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Une perspective de genre dans les politiques migratoires

Rapport | Doc. 15456 | 16 février 2022

Commission
Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées
Rapporteure :
Mme Petra STIENEN, Pays-Bas, ADLE
Origine
Renvoi en commission: Doc. 15069, Renvoi 4504 du 7 mai 2020. 2022 - Commission permanente de mai

Résumé

L’objectif de ce rapport est d’encourager les États membres à utiliser les données existantes sur l’impact du genre dans le processus de migration pour traiter cette question de manière plus efficace à l’avenir.

Ce rapport aborde également aussi la place des femmes dans l’élaboration des politiques migratoires. Les femmes devraient faire partie intégrante de la réponse aux défis migratoires et être véritablement associées à toutes les étapes des processus décisionnels; des stratégies devraient être mises en place pour relever les défis futurs en suivant une approche fondée sur le genre.

La mise en œuvre de l’intégration de la dimension de genre dans les politiques migratoires suppose d’intégrer pleinement la question de l’égalité de genre dans l’ensemble des lois, politiques, programmes et infrastructures qui régissent les migrations et visent à répondre aux besoins des personnes migrantes. Par conséquent, l’Assemblée adresse différentes recommandations aux États membres, les encourageant à combattre la violence, les inégalités et la discrimination vécues par les migrants, y compris les demandeurs d’asile et les réfugiés, en particulier lorsque ces phénomènes sont fondés sur le genre et intersectionnels. Cela inclut l’adoption de mesures spéciales pour parvenir à l’égalité entre les hommes et les femmes dans la prise de décisions et assurer une participation égale des femmes, notamment des femmes d’origine immigrée.

