B Exposé des motifs
par Mme Petra Stienen, rapporteure
1 Introduction
1. Le Conseil de l'Europe définit
ainsi l’approche intégrant l’égalité entre les femmes et les hommes:
«La (ré)organisation, l’amélioration, l’évolution et l’évaluation
des processus en matière de politiques, aux fins d’incorporer la
perspective de l’égalité de genre dans toutes les politiques, à
tous les niveaux et à toutes les étapes, par les acteurs généralement
impliqués dans la mise en place des politiques»
Note. Bien que des efforts soient déployés
pour intégrer la dimension de genre dans les politiques migratoires,
il reste encore beaucoup à faire et il importe que chaque État membre
du Conseil de l'Europe réfléchisse à la manière de développer, d’améliorer
et de mettre en œuvre cette perspective de genre dans les politiques
migratoires. C’est pourquoi le présent rapport s’intéresse à la
question de savoir quel est l’impact du genre sur les façons d’élaborer
les politiques migratoires et comment le genre est pris en compte
dans ces politiques pour protéger au mieux les droits des migrants,
des réfugiés et des personnes déplacées.
2. Le premier constat à l’origine de cette réflexion est le suivant:
la migration, loin d’être un processus neutre du point de vue du
genre, est en fait fortement sexospécifique. Dans les années 1960
et 1970, les femmes en tant que migrantes étaient quasiment invisibles.
Elles étaient présumées accompagner leur mari dans le processus
de migration et leur place supposée était au foyer. Les clichés
ayant la vie dure, cette présomption est encore bien ancrée aujourd’hui.
Pourtant, les femmes représentent plus de la moitié de la population
migrante mondiale et elles ont leurs propres processus de migration.
L’image que l’on a des hommes migrants est elle aussi influencée
par des stéréotypes de genre: le migrant est souvent considéré comme
le soutien de famille; il quitte son pays pour trouver un travail
qui lui permettra de subvenir aux besoins de sa famille et de préparer
un avenir meilleur à ses enfants. D’où l’importance de rappeler
que la perspective de genre n’est pas la perspective des femmes.
3. Le premier problème auquel nous sommes confrontés est l’absence
de perspective de genre dans les politiques migratoires et les politiques
d’intégration. Pourtant, l’on sait bien que les inégalités entre
les femmes et les hommes sont très marquées dans les migrations.
Comprendre l’impact du genre dans le processus migratoire permettrait
de répondre au mieux aux besoins des migrants arrivant sur les territoires
des pays d’accueil mais aussi d’aboutir à une approche plus sociale
des phénomènes migratoires et de se départir ainsi de la vision
économico-centrée qui prévaut à l’heure actuelle.
4. L’Assemblée parlementaire a déjà adopté plusieurs résolutions
destinées à promouvoir la protection des droits des femmes migrantes
ou à améliorer la représentation des femmes en politique, mais jamais spécifiquement
dans le domaine des politiques migratoires. Dans sa
Résolution 2244 (2018), l’Assemblée abordait la question des migrations
sous l’angle de l’égalité entre les femmes et les hommes afin de
donner aux femmes les moyens d'être des actrices essentielles de
l'intégration.
5. Il convient aussi de rappeler que, dans la Recommandation
R(79)10 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux États
membres concernant les femmes migrantes
Note, il était préconisé aux gouvernements
de «promouvoir auprès de l’opinion publique une prise de conscience
et une meilleure compréhension des problèmes spécifiques des femmes
migrantes».
6. L’objectif du présent rapport est d’encourager les États membres
à utiliser les données disponibles concernant l’impact du genre
sur les processus migratoires pour traiter cette question de manière
plus efficace à l’avenir. Il est également essentiel de promouvoir
la production de données ventilées par sexe lorsque celles-ci font
défaut. Il est urgent de disposer d’un cadre théorique général permettant
de mieux comprendre l'expérience unique des hommes et des femmes
à toutes les étapes du processus de migration; ce cadre favorisera
aussi la prise en compte des questions d’intersectionnalité. En
pratique, malgré les cadres juridiques mis en place pour promouvoir
les femmes, elles restent sous-représentées dans les postes décisionnels
et mal comprises dans les législations qui concernent directement
les migrants.
7. Ce rapport aborde aussi la question de la place des femmes
dans l’élaboration des politiques migratoires. La majorité des postes
clés dans ce domaine, au sein des États membres du Conseil de l’Europe, sont
occupés par des hommes, alors que la part de femmes engagées directement
sur le terrain dans l’aide et l’accompagnement de demandeurs d’asile
est conséquente. La question d’un leadership féminin dans ce domaine
se pose donc indubitablement et une plus grande participation des
femmes à l’élaboration de ces politiques permettrait une plus large
représentation des femmes en général. Une analogie peut être faite
dans ce contexte. Selon le Forum économique mondial, la crise de
la covid-19 révèle que les pays dirigés par des femmes obtiennent
des résultats qui sont «systématiquement et significativement meilleurs»
dans la gestion de la pandémie
Note. Ce constat peut être remis en question,
mais ce qui est sûr, c’est que les femmes ont tendance à adopter
une façon de diriger plus inclusive, qui donne une direction et
qui est plus ouvertement compatissante. Il est donc permis de se
demander dans quelle mesure les politiques auraient pu, ou pourraient,
être plus efficaces si la proportion de postes clés occupés par
des femmes était plus élevée.
2 Le cadre juridique applicable à l’intégration
d’une perspective de genre dans les politiques migratoires
8. La Convention des Nations Unies
relative au statut des réfugiés (1951) offre une protection internationale
à toute personne réfugiée qui a dû fuir son pays à cause de persécutions.
Elle ne fait aucune distinction entre les réfugiés en fonction de
leur genre. Toutefois, dans les Lignes directrices sur la protection des
femmes réfugiées diffusées en 1991 par l'Agence des Nations Unies
pour les réfugiés (HCR), il est précisé que «les femmes qui craignent
d'être persécutées ou d'être victimes d'une discrimination grave
au motif de leur sexe doivent être considérées comme appartenant
à un groupe social aux fins de détermination du statut de réfugié».
