B Exposé des motifs
par Mme Thorhildur Sunna Ævarsdóttir,
rapporteure
1 Introduction
1. Depuis quelques années, le
Conseil de l’Europe joue un rôle de premier plan dans l’élaboration
de normes visant à prévenir et à combattre la violence à l’égard
des femmes sous toutes ses formes et dans tous les domaines. Face
à la nécessité de combattre et de prévenir le sexisme, le harcèlement,
la violence sexuelle et les comportements sexuels abusifs, de nombreux
instruments juridiques ont été adoptés
Note.
En 2018, l’Assemblée parlementaire a lancé l’initiative #PasDansMonParlement
pour sensibiliser à l’ampleur alarmante des comportements sexistes,
du harcèlement et de la violence fondée sur le genre dans les parlements nationaux
Note.
2. Dans sa
Résolution
2290 (2019) «Vers un agenda politique ambitieux du Conseil de l’Europe
pour l’égalité de genre», l’Assemblée fait observer qu’elle a adopté
une position politique ferme envers toutes les formes de violence
à l’égard des femmes dans ses résolutions et recommandations, qui
appellent à l’adoption de normes juridiques contraignantes pour
la prévention et la protection contre la violence fondée sur le
genre et la poursuite en justice de ses formes les plus graves et
les plus répandues, ces travaux ayant abouti à l’élaboration d’un
traité novateur, à savoir la Convention du Conseil de l'Europe sur
la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes
et la violence domestique (STCE no 210,
«Convention d’Istanbul»). Le Réseau parlementaire pour le droit
des femmes de vivre sans violence a soutenu la mise en œuvre de
cette convention en sensibilisant les législateurs, les décideurs
politiques et l’opinion au fléau de la violence sexiste et en fournissant
des solutions pratiques et des orientations quant à la manière de
la combattre.
3. La
Résolution 2274
(2019) de l’Assemblée intitulée «Pour des parlements sans sexisme
ni harcèlement sexuel» appelle à renforcer les politiques, la législation
et les autres mesures visant à mettre fin au sexisme, au harcèlement,
à la violence sexuelle et aux comportements sexuels abusifs dans
tous les domaines, y compris en politique. Elle souligne aussi la
nécessité de développer la collecte de données, le suivi et la recherche
en la matière, au niveau national et international.
4. En adoptant la
Résolution
2274 (2019), l’Assemblée a clairement manifesté son intention d’édicter
des normes visant à prévenir et combattre toute forme de sexisme,
de harcèlement, de violence sexuelle et de comportement sexuel abusif,
non seulement à l’intention des États membres, mais aussi dans ses
activités et son fonctionnement propres. En conséquence, elle a
appelé sa commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles:
«à modifier
le Code de conduite des membres de l’Assemblée:
13.2.1. pour y introduire l’interdiction explicite du
sexisme, du harcèlement sexuel, de la violence sexuelle et de comportements
sexuels abusifs, ainsi que l’obligation de tenir compte des règles
du Conseil de l’Europe en matière de protection de la dignité, de
coopérer avec les mécanismes correspondants et de tenir compte des
décisions susceptibles de découler d’une procédure pour harcèlement;
13.2.2. pour faire en sorte que les recommandations de
la Commission contre le harcèlement et/ou les décisions du Secrétaire
Général du Conseil de l’Europe résultant de l’application de l’arrêté
no 1292 puissent être suivies par l’Assemblée
dans le cadre de son Code de conduite».
5. Le 25 novembre 2019, à l’occasion de la Journée internationale
pour l'élimination de la violence à l'égard des femmes, l’Union
interparlementaire (UIP) a publié un ensemble complet de lignes
directrices visant à combattre le harcèlement sexuel et la violence
à l’égard des femmes dans les parlements. Ces lignes directrices,
qui dressent un état complet de la situation et proposent des solutions
solides, ont été très utiles à l’élaboration du présent rapport
Note.
6. La commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles a donc été invitée à analyser les tendances actuelles
concernant les mécanismes destinés à prévenir et à combattre le
sexisme, le harcèlement, la violence sexuelle et les comportements
sexuels abusifs et à évaluer le cadre réglementaire actuel de l’Assemblée
afin de déterminer quels engagements il convenait de prendre et
quels dispositifs de sanction et de recours devaient être mis en
place.