A Projet de résolutionNote

1. Certes, les femmes et les hommes peuvent migrer pour des raisons similaires, mais la migration est un phénomène lié au genre dans la mesure où des normes et des attentes sexospécifiques, des relations de pouvoir et des droits inégaux influent sur les choix et les expériences de migration, tant pour les femmes et les filles que pour les hommes et les garçons. La persécution fondée sur le genre peut aussi être une raison de fuir et un motif d’octroi de l’asile dans un autre État. Faute de prise en compte de considérations de genre, les personnes qui se déplacent risquent d’être exposées à certaines vulnérabilités, les inégalités risquent d’être exacerbées, et les mesures appliquées et les services fournis risquent d’être mal adaptés aux besoins de ces personnes.
2. L’Assemblée parlementaire souligne que les migrantes et les migrants font l’expérience d’une discrimination intersectionnelle fondée sur de multiples facteurs, dont l’âge, la capacité ou la situation de handicap, l’origine sociale, l’appartenance ethnique, la religion, le statut migratoire et, bien entendu, le sexe, l’identité de genre et l’orientation sexuelle. Des expériences de discrimination et de violence sont d’importantes raisons de fuir et d’émigrer, particulièrement pour les groupes qui tentent d’échapper à de graves violations des droits humains ou à des persécutions, comme les femmes victimes de violences, notamment de violences sexuelles, les mères célibataires, et les personnes LGBTIQ+. Le simple fait, pour une personne, d’être considérée comme appartenant à la catégorie des migrants dans un pays d’accueil peut aussi l’exposer au risque de subir de terribles traitements, uniquement motivés par le sexisme, la discrimination, le racisme et la xénophobie.
3. L’Assemblée est particulièrement préoccupée par la situation des migrants, notamment des demandeurs d'asile et des réfugiés, dans les centres d’accueil, où les hommes et les femmes ne font pas face aux mêmes situations ni aux mêmes difficultés. Nombre de femmes et de filles migrantes sont confrontées à toutes sortes de violence fondée sur le genre et à la discrimination; le taux de mortalité maternelle est élevé dans cette population; les besoins de ces femmes et de ces filles en matière de sécurité, de santé, d’hygiène (menstruelle) et de planification des naissances ne sont pas satisfaits; elles font des complications à la suite d’avortements pratiqués dans de mauvaises conditions et courent un risque accru d’être victimes de violences fondées sur le genre, y compris d’exploitation et d’abus sexuels, et de contracter des maladies sexuellement transmissibles, dont le sida. Les filles non accompagnées ou séparées, les personnes LGBTIQ+ et les femmes et les filles handicapées sont exposées à des risques particuliers dans le contexte de l’accueil.
4. L’Assemblée se réfère à la Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (STCE n° 210, Convention d’Istanbul), en particulier à son article 4 et à ses articles 59, 60 et 61, ainsi qu’à la Stratégie du Conseil de l'Europe pour l'égalité entre les femmes et les hommes 2018-2023, qui inclut la protection des droits des femmes et des filles migrantes, réfugiées et demandeuses d'asile en priorité. L’Assemblée salue, en outre, les travaux du Comité de rédaction sur les femmes migrantes (GEC-MIG), qui prépare une recommandation du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe sur les femmes et les filles migrantes, réfugiées et demandeuses d'asile.
5. La mise en œuvre de l’intégration de la dimension de genre dans les politiques migratoires suppose d’intégrer pleinement la question de l’égalité de genre dans l’ensemble des lois, politiques, programmes et infrastructures qui régissent les migrations et visent à répondre aux besoins des personnes migrantes. Il s’agit aussi de combattre la violence, les inégalités et la discrimination vécues par les migrants, y compris les demandeurs d'asile et les réfugiés, en particulier lorsque ces phénomènes sont fondés sur le genre et intersectionnels. À cette fin, l’Assemblée appelle les États membres:
5.1 à faire en sorte que la violence fondée sur le genre soit reconnue comme une forme de persécution au sens de l’article 1A(2) de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et au sens de la Convention d’Istanbul du Conseil de l'Europe;
5.2 à faire en sorte que des hébergements non mixtes soient mis à la disposition des migrantes et migrants, mais que des hébergements mixtes soient également prévus, notamment lorsque cela facilite le regroupement familial;
5.3 à fournir aux migrants et aux réfugiés des informations tenant compte du genre, accessibles et adaptées, disponibles dans les langues pertinentes, sur les politiques, règlements et services disponibles du pays d’accueil, traitant de thèmes comme la protection contre la discrimination et la violence fondées sur le genre, l’accès à la justice, le marché du travail, l’accès à l’éducation, à la santé et au logement, ainsi que les procédures d’asile et de migration et l’accès aux services;
5.4 à faire en sorte que les femmes et les filles qui demandent l’asile ou un permis de séjour bénéficient d’une aide juridique et de services d’interprétation fournis par du personnel formé, dans le strict respect des droits humains et d’une manière qui prenne dûment en considération les besoins liés au genre des femmes migrantes (c'est-à-dire interprétation assurée par des femmes lorsque cela est nécessaire, soutien psychologique, information sur les droits, etc.);
5.5 à faciliter l’accès à des services de santé intégrant la dimension de genre, y compris à des services de santé sexuelle et reproductive pour les femmes et les filles, en garantissant le respect de la vie privée et de la confidentialité, et à réformer les lois et les politiques qui empêchent ou limitent l’accès aux services de santé sur la base du statut migratoire ou de la situation au regard du droit de séjour;
5.6 à prendre en considération, la situation familiale et la possibilité de regroupement familial pour garantir une vie meilleure aux migrants et le droit à la vie familiale;
5.7 à faire en sorte que les femmes et les filles migrantes qui arrivent en Europe, y compris dans le cadre d’un regroupement familial, obtiennent, dans des délais courts, de la documentation autonome et durable;
5.8 à mettre en place un système commun de reconnaissance des qualifications, compétences et diplômes des migrantes et migrants, et à adopter des politiques de l’emploi et des dispositifs d’accompagnement tenant compte de la dimension de genre;
5.9 à prendre des mesures pour réglementer et améliorer les conditions de travail des migrantes et migrants, en vue d’éliminer les formes intersectionnelles d’exploitation et de discrimination;
5.10 à appliquer une approche fondée sur le genre aux politiques traitant de la protection, de l’éducation et de l’intégration des enfants migrants, réfugiés ou demandeurs d'asile, en vue de prendre en compte les plus grandes vulnérabilités des filles, notamment en lien avec la violence fondée sur le genre et la traite, en particulier la traite aux fins d’exploitation sexuelle et abus sexuel.
6. L’Assemblée note que la discrimination fondée sur le genre risque d’être préjudiciable à l’intégration des migrantes, ainsi que cela est souligné dans sa Résolution 2159 (2017) «Protéger les femmes et les filles réfugiées de la violence fondée sur le genre». Afin d’éliminer cette violence, il est nécessaire de combattre les stéréotypes liés au genre, qui figurent parmi les facteurs qui sont à l’origine de la discrimination.
7. En vue de parvenir à un équilibre entre les femmes et les hommes dans la prise de décisions en matière migratoire et en vue d’intégrer une dimension d’égalité de genre dans les politiques migratoires, les États membres devraient concevoir des mesures spécialement destinées à permettre l’application de l’égalité entre les femmes et les hommes dans leurs politiques nationales. À cette fin, ils devraient:
7.1 mettre en œuvre les obligations contenues dans la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes ainsi que dans ses Protocoles additionnels, rapports de commission et recommandations générales;
7.2 user de leur influence pour faire en sorte que la dimension de l’égalité de genre soit intégrée dans le nouveau pacte de l’Union européenne sur la migration et l’asile;
7.3 organiser, financer et harmoniser la collecte de données sur différent aspects des politiques migratoires, ventilées par genre, âge, appartenance ethnique et statut juridique, l’accompagner de mécanismes de contrôle adéquats permettant d’empêcher l’exploitation discriminatoire de données, et soutenir la recherche dans ce domaine;
7.4 reconnaître que l’intégration d’une perspective de genre dans toutes les politiques relatives aux migrations, à l’intégration et à l’asile ne doit pas être considérée comme une simple option mais comme un élément essentiel pour parvenir aux meilleurs résultats possibles, que des ressources suffisantes doivent être consacrées à ce processus et qu’il doit être soumis à des mécanismes d’évaluation;
7.5 encourager les débats horizontaux sur l’égalité de genre et l’intégration d’une perspective de genre dans les mesures et politiques migratoires, qui rassemblent des responsables politiques, des autorités locales et nationales, la société civile, des établissements d’enseignement, le secteur privé et des migrants et des réfugiés, en veillant notamment à la participation active des femmes migrantes à ces débats;
7.6 déployer des politiques destinées aux primo-arrivants qui tiennent compte des besoins différents des filles et des garçons, des femmes et des hommes, ainsi que des personnes handicapées, des personnes LGBTIQ+ et des autres personnes ayant des besoins spécifiques, et veiller à ce que les migrantes et les migrants soient conscients de la nécessité de respecter et de défendre les lois et politiques en matière d’égalité entre les femmes et les hommes;
7.7 organiser et financer de façon adéquate des formations sur l’égalité de genre et sur les questions de violence à l’égard des femmes et de violence fondée sur le genre, pour toutes les autorités concernées et le personnel travaillant avec des migrants, des réfugiés et des demandeurs d'asile;
7.8 garantir la présence de femmes parmi les agents des services de contrôle des frontières et des migrations et autres personnels de la police ou chargés de la surveillance des personnes détenues, ainsi que parmi les travailleurs sociaux et les interprètes travaillant avec des migrants.
8. L’Assemblée considère aussi que les stéréotypes associés aux femmes migrantes et aux hommes migrants constituent l’un des obstacles majeurs à l’intégration réussie des migrants, notamment des femmes migrantes. Les femmes migrantes en particulier sont aux prises avec une vision déformée de leur capacité et de leur place dans la société. Elles souffrent souvent d’une discrimination multiple fondée sur le genre, la race, la religion, la classe et le statut socio-économique. L’Assemblée appelle les États membres à accorder une attention particulière aux mesures visant à déconstruire les stéréotypes fondés sur le genre, y compris ceux qui sont censés reposer sur la culture, la tradition ou la religion, ainsi qu’aux mesures visant à renforcer l’autonomie des femmes et des filles migrantes.
9. Rappelant sa Résolution 2244 (2018), dans laquelle elle envisageait la question des migrations sous l’angle de l’égalité entre les femmes et les hommes pour donner aux femmes les moyens d’être des actrices essentielles de l’intégration, l’Assemblée note avec préoccupation que les femmes sont sous-représentées dans la prise de décisions sur les politiques migratoires. Elle encourage les gouvernements européens à garantir une véritable participation des femmes, notamment des femmes d’origine immigrée, sur un pied d’égalité avec les hommes, y compris la liberté de s’exprimer, de partager des expériences utiles et d’établir des réseaux de soutien; la possibilité d’être associées aux mécanismes participatifs formels et non formels, de mener des actions de sensibilisation et d’influencer les décisions politiques; la possibilité de s’informer, de renforcer leurs capacités et d’acquérir des compétences de leadership, en vue de fixer des priorités et d’atteindre certains résultats. Par conséquent, en ce qui concerne le renforcement de l’autonomie des femmes et des filles migrantes, elle appelle les États membres:
9.1 à lever les obstacles structurels, comme la limitation de la liberté de circulation et la situation de dépendance, et à étendre les possibilités ouvertes aux femmes migrantes, par le biais de stratégies de subsistance favorisant l’égalité entre les femmes et les hommes et de mesures d’inclusion économique ciblées, comme la validation des compétences, le perfectionnement professionnel et l’appariement offre-demande d’emploi, ainsi que par le biais d’un accès effectif à l’économie de marché et aux produits financiers, en tant que fondement de leur autonomisation;
9.2 à établir des quotas et à prendre d’autres mesures temporaires de discrimination positive pour les femmes migrantes, notamment dans les forums publics, les organes consultatifs, les conseils d’experts et les groupes de discussion thématiques, en particulier lors de la conception de politiques concernant les migrations, l’asile et l’intégration qui ont des conséquences sur leur vie;
9.3 à créer les conditions permettant aux femmes migrantes, y compris aux jeunes migrantes, de participer véritablement, sur un pied d’égalité avec leurs homologues masculins, aux activités liées à la vie politique, en proposant, par exemple, des possibilités, pour les mères, de faire garder leurs enfants et une aide financière pour assister aux réunions;
9.4 à prévoir un soutien financier et institutionnel et des procédures administratives d’enregistrement simplifiées, en fonction des besoins, pour les femmes migrantes, les associations de migrants et les initiatives et associations de la diaspora, aux niveaux local, régional et national, en vue de favoriser une meilleure participation démocratique.
10. L’Assemblée invite les États membres à reconsidérer la place des femmes dans l’élaboration des politiques migratoires, étant donné qu’une plus forte participation féminine à la conception de ces politiques permettrait de mieux comprendre les besoins des femmes migrantes, et de tous les migrants, y compris les hommes, et contribuerait à la réalisation de l’égalité entre les femmes et les hommes. Dans ce contexte, il est nécessaire:
10.1 de mettre en œuvre la Recommandation Rec(2003)3 du Comité des Ministres sur la participation équilibrée des femmes et des hommes à la prise de décision politique et publique;
10.2 de parvenir à une représentation équilibrée des femmes et des hommes dans les processus décisionnels; de promouvoir la participation des femmes d’origine immigrée à tous les aspects de la prise de décisions et de garantir la parité en matière de prise de décisions dans les institutions traitant de questions migratoires;
10.3 de collecter des statistiques ventilées et de soutenir la recherche sur la participation des femmes à la gestion du processus migratoire et des politiques et mesures connexes;
10.4 de promouvoir de véritables possibilités d’évolution de carrière pour les femmes qui travaillent dans les secteurs qui s’occupent des migrants, afin de valoriser leur expérience et d’en bénéficier;
10.5 de garantir l’égalité entre les femmes et les hommes et la plus grande transparence dans le processus de sélection des candidats à des postes impliquant une responsabilité dans l’élaboration des politiques migratoires;
10.6 de soutenir les organisations œuvrant en faveur de l’égalité de genre qui sont dirigées par des migrants, des réfugiés ou des membres de la diaspora.