9. L’adoption, par les Nations Unies, de la Convention sur l'élimination
de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (1979)
et de son Protocole facultatif (1999) constitue une étape importante des
engagements internationaux visant à réaliser l’égalité entre les
femmes et les hommes. De plus, des recommandations spécifiques ont
été adoptées depuis, ainsi que des recommandations générales du
Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes:
la recommandation n° 30, sur les femmes dans la prévention des conflits,
les conflits et les situations d’après conflit (2013); la recommandation
n° 32, sur les dimensions du genre féminin en ce qui concerne le
statut de réfugié, l’asile, la nationalité et l’apatridie; la recommandation
n° 35, sur la violence à l’égard des femmes fondée sur le genre,
qui actualise la recommandation générale n° 19 (2017); et la recommandation
n° 38, sur la traite des femmes et des filles dans le contexte des
migrations internationales (2020).
10. En 2015, l’ONU a adopté le Programme de développement durable
à l’horizon 2030, dont l’objectif n° 5 consiste à réaliser l’égalité
des sexes et à autonomiser toutes les femmes et les filles. La dimension
de genre est aussi intégrée dans d’autres objectifs du Programme,
dont certains sont directement liés aux migrations.
11. En outre, il ne faudrait pas oublier le Pacte mondial pour
des migrations sûres, ordonnées et régulières, adopté en décembre 2018,
qui insiste sur l’intégration d’une perspective de genre dans toutes
les dimensions des migrations.
13. Au niveau européen, la protection des droits des femmes et
des filles migrantes, réfugiées et demandeuses d'asile est un objectif
stratégique de l’action du Conseil de l'Europe. Les grands principes d’égalité
figurent déjà dans la Convention de sauvegarde des droits de l'homme
et des libertés fondamentales (STE n° 5, 1950) et ses protocoles,
dans la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits
de l'homme et dans la Charte sociale européenne (STE n° 35, 1961,
révisée en 1996, STE n° 163).
14. La Recommandation R(79)10 concernant les femmes migrantes
a été le point de départ d’une longue série d’instruments européens
et de conventions, telles que la Convention du Conseil de l’Europe
sur la lutte contre la traite des êtres humains (STCE n° 197, 2005),
la Convention du Conseil de l'Europe sur la protection des enfants
contre l’exploitation et les abus sexuels (STCE n° 201, 2007) et
la Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte
contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique
(STCE n° 210, 2011, Convention d’Istanbul).
15. La nouvelle Stratégie du Conseil de l'Europe pour l’égalité
entre les femmes et les hommes 2018-2023 encourage tout particulièrement
la protection des droits des femmes et des filles migrantes, réfugiées
et demandeuses d'asile
Note.
16. Malheureusement, au niveau de l’Union européenne, la perspective
de genre reste absente des principaux documents d’orientation sur
l’asile, les migrations et l’intégration. C’est aussi ce que l’on
constate en examinant le projet de nouveau pacte européen sur la
migration et l’asile, qui ne tient pas compte du genre et qui ne
mentionne pratiquement pas les besoins particuliers des femmes migrantes.
Le nouveau pacte, qui est un document d’orientation important de
l’Union européenne, devrait pourtant se conformer à l’obligation
de promouvoir l’égalité entre les sexes (articles 2 et 3(3) du Traité
de l’Union européenne) et à l’interdiction de la discrimination
fondée sur le sexe ou sur l’orientation sexuelle figurant dans la
Charte des droits fondamentaux (article 21 de la Charte). Le pacte
ne prévoit aucune analyse intégrant le genre sur l’impact des mesures proposées,
telles que les procédures de filtrage obligatoires, l’utilisation
accrue de la rétention et la relocalisation forcée. Il ne prend
pas non plus en compte les besoins des filles non accompagnées,
des personnes queer, des femmes transgenres et des personnes migrantes
handicapées.
17. Un autre document d’orientation important de l’Union européenne,
le Plan d'action en faveur de l'intégration et de l'inclusion pour
la période 2021-2027, publié par la Commission européenne en novembre 2020,
omet lui aussi de reconnaître la discrimination multiple et intersectionnelle
fondée sur le sexe ou le genre à laquelle sont confrontées les personnes
migrantes, réfugiées ou demandeuses d’asile durant leur processus
d’intégration.
18. De nombreux États membres ont contribué à intégrer une perspective
de genre dans leur législation nationale mais sans y parvenir en
ce qui concerne les politiques migratoires. L’Institut européen
pour l’égalité entre les femmes et les hommes (EIGE) a un très bon
site internet qui donne des informations sur l’intégration d’une
perspective de genre dans les lois nationales
Note. Pour citer quelques exemples, au
Danemark, le fondement juridique est la loi sur l’égalité de genre,
influencée par le Traité d’Amsterdam (1997) qui déclare que l’avancement
de l’égalité entre les femmes et les hommes est l’une des tâches
fondamentales de l’Union européenne et oblige les États membres
à éliminer les inégalités et à faire progresser l’égalité entre
les femmes et les hommes dans tous les domaines d’activité. En Norvège,
cette notion figure dans la stratégie nationale en faveur de l’égalité
entre les femmes et les hommes. En Espagne, la loi organique 3/2007
prévoit la création, dans tous les ministères, d’unités spécialement
chargées de renforcer l’approche intégrant le genre. Cette approche
est aussi appliquée au niveau fédéral en Allemagne et en Autriche.
En Autriche, l’article 7 de la Loi constitutionnelle fédérale, dans
sa version modifiée, établit le fondement constitutionnel de la
mise en œuvre de l’approche intégrant le genre. Cet article impose
aux autorités de tous niveaux (Fédération, Länder et municipalités)
de prendre des mesures pour réaliser l’égalité de fait entre les
femmes et les hommes. De plus, dans le cadre de l’approche intégrant
le genre, l’outil de budgétisation qui prend en compte le genre
a été introduit dans la Constitution en 2009
Note.