2 Le cadre déontologique réglementaire
actuel
2.1 Mécanisme
prévu par le Code de conduite des membres de l’Assemblée parlementaire
7. En 2012, l’Assemblée a adopté
le Code de conduite des membres de l’Assemblée parlementaire, qui définit
les principes de conduite généraux et les règles spécifiques qui
s’appliquent aux membres de l’Assemblée. Le Code de conduite actuel
n’interdit pas explicitement le sexisme, le harcèlement sexuel,
la violence sexuelle et les comportements sexuels abusifs, mais
il soumet les membres à l’obligation générale de respecter les valeurs
du Conseil de l'Europe et les principes généraux de conduite de
l’Assemblée et de n’entreprendre aucune action susceptible de porter
atteinte à la réputation et à l’intégrité de l’Assemblée ou de ses
membres (paragraphe 7).
8. Les paragraphes 18 à 27 du Code de conduite établissent le
mécanisme de surveillance et de sanction de l’Assemblée. L’application
du Code est de la responsabilité du Président de l’Assemblée et
de la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles.
Le Président de l’Assemblée peut se prononcer sur des violations
mineures du Code de conduite si la commission du Règlement n’a pas
encore été saisie de l’affaire. La commission du Règlement examine
les allégations de violation du Code portées à son attention par
le Président de l’Assemblée ou par au moins 20 membres de l’Assemblée
représentant cinq délégations nationales au moins. Elle peut également
lancer une enquête de sa propre initiative. Par conséquent, le Président
de l’Assemblée et la commission du Règlement sont compétents pour
ouvrir une enquête à la suite d’une plainte.
9. La commission du Règlement dispose de pouvoirs d’enquête lorsqu’elle
examine des allégations de violation du Code de conduite. Tout membre
de l’Assemblée mis en cause bénéficie de garanties procédurales.
La commission du Règlement se réunit à huis clos et agit dans le
strict respect de la confidentialité. Elle est investie d’un pouvoir
de décision pour établir l’existence d’une violation mineure du Code
ou d’une infraction grave ou répétée aux règles de conduite entraînant
l’imposition de sanctions (paragraphe 27).
10. La procédure actuellement en vigueur à l’Assemblée ne prévoit
pas de recours contre les décisions relatives à des violations du
Code.
11. D’autres textes complémentaires sont considérés comme faisant
partie du Code de conduite de l’Assemblée, à savoir le Code de conduite
des rapporteurs de l’Assemblée parlementaire, les dispositions pertinentes
contenues dans les lignes directrices sur l’observation des élections
par l’Assemblée parlementaire, les dispositions relatives à la conduite
des membres de l’Assemblée parlementaire durant les débats de l’Assemblée
(article 22 du Règlement), le Règlement spécial sur le titre et
les prérogatives de Président·e honoraire de l’Assemblée parlementaire
du Conseil de l'Europe et le Règlement spécial sur l’honorariat
à l’Assemblée parlementaire. Au paragraphe 13.3. de sa
Résolution 2274 (2019), l’Assemblée a également chargé «[le] Bureau de l’Assemblée
de veiller à ce que, dans le contexte de l’observation d’élections par
l’Assemblée, la question des violences faites aux femmes, notamment
le sexisme et le harcèlement sexuel, soit systématiquement prise
en compte et incluse dans les révisions futures des Lignes directrices
pour l’observation des élections par l’Assemblée parlementaire».
2.2 Mécanisme
du Conseil de l'Europe visant à prévenir et combattre le sexisme,
le harcèlement, la violence sexuelle et les comportements sexuels
abusifs au sein de l’Organisation
12. À plusieurs occasions, le Conseil
de l'Europe a déclaré que l’égalité entre les femmes et les hommes est
essentielle pour assurer la protection des droits humains, le fonctionnement
de la démocratie et la bonne gouvernance. Toute forme de discrimination
fondée sur le sexe/le genre constitue une violation des droits humains.
Le Conseil de l'Europe s’emploie constamment à promouvoir, de manière
ferme et volontariste, des mécanismes visant à prévenir et combattre
le harcèlement, le sexisme, la violence sexuelle et les comportements
sexuels abusifs.