B Exposé des motifs par Mme Petra Stienen, rapporteure

1 Introduction

1. Le Conseil de l'Europe définit ainsi l’approche intégrant l’égalité entre les femmes et les hommes: «La (ré)organisation, l’amélioration, l’évolution et l’évaluation des processus en matière de politiques, aux fins d’incorporer la perspective de l’égalité de genre dans toutes les politiques, à tous les niveaux et à toutes les étapes, par les acteurs généralement impliqués dans la mise en place des politiques»Note. Bien que des efforts soient déployés pour intégrer la dimension de genre dans les politiques migratoires, il reste encore beaucoup à faire et il importe que chaque État membre du Conseil de l'Europe réfléchisse à la manière de développer, d’améliorer et de mettre en œuvre cette perspective de genre dans les politiques migratoires. C’est pourquoi le présent rapport s’intéresse à la question de savoir quel est l’impact du genre sur les façons d’élaborer les politiques migratoires et comment le genre est pris en compte dans ces politiques pour protéger au mieux les droits des migrants, des réfugiés et des personnes déplacées.
2. Le premier constat à l’origine de cette réflexion est le suivant: la migration, loin d’être un processus neutre du point de vue du genre, est en fait fortement sexospécifique. Dans les années 1960 et 1970, les femmes en tant que migrantes étaient quasiment invisibles. Elles étaient présumées accompagner leur mari dans le processus de migration et leur place supposée était au foyer. Les clichés ayant la vie dure, cette présomption est encore bien ancrée aujourd’hui. Pourtant, les femmes représentent plus de la moitié de la population migrante mondiale et elles ont leurs propres processus de migration. L’image que l’on a des hommes migrants est elle aussi influencée par des stéréotypes de genre: le migrant est souvent considéré comme le soutien de famille; il quitte son pays pour trouver un travail qui lui permettra de subvenir aux besoins de sa famille et de préparer un avenir meilleur à ses enfants. D’où l’importance de rappeler que la perspective de genre n’est pas la perspective des femmes.
3. Le premier problème auquel nous sommes confrontés est l’absence de perspective de genre dans les politiques migratoires et les politiques d’intégration. Pourtant, l’on sait bien que les inégalités entre les femmes et les hommes sont très marquées dans les migrations. Comprendre l’impact du genre dans le processus migratoire permettrait de répondre au mieux aux besoins des migrants arrivant sur les territoires des pays d’accueil mais aussi d’aboutir à une approche plus sociale des phénomènes migratoires et de se départir ainsi de la vision économico-centrée qui prévaut à l’heure actuelle.
4. L’Assemblée parlementaire a déjà adopté plusieurs résolutions destinées à promouvoir la protection des droits des femmes migrantes ou à améliorer la représentation des femmes en politique, mais jamais spécifiquement dans le domaine des politiques migratoires. Dans sa Résolution 2244 (2018), l’Assemblée abordait la question des migrations sous l’angle de l’égalité entre les femmes et les hommes afin de donner aux femmes les moyens d'être des actrices essentielles de l'intégration.
5. Il convient aussi de rappeler que, dans la Recommandation R(79)10 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux États membres concernant les femmes migrantesNote, il était préconisé aux gouvernements de «promouvoir auprès de l’opinion publique une prise de conscience et une meilleure compréhension des problèmes spécifiques des femmes migrantes».
6. L’objectif du présent rapport est d’encourager les États membres à utiliser les données disponibles concernant l’impact du genre sur les processus migratoires pour traiter cette question de manière plus efficace à l’avenir. Il est également essentiel de promouvoir la production de données ventilées par sexe lorsque celles-ci font défaut. Il est urgent de disposer d’un cadre théorique général permettant de mieux comprendre l'expérience unique des hommes et des femmes à toutes les étapes du processus de migration; ce cadre favorisera aussi la prise en compte des questions d’intersectionnalité. En pratique, malgré les cadres juridiques mis en place pour promouvoir les femmes, elles restent sous-représentées dans les postes décisionnels et mal comprises dans les législations qui concernent directement les migrants.
7. Ce rapport aborde aussi la question de la place des femmes dans l’élaboration des politiques migratoires. La majorité des postes clés dans ce domaine, au sein des États membres du Conseil de l’Europe, sont occupés par des hommes, alors que la part de femmes engagées directement sur le terrain dans l’aide et l’accompagnement de demandeurs d’asile est conséquente. La question d’un leadership féminin dans ce domaine se pose donc indubitablement et une plus grande participation des femmes à l’élaboration de ces politiques permettrait une plus large représentation des femmes en général. Une analogie peut être faite dans ce contexte. Selon le Forum économique mondial, la crise de la covid-19 révèle que les pays dirigés par des femmes obtiennent des résultats qui sont «systématiquement et significativement meilleurs» dans la gestion de la pandémieNote. Ce constat peut être remis en question, mais ce qui est sûr, c’est que les femmes ont tendance à adopter une façon de diriger plus inclusive, qui donne une direction et qui est plus ouvertement compatissante. Il est donc permis de se demander dans quelle mesure les politiques auraient pu, ou pourraient, être plus efficaces si la proportion de postes clés occupés par des femmes était plus élevée.