19. Afin de favoriser l’intégration d’une perspective de genre
dans les politiques migratoires, les États membres devraient concevoir
des mesures spécialement destinées à permettre l’application de
l’égalité entre les femmes et les hommes dans leurs politiques nationales.
De telles mesures devraient faire partie de la législation nationale;
il faudrait aussi élaborer des normes juridiques en vue de promouvoir
l’intersectionnalité, c'est-à-dire de mieux comprendre comment des
aspects de l’identité d’une personne se combinent pour créer différents
modes de discrimination. Les organisations de la société civile
devraient être activement associées à l’élaboration de ces mesures.
3 Différences
de vulnérabilité entre les femmes et les hommes
20. La migration est un phénomène
lié au genre dans la mesure où des normes et des attentes sexospécifiques,
des relations de pouvoir et des droits inégaux influent sur les
choix et les expériences de migration, tant pour les femmes et les
filles que pour les hommes et les garçons
Note.
La persécution fondée sur le genre peut aussi être une raison de
fuir et un motif d’octroi de l’asile dans un autre État. Faute de
prise en compte de considérations de genre, les personnes qui se
déplacent risquent d’être exposées à certaines vulnérabilités, les
inégalités risquent d’être exacerbées, et les mesures appliquées
et les services fournis risquent d’être mal adaptés aux besoins
de ces personnes. Pour identifier les vulnérabilités, il est indispensable de
disposer de «statistiques de genre», qui constituent un outil à
promouvoir.
21. Des statistiques de genre ont été établies pour la première
fois à l’occasion de la quatrième Conférence mondiale sur les femmes,
organisée à Beijing en 1995. Pour que des données soient considérées
comme des statistiques de genre, elles doivent remplir trois conditions
Note:
- les
statistiques relatives à des individus doivent être ventilées par
sexe, que ce soit pour la collecte des données ou pour leur présentation;
- il faut analyser et présenter tous les chiffres en utilisant
le sexe comme premier critère de classification;
- des dispositions doivent être prises pour recenser les
questions de genre et pour faire en sorte que les données collectées
traitent ces questions.
22. Selon le Portail sur les données migratoires, des données
migratoires sexospécifiques pourraient faire progresser l’égalité.
En outre, il y est indiqué que les hommes migrants sont eux aussi
exposés à des vulnérabilités dans le cadre des processus migratoires
Note.
23. Au milieu de l'année 2021, les femmes représentaient 51,6 %
de l’ensemble des migrants internationaux en Europe. La proportion
plus importante de femmes migrantes s’explique par une espérance
de vie des femmes plus longue que celle des hommes et par la présence
de migrants plus âgés, en général.
Note.
24. Il est urgent de prendre en compte les statistiques disponibles
concernant l’impact du genre sur les processus migratoires pour
élaborer des politiques migratoires plus pertinentes. Grâce à un
échange de vues avec M. Jean-Christophe Dumont, Chef de la division
des migrations internationales à l’Organisation de Coopération et
de Développement Économiques (OCDE), j’ai eu connaissance d’études
qui traitent de la question de l’équilibre entre les femmes et les
hommes dans les politiques migratoires et des différentes manières
dont ces politiques se répercutent sur les migrantes et les migrants.
L’intégration des femmes migrantes reste toutefois un aspect négligé
par les politiques publiques. La Cour des comptes de l’Union européenne
a fait remarquer que de nombreux États membres sont dépourvus de
politiques spécialement consacrées aux femmes migrantes. Un rapport
établi en 2018 par l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne
confirme que, dans les pays de l’Union européenne, rares sont les
stratégies et les plans d’action centrés sur les femmes migrantes
ou sur les questions de genre
Note. En outre, les principaux documents d’orientation
omettent le plus souvent de faire la distinction entre hommes et
femmes. Le genre est pourtant une variable cruciale dans le domaine
des politiques migratoires. L’absence de perspective de genre dans
les politiques migratoires et dans les politiques d’asile et d’intégration
risque d’avoir des effets préjudiciables aux femmes et aux hommes
qui se déplacent. Selon l’EIGE, les principales inégalités entre
les migrantes et les migrants dans l’Union européenne sont liées
aux aspects suivants: la participation au marché du travail, la déqualification
et l’économie informelle, le regroupement familial, la protection
internationale et la violence fondée sur le genre
Note.
25. La décision et la possibilité d’émigrer dépendent de nombreux
facteurs, qui n’ont cependant pas les mêmes effets sur les hommes
et sur les femmes. Tout d’abord, des caractéristiques structurelles
du pays d’origine, comme la situation de l’économie et du marché
du travail, sont déterminantes pour les personnes qui envisagent
d’émigrer. Cela dit, de plus en plus de migrants soulignent que
l’égalité de traitement des hommes et des femmes dans la société
est aussi une incitation à émigrer. Faute de prise en compte des
différences liées au genre, l’égalité entre les femmes et les hommes
se trouve davantage menacée.
26. Dans son rapport de 2019 sur les migrants et leurs vulnérabilités,
l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) souligne
que la question du genre influe sur les formes de vulnérabilité:
les femmes migrantes sont davantage soumises que les hommes à l’esclavage
moderne dans le domaine des travaux domestiques, dans l’industrie
du sexe et dans le cadre des mariages forcés, alors que les hommes
courent un risque plus élevé d’être exploités par le travail forcé,
qui peut être organisé par l’État ou pratiqué dans le secteur de
la construction ou dans le secteur industriel. Le rapport rappelle
aussi que les migrants les plus vulnérables sont les enfants et
les adolescents, notamment lorsqu’ils sont séparés de leur famille;
il précise que les migrants sans papiers sont exposés à un risque
d’esclavage moderne plus élevé que les migrants en situation régulière. Tous
ces constats mettent en évidence la multiplicité des combinaisons
de facteurs issus des processus migratoires et soulignent que tant
les hommes que les femmes présentent différentes vulnérabilités.