13. En 2010, le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe a pris
l’arrêté no 1292 relatif à la protection
de la dignité de la personne au Conseil de l'Europe, qui établit
un dispositif spécial, la Commission contre le harcèlement, pour
assurer la protection de la dignité de la personne au sein de l’Organisation
Note. Cet arrêté définit le harcèlement
sexuel et le harcèlement moral
NoteNoteNote et
établit une procédure non contentieuse et une procédure contentieuse.
La Commission contre le harcèlement, qui édicte les règles régissant
la procédure contentieuse, rend ses avis en toute indépendance
Note.
14. Toutes les parties à une procédure non contentieuse ou contentieuse
sont tenues d’observer la plus stricte confidentialité. Toute personne
qui s’estime victime de harcèlement peut adresser une plainte écrite
à la Commission lorsque le problème n’a pu être résolu au moyen
de la procédure non contentieuse ou que la victime présumée juge
cette procédure inadaptée en raison de la gravité des faits ou du
stade atteint par le processus de harcèlement. Toute personne qui
s’estime victime de harcèlement sexuel ou de harcèlement moral peut
demander l’assistance et les conseils d’une Personne de confiance.
15. La Commission contre le harcèlement a des pouvoirs d’enquête
semblables à ceux qui sont applicables aux enquêtes internes. Son
travail consiste à rassembler des informations et à les analyser:
elle étudie les documents soumis par les parties et entend les parties
et les témoins; elle peut comparer les informations qu’elle reçoit
de ces différentes sources et invite les parties à soumettre leurs
commentaires selon le principe du contradictoire. À tout moment
de la procédure, la Commission peut se mettre à la disposition des
parties en vue de parvenir à un règlement amiable (article 10, paragraphe
6, de l’arrêté no 1292).
16. Toutefois, comme indiqué dans la
Résolution 2274 (2019), l’Assemblée a été informée du projet de révision de
l’arrêté no 1292 relatif à la protection
de la dignité de la personne au Conseil de l’Europe dans le but
d’en renforcer l’efficacité. Il est souligné au paragraphe 70 du
rapport relatif à cette résolution qu’il conviendra, dans le cadre
de la révision en cours de l’arrêté, de veiller à sa cohérence avec
le Code de conduite des membres de l'Assemblée.
17. En 2021, le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a
publié des Points explicatifs relatifs à la réforme du Statut du
personnel entreprise dans le cadre de la mise en œuvre de la Stratégie
des ressources humaines, qui donnent un aperçu des principaux changements
apportés sur le fond par cette réforme
Note.
18. La réforme en cours au Conseil de l’Europe portera notamment
sur l’adoption du nouveau Code de conduite, de la politique sur
la dignité et le respect, de la politique Speak-up (Faire
entendre sa voix) et de la politique sur la diversité. Elle devrait
permettre d’introduire des pratiques et des garanties appropriées
pour la lutte contre toutes les formes de harcèlement. L’Assemblée
est prête à évaluer les procédures applicables du Conseil de l’Europe
afin de suggérer des améliorations, le cas échéant.
3 Compléter
la réglementation éthique de l’Assemblée et développer son mécanisme
de plainte
3.1 Principes
généraux
19. La
Résolution 2274 (2019) de l’Assemblée ne fait pas de proposition précise concernant
le mécanisme qui devrait être mis en place pour prévenir et combattre
le sexisme, le harcèlement sexuel, la violence sexuelle et les comportements
sexuels abusifs. Les lignes directrices de l’UIP montrent qu’il
n’y a pas de procédure unique pour traiter ces questions dans les
parlements nationaux, ni dans les institutions internationales.
Il y a une diversité d’autorités compétentes en la matière dans
les parlements nationaux; il peut y avoir plusieurs niveaux de juridiction
et diverses échelles de sanctions. En conséquence, l’Assemblée dispose
d’une importante marge de manœuvre pour choisir son modèle de protection
contre le harcèlement et les comportements sexuels abusifs.
20. Le mécanisme de l’Assemblée destiné à traiter les cas de sexisme,
de harcèlement, de violence sexuelle et de comportement sexuel abusif
devra permettre un examen impartial des allégations de violation des
règles et principes déontologiques et être compatible avec les exigences
d’un procès équitable. D’après les lignes directrices de l’UIP,
tout mécanisme se doit d’être 1) confidentiel, 2) à l’écoute des
plaignants, 3) équitable pour toutes les parties, 4) basé sur une
enquête minutieuse, impartiale et indépendante, et 5) rapide.