2 Le cadre juridique applicable à l’intégration d’une perspective de genre dans les politiques migratoires

8. La Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés (1951) offre une protection internationale à toute personne réfugiée qui a dû fuir son pays à cause de persécutions. Elle ne fait aucune distinction entre les réfugiés en fonction de leur genre. Toutefois, dans les Lignes directrices sur la protection des femmes réfugiées diffusées en 1991 par l'Agence des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), il est précisé que «les femmes qui craignent d'être persécutées ou d'être victimes d'une discrimination grave au motif de leur sexe doivent être considérées comme appartenant à un groupe social aux fins de détermination du statut de réfugié».
9. L’adoption, par les Nations Unies, de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (1979) et de son Protocole facultatif (1999) constitue une étape importante des engagements internationaux visant à réaliser l’égalité entre les femmes et les hommes. De plus, des recommandations spécifiques ont été adoptées depuis, ainsi que des recommandations générales du Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes: la recommandation n° 30, sur les femmes dans la prévention des conflits, les conflits et les situations d’après conflit (2013); la recommandation n° 32, sur les dimensions du genre féminin en ce qui concerne le statut de réfugié, l’asile, la nationalité et l’apatridie; la recommandation n° 35, sur la violence à l’égard des femmes fondée sur le genre, qui actualise la recommandation générale n° 19 (2017); et la recommandation n° 38, sur la traite des femmes et des filles dans le contexte des migrations internationales (2020).
10. En 2015, l’ONU a adopté le Programme de développement durable à l’horizon 2030, dont l’objectif n° 5 consiste à réaliser l’égalité des sexes et à autonomiser toutes les femmes et les filles. La dimension de genre est aussi intégrée dans d’autres objectifs du Programme, dont certains sont directement liés aux migrations.
11. En outre, il ne faudrait pas oublier le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, adopté en décembre 2018, qui insiste sur l’intégration d’une perspective de genre dans toutes les dimensions des migrations.
13. Au niveau européen, la protection des droits des femmes et des filles migrantes, réfugiées et demandeuses d'asile est un objectif stratégique de l’action du Conseil de l'Europe. Les grands principes d’égalité figurent déjà dans la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (STE n° 5, 1950) et ses protocoles, dans la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l'homme et dans la Charte sociale européenne (STE n° 35, 1961, révisée en 1996, STE n° 163).
14. La Recommandation R(79)10 concernant les femmes migrantes a été le point de départ d’une longue série d’instruments européens et de conventions, telles que la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains (STCE n° 197, 2005), la Convention du Conseil de l'Europe sur la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels (STCE n° 201, 2007) et la Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (STCE n° 210, 2011, Convention d’Istanbul).
15. La nouvelle Stratégie du Conseil de l'Europe pour l’égalité entre les femmes et les hommes 2018-2023 encourage tout particulièrement la protection des droits des femmes et des filles migrantes, réfugiées et demandeuses d'asileNote.
16. Malheureusement, au niveau de l’Union européenne, la perspective de genre reste absente des principaux documents d’orientation sur l’asile, les migrations et l’intégration. C’est aussi ce que l’on constate en examinant le projet de nouveau pacte européen sur la migration et l’asile, qui ne tient pas compte du genre et qui ne mentionne pratiquement pas les besoins particuliers des femmes migrantes. Le nouveau pacte, qui est un document d’orientation important de l’Union européenne, devrait pourtant se conformer à l’obligation de promouvoir l’égalité entre les sexes (articles 2 et 3(3) du Traité de l’Union européenne) et à l’interdiction de la discrimination fondée sur le sexe ou sur l’orientation sexuelle figurant dans la Charte des droits fondamentaux (article 21 de la Charte). Le pacte ne prévoit aucune analyse intégrant le genre sur l’impact des mesures proposées, telles que les procédures de filtrage obligatoires, l’utilisation accrue de la rétention et la relocalisation forcée. Il ne prend pas non plus en compte les besoins des filles non accompagnées, des personnes queer, des femmes transgenres et des personnes migrantes handicapées.
17. Un autre document d’orientation important de l’Union européenne, le Plan d'action en faveur de l'intégration et de l'inclusion pour la période 2021-2027, publié par la Commission européenne en novembre 2020, omet lui aussi de reconnaître la discrimination multiple et intersectionnelle fondée sur le sexe ou le genre à laquelle sont confrontées les personnes migrantes, réfugiées ou demandeuses d’asile durant leur processus d’intégration.
18. De nombreux États membres ont contribué à intégrer une perspective de genre dans leur législation nationale mais sans y parvenir en ce qui concerne les politiques migratoires. L’Institut européen pour l’égalité entre les femmes et les hommes (EIGE) a un très bon site internet qui donne des informations sur l’intégration d’une perspective de genre dans les lois nationalesNote. Pour citer quelques exemples, au Danemark, le fondement juridique est la loi sur l’égalité de genre, influencée par le Traité d’Amsterdam (1997) qui déclare que l’avancement de l’égalité entre les femmes et les hommes est l’une des tâches fondamentales de l’Union européenne et oblige les États membres à éliminer les inégalités et à faire progresser l’égalité entre les femmes et les hommes dans tous les domaines d’activité. En Norvège, cette notion figure dans la stratégie nationale en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes. En Espagne, la loi organique 3/2007 prévoit la création, dans tous les ministères, d’unités spécialement chargées de renforcer l’approche intégrant le genre. Cette approche est aussi appliquée au niveau fédéral en Allemagne et en Autriche. En Autriche, l’article 7 de la Loi constitutionnelle fédérale, dans sa version modifiée, établit le fondement constitutionnel de la mise en œuvre de l’approche intégrant le genre. Cet article impose aux autorités de tous niveaux (Fédération, Länder et municipalités) de prendre des mesures pour réaliser l’égalité de fait entre les femmes et les hommes. De plus, dans le cadre de l’approche intégrant le genre, l’outil de budgétisation qui prend en compte le genre a été introduit dans la Constitution en 2009Note.
19. Afin de favoriser l’intégration d’une perspective de genre dans les politiques migratoires, les États membres devraient concevoir des mesures spécialement destinées à permettre l’application de l’égalité entre les femmes et les hommes dans leurs politiques nationales. De telles mesures devraient faire partie de la législation nationale; il faudrait aussi élaborer des normes juridiques en vue de promouvoir l’intersectionnalité, c'est-à-dire de mieux comprendre comment des aspects de l’identité d’une personne se combinent pour créer différents modes de discrimination. Les organisations de la société civile devraient être activement associées à l’élaboration de ces mesures.