27. Les femmes migrantes sont souvent des survivantes de la violence
qui se produit dans l’une ou plusieurs des phases de leur expérience
migratoire, y compris de la violence masculine contre les femmes,
aussi qualifiée de «violence à l’égard des femmes et des filles
fondées sur le genre» par la Convention d’Istanbul et par la Convention
sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard
des femmes. Parmi les dangers qui les menacent figure, outre la
violence fondée sur le genre et un sexisme féroce, l’exploitation économique
et sociale. Celle-ci s’explique par le fait que les femmes occupent
souvent des emplois subalternes, comme ceux d’aide à domicile ou
d’employée de maison; par conséquent, beaucoup d’entre elles se
trouvent en situation irrégulière et précaire parce qu’elles sont
employées dans un secteur caractérisé par de bas salaires et une
réglementation du travail peu développée. Selon l’OCDE, un cinquième
des femmes migrantes travaillent dans le secteur sanitaire et social
en Europe, alors que la proportion de personnes diplômées de l’enseignement
supérieur est plus élevée parmi les migrantes que parmi les migrants.
L’EIGE a montré que les femmes migrantes risquent davantage d’être
au chômage ou économiquement inactives que n’importe quel autre
groupe présent sur le marché du travail de l’Union européenne, même
si la ségrégation en matière d’emploi et les écarts salariaux sont
des phénomènes répandus dans tous les groupes
Note. Il est important d’analyser ces
données pour pouvoir répondre aux différents besoins des personnes
migrantes.
28. Au cours de l’élaboration du rapport, j’ai envoyé un questionnaire
à quelques spécialistes, qui ont donné un aperçu des différents
points de vue sur la question. Selon Vera Lomazzi et Isabella Crespi,
deux chercheuses qui ont rédigé l’ouvrage intitulé Gender Mainstreaming and Gender Equality in
Europe. Policies, Culture and Public Opinion, les principales
inégalités entre les femmes et les hommes tiennent à la reconfiguration
des formes que prend la famille et des rôles dévolus à ses membres,
ainsi qu’aux rapports de force entre les hommes et les femmes et
aux stratégies mises en place pour maximiser les avantages de la mobilité.
29. Il convient de souligner que les différences liées au genre
concernent non seulement les personnes qui émigrent, mais aussi
leurs proches qui restent dans le pays d’origine. Par exemple, une
femme dont le conjoint a émigré devra peut-être vivre avec des membres
de sa belle-famille, au sein d’une nouvelle structure familiale, où
les rôles et les rapports de forces seront réajustés. En d’autres
termes, la femme dont le partenaire a émigré devient chef de famille;
cela la rend plus vulnérable car elle ne peut pas compter sur le
soutien de son partenaire.
30. Des différences entre les sexes en matière de vulnérabilité
et de discrimination s’observent également dans les conditions de
travail des hommes et des femmes à leur arrivée dans le pays de
destination; ainsi, les travailleuses migrantes souffrent davantage
de la ségrégation horizontale du marché de l’emploi que leurs homologues
masculins. Dans la mesure où il est plus difficile pour les femmes
d’intégrer une formation pour acquérir de nouvelles compétences,
elles risquent davantage de faire un travail non déclaré, ce qui
les prive d’assurance et de droits sociaux. La déqualification est
un autre problème majeur rencontré par les femmes migrantes ou réfugiées:
elles occupent souvent un poste qui est au-dessous de leur qualification professionnelle
et qui ne correspond pas à leur formation ou à leur expérience.
Le racisme est aussi un obstacle qui entrave l’accès à des emplois
bien rémunérés. Les personnes transgenres ou non binaires font souvent
l’objet d’une discrimination fondée sur le genre tout au long du
processus migratoire.
31. La migration forcée aggrave particulièrement la situation
des femmes et d’autres groupes minoritaires. Les personnes qui sont
en quête d’asile se trouvent, de ce fait même, en situation de vulnérabilité.
En effet, nombre d’entre elles empruntent des voies de migration
irrégulières, peuvent être exploitées ou maltraitées par des passeurs
ou des trafiquants et risquent parfois leur vie en tentant de franchir
les frontières illégalement. Il est très fréquent que les demandeurs
d'asile n’aient pas de papiers et ne connaissent pas la langue du
pays où ils arrivent. Ils doivent faire preuve d’une très grande
faculté d’adaptation, et les femmes et les hommes migrants ne rencontrent
pas les mêmes difficultés. Avant de s’installer, les personnes en
quête d’asile traversent toutes une phase transitoire durant laquelle
elles doivent trouver un hébergement où elles sont en sécurité.
Cette période est critique car, si elles ne reçoivent pas d’aide
sur place, elles courent un grand risque d’être à la rue et de tomber
entre les griffes de divers réseaux de trafiquants. À leur arrivée
dans le pays de destination, les femmes et les filles migrantes
sont plus susceptibles de subir des violences, voire des abus sexuels.
D’où la nécessité d’aménager des structures d’accueil qui leur soient
réservées et d’apporter une protection spéciale aux filles migrantes
non accompagnées. Cela doit également être le cas pour tous les migrants:
la mixité doit être permise dans les structures lorsqu’elle est
souhaitée, mais une autre solution doit être proposée aux personnes
qui préfèrent un environnement non mixte, y compris aux personnes
LGBTIQ+. Il importe donc que les États tiennent compte des multiples
inégalités lorsqu’ils élaborent leurs politiques migratoires.
32. Les lois et règlements en vigueur dans les pays de destination
ont un impact majeur sur l’expérience migratoire des individus.