21. Toujours selon ces lignes directrices, il faut éviter de confier
les enquêtes sur les cas susmentionnés à des personnes qui seraient
à la fois juges et parties; il vaut mieux compter sur une personne
extérieure ou une instance indépendante et compétente en la matière.
Il apparaît que des procédures d’enquête indépendantes et confidentielles
constituent la stratégie la plus appropriée.
22. Lorsqu’elle a réfléchi à une révision du Code de conduite
de l’Assemblée en 2017, la commission du Règlement a envisagé d’établir
un mécanisme extérieur, reposant sur la compétence d’un organe indépendant et
impartial. En effet, bien que les parlementaires soient «familiers
de l’environnement professionnel» et sachent «apprécier le degré
raisonnable de diligence que l’on peut attendre d’un parlementaire
dans un contexte donné», il y a un risque que des parlementaires
exerçant un pouvoir sur leurs pairs soient à la fois juges et parties
du fait de leurs appartenances politiques; ce type d’organe collégial
ne saurait donc être considéré comme indépendant et impartial.
Note
23. Une proposition de résolution intitulée «Respect de l'État
de droit et lutte contre la corruption au sein du Conseil de l'Europe»
Note dont est saisie la commission du
Règlement envisage «la création au sein de l’Organisation d’une
unité conjointe spéciale de lutte contre la corruption qui permettrait,
à l’avenir, de mener des enquêtes rapides et efficaces dans les
cas d'allégations graves de corruption partout dans l'Organisation». La
réflexion entreprise en 2017 par la commission pourrait être prise
en compte lors de l'élaboration du rapport pour lequel M. Frank
Schwabe (Allemagne, SOC) a été nommé rapporteur. L’unité spéciale
envisagée pourrait adopter une procédure, des garanties et des mécanismes
comparables à ceux décrits ici. Toutefois, vu le caractère particulièrement
sensible des infractions dont il est question dans le présent rapport,
il serait nécessaire de prévoir des garanties supplémentaires et
des procédures spécialisées dans le cas d’une unité distincte chargée
de la lutte contre le harcèlement sexuel, le sexisme, la violence
sexuelle et les comportements sexuels abusifs. Si cette unité devait
voir le jour, il conviendrait qu’elle offre soutien et protection
aux victimes ainsi qu’un accompagnement aux auteurs des faits pour
qu’ils puissent s’amender.
24. Lors de l’évaluation des procédures concernant toute forme
de harcèlement, de sexisme, de violence sexuelle et de comportement
sexuel abusif, il faudra prendre en considération les critères suivants:
les dispositions de fond et de procédure applicables, et leur clarté;
la structure, la composition, la compétence et le fonctionnement
des organes appelés à traiter ces affaires; la nature des sanctions
et des recours. Le Code de conduite actuel de l’Assemblée évoque
un mécanisme d’application fondé sur trois composantes: la prévention,
l’investigation, un régime de sanctions (et la possibilité de recours).
Par conséquent, toute proposition de modification du Code de conduite
devra être évaluée à la lumière de ces critères généraux et de ces
éléments.
25. Le statut spécial et les garanties dont bénéficient les membres
de l’Assemblée – mais aussi le personnel de l’Organisation – doivent
être pris en considération lors de la modification du Code de conduite.
Comme il est indiqué dans le rapport de M. Volker Ullrich (Allemagne,
PPE/DC) intitulé «Immunité de juridiction des organisations internationales
et droits des personnels»
Note, le Conseil de l'Europe
jouit d’une immunité juridictionnelle, qui est une immunité «de
fonction» et qui ne peut être levée que dans des cas exceptionnels. Selon
la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme
dans des affaires concernant des litiges du travail opposant les
agents aux organisations internationales, la levée de cette immunité
ne peut être envisagée que s’il n’existe pas d’«autres voies raisonnables
de protection» des droits des intéressés.
26. L’immunité parlementaire et la liberté d’expression sont des
questions qui se poseront inévitablement dans les cas dont il est
question dans le présent rapport. À cet égard, la Cour a affirmé
que «la tolérance et le respect de l’égale dignité de tous les êtres
humains constituent le fondement d’une société démocratique et pluraliste.
