiopie et le Mozambique. Cela compromet l'intégrité
du système d'asile.
- Certains pays refoulent les demandeurs d'asile en mer,
d'autres refusent de les laisser débarquer. La protection des frontières
est parfois militarisée et des munitions réelles auraient parfois
été utilisées. Les refoulements peuvent être accompagnés de violences,
avec des agents de l'immigration qui se comportent comme des militaires
et des réfugiés qui sont traités comme des combattants ennemis.
Une fois refoulées, ces personnes peuvent se retrouver dans des
situations catastrophiques, dans des pays où les systèmes d'asile
sont inappropriés et insuffisamment financés.
- Certains pays cherchent à transférer vers d'autres leurs
obligations de protection, généralement des pays plus pauvres et
des îles isolées, dans lesquels les demandeurs d'asile sont détenus
indéfiniment dans de mauvaises conditions. La Libye est souvent
citée à cet égard. Depuis 2016, la coopération avec les autorités
libyennes a joué un rôle central dans la stratégie européenne visant
à endiguer les arrivées en Europe par la mer. En cinq ans, environ
70 000 personnes ont été interceptées par les garde-côtes libyens
en Méditerranée centrale et renvoyées vers la Libye où elles sont
exposées à la détention arbitraire dans des conditions catastrophiques,
à la torture, aux mauvais traitements, au viol, à l'extorsion, aux
disparitions forcées et aux meurtres. Les Nations unies ont fourni
de nombreuses preuves de ces violations. La Libye n'est pas le seul
exemple. Ainsi, des pays riches achètent des moyens de se soustraire
à leurs obligations internationales, en violation directe de la
Convention européenne des droits de l'homme et des principes de
non-refoulement et de partage de la responsabilité.
- Un phénomène récent et préoccupant est la tendance à ériger
en infractions pénales les actes de solidarité et de sauvetage.
Ainsi, la solidarité et la compassion sont devenues des infractions
dans différentes régions du monde, y compris en Europe. Des personnes
qui ont aidé des migrants et des réfugiés ont été mises en examen,
poursuivies et, dans certains cas, condamnées uniquement pour avoir
contribué à sauver des vies, veillé au respect des droits de l'homme
ou été solidaires des migrants et des demandeurs d'asile. Certains
États ont appliqué de manière abusive des lois contre le trafic d'êtres
humains pour endiguer la solidarité et les actes humanitaires visant
à protéger les droits des migrants et des demandeurs d'asile. Tout
cela au mépris de l'impératif clair (aux termes de la Convention)
de fournir des services de sauvetage dans toute la mesure du possible
ou, si cela n'est pas possible ou pas souhaité, de faciliter la
prestation de tels services par des tiers, qu'il s'agisse d’États
ou d'acteurs humanitaires du secteur privé. Sauver des vies n'est
pas une infraction, nourrir des personnes qui ont faim n'est pas
une infraction, fournir un abri à des familles dans le besoin n'est
pas une infraction. Ces actes sont fondés sur nos valeurs fondamentales.
- Certains États utilisent la covid-19, les défis économiques
et les arrivées irrégulières de migrants pour justifier des mesures
disproportionnées qui limitent l'accès à l'asile et aux droits protégés
par la Convention relative au statut des réfugiés, tels que le droit
à des moyens de subsistance et la liberté de mouvement.
- Un autre phénomène consiste à mettre en place un autre
système «protégé» d'accès à l'asile qui, s'il est accordé, donne
accès à un régime d'asile différent pour les personnes pouvant y
prétendre. L'article 31(1) de la Convention de 1951 dispose: «Les
Etats Contractants n'appliqueront pas de sanctions pénales, du fait
de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui,
arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté était
menacée (...) se présentent sans délai aux autorités et leur exposent
des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières».
Il existe de profondes divergences d'opinion concernant la signification
du terme «directement» et la nature des sanctions pouvant être appliquées.
Ces différences sont d'une importance essentielle car elles affectent les
modalités d'application des dispositions de la Convention, qui s'écartent
parfois considérablement des pratiques acceptées. Le HCR continue
de donner des orientations faisant autorité sur l’interprétation à
donner à ces dispositions, d’une manière conforme à l’ambition de
la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés qui est d’assurer
à ces derniers «l’exercice le plus large possible […] des droits
de l'homme et des libertés fondamentales».
21. Cette liste de défis se veut illustrative et non exhaustive.
Ils illustrent clairement la fragilité de la période actuelle, alors
que nous considérons l'importance de la Convention des Nations unies
à l'occasion de son 70e anniversaire.
Elle soulève la question simple de savoir où nous en sommes aujourd'hui.