Par exemple, certains pays d’accueil supposent implicitement, dans
leurs politiques migratoires, que les femmes sont dans une situation
de «dépendance»; ils prévoient donc pour elles un statut qui dépend
d’une autre personne, alors que les hommes ont droit à un statut
«autonome». Des problèmes se posent aussi en ce qui concerne l’assimilation
des migrants et des réfugiés dans les pays d’accueil. Les femmes
réfugiées, en particulier, rencontrent des difficultés d’intégration
associées à une moins bonne santé et à de moins bons résultats en
matière de formation et d’emploi que les hommes réfugiés, qui sont
eux-mêmes déjà désavantagés par rapport à d’autres groupes de migrants.
Une analyse récente de l’OCDE montre que les femmes réfugiées mettent
plus de temps que leurs homologues masculins à s’insérer sur le
marché du travail
Note.
33. Ainsi que cela est rappelé dans la Stratégie du Conseil de
l'Europe pour l'égalité entre les femmes et les hommes 2018-2023,
il convient de prendre dûment en considération les besoins et la
situation personnelle des femmes et des filles migrantes, réfugiées
et demandeuses d'asile, et d’adopter des mesures qui tiennent compte
des questions d’égalité entre les femmes et les hommes. L’OCDE a
montré que les investissements consentis pour permettre aux migrantes
d’élever leur niveau d’instruction et de maîtriser la langue du
pays d’accueil favorisent considérablement leur intégration sur
le marché du travail et profitent aussi à leurs enfants
Note.
34. Il faudrait s’employer bien plus activement à protéger les
migrants contre les vulnérabilités qui les mettent en danger au
quotidien parce que ces vulnérabilités les exposent à la discrimination
et que la discrimination fait le lit de l’exploitation.
4 Discrimination
fondée sur le genre dans les processus migratoires
35. Les migrantes et les migrants
font l’expérience d’une discrimination intersectionnelle
Note fondée
sur de multiples facteurs, dont l’âge, l’origine ethnique, la religion,
le statut migratoire et, bien entendu, l’identité de genre et l’orientation
sexuelle. Examiner la situation sous l’angle de l’intersectionnalité
peut permettre de mieux comprendre comment les migrants, y compris
les demandeurs d'asile, sont exposés à de multiples formes d’injustice.
L’absence d’analyse intersectionnelle explique en partie l’incapacité
à lutter contre nombre des causes profondes qui conduisent à une
déshumanisation des migrants et qui alimentent la discrimination.
36. Des expériences de discrimination et de violence sont d’importantes
raisons de fuir et d’émigrer, particulièrement pour les groupes
qui tentent d’échapper à de graves violations des droits humains
ou à des persécutions, comme les femmes victimes de violences, notamment
de violences sexuelles, les mères célibataires, et les personnes
LGBTIQ+. Le simple fait, pour une personne, d’être considérée comme appartenant
à la catégorie des migrants dans un pays d’accueil peut aussi l’exposer
au risque de subir de terribles traitements, uniquement motivés
par le sexisme, la discrimination, le racisme et la xénophobie.
37. Les migrants sont souvent discriminés dans les domaines du
logement, de l’éducation, de la santé, de l’emploi ou de la sécurité
sociale. Ils sont confrontés à une discrimination multiple au cours
de leur processus migratoire, dans les pays d’origine, de transit
et de destination. Des femmes peuvent être contraintes d’émigrer à
cause de persécutions fondées sur le genre, y compris en cas de
violences sexuelles. Étant donné que les mots «femmes» et «genre»
ne figurent pas dans la Convention de 1951 relative au statut des
réfugiés, les femmes ont longtemps été privées de la possibilité
de bénéficier d’une protection internationale au titre des persécutions
fondées sur le genre. Des violences fondées sur le genre, comme
des mutilations génitales féminines, peuvent actuellement conduire
à accorder l’asile à des femmes, mais pas partout et pas en toutes circonstances.
38. La santé et les droits sexuels et reproductifs constituent
un autre domaine dans lequel les migrants et les réfugiés sont souvent
discriminés. La barrière de la langue, l’absence de papiers d’identité
et un manque d’information sur le système de santé entravent considérablement
l’accès aux soins. Malheureusement, rares sont les informations
sur les possibilités concrètes, pour les migrants et les réfugiés,
de bénéficier de soins et d’exercer leurs droits sexuels et reproductifs.
Il ressort cependant des quelques données disponibles que le taux
de mortalité maternelle est élevé parmi les femmes migrantes, dont
les besoins de planification des naissances ne sont pas satisfaits,
qui font des complications à la suite d’avortements pratiqués dans
de mauvaises conditions, qui subissent des violences fondées sur
le genre et qui contractent des maladies sexuellement transmissibles,
y compris le sida
Note.
39. La situation est particulièrement préoccupante dans les centres
d’accueil. Les femmes qui sont bloquées dans ces centres durant
des périodes prolongées demandent des solutions de planification
des naissances à long terme, contrairement à l’idée répandue selon
laquelle ces femmes seraient opposées à la planification des naissances
en raison de leurs convictions et de leurs références culturelles.
Pourtant, les prestataires de services de santé ne proposent pas
tous de tels services; dans les camps, il n’est pas non plus possible
de se procurer des contraceptifs, notamment ceux qui permettent
un contrôle des naissances à long terme. Les hôpitaux manquent de
personnel formé à la prise en charge clinique du viol et, souvent,
ils ne disposent pas de prophylaxie postexposition, ce qui augmente
les risques pour les femmes et les filles. Nombre de femmes et de
filles migrantes hébergées en centre d’accueil sont confrontées
à toutes les formes de violence fondée sur le genre et à la discrimination. Les
filles non accompagnées ou séparées, les personnes LGBTIQ+ et les
femmes et les filles handicapées sont exposées à des risques particuliers
dans le contexte de l’accueil.
40. Les troubles du stress post-traumatique, la dépression, l’anxiété
sociale, les réactions de dissociation et les stratégies d’adaptation
dangereuses figurent parmi les effets psychologiques les plus fréquents,
auxquels s’ajoutent les conséquences psychosomatiques qui affectent
les migrants. De plus, les femmes trouvent rarement des services
spécialisés intégrés dans le système de réinstallation qui leur
apporteraient un soutien adapté grâce à du personnel sachant comment
traiter leur cas particulier et répondre à leurs besoins.