Il en résulte qu’en principe on peut juger nécessaire, dans les
sociétés démocratiques, de sanctionner voire de prévenir toutes
les formes d’expression qui propagent, incitent à, promeuvent ou
justifient la haine fondée sur l’intolérance, si l’on veille à ce
que les ‘formalités’, ‘conditions’, ‘restrictions’ ou ‘sanctions’ imposées
soient proportionnées au but légitime poursuivi»
Note.
De plus, la portée de l’irresponsabilité parlementaire, s’agissant
du contenu d’une déclaration, a été limitée, afin que soient exclus
du champ de la protection le discours de haine, les propos à caractère
raciste, les menaces et l’incitation à la violence ou au crime.
De plus, la Cour a considéré que les responsables politiques devraient
éviter de diffuser des propos susceptibles de nourrir l’intolérance
ou la haine
Note. Dans le cadre de ses réflexions
sur un mécanisme permettant de traiter les cas de sexisme, de harcèlement,
de violence sexuelle et de comportement sexuel abusif, l’Assemblée
devra aussi essayer de trouver le juste équilibre entre, d’une part,
la liberté d’expression, qui – eu notamment égard au fait que les
débats à l’Assemblée sont parfois vifs – est indispensable à l’activité politique
des membres, et, d’autre part, la nécessité de respecter le Code
de conduite, et notamment de protéger la dignité humaine, à laquelle
des membres risquent de porter atteinte par leurs paroles ou leurs actes.
À cet égard, l’Assemblée attend de ses membres qu’ils agissent au
quotidien pour utiliser un langage non discriminatoire.
27. Pour plusieurs raisons, les orientations générales fournies
sont un élément important de tout code de conduite. Dans la mesure
où l’Assemblée rassemble de nombreux pays, aux cultures politiques
divergentes et de langues différentes, les membres doivent avoir
la possibilité de se faire expliquer certains points afin d’éviter
de commettre des actes illicites qui résulteraient d’une mauvaise
interprétation du Code. De plus, aucun code ne pouvant être véritablement
exhaustif, tout individu responsable devra disposer d’orientations sur
des questions qui n’y sont pas précisément ou pas directement traitées.
3.2 Mécanismes
mis en place dans d’autres organisations internationales et dans
des parlements nationauxNote
Parlement européen
28. En 2014, le Parlement européen
a créé un comité consultatif chargé de traiter les plaintes pour harcèlement
opposant des assistants parlementaires accrédités à des députés
européens et de prévenir le harcèlement sur le lieu de travail
Note.
- Compétence:
Le comité consultatif a un rôle interne purement consultatif dans
la mesure où il prépare la décision du Président du Parlement européen
sur la question de savoir s’il y a eu harcèlement. Le mécanisme
a été créé pour traiter les plaintes pour harcèlement moral et/ou
harcèlement sexuel déposées contre des députés au Parlement européen
par des membres du personnel, des assistants parlementaires ou des
stagiaires.
- Composition: Le comité consultatif est composé de cinq membres,
nommés par le Président du Parlement européen. Le président du comité
et deux autres de ses membres sont des questeurs. Au moins un des
membres dispose d’une expertise en rapport avec l’égalité des chances;
parmi les membres figurent des hommes et des femmes. Deux observateurs
sont désignés, l’un par le service médical et l’autre par le service
juridique.
- Procédure: Le comité travaille dans la plus complète autonomie,
indépendance et confidentialité. Ses délibérations sont secrètes.
En présence de preuves suffisantes, il mène une enquête, au cours
de laquelle il entend l’auteur de la plainte, les témoins et la
personne mise en cause. Une fois la procédure terminée, le comité
envoie son avis motivé au Président du Parlement européen sous la
forme d’un rapport confidentiel. Lorsque le Président conclut qu’il
y a effectivement eu harcèlement, la victime peut obtenir la prise
en charge de ses frais de justice par le Parlement européen si elle
décide d’engager une procédure judiciaire contre le député concerné.
De plus, si un assistant ou une assistante ne peut plus travailler
avec son député pour cause de harcèlement, son salaire peut être
pris en charge par le budget du député destiné à la rémunération
des assistants parlementaires. Dans les cas où le harcèlement par un
député est établi, le Président peut, à la suite d’une enquête interne
et à la lumière des recommandations du comité consultatif, imposer
une sanction à l’auteur du harcèlement, en application du Règlement
intérieur du Parlement européen.