3 Différences de vulnérabilité entre les femmes et les hommes

20. La migration est un phénomène lié au genre dans la mesure où des normes et des attentes sexospécifiques, des relations de pouvoir et des droits inégaux influent sur les choix et les expériences de migration, tant pour les femmes et les filles que pour les hommes et les garçonsNote. La persécution fondée sur le genre peut aussi être une raison de fuir et un motif d’octroi de l’asile dans un autre État. Faute de prise en compte de considérations de genre, les personnes qui se déplacent risquent d’être exposées à certaines vulnérabilités, les inégalités risquent d’être exacerbées, et les mesures appliquées et les services fournis risquent d’être mal adaptés aux besoins de ces personnes. Pour identifier les vulnérabilités, il est indispensable de disposer de «statistiques de genre», qui constituent un outil à promouvoir.
21. Des statistiques de genre ont été établies pour la première fois à l’occasion de la quatrième Conférence mondiale sur les femmes, organisée à Beijing en 1995. Pour que des données soient considérées comme des statistiques de genre, elles doivent remplir trois conditionsNote:
  • les statistiques relatives à des individus doivent être ventilées par sexe, que ce soit pour la collecte des données ou pour leur présentation;
  • il faut analyser et présenter tous les chiffres en utilisant le sexe comme premier critère de classification;
  • des dispositions doivent être prises pour recenser les questions de genre et pour faire en sorte que les données collectées traitent ces questions.
22. Selon le Portail sur les données migratoires, des données migratoires sexospécifiques pourraient faire progresser l’égalité. En outre, il y est indiqué que les hommes migrants sont eux aussi exposés à des vulnérabilités dans le cadre des processus migratoiresNote.
23. Au milieu de l'année 2021, les femmes représentaient 51,6 % de l’ensemble des migrants internationaux en Europe. La proportion plus importante de femmes migrantes s’explique par une espérance de vie des femmes plus longue que celle des hommes et par la présence de migrants plus âgés, en général.Note.
24. Il est urgent de prendre en compte les statistiques disponibles concernant l’impact du genre sur les processus migratoires pour élaborer des politiques migratoires plus pertinentes. Grâce à un échange de vues avec M. Jean-Christophe Dumont, Chef de la division des migrations internationales à l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE), j’ai eu connaissance d’études qui traitent de la question de l’équilibre entre les femmes et les hommes dans les politiques migratoires et des différentes manières dont ces politiques se répercutent sur les migrantes et les migrants. L’intégration des femmes migrantes reste toutefois un aspect négligé par les politiques publiques. La Cour des comptes de l’Union européenne a fait remarquer que de nombreux États membres sont dépourvus de politiques spécialement consacrées aux femmes migrantes. Un rapport établi en 2018 par l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne confirme que, dans les pays de l’Union européenne, rares sont les stratégies et les plans d’action centrés sur les femmes migrantes ou sur les questions de genreNote. En outre, les principaux documents d’orientation omettent le plus souvent de faire la distinction entre hommes et femmes. Le genre est pourtant une variable cruciale dans le domaine des politiques migratoires. L’absence de perspective de genre dans les politiques migratoires et dans les politiques d’asile et d’intégration risque d’avoir des effets préjudiciables aux femmes et aux hommes qui se déplacent. Selon l’EIGE, les principales inégalités entre les migrantes et les migrants dans l’Union européenne sont liées aux aspects suivants: la participation au marché du travail, la déqualification et l’économie informelle, le regroupement familial, la protection internationale et la violence fondée sur le genreNote.
25. La décision et la possibilité d’émigrer dépendent de nombreux facteurs, qui n’ont cependant pas les mêmes effets sur les hommes et sur les femmes. Tout d’abord, des caractéristiques structurelles du pays d’origine, comme la situation de l’économie et du marché du travail, sont déterminantes pour les personnes qui envisagent d’émigrer. Cela dit, de plus en plus de migrants soulignent que l’égalité de traitement des hommes et des femmes dans la société est aussi une incitation à émigrer. Faute de prise en compte des différences liées au genre, l’égalité entre les femmes et les hommes se trouve davantage menacée.
26. Dans son rapport de 2019 sur les migrants et leurs vulnérabilités, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) souligne que la question du genre influe sur les formes de vulnérabilité: les femmes migrantes sont davantage soumises que les hommes à l’esclavage moderne dans le domaine des travaux domestiques, dans l’industrie du sexe et dans le cadre des mariages forcés, alors que les hommes courent un risque plus élevé d’être exploités par le travail forcé, qui peut être organisé par l’État ou pratiqué dans le secteur de la construction ou dans le secteur industriel. Le rapport rappelle aussi que les migrants les plus vulnérables sont les enfants et les adolescents, notamment lorsqu’ils sont séparés de leur famille; il précise que les migrants sans papiers sont exposés à un risque d’esclavage moderne plus élevé que les migrants en situation régulière. Tous ces constats mettent en évidence la multiplicité des combinaisons de facteurs issus des processus migratoires et soulignent que tant les hommes que les femmes présentent différentes vulnérabilités.
27. Les femmes migrantes sont souvent des survivantes de la violence qui se produit dans l’une ou plusieurs des phases de leur expérience migratoire, y compris de la violence masculine contre les femmes, aussi qualifiée de «violence à l’égard des femmes et des filles fondées sur le genre» par la Convention d’Istanbul et par la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes. Parmi les dangers qui les menacent figure, outre la violence fondée sur le genre et un sexisme féroce, l’exploitation économique et sociale. Celle-ci s’explique par le fait que les femmes occupent souvent des emplois subalternes, comme ceux d’aide à domicile ou d’employée de maison; par conséquent, beaucoup d’entre elles se trouvent en situation irrégulière et précaire parce qu’elles sont employées dans un secteur caractérisé par de bas salaires et une réglementation du travail peu développée. Selon l’OCDE, un cinquième des femmes migrantes travaillent dans le secteur sanitaire et social en Europe, alors que la proportion de personnes diplômées de l’enseignement supérieur est plus élevée parmi les migrantes que parmi les migrants. L’EIGE a montré que les femmes migrantes risquent davantage d’être au chômage ou économiquement inactives que n’importe quel autre groupe présent sur le marché du travail de l’Union européenne, même si la ségrégation en matière d’emploi et les écarts salariaux sont des phénomènes répandus dans tous les groupesNote. Il est important d’analyser ces données pour pouvoir répondre aux différents besoins des personnes migrantes.
28. Au cours de l’élaboration du rapport, j’ai envoyé un questionnaire à quelques spécialistes, qui ont donné un aperçu des différents points de vue sur la question. Selon Vera Lomazzi et Isabella Crespi, deux chercheuses qui ont rédigé l’ouvrage intitulé Gender Mainstreaming and Gender Equality in Europe. Policies, Culture and Public Opinion, les principales inégalités entre les femmes et les hommes tiennent à la reconfiguration des formes que prend la famille et des rôles dévolus à ses membres, ainsi qu’aux rapports de force entre les hommes et les femmes et aux stratégies mises en place pour maximiser les avantages de la mobilité.
29. Il convient de souligner que les différences liées au genre concernent non seulement les personnes qui émigrent, mais aussi leurs proches qui restent dans le pays d’origine. Par exemple, une femme dont le conjoint a émigré devra peut-être vivre avec des membres de sa belle-famille, au sein d’une nouvelle structure familiale, où les rôles et les rapports de forces seront réajustés. En d’autres termes, la femme dont le partenaire a émigré devient chef de famille; cela la rend plus vulnérable car elle ne peut pas compter sur le soutien de son partenaire.
30. Des différences entre les sexes en matière de vulnérabilité et de discrimination s’observent également dans les conditions de travail des hommes et des femmes à leur arrivée dans le pays de destination; ainsi, les travailleuses migrantes souffrent davantage de la ségrégation horizontale du marché de l’emploi que leurs homologues masculins. Dans la mesure où il est plus difficile pour les femmes d’intégrer une formation pour acquérir de nouvelles compétences, elles risquent davantage de faire un travail non déclaré, ce qui les prive d’assurance et de droits sociaux. La déqualification est un autre problème majeur rencontré par les femmes migrantes ou réfugiées: elles occupent souvent un poste qui est au-dessous de leur qualification professionnelle et qui ne correspond pas à leur formation ou à leur expérience. Le racisme est aussi un obstacle qui entrave l’accès à des emplois bien rémunérés. Les personnes transgenres ou non binaires font souvent l’objet d’une discrimination fondée sur le genre tout au long du processus migratoire.
31. La migration forcée aggrave particulièrement la situation des femmes et d’autres groupes minoritaires. Les personnes qui sont en quête d’asile se trouvent, de ce fait même, en situation de vulnérabilité. En effet, nombre d’entre elles empruntent des voies de migration irrégulières, peuvent être exploitées ou maltraitées par des passeurs ou des trafiquants et risquent parfois leur vie en tentant de franchir les frontières illégalement. Il est très fréquent que les demandeurs d'asile n’aient pas de papiers et ne connaissent pas la langue du pays où ils arrivent. Ils doivent faire preuve d’une très grande faculté d’adaptation, et les femmes et les hommes migrants ne rencontrent pas les mêmes difficultés. Avant de s’installer, les personnes en quête d’asile traversent toutes une phase transitoire durant laquelle elles doivent trouver un hébergement où elles sont en sécurité. Cette période est critique car, si elles ne reçoivent pas d’aide sur place, elles courent un grand risque d’être à la rue et de tomber entre les griffes de divers réseaux de trafiquants. À leur arrivée dans le pays de destination, les femmes et les filles migrantes sont plus susceptibles de subir des violences, voire des abus sexuels. D’où la nécessité d’aménager des structures d’accueil qui leur soient réservées et d’apporter une protection spéciale aux filles migrantes non accompagnées. Cela doit également être le cas pour tous les migrants: la mixité doit être permise dans les structures lorsqu’elle est souhaitée, mais une autre solution doit être proposée aux personnes qui préfèrent un environnement non mixte, y compris aux personnes LGBTIQ+. Il importe donc que les États tiennent compte des multiples inégalités lorsqu’ils élaborent leurs politiques migratoires.
32. Les lois et règlements en vigueur dans les pays de destination ont un impact majeur sur l’expérience migratoire des individus. Par exemple, certains pays d’accueil supposent implicitement, dans leurs politiques migratoires, que les femmes sont dans une situation de «dépendance»; ils prévoient donc pour elles un statut qui dépend d’une autre personne, alors que les hommes ont droit à un statut «autonome». Des problèmes se posent aussi en ce qui concerne l’assimilation des migrants et des réfugiés dans les pays d’accueil. Les femmes réfugiées, en particulier, rencontrent des difficultés d’intégration associées à une moins bonne santé et à de moins bons résultats en matière de formation et d’emploi que les hommes réfugiés, qui sont eux-mêmes déjà désavantagés par rapport à d’autres groupes de migrants. Une analyse récente de l’OCDE montre que les femmes réfugiées mettent plus de temps que leurs homologues masculins à s’insérer sur le marché du travailNote.
33. Ainsi que cela est rappelé dans la Stratégie du Conseil de l'Europe pour l'égalité entre les femmes et les hommes 2018-2023, il convient de prendre dûment en considération les besoins et la situation personnelle des femmes et des filles migrantes, réfugiées et demandeuses d'asile, et d’adopter des mesures qui tiennent compte des questions d’égalité entre les femmes et les hommes. L’OCDE a montré que les investissements consentis pour permettre aux migrantes d’élever leur niveau d’instruction et de maîtriser la langue du pays d’accueil favorisent considérablement leur intégration sur le marché du travail et profitent aussi à leurs enfantsNote.
34. Il faudrait s’employer bien plus activement à protéger les migrants contre les vulnérabilités qui les mettent en danger au quotidien parce que ces vulnérabilités les exposent à la discrimination et que la discrimination fait le lit de l’exploitation.