41. Un prestataire de services n’ayant pas de formation correcte
peut être à l’origine d’un sentiment de honte et d’une stigmatisation
qui entraîneront, chez la personne ayant vécu un traumatisme, une
réticence à recevoir des soins. Il est également essentiel d’améliorer
la sensibilisation dans les communautés. Le manque de médiateurs
culturels bien formés, notamment de femmes, limite parfois l’accès
aux services de santé publique.
42. Par exemple, les professionnels qui sont en première ligne
n’ont peut-être pas les outils ou l’expérience nécessaires pour
répondre aux besoins sexospécifiques de cette population. Il faudrait
donc les aider davantage à promouvoir l’égalité de genre et mener
à leur intention des actions d’information et de sensibilisation
à la violence fondée sur le genre et de renforcement des capacités.
43. Ces conclusions figurent aussi dans les rapports d’évaluation
de la mise en œuvre de la Convention d’Istanbul établis par le Groupe
d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et
la violence domestique (GREVIO). Les rapports soulignent la nécessité
de mettre en place des procédures d’accueil et des services de soutien
intégrant la dimension de genre, et de veiller à ce que les personnes
accueillies soient en sécurité dans les structures d’hébergement;
en outre, ils insistent sur l’importance des entretiens individuels avec
les femmes et les filles demandeuses d’asile. Le personnel de la
police devrait recevoir des formations spéciales de sensibilisation
aux spécificités culturelles pour pouvoir identifier les victimes
de différentes formes de violence fondée sur le genre.
44. Les gouvernements devraient faire en sorte que des services
d’aide aux victimes de violence fondée sur le genre soient disponibles
dans toutes les structures d’accueil et soient plus accessibles,
tout en garantissant une identification efficace des personnes ayant
vécu un tel traumatisme. Des dispositifs d’orientation clairs devraient
être établis et mis à jour.
45. Il est important d’organiser des visites de suivi et de dispenser
régulièrement des formations sur la prévention de la violence fondée
sur le genre, et sur la réponse à cette forme de violence, aux agents
publics et aux autres prestataires de services.
46. Le HCR reconnaît de manière constante que des mesures spécifiques
et ciblées peuvent être nécessaires pour lutter contre les inégalités
ou la discrimination. L’égalité de genre devrait être garantie dans les
secteurs spécifiques suivants: allocations en espèces, coordination
des camps et gestion des camps, rétablissement rapide, éducation,
sécurité alimentaire, santé, moyens de subsistance, nutrition, protection, abri,
eau, assainissement et hygiène.
47. Cette vulnérabilité est le résultat de lois et de politiques
migratoires restrictives. Un autre facteur important à prendre en
compte dans le cas des migrants et des réfugiés est la différence
entre les normes de genre qui prévalent dans les pays d’origine
et dans les pays d’accueil; cette différence risque en effet d’entraver
l’accès de ces personnes à la santé et aux droits sexuels et reproductifs.
48. La discrimination fondée sur le genre risque de nuire à l’intégration
des migrants. C’est un vaste sujet, qui a été traité dans de nombreuses
résolutions de l’Assemblée, dont la
Résolution 2159 (2017) «Protéger les femmes et les filles réfugiées de la violence
fondée sur le genre». Pour éliminer cette violence, il faut déconstruire
les stéréotypes sexistes qui sont à l’origine de la discrimination.
L’intégration d’une perspective de genre dans les politiques migratoires
suppose avant tout de lutter contre les inégalités et la discrimination dont
les personnes migrantes, réfugiées ou déplacées font l’expérience
en raison de leur genre. À cet égard, il importe de veiller à ce
qu’elles puissent s’informer facilement sur les dispositions en
vigueur dans le pays d’accueil, dans des domaines comme le marché
du travail, l’éducation, la santé et le logement.
49. Dans les pays de l’Union européenne, les principales inégalités
liées au genre observées chez les personnes migrantes concernent
la participation des femmes au marché du travail, les emplois peu
qualifiés et les conditions de travail, le regroupement familial
et le rapport de force entre hommes et femmes, la protection internationale
et la violence fondée sur le genre.
50. Dans nombre de pays européens, les politiques de regroupement
familial imposent des conditions restrictives, qui rendent l’émigration
plus difficile pour les femmes. Les conditions de revenus fixées
par ces politiques limitent considérablement les chances, pour les
femmes, de pouvoir s’installer dans le pays, car beaucoup de femmes
travaillent dans l’économie informelle ou à temps partiel. En outre,
si les femmes rejoignent un membre de leur famille déjà installé
dans le pays, il est fréquent qu’elles n’obtiennent pas de droit de
séjour autonome et qu’elles dépendent entièrement du membre de leur
famille déjà installé. Ces politiques désavantagent beaucoup les
femmes migrantes, surtout lorsque, faute d’hébergement, elles sont
obligées de laisser leurs enfants dans leur pays d’origine.
51. Il est important d’évaluer l’impact sur le genre de toutes
les politiques relatives aux migrations, y compris les politiques
de regroupement familial, pour éviter toute forme de discrimination
des migrants qui serait liée au genre.
52. Les médias véhiculent souvent une image stéréotypée de la
femme migrante; ils la présentent comme une personne peu qualifiée,
dont le rôle est de s’occuper de sa famille et de ses enfants, et
qui rejoint son mari dans le cadre d’un regroupement familial. En
conséquence, les politiques migratoires de la majorité des pays d’accueil
supposent que les femmes sont dans une situation de «dépendance»
(à une autre personne), alors que les hommes ont droit à un statut
«autonome»
Note. Cette image stéréotypée
a aussi des répercussions sur les types d’emplois auxquels les femmes
migrantes peuvent prétendre et explique en partie pourquoi elles
sont largement cantonnées dans le secteur du travail domestique
et des services à la personne.