6 Parlements,
Conseil de l'Europe et HCR – une collaboration dans un partenariat
stratégique
22. Il importe de se remémorer
le caractère contraignant de la Convention et de son protocole.
Les défis sont importants mais les avancées qu'ils permettront d'atteindre
lorsque nous les aurons relevés sont plus importants encore. Il
existe des moyens d'action, des programmes pratiques, auxquels nous
avons accès pour nous aider à y parvenir. Le moment est venu d'en
examiner quelques-uns.
23. Il y a en premier lieu le Pacte mondial sur les réfugiés précédemment
mentionné. Un nombre impressionnant de 181 pays ont adopté ce programme
des Nations unies depuis son lancement en 2018. La
Résolution 2079 (2021) de l’Assemblée constitue un des premiers instruments
parlementaires au monde à fournir une réponse formelle et positive
au Pacte mondial sur les réfugiés. Ce pacte constitue une avancée majeure.
Il fournit un document-cadre non contraignant juridiquement, facilement
accessible, écrit dans un langage clair, par lequel les États conviennent
de partager équitablement la responsabilité des réfugiés. Outre la
réponse des États, la communauté internationale au sens large, la
société civile, les ONG, le secteur privé/le monde économique, des
parlementaires, des groupes confessionnels, des universitaires et
des maires de villes se sont également engagés à atteindre les objectifs
du pacte. Globalement, il vise à aider les pays d'accueil et à permettre
aux réfugiés de vivre de manière autonome dans les pays où ils ont
trouvé refuge. Ces principes doivent être mis en œuvre par le biais
des plus de 1 400 engagements des gouvernements, de la société civile
et d'autres parties prenantes au premier Forum mondial sur les réfugiés
organisé en décembre 2019. Leur impact sera évalué sur la base de
preuves et de données. Les 14 et 15 décembre 2021 à Genève, une
réunion de haut niveau permettra de faire le point des progrès réalisés
dans la mise en œuvre des engagements et de préparer le prochain
Forum mondial sur les réfugiés qui se tiendra en 2023
Note.
24. Le Pacte de l'Union européenne sur la migration et l'asile
fournit l'occasion d'une action concertée régionale et mondiale,
plutôt que d'initiatives unilatérales consistant à rejeter sur d'autres
les défis posés par les réfugiés. Tout cela se produit alors que
l'Union européenne et ses institutions sont de plus en plus guidées par
les normes relatives aux droits de l'homme émanant du Conseil de
l'Europe. Le cadre de droit fondamentaux et les normes adoptées
par l'Union européenne concernant les réfugiés sont eux-mêmes soumis
au droit international – y compris à la Convention européenne des
droits de l’homme et la Convention de 1951 relative au statut des
réfugiés. L'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne
des droits de l'homme prévue dans un avenir proche devrait consolider
et renforcer encore davantage la protection normative des réfugiés
en Europe.
25. La Marche avec la petite Amal est en cours à l’heure où le
présent rapport est élaboré. Amal est un mot arabe qui signifie
espoir et cette marionnette de 3,5 mètres de haut représentent une
jeune réfugiée de 9 ans qui vit dans un camp, dont la mère a disparu
après être partie faire des courses. La «marche» couvre 9 000 km et
traverse huit pays, de la frontière turco-syrienne, en passant par
Strasbourg, pour finir à Manchester début novembre. Un brillant
éventail de personnes talentueuses issues du monde du divertissement,
des arts, du sport et de la société civile soutiennent ce projet.
Un dramaturge palestinien, des marionnettistes d’Afrique du Sud,
d’Érythrée et de Taïwan, ainsi que des directeurs de théâtre et
des sportifs de premier plan venant de tout le continent accompagneront
ce spectacle itinérant. Sur l’une des routes de l’exil les plus
fréquentées du monde, un nombre impressionnant de 250 organisations
caritatives, communautaires et artistiques [offrira] un geste d’espoir
charismatique et touchant, qui coulera comme une rivière de bonne
volonté à travers deux continents»
Note.
Il est important de mentionner cette manifestation dans un rapport
comme celui-ci – la réaction à cette contribution artistique pourrait
bien remettre en question les hypothèses actuellement défendues
par certains responsables politiques et une partie de la presse
populaire sur les attitudes du public à l'égard des migrations.
26. Outre ces initiatives, il importe de mentionner les travaux
des organes et les programmes visant la protection des réfugiés
menés par le Conseil de l'Europe et les organismes associés.