4 Discrimination fondée sur le genre dans les processus migratoires

35. Les migrantes et les migrants font l’expérience d’une discrimination intersectionnelleNote fondée sur de multiples facteurs, dont l’âge, l’origine ethnique, la religion, le statut migratoire et, bien entendu, l’identité de genre et l’orientation sexuelle. Examiner la situation sous l’angle de l’intersectionnalité peut permettre de mieux comprendre comment les migrants, y compris les demandeurs d'asile, sont exposés à de multiples formes d’injustice. L’absence d’analyse intersectionnelle explique en partie l’incapacité à lutter contre nombre des causes profondes qui conduisent à une déshumanisation des migrants et qui alimentent la discrimination.
36. Des expériences de discrimination et de violence sont d’importantes raisons de fuir et d’émigrer, particulièrement pour les groupes qui tentent d’échapper à de graves violations des droits humains ou à des persécutions, comme les femmes victimes de violences, notamment de violences sexuelles, les mères célibataires, et les personnes LGBTIQ+. Le simple fait, pour une personne, d’être considérée comme appartenant à la catégorie des migrants dans un pays d’accueil peut aussi l’exposer au risque de subir de terribles traitements, uniquement motivés par le sexisme, la discrimination, le racisme et la xénophobie.
37. Les migrants sont souvent discriminés dans les domaines du logement, de l’éducation, de la santé, de l’emploi ou de la sécurité sociale. Ils sont confrontés à une discrimination multiple au cours de leur processus migratoire, dans les pays d’origine, de transit et de destination. Des femmes peuvent être contraintes d’émigrer à cause de persécutions fondées sur le genre, y compris en cas de violences sexuelles. Étant donné que les mots «femmes» et «genre» ne figurent pas dans la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, les femmes ont longtemps été privées de la possibilité de bénéficier d’une protection internationale au titre des persécutions fondées sur le genre. Des violences fondées sur le genre, comme des mutilations génitales féminines, peuvent actuellement conduire à accorder l’asile à des femmes, mais pas partout et pas en toutes circonstances.
38. La santé et les droits sexuels et reproductifs constituent un autre domaine dans lequel les migrants et les réfugiés sont souvent discriminés. La barrière de la langue, l’absence de papiers d’identité et un manque d’information sur le système de santé entravent considérablement l’accès aux soins. Malheureusement, rares sont les informations sur les possibilités concrètes, pour les migrants et les réfugiés, de bénéficier de soins et d’exercer leurs droits sexuels et reproductifs. Il ressort cependant des quelques données disponibles que le taux de mortalité maternelle est élevé parmi les femmes migrantes, dont les besoins de planification des naissances ne sont pas satisfaits, qui font des complications à la suite d’avortements pratiqués dans de mauvaises conditions, qui subissent des violences fondées sur le genre et qui contractent des maladies sexuellement transmissibles, y compris le sidaNote.
39. La situation est particulièrement préoccupante dans les centres d’accueil. Les femmes qui sont bloquées dans ces centres durant des périodes prolongées demandent des solutions de planification des naissances à long terme, contrairement à l’idée répandue selon laquelle ces femmes seraient opposées à la planification des naissances en raison de leurs convictions et de leurs références culturelles. Pourtant, les prestataires de services de santé ne proposent pas tous de tels services; dans les camps, il n’est pas non plus possible de se procurer des contraceptifs, notamment ceux qui permettent un contrôle des naissances à long terme. Les hôpitaux manquent de personnel formé à la prise en charge clinique du viol et, souvent, ils ne disposent pas de prophylaxie postexposition, ce qui augmente les risques pour les femmes et les filles. Nombre de femmes et de filles migrantes hébergées en centre d’accueil sont confrontées à toutes les formes de violence fondée sur le genre et à la discrimination. Les filles non accompagnées ou séparées, les personnes LGBTIQ+ et les femmes et les filles handicapées sont exposées à des risques particuliers dans le contexte de l’accueil.
40. Les troubles du stress post-traumatique, la dépression, l’anxiété sociale, les réactions de dissociation et les stratégies d’adaptation dangereuses figurent parmi les effets psychologiques les plus fréquents, auxquels s’ajoutent les conséquences psychosomatiques qui affectent les migrants. De plus, les femmes trouvent rarement des services spécialisés intégrés dans le système de réinstallation qui leur apporteraient un soutien adapté grâce à du personnel sachant comment traiter leur cas particulier et répondre à leurs besoins.
41. Un prestataire de services n’ayant pas de formation correcte peut être à l’origine d’un sentiment de honte et d’une stigmatisation qui entraîneront, chez la personne ayant vécu un traumatisme, une réticence à recevoir des soins. Il est également essentiel d’améliorer la sensibilisation dans les communautés. Le manque de médiateurs culturels bien formés, notamment de femmes, limite parfois l’accès aux services de santé publique.
42. Par exemple, les professionnels qui sont en première ligne n’ont peut-être pas les outils ou l’expérience nécessaires pour répondre aux besoins sexospécifiques de cette population. Il faudrait donc les aider davantage à promouvoir l’égalité de genre et mener à leur intention des actions d’information et de sensibilisation à la violence fondée sur le genre et de renforcement des capacités.
43. Ces conclusions figurent aussi dans les rapports d’évaluation de la mise en œuvre de la Convention d’Istanbul établis par le Groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (GREVIO). Les rapports soulignent la nécessité de mettre en place des procédures d’accueil et des services de soutien intégrant la dimension de genre, et de veiller à ce que les personnes accueillies soient en sécurité dans les structures d’hébergement; en outre, ils insistent sur l’importance des entretiens individuels avec les femmes et les filles demandeuses d’asile. Le personnel de la police devrait recevoir des formations spéciales de sensibilisation aux spécificités culturelles pour pouvoir identifier les victimes de différentes formes de violence fondée sur le genre.
44. Les gouvernements devraient faire en sorte que des services d’aide aux victimes de violence fondée sur le genre soient disponibles dans toutes les structures d’accueil et soient plus accessibles, tout en garantissant une identification efficace des personnes ayant vécu un tel traumatisme. Des dispositifs d’orientation clairs devraient être établis et mis à jour.
45. Il est important d’organiser des visites de suivi et de dispenser régulièrement des formations sur la prévention de la violence fondée sur le genre, et sur la réponse à cette forme de violence, aux agents publics et aux autres prestataires de services.
46. Le HCR reconnaît de manière constante que des mesures spécifiques et ciblées peuvent être nécessaires pour lutter contre les inégalités ou la discrimination. L’égalité de genre devrait être garantie dans les secteurs spécifiques suivants: allocations en espèces, coordination des camps et gestion des camps, rétablissement rapide, éducation, sécurité alimentaire, santé, moyens de subsistance, nutrition, protection, abri, eau, assainissement et hygiène.
47. Cette vulnérabilité est le résultat de lois et de politiques migratoires restrictives. Un autre facteur important à prendre en compte dans le cas des migrants et des réfugiés est la différence entre les normes de genre qui prévalent dans les pays d’origine et dans les pays d’accueil; cette différence risque en effet d’entraver l’accès de ces personnes à la santé et aux droits sexuels et reproductifs.
48. La discrimination fondée sur le genre risque de nuire à l’intégration des migrants. C’est un vaste sujet, qui a été traité dans de nombreuses résolutions de l’Assemblée, dont la Résolution 2159 (2017) «Protéger les femmes et les filles réfugiées de la violence fondée sur le genre». Pour éliminer cette violence, il faut déconstruire les stéréotypes sexistes qui sont à l’origine de la discrimination. L’intégration d’une perspective de genre dans les politiques migratoires suppose avant tout de lutter contre les inégalités et la discrimination dont les personnes migrantes, réfugiées ou déplacées font l’expérience en raison de leur genre. À cet égard, il importe de veiller à ce qu’elles puissent s’informer facilement sur les dispositions en vigueur dans le pays d’accueil, dans des domaines comme le marché du travail, l’éducation, la santé et le logement.
49. Dans les pays de l’Union européenne, les principales inégalités liées au genre observées chez les personnes migrantes concernent la participation des femmes au marché du travail, les emplois peu qualifiés et les conditions de travail, le regroupement familial et le rapport de force entre hommes et femmes, la protection internationale et la violence fondée sur le genre.
50. Dans nombre de pays européens, les politiques de regroupement familial imposent des conditions restrictives, qui rendent l’émigration plus difficile pour les femmes. Les conditions de revenus fixées par ces politiques limitent considérablement les chances, pour les femmes, de pouvoir s’installer dans le pays, car beaucoup de femmes travaillent dans l’économie informelle ou à temps partiel. En outre, si les femmes rejoignent un membre de leur famille déjà installé dans le pays, il est fréquent qu’elles n’obtiennent pas de droit de séjour autonome et qu’elles dépendent entièrement du membre de leur famille déjà installé. Ces politiques désavantagent beaucoup les femmes migrantes, surtout lorsque, faute d’hébergement, elles sont obligées de laisser leurs enfants dans leur pays d’origine.
51. Il est important d’évaluer l’impact sur le genre de toutes les politiques relatives aux migrations, y compris les politiques de regroupement familial, pour éviter toute forme de discrimination des migrants qui serait liée au genre.
52. Les médias véhiculent souvent une image stéréotypée de la femme migrante; ils la présentent comme une personne peu qualifiée, dont le rôle est de s’occuper de sa famille et de ses enfants, et qui rejoint son mari dans le cadre d’un regroupement familial. En conséquence, les politiques migratoires de la majorité des pays d’accueil supposent que les femmes sont dans une situation de «dépendance» (à une autre personne), alors que les hommes ont droit à un statut «autonome»Note. Cette image stéréotypée a aussi des répercussions sur les types d’emplois auxquels les femmes migrantes peuvent prétendre et explique en partie pourquoi elles sont largement cantonnées dans le secteur du travail domestique et des services à la personne.
53. Les stéréotypes associés aux femmes migrantes et aux hommes migrants constituent l’un des obstacles majeurs à l’intégration réussie des migrants, notamment des femmes migrantes. Les femmes et les filles migrantes sont souvent confrontées à une double discrimination: elles sont parfois soumises au contrôle de leurs propres communautés en ce qui concerne les traditions et normes culturelles et religieuses, et au contrôle de la société d’accueil, du fait de stéréotypes et de différentes barrièresNote. La discrimination gravite autour du genre, de la race, de la religion et de la classe sociale et du statut socio-économique. Ces stéréotypes peuvent varier d’un pays à l’autre mais sont particulièrement importants pour les femmes migrantes car ils influent sur leurs expériences de migration et d’intégration et sur leur capacité à être soutenues et à être visibles.
54. Les femmes migrantes en particulier sont aux prises avec une vision déformée de leur capacité et de leur place dans la société.
55. Créer une culture qui tienne compte des sexospécificités suppose d’évaluer les besoins propres aux hommes et aux femmes, qui résultent de leurs expériences, qui sont différentes. Cela permettrait ensuite de leur proposer une assistance appropriée et de remédier à la discrimination fondée sur le genre. Les responsables politiques et les agents administratifs devraient être sanctionnés s’ils tiennent des propos déshumanisants ou haineux contre les migrants.