53. Les stéréotypes associés aux femmes migrantes et aux hommes
migrants constituent l’un des obstacles majeurs à l’intégration
réussie des migrants, notamment des femmes migrantes. Les femmes
et les filles migrantes sont souvent confrontées à une double discrimination:
elles sont parfois soumises au contrôle de leurs propres communautés
en ce qui concerne les traditions et normes culturelles et religieuses,
et au contrôle de la société d’accueil, du fait de stéréotypes et
de différentes barrières
Note.
La discrimination gravite autour du genre, de la race, de la religion
et de la classe sociale et du statut socio-économique. Ces stéréotypes
peuvent varier d’un pays à l’autre mais sont particulièrement importants
pour les femmes migrantes car ils influent sur leurs expériences
de migration et d’intégration et sur leur capacité à être soutenues
et à être visibles.
54. Les femmes migrantes en particulier sont aux prises avec une
vision déformée de leur capacité et de leur place dans la société.
55. Créer une culture qui tienne compte des sexospécificités suppose
d’évaluer les besoins propres aux hommes et aux femmes, qui résultent
de leurs expériences, qui sont différentes. Cela permettrait ensuite
de leur proposer une assistance appropriée et de remédier à la discrimination
fondée sur le genre. Les responsables politiques et les agents administratifs
devraient être sanctionnés s’ils tiennent des propos déshumanisants
ou haineux contre les migrants.
5 L’égalité
entre les femmes et les hommes dans l’élaboration des politiques
migratoires
56. L’Assemblée a traité la question
de l’égalité entre les femmes et les hommes dans l’élaboration des politiques,
dans plusieurs de ses résolutions. Ainsi, dans sa
Résolution 2111 (2016), l’Assemblée a évalué l’impact des mesures destinées
à améliorer la représentation politique des femmes et, dans sa
Résolution 2244 (2018), elle a examiné la question des migrations sous l’angle
de l’égalité entre les femmes et les hommes, en vue de donner aux
femmes les moyens d'être des actrices essentielles de l'intégration. Dans
sa
Résolution 2222 (2018) «Promouvoir la diversité et l’égalité dans la vie politique»,
elle soulignait que les institutions élues ne reflétaient pas la
diversité des sociétés européennes car elles excluaient certaines catégories
de personnes, dont les femmes et les personnes issues de l’immigration.
L’Assemblée déclarait qu’«une plus grande représentativité des institutions
élues renforcerait leur caractère démocratique, améliorerait la
qualité et la légitimité de leur prise de décision et rehausserait
la confiance des citoyens dans le système politique».
57. Intégrer une perspective de genre dans les politiques migratoires
consiste à progresser non seulement vers l’égalité entre les personnes
migrantes et réfugiées des deux sexes, mais aussi vers l’égalité
entre les femmes et les hommes dans l’élaboration des politiques.
Il ne peut pas y avoir de véritable transformation politique sans
une intégration systématique de la perspective de genre dans l’élaboration
des politiques migratoires. Les femmes devraient avoir les mêmes
possibilités que les hommes de siéger dans les organes décisionnaires
et d’influencer les principales décisions relatives aux migrants.
Il est nécessaire que davantage de femmes participent à la prise
de décisions en matière migratoire, non seulement pour établir l’égalité
entre les femmes et les hommes dans ce domaine, mais aussi et surtout
pour obtenir de meilleurs résultats. La diversité dans la composition
des organes décisionnaires favorise l’innovation et améliore les
performances. J’estime qu’il est impossible d’élaborer des politiques
efficaces dans le domaine des migrations si l’on n’associe pas à
ce processus tous les acteurs concernés, comme des femmes et des
hommes de différentes origines, dont des personnes migrantes et
réfugiées. Cette ouverture permettrait de mieux comprendre les conditions
de vie des migrants et de favoriser l’intégration de ces personnes
dans les pays d’accueil. Dès 1980, l’Assemblée générale des Nations
Unies, dans sa Résolution 35/135, priait instamment «le Haut-Commissaire de
coopérer avec les gouvernements des pays d’accueil pour encourager
la participation des femmes, y compris des femmes réfugiées, à l’administration
des programmes d’aide aux réfugiés».
58. Étant moi-même une responsable politique, je tiens à examiner
la question de l’égale représentation des femmes et des hommes dans
l’élaboration des politiques migratoires. Le déséquilibre actuel
conduit à une prise en compte lacunaire des besoins des migrants.
Il est clair que, dans les différents ministères traitant de domaines
liés aux migrations, les interlocuteurs sont principalement des
hommes. L’on constate aussi que les questions migratoires sont généralement
considérées comme relevant de la compétence des institutions répressives,
alors que les problèmes rencontrés par les migrants sont plutôt
d’ordre social.
59. Je suis convaincue qu’une augmentation de la proportion de
femmes parmi les rédacteurs des lois relatives aux migrations contribuerait
à la réalisation de l’égalité entre les femmes et les hommes, en permettant
de mieux comprendre les besoins des femmes, sans oublier les hommes,
et favoriserait ainsi l’intégration sociale des personnes migrantes
des deux sexes.
60. En outre, selon une étude de McKinsey& Company
Note, les entreprises qui se caractérisent
par une forte diversité de genre ont 15 % de chances de plus d’être
productives que les autres entreprises; quant aux entreprises qui
se caractérisent par un niveau plus élevé de diversité ethnique,
elles ont une probabilité d’être plus performantes qui est supérieure
de 35 % par rapport aux autres entreprises. Il est aussi scientifiquement prouvé
que les femmes occupant des postes à responsabilité sont plus enclines
à prendre des décisions en tenant compte des intérêts de multiples
acteurs pour arriver à une décision juste et morale; elles tendent également
à utiliser la coopération et la collaboration et à rechercher le
consensus plus souvent et plus efficacement pour prendre les bonnes
décisions
Note. Selon une autre étude, menée par
le neurobiologiste Ruud van den Bos, de l’université Radboud, aux
Pays-Bas, les femmes prennent de meilleures décisions lorsqu’elles sont
sous pression, et l’approche d’un délai ou d’un événement stressant
renforce leurs compétences décisionnelles
Note.