27. Il faut comprendre l'intérêt de notre coopération étroite
avec le HCR. Depuis qu'il est devenu la seule agence des Nations
Unies ayant ouvert un bureau dédié à Strasbourg en 1996, et dans
l'esprit du mémorandum d'entente conclu avec le Conseil de l'Europe
trois ans plus tard, il existe un potentiel croissant à exploiter
des synergies. Par exemple, l'interprétation par la Cour européenne
des droits de l'homme de l'article 3 de la Convention européenne
des droits de l'homme, en ce sens qu'il interdit tout renvoi forcé
dans des situations où il existe un risque réel de torture ou de
traitement inhumain ou dégradant, nous a fixé un objectif commun
naturel. Tel est également le cas de l'élaboration par le Conseil
de l'Europe d'un certain nombre d'instruments spécialisés relatifs
aux droits humains et d'organes normatifs et de suivi couvrant des personnes
relevant de la compétence du HCR, en particulier les plus vulnérables
en raison de leur âge, leur sexe, leur race, leur religion, etc.
28. Un bon exemple de collaboration fructueuse avec le Conseil
de l'Europe est fourni par les efforts concertés de renforcement
des capacités dont le Programme de formation aux droits de l'homme
pour les professionnels du droit (HELP), un cours d'autoformation
à distance sur l'asile et les droits de l'homme élaboré conjointement.
La version modernisée, révisée et actualisée de ce cours a récemment
été mise en ligne. Elle permet aux professionnels du droit d'apprendre
de façon interactive comment exploiter les synergies entre les droits
de l'homme et le droit des réfugiés. Le HCR a fourni plusieurs versions
linguistiques de cette formation et contribué aux événements de
lancement pour plusieurs pays du Conseil de l'Europe, en collaboration
avec le programme HELP. Ce cours a été lancé en ligne devant une
audience d'experts juridiques du Conseil de l'Europe fin mai 2021.
29. Ces dernières années, dans le domaine de la migration, le
Conseil de l’Europe a choisi de mettre en exergue un aspect particulier
de l'agenda des migrations en proposant un plan d'action. Au cours
des années 2017 à 2019 par exemple, il s'est concentré sur le «Plan
d'action sur la protection des enfants réfugiés et migrants en Europe»
Note. Plus récemment, le Comité des Ministres
a adopté le «Plan d'action du Conseil de l'Europe sur la protection
des personnes vulnérables dans le contexte des migrations et de
l'asile en Europe», un thème qui sera traité sur la période 2021-2025.
Il convient de réfléchir dès à présent à un plan qui pourrait lui
succéder ou à tout le moins pourrait être inclus dans ce plan d'action.
Pourquoi pas, par exemple, nous aligner sur le HCR afin d'«encourager
le recours stratégique à la réinstallation des réfugiés, telle que préconisée
par le HCR, comme un moyen de protection, une solution durable et
une forme concrète de répartition des charges dans des situations
de réfugiés qui perdurent», comme le propose l'Assemblée dans la
Résolution 1474 (2005)? En 2019, le HCR et ses partenaires ont lancé la «Stratégie
triennale sur la réinstallation et les voies complémentaires d'admission»
Note qui
prévoit la réinstallation d'un million de réfugiés et l'admission
de deux millions de personnes par le biais de voies complémentaires,
comme le regroupement familial ou les dispositifs de mobilité de
la main-d'œuvre, et qui se fixe pour objectif d'atteindre ces buts
d'ici 2028.
30. La réinstallation peut et doit être un succès pour les réfugiés
et demandeurs d'asile d'une part, et pour les communautés d'accueil
d'autre part. Elle requiert des efforts spécifiques des pays d'accueil
(par exemple lutter contre les discours de haine visant les migrants
et les réfugiés, travailler à améliorer la couverture médiatique,
faciliter l'accès des réfugiés à l'éducation et à l'emploi et renforcer
leur intégration sociale en mobilisant les réseaux des diasporas).
Ces questions ont été soulignées dans une série de webinaires organisés
par le Parlement britannique à l'initiative de Lord Alexander Dundee
et Lord Alf Dubs, en coopération avec l'Organisation pour la sécurité
et la coopération en Europe (OSCE)
Note. Un Plan d'action paneuropéen pour soutenir
la réinstallation et renforcer l'autonomie des réfugiés serait la
consécration du leadership mondial de l'Europe en matière d'aide
humanitaire et de protection des droits humains. Un tel programme
serait entrepris dans l'esprit de la Convention de 1951.
31. Cela me conduit à une question importante en termes organisationnels:
la nécessité d'un partenaire intergouvernemental au Conseil de l'Europe.