29. En 2019, le Parlement européen a adopté une résolution sur
une approche intégrée de l’égalité des femmes et des hommes au Parlement
européen, dans laquelle il soulignait que le harcèlement sexuel constitue
une infraction grave rarement dénoncée, une forme extrême de discrimination
sexiste et l’un des plus grands obstacles à l’égalité hommes-femmes
Note. Le 16 septembre 2021, il a adopté
une résolution contenant des recommandations à la Commission sur
l’identification de la violence fondée sur le genre comme un nouveau
domaine de criminalité énuméré à l’article 83, paragraphe 1, du
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)
Note.
Canada
30. Le Parlement canadien, qui
a fait d’importants progrès en ce qui concerne la lutte contre le
harcèlement en son sein, a véritablement une longueur d’avance dans
ce domaine. Il a instauré des règles et des procédures détaillées
pour le traitement des cas de harcèlement, qui régissent notamment
la compétence des autorités concernées, les délais stricts de dépôt
des plaintes et des recours dans les affaires de harcèlement, la
durée des procédures, le mécanisme de recours, le barème des sanctions
et les mesures de réparation. En 2021, le Sénat a adopté une nouvelle
politique interne de prévention du harcèlement et de la violence
qui décrit les rôles et les responsabilités de chaque personne travaillant
au Sénat pour assurer un environnement de travail exempt de harcèlement
et de violence. Il prévoit des procédures pour résoudre les cas
de harcèlement et de violence
Note.
31. La Chambre des communes a des politiques distinctes selon
les catégories de personnel: le «Code de conduite pour les députés
de la Chambre des communes: harcèlement sexuel entre députés»
Note et la «Politique sur la prévention
et le traitement du harcèlement» (2014), qui s’applique à tous les
députés (en tant qu’employeurs), au personnel employé par les députés,
aux stagiaires et aux bénévoles (rémunérés ou non). Les employés
couverts par une convention collective ainsi que les employés de
l’Administration de la Chambre des communes ne sont pas assujettis
à ces dispositions, des régimes distincts leur étant applicables
Note.
32. Les cas de harcèlement sexuel peuvent être signalés au responsable
de la discipline de parti au sein du groupe parlementaire (whip) si le défendeur appartient
au même groupe que le plaignant, ou au responsable des ressources
humaines de la Chambre des communes si les allégations concernent
un député non inscrit ou appartenant à un groupe différent. Si le
plaignant et le défendeur n’acceptent pas la médiation ou si celle-ci
ne permet pas de régler l’affaire à la satisfaction du plaignant,
ce dernier peut déposer une plainte officielle par écrit auprès
du responsable des ressources humaines. Il est alors fait appel
à un enquêteur extérieur, choisi sur une liste de spécialistes,
pour examiner les allégations de harcèlement sexuel.
33. En mars 2018, le Parlement
autrichien a mis en place une cellule de conciliation indépendante
(Clearingstelle). Elle se compose
d’un expert nommé par le président du parlement, auquel les parlementaires des
deux chambres, le personnel des groupes politiques et les assistants
parlementaires peuvent faire appel en cas de harcèlement. Les personnes
concernées ont accès à diverses informations et à un conseil individualisé,
dans le respect de la confidentialité. Il s’agit avant tout d’effectuer
un travail de prévention et de sensibilisation et d’établir un climat
de respect au sein de l’institution. Il est possible de contacter
deux psychothérapeutes par téléphone ou par courriel pour demander
des informations ou pour prendre rendez-vous; les consultations
ont lieu en cabinet privé. Tous les échanges sont traités de manière
confidentielle; les thérapeutes sont aussi soumis à l’obligation
juridique d’observer le secret
Note.
France
34. Le Sénat et l’Assemblée nationale
ont tous deux institué une unité de lutte contre le harcèlement.
À l’Assemblée nationale, le système de prévention et de lutte contre
toutes les formes de harcèlement est en vigueur depuis le 1er février
2020
Note. Le rôle de cette cellule de lutte
contre le harcèlement, constituée d’experts qui garantissent la
confidentialité des échanges et accessible 24 heures sur 24, est
de répondre aux demandes de tous: victimes ou témoins, fonctionnaires,
contractuels, salariés et élus. Toute personne peut s’adresser à cette
cellule pour obtenir des informations, signaler des faits de harcèlement
ou obtenir un accompagnement en cas de besoin. Le recours à un prestataire
extérieur permet, d’une part, d’offrir un service accessible à tout moment
et quel que soit l’endroit où se trouvent les personnes concernées
et, d’autre part, de bénéficier de l’expertise d’interlocuteurs
professionnels.