5 L’égalité entre les femmes et les hommes dans l’élaboration des politiques migratoires

56. L’Assemblée a traité la question de l’égalité entre les femmes et les hommes dans l’élaboration des politiques, dans plusieurs de ses résolutions. Ainsi, dans sa Résolution 2111 (2016), l’Assemblée a évalué l’impact des mesures destinées à améliorer la représentation politique des femmes et, dans sa Résolution 2244 (2018), elle a examiné la question des migrations sous l’angle de l’égalité entre les femmes et les hommes, en vue de donner aux femmes les moyens d'être des actrices essentielles de l'intégration. Dans sa Résolution 2222 (2018) «Promouvoir la diversité et l’égalité dans la vie politique», elle soulignait que les institutions élues ne reflétaient pas la diversité des sociétés européennes car elles excluaient certaines catégories de personnes, dont les femmes et les personnes issues de l’immigration. L’Assemblée déclarait qu’«une plus grande représentativité des institutions élues renforcerait leur caractère démocratique, améliorerait la qualité et la légitimité de leur prise de décision et rehausserait la confiance des citoyens dans le système politique».
57. Intégrer une perspective de genre dans les politiques migratoires consiste à progresser non seulement vers l’égalité entre les personnes migrantes et réfugiées des deux sexes, mais aussi vers l’égalité entre les femmes et les hommes dans l’élaboration des politiques. Il ne peut pas y avoir de véritable transformation politique sans une intégration systématique de la perspective de genre dans l’élaboration des politiques migratoires. Les femmes devraient avoir les mêmes possibilités que les hommes de siéger dans les organes décisionnaires et d’influencer les principales décisions relatives aux migrants. Il est nécessaire que davantage de femmes participent à la prise de décisions en matière migratoire, non seulement pour établir l’égalité entre les femmes et les hommes dans ce domaine, mais aussi et surtout pour obtenir de meilleurs résultats. La diversité dans la composition des organes décisionnaires favorise l’innovation et améliore les performances. J’estime qu’il est impossible d’élaborer des politiques efficaces dans le domaine des migrations si l’on n’associe pas à ce processus tous les acteurs concernés, comme des femmes et des hommes de différentes origines, dont des personnes migrantes et réfugiées. Cette ouverture permettrait de mieux comprendre les conditions de vie des migrants et de favoriser l’intégration de ces personnes dans les pays d’accueil. Dès 1980, l’Assemblée générale des Nations Unies, dans sa Résolution 35/135, priait instamment «le Haut-Commissaire de coopérer avec les gouvernements des pays d’accueil pour encourager la participation des femmes, y compris des femmes réfugiées, à l’administration des programmes d’aide aux réfugiés».
58. Étant moi-même une responsable politique, je tiens à examiner la question de l’égale représentation des femmes et des hommes dans l’élaboration des politiques migratoires. Le déséquilibre actuel conduit à une prise en compte lacunaire des besoins des migrants. Il est clair que, dans les différents ministères traitant de domaines liés aux migrations, les interlocuteurs sont principalement des hommes. L’on constate aussi que les questions migratoires sont généralement considérées comme relevant de la compétence des institutions répressives, alors que les problèmes rencontrés par les migrants sont plutôt d’ordre social.
59. Je suis convaincue qu’une augmentation de la proportion de femmes parmi les rédacteurs des lois relatives aux migrations contribuerait à la réalisation de l’égalité entre les femmes et les hommes, en permettant de mieux comprendre les besoins des femmes, sans oublier les hommes, et favoriserait ainsi l’intégration sociale des personnes migrantes des deux sexes.
60. En outre, selon une étude de McKinsey& CompanyNote, les entreprises qui se caractérisent par une forte diversité de genre ont 15 % de chances de plus d’être productives que les autres entreprises; quant aux entreprises qui se caractérisent par un niveau plus élevé de diversité ethnique, elles ont une probabilité d’être plus performantes qui est supérieure de 35 % par rapport aux autres entreprises. Il est aussi scientifiquement prouvé que les femmes occupant des postes à responsabilité sont plus enclines à prendre des décisions en tenant compte des intérêts de multiples acteurs pour arriver à une décision juste et morale; elles tendent également à utiliser la coopération et la collaboration et à rechercher le consensus plus souvent et plus efficacement pour prendre les bonnes décisionsNote. Selon une autre étude, menée par le neurobiologiste Ruud van den Bos, de l’université Radboud, aux Pays-Bas, les femmes prennent de meilleures décisions lorsqu’elles sont sous pression, et l’approche d’un délai ou d’un événement stressant renforce leurs compétences décisionnellesNote.
61. Nous observons une multiplication des études sur le leadership des femmes, notamment durant la pandémie de covid-19, ainsi que cela a déjà été mentionné. Il est également reconnu que les femmes peuvent apporter beaucoup sur le plan de la paix et de la sécurité. En effet, un nombre croissant de travaux de recherche et d’éléments probants montrent que des progrès en matière d’égalité entre les femmes et les hommes rendraient le monde plus durable, plus prospère et plus sûr. C’est ce qui ressort notamment de l’étude de l’Institut international pour la paix sur le lien entre les femmes, la paix et la sécuritéNote. L’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a aussi souligné que l’égalité entre les femmes et les hommes et la pleine intégration des femmes dans tous les domaines de la société peuvent apporter une contribution essentielle à la sécuritéNote.
62. Dans ce contexte, le renforcement de l’autonomie des femmes migrantes devrait être l’une des priorités des politiques d’inclusion sociale. Aujourd’hui encore, les femmes migrantes et réfugiées sont tenues à l’écart des processus et cadres internationaux, tels que la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, la Commission de la condition de la femme des Nations Unies et le Programme d'action de Beijing. Leur faible participation s’explique par de nombreux facteurs, qui vont d’obstacles juridiques et financiers à un manque d’information sur les mécanismes existants. Les politiques migratoires ne tiennent pas suffisamment compte de la diversité des expériences des migrantes. Pourtant, ces femmes se sont organisées en créant des associations de personnes émigrées ou de membres de la diaspora pour représenter leurs intérêts aux niveaux local et national. Le soutien des autorités locales à ces organisations pourrait être un bon exemple d’approche de gouvernance inclusive. Une telle approche prend en considération la race, la classe sociale, le niveau d’instruction, la sexualité et d’autres facteurs socio-économiques, qui ont une influence indéniable sur la participation démocratique des femmes.
63. Pour que les femmes migrantes puissent participer à la vie de la société d’accueil, il est indispensable qu’elles aient accès à la citoyenneté et au droit de vote. Elles sont particulièrement sous-représentées dans la vie publique et politique car leur statut dépend très souvent du statut de leur conjoint. Il n’y a pas non plus suffisamment de programmes de renforcement des capacités de leadership pour les femmes migrantes.
64. La question de la représentation est particulièrement importante: les femmes migrantes sont sur-représentées dans les associations qui apportent de l’aide et sont sous-représentées dans les instances décisionnaires – par rapport aux migrants de sexe masculin.
65. En l’absence de toute possibilité de disposer d’un logement, c'est-à-dire d’un lieu où s’installer pour chercher un emploi et s’intégrer dans la société, il semble compliqué, voire irréaliste, de parler de participation politique.
66. Le droit de participer véritablement aux processus décisionnels est loin de se limiter au simple fait de voter ou de se présenter à une élection. Il découle de la liberté de s’exprimer, de partager des expériences intéressantes et d’établir des réseaux de soutien; il passe par la possibilité, donnée à tous les membres de la collectivité, d’être associés aux mécanismes participatifs formels et non formels, de mener des actions de sensibilisation et d’influencer les décisions politiques; il suppose de pouvoir s’informer, renforcer ses capacités et acquérir des compétences de leadership, en vue de fixer des priorités et d’atteindre certains résultats.
67. Sans cette participation, notamment au niveau local, les processus politiques risquent d’être de plus en plus déconnectés de la réalité vécue par les femmes.
68. Le leadership des femmes et des filles et leur engagement dans la collectivité ne sont guère développés; il importe d’encourager la participation des femmes, qui favorisera la cohésion sociale, mais aussi de garantir un financement suffisant pour que des espaces sûrs pour les femmes puissent continuer à fonctionner. Nombre de femmes sont exclues de la prise de décisions, dans le foyer et/ou la communauté, et sont privées des réseaux de soutien informels qui les aideraient à mettre en place des mécanismes d’adaptation positifs et à renforcer leur résilience.
69. La promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes dans les politiques d’intégration est un autre aspect important. Ainsi que l’ont fait remarquer à juste titre Vera Lomazzi et Isabella Crespi, l’égalité entre les femmes et les hommes figure, avec la liberté de religion, parmi les sujets les plus débattus en ce qui concerne l’interaction des culturesNote. Ménager un équilibre entre, d’une part, l’intégration dans la société d’accueil et dans la culture de cette société, et, d’autre part, la préservation de l’identité du pays d’origine, est un grand défi pour les migrants, mais aussi pour les responsables politiques. Cela suppose de concilier les normes en matière de droits de l'homme, définies dans la Convention européenne des droits de l'homme et dans d’autres instruments internationaux, avec les valeurs personnelles des migrants, qui peuvent parfois être différentes. Le principal danger ici est d’appliquer des approches ethnocentriques à la promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes, ce qui peut conduire à une discrimination ethnique et à la négation de la diversité culturelle. Ces approches risquent d’entraîner des décisions qui provoqueront une confrontation, telles que l’interdiction du voile ou l’obligation de participer au marché du travail. Par conséquent, comme les y encourage le Comité des Ministres dans sa Recommandation CM/Rec(2015)1 sur l’intégration interculturelle, les États membres du Conseil de l'Europe devraient promouvoir l’intégration interculturelle, fondée sur l’égalité entre les femmes et les hommes, le respect de la diversité culturelle et la cohésion interethnique.
70. Inclure une dimension de genre dans toutes les mesures d’intégration pourrait aussi contribuer à faire prendre conscience aux personnes migrantes des deux sexes de la nécessité de respecter et de défendre les lois et politiques en matière d’égalité entre les femmes et les hommesNote.

6 Conclusion

71. Reconnaître l’importance de la dimension de genre dans les politiques migratoires est indispensable pour rendre ces politiques inclusives. Une bonne intégration de la dimension de genre dans les politiques migratoires passe par l’inclusion, la participation, la protection et la non-discrimination. Personne ne doit être laissé à l’écart; la réalisation de l’égalité entre les femmes et les hommes dans les politiques migratoires est l’affaire de tous: responsables politiques, institutions, entreprises et société civile. La perspective de genre ne se réduit pas à la perspective des femmes: la situation, les besoins et les vulnérabilités des hommes et des garçons doivent être pris en compte au même titre que ceux des femmes et des filles. Toute forme de discrimination fondée sur le genre entraîne des pertes importantes et un gaspillage de ressources et de talents. Des mesures de discrimination positive visant à garantir une représentation équilibrée des femmes et des hommes dans les processus décisionnels déboucheront sur des politiques plus efficaces, qui prennent en considération les intérêts de toutes les personnes concernées.
72. En outre, il est essentiel de souligner que les femmes devraient faire partie intégrante de la réponse aux défis migratoires et être véritablement associées à toutes les étapes des processus décisionnels, et que des stratégies devraient être mises en place pour relever les défis futurs en suivant une approche fondée sur le genre.
73. Il est temps, non seulement de promouvoir l’égale participation des femmes à la prise de décisions en matière de migrations, mais aussi d’entamer une véritable transformation politique. Les gouvernements devraient adopter des mesures qui aillent au-delà de la simple prise en compte de la dimension de genre lors de l’élaboration des politiques migratoires et, au lieu de se contenter de se donner une image responsable à l’égard des questions d’égalité entre les femmes et les hommes, ils devraient agir en profondeur.
74. La pandémie de covid-19, qui continue à influer sur la vie des populations, montre que les mesures prises par les gouvernements ne suffisent pas à protéger les personnes migrantes, et en particulier les femmes migrantes, contre la violence intersectionnelle. Dans ce contexte, l’accès des personnes migrantes aux soins et à la vaccination est une mesure de prévention essentielle pour combattre la pandémie.