La
Résolution 1474 (2005) précitée soulevait deux questions:
- au point 8.3, elle invitait
«à clarifier les responsabilités respectives des États membres du
Conseil de l'Europe en cas de flux secondaires irréguliers de réfugiés
et de demandeurs d'asile»,
- au point 8.10, elle soulignait «la nécessité d'actions
communes suivies aux niveaux national et régional pour prévenir
et réduire l'apatridie».
De telles actions exigent, à l'évidence, une forte coopération
intergouvernementale, avec la possibilité de réunir des experts
gouvernementaux des 47 États membres du Conseil de l'Europe. Malgré
le rôle de coordination joué par le Représentant spécial de la Secrétaire
Générale sur les migrations, il serait très important de disposer
soit d'un véritable organe intergouvernemental chargé des questions
relevant de la protection internationale des réfugiés et demandeurs
d'asile dans les États membres du Conseil de l'Europe, soit de veiller
à ce que tous les groupes d’experts et comités intergouvernementaux
accordent une attention prioritaire aux problèmes des réfugiés et
des migrants et intensifient la coordination dans ce domaine, en étroite
coopération avec le HCR.
32. Je n'ignore pas que le Comité
des Ministres a révisé le mandat du Comité européen de coopération juridique
en vue de lui permettre de travailler sur l'apatridie et la rétention
administrative des migrants, en particulier les enfants migrants
Note. Je n'ignore pas non plus les travaux
du Comité directeur sur l'anti-discrimination, la diversité et l'inclusion,
qui a vocation à conduire le travail intergouvernemental du Conseil
de l'Europe visant à promouvoir l'égalité pour tous et à développer
des sociétés plus inclusives, offrant une protection effective contre
la discrimination et la haine, et dans lesquelles la diversité est
respectée
Note.
33. La question est de savoir si cela est suffisant ou si nous
avons besoin d'une structure intergouvernementale dédiée, qui examinerait
tous les aspects liés à la protection des réfugiés et des demandeurs
d'asile, ainsi que les questions relatives aux migrations. Une approche
interdisciplinaire est essentielle, étant donné que la réinstallation
et l'intégration des réfugiés et des demandeurs d'asile requièrent le
soutien des pouvoirs publics dans de nombreux domaines: éducation,
santé, accès à l'emploi, statut juridique et documents d'identité,
logement, etc.
7 Conclusion
34. Je suis très fier du rôle joué
par le Gouvernement britannique dans le processus qui a conduit
à la publication de la Convention de 1951. Je suis très heureux
de lire que le représentant britannique à la Conférence des plénipotentiaires
qui s'est réunie quelques mois plus tard pour le lancement de la
Convention ait «exprimé le souhait que la Convention ait valeur
d'exemple au-delà de son champ d'application contractuel et guide
toutes les nations afin qu'elles accordent dans toute la mesure
du possible aux personnes réfugiées sur leur territoire et qui ne
seraient pas couvertes par l'article 1, le traitement prévu par
la Convention.»
Note
35. J'observe en outre que la Convention a été ratifiée en juillet
1951 par un Gouvernement britannique travailliste et que sa promulgation
a été pleinement engagée en 1954 par un Gouvernement britannique conservateur.
Dès le départ, le traitement des réfugiés était une question relevant
des droits humains universels, plutôt que des politiques partisanes.
Cette question a bénéficié du soutien de l'ensemble du spectre politique
– une réponse humaine commune à un besoin humain commun. C'est une
leçon à retenir en cette année de commémoration.
36. La situation actuelle semble cependant en contradiction avec
cette image du passé. Nous vivons dans des sociétés fracturées dans
lesquelles, souvent, la situation tragique des réfugiés est largement
politisée par ceux qui, à droite comme à gauche, se disputent (ou
exercent) le pouvoir. Le temps est venu d'une réflexion sérieuse
et d'un profond examen de notre conscience européenne, pour chercher
si nous pouvons trouver un moyen de réaffirmer notre engagement
envers les principes de non-refoulement, non-discrimination et non-incrimination
qui étaient au centre de l'attention des auteurs de la Convention
de 1951, et de partager la charge supportée de manière si disproportionnée
par ceux de notre communauté qui se trouvent en première ligne.
37. Un homme pris au piège de la guerre civile sanglante en Angleterre
au XVIIe siècle a été décrit comme quelqu'un «dont le mérite est
d'avoir fait les meilleures choses dans les pires moments et de
les avoir espérées dans les moments les plus calamiteux». Nous vivons
actuellement une époque calamiteuse et il ne faut pas laisser mourir
l'espoir. La protection que nous accordons aux réfugiés et aux apatrides
sera la mesure de notre succès sur ce front.