35. En 2021, le Bureau du Sénat a été appelé pour la première
fois à rendre une décision sur un avis du Comité de déontologie
parlementaire relatif à un signalement de harcèlement présumé, dans
le cadre de la procédure adoptée par le Bureau le 4 novembre 2020,
à la suite de la création, en 2017, d’une cellule d’accueil et d’écoute
des salariés se considérant victimes de harcèlement. Le Bureau du
Sénat a suivi l’avis du Comité de déontologie, considérant que si
les faits invoqués n’étaient pas constitutifs d’un harcèlement au
vu des éléments réunis pendant l’instruction, ils faisaient néanmoins
apparaître la nécessité pour la sénatrice concernée de s’engager
à suivre un accompagnement individualisé en vue de mieux exercer
ses fonctions d’employeur. Au cas où elle se soustrairait à cette
mesure et ne respecterait pas les conditions de sa mise en œuvre,
l’affaire serait déférée au Bureau du Sénat
Note.
Royaume-Uni
36. Un Groupe d’experts indépendant
(Independent Expert Panel) a été
institué par une résolution de la Chambre des communes du 23 juin
2020. Ce groupe statue en appel sur les décisions rendues par le Commissaire
parlementaire pour les normes
(Parliamentary
Commissioner for Standards), examine les affaires qui
lui sont déférées par ce dernier et détermine les sanctions à appliquer
dans les affaires de violation présumée, de la part de députés,
de la politique du parlement en matière d’abus sexuel ou de la politique
de lutte contre le harcèlement, dans le cadre du Mécanisme indépendant
de plaintes et de réclamations
(Independent
Complaints and Grievance Scheme). Le Groupe d’experts
est totalement indépendant, aucun député ne participant à ses délibérations.
Il obéit aux principes de la justice naturelle, de l’équité pour
toutes les parties, de la transparence et de la proportionnalité.
Les sanctions prononcées par le Groupe peuvent aller jusqu’à la
suspension ou à l’expulsion d’un député, ces sanctions nécessitant
toutefois un vote de la Chambre
Note.
3.3 Révision
du Code de conduite de l’Assemblée
37. Toutes les manifestations de
sexisme, de harcèlement et de violence dans les parlements nuisent
à la réputation et à l’image des parlementaires et des parlements
en tant qu’institutions. En vertu de ses principes généraux protégeant
la dignité humaine, la version actuelle du Code de conduite des
membres de l’Assemblée parlementaire vise les comportements inappropriés
qui seraient qualifiés aujourd’hui de sexisme, de harcèlement, de
violence sexuelle ou de comportement sexuel abusif. Les tendances
actuelles exigent toutefois que les codes de conduite traitent expressément
de ces formes de comportement et il serait regrettable que l’Assemblée
reste en marge de cette évolution.
– Propositions de modification
de la partie «Principes généraux de conduite»
38. Étant donné que des principes généraux sont par nature ambitieux
et permettent d’éviter de se retrouver face à un vide juridique
chaque fois que des membres rencontrent une situation nouvelle ou
sont appelés à agir dans des circonstances nouvelles, il faudrait
modifier cette partie de manière à ce qu’elle couvre de manière
générale toutes les formes de harcèlement et de comportement sexuel
abusif et stigmatise ces agissements en les qualifiant de comportements
attentatoires à la dignité humaine. Le paragraphe 5.1 du Code de
conduite pourrait donc être modifié ainsi:
«5. Dans l’exercice de leur mandat en tant que membres
de l’Assemblée parlementaire, les membres:
5.1 remplissent leurs fonctions de manière responsable, avec tout le respect dû à la dignité humaine, et
avec intégrité et honnêteté».
– Propositions de modification
de la partie «Principes généraux de conduite»
39. Dans sa Ré
solution 2274 (2019), l’Assemblée appelait à introduire dans le Code de conduite l’interdiction
explicite (i) du sexisme, (ii) du harcèlement sexuel, (iii) de la
violence sexuelle et (iv) de comportements sexuels abusifs. Ces
termes n’ont pas été définis par l’Assemblée. De son côté, l’arrêté no 1292
donne des définitions du harcèlement sexuel et du harcèlement moral,
mais sans définir les autres termes mentionnés dans la résolution,
à savoir le sexisme, la violence sexuelle et les comportements sexuels abusifs.
40. Le Code de conduite doit rester suffisamment souple pour pouvoir
s’appliquer aux situations nouvelles qui pourraient se produire et
traiter comme il se doit divers cas qui pourraient nécessiter une
interprétation particulière en fonction des circonstances de l’espèce.
En conséquence, il semble souhaitable de faire figurer ces termes
dans les règles de conduite sans les définir et de s’en remettre,
pour leur interprétation, aux orientations et explications complémentaires
des autorités responsables de l’application du Code de conduite. Il
est donc proposé d’insérer après le paragraphe 7 la règle suivante
relative à l’interdiction du harcèlement et des comportements sexuels
abusifs:
«Les membres s’abstiennent
de toute forme de sexisme, de harcèlement, de violence sexuelle
et de comportement sexuel abusif.»
– Propositions de modification
de la partie «Respect du Code de conduite»
41. Dans sa Ré
solution 2274 (2019), l’Assemblée appelait:
i à
introduire l’obligation de tenir compte des règles du Conseil de
l'Europe en matière de protection de la dignité;
ii à coopérer avec les mécanismes correspondants;
iii à tenir compte des décisions qui pourraient être prises
à l’issue d’une procédure pour harcèlement;
iv à faire en sorte que les recommandations de la Commission
contre le harcèlement et/ou les décisions du Secrétaire Général
du Conseil de l’Europe résultant de l’application de l’arrêté no 1292
puissent être suivies par l’Assemblée dans le cadre de son Code
de conduite.
42. Il conviendrait de modifier le Code de conduite de manière
à intégrer les procédures du Conseil de l'Europe qui sont déjà en
place. À cette fin, il conviendrait de reconnaître les pouvoirs
d’enquête conférés à la Commission contre le harcèlement en place
au Conseil de l’Europe par l’arrêté no 1292
et le texte qui pourrait lui succéder, étant donné que le cadre
juridique du Conseil de l’Europe en la matière est en cours de révision. Il
faut garder à l’esprit que cette commission est compétente uniquement
pour examiner les cas de harcèlement. Toutefois, avec la révision
prochaine de l’arrêté n° 1292, il est probable que son domaine de compétence
ou celui de l’instance qui pourrait lui succéder soit étendu et
couvre aussi le sexisme, la violence sexuelle et les comportements
sexuels abusifs.
43. Compte tenu des considérations ci-dessus, il est proposé d’insérer
le paragraphe suivant après le paragraphe 18:
«Pour toute affaire de sexisme, de harcèlement, de violence
sexuelle et de comportement sexuel abusif concernant des membres
de l’Assemblée parlementaire, les recommandations ou décisions prises
en vertu des procédures prévues par les différentes politiques de
lutte contre le harcèlement en vigueur au Conseil de l’Europe sont
transmises à la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
qui statuera en dernier lieu.»
– Propositions relatives aux
mesures applicables en cas de non-respect des règles contre le harcèlement
44. Souvent, les codes de conduite
ne prévoient pas de sanctions spéciales en cas de non-respect des règles
contre le harcèlement mais font référence aux sanctions figurant
dans différents cadres réglementaires, qui s’appliquent en fonction
de la catégorie à laquelle appartient l’auteur des faits
Note.
Cependant, le Code devrait définir clairement les sanctions applicables
en fonction de la gravité du comportement avéré: le caractère certain
de la sanction est en effet aussi important que sa sévérité. Le
Code de conduite des membres de l’Assemblée parlementaire prévoit
une série de mesures (paragraphe 27), que la commission du Règlement
a effectivement appliquées en 2018 dans le contexte des allégations
de corruption dirigées contre des membres et des anciens membres
de l’Assemblée. Ces mesures, qui constituent un barème de sanctions proportionnelles
à la gravité des faits, offre un cadre adapté.
45. Il est rappelé que si la commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles constate une violation grave du
Code de conduite, elle établira un rapport contenant tous les éléments
de preuve recueillis au cours de l'enquête, les observations du
membre concerné ainsi que ses conclusions. Ce rapport sera publié
sur le site internet de l’Assemblée. En outre, le parlement national
du membre concerné pourrait être invité à en faire mention sur son
propre site internet.