61. Nous observons une multiplication des études sur le leadership
des femmes, notamment durant la pandémie de covid-19, ainsi que
cela a déjà été mentionné. Il est également reconnu que les femmes
peuvent apporter beaucoup sur le plan de la paix et de la sécurité.
En effet, un nombre croissant de travaux de recherche et d’éléments
probants montrent que des progrès en matière d’égalité entre les
femmes et les hommes rendraient le monde plus durable, plus prospère
et plus sûr. C’est ce qui ressort notamment de l’étude de l’Institut
international pour la paix sur le lien entre les femmes, la paix
et la sécurité
Note. L’Organisation pour la
sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a aussi souligné que
l’égalité entre les femmes et les hommes et la pleine intégration
des femmes dans tous les domaines de la société peuvent apporter
une contribution essentielle à la sécurité
Note.
62. Dans ce contexte, le renforcement de l’autonomie des femmes
migrantes devrait être l’une des priorités des politiques d’inclusion
sociale. Aujourd’hui encore, les femmes migrantes et réfugiées sont
tenues à l’écart des processus et cadres internationaux, tels que
la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination
à l'égard des femmes, la Commission de la condition de la femme
des Nations Unies et le Programme d'action de Beijing. Leur faible
participation s’explique par de nombreux facteurs, qui vont d’obstacles
juridiques et financiers à un manque d’information sur les mécanismes
existants. Les politiques migratoires ne tiennent pas suffisamment
compte de la diversité des expériences des migrantes. Pourtant,
ces femmes se sont organisées en créant des associations de personnes
émigrées ou de membres de la diaspora pour représenter leurs intérêts
aux niveaux local et national. Le soutien des autorités locales
à ces organisations pourrait être un bon exemple d’approche de gouvernance
inclusive. Une telle approche prend en considération la race, la
classe sociale, le niveau d’instruction, la sexualité et d’autres
facteurs socio-économiques, qui ont une influence indéniable sur
la participation démocratique des femmes.
63. Pour que les femmes migrantes puissent participer à la vie
de la société d’accueil, il est indispensable qu’elles aient accès
à la citoyenneté et au droit de vote. Elles sont particulièrement
sous-représentées dans la vie publique et politique car leur statut
dépend très souvent du statut de leur conjoint. Il n’y a pas non
plus suffisamment de programmes de renforcement des capacités de
leadership pour les femmes migrantes.
64. La question de la représentation est particulièrement importante:
les femmes migrantes sont sur-représentées dans les associations
qui apportent de l’aide et sont sous-représentées dans les instances décisionnaires
– par rapport aux migrants de sexe masculin.
65. En l’absence de toute possibilité de disposer d’un logement,
c'est-à-dire d’un lieu où s’installer pour chercher un emploi et
s’intégrer dans la société, il semble compliqué, voire irréaliste,
de parler de participation politique.
66. Le droit de participer véritablement aux processus décisionnels
est loin de se limiter au simple fait de voter ou de se présenter
à une élection. Il découle de la liberté de s’exprimer, de partager
des expériences intéressantes et d’établir des réseaux de soutien;
il passe par la possibilité, donnée à tous les membres de la collectivité,
d’être associés aux mécanismes participatifs formels et non formels,
de mener des actions de sensibilisation et d’influencer les décisions
politiques; il suppose de pouvoir s’informer, renforcer ses capacités et
acquérir des compétences de leadership, en vue de fixer des priorités
et d’atteindre certains résultats.
67. Sans cette participation, notamment au niveau local, les processus
politiques risquent d’être de plus en plus déconnectés de la réalité
vécue par les femmes.
68. Le leadership des femmes et des filles et leur engagement
dans la collectivité ne sont guère développés; il importe d’encourager
la participation des femmes, qui favorisera la cohésion sociale,
mais aussi de garantir un financement suffisant pour que des espaces
sûrs pour les femmes puissent continuer à fonctionner. Nombre de
femmes sont exclues de la prise de décisions, dans le foyer et/ou
la communauté, et sont privées des réseaux de soutien informels
qui les aideraient à mettre en place des mécanismes d’adaptation
positifs et à renforcer leur résilience.
69. La promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes dans
les politiques d’intégration est un autre aspect important. Ainsi
que l’ont fait remarquer à juste titre Vera Lomazzi et Isabella
Crespi, l’égalité entre les femmes et les hommes figure, avec la
liberté de religion, parmi les sujets les plus débattus en ce qui
concerne l’interaction des cultures
Note.
Ménager un équilibre entre, d’une part, l’intégration dans la société
d’accueil et dans la culture de cette société, et, d’autre part,
la préservation de l’identité du pays d’origine, est un grand défi pour
les migrants, mais aussi pour les responsables politiques. Cela
suppose de concilier les normes en matière de droits de l'homme,
définies dans la Convention européenne des droits de l'homme et
dans d’autres instruments internationaux, avec les valeurs personnelles
des migrants, qui peuvent parfois être différentes. Le principal
danger ici est d’appliquer des approches ethnocentriques à la promotion
de l’égalité entre les femmes et les hommes, ce qui peut conduire
à une discrimination ethnique et à la négation de la diversité culturelle.
Ces approches risquent d’entraîner des décisions qui provoqueront
une confrontation, telles que l’interdiction du voile ou l’obligation
de participer au marché du travail. Par conséquent, comme les y
encourage le Comité des Ministres dans sa Recommandation CM/Rec(2015)1
sur l’intégration interculturelle, les États membres du Conseil
de l'Europe devraient promouvoir l’intégration interculturelle,
fondée sur l’égalité entre les femmes et les hommes, le respect
de la diversité culturelle et la cohésion interethnique.
70. Inclure une dimension de genre dans toutes les mesures d’intégration
pourrait aussi contribuer à faire prendre conscience aux personnes
migrantes des deux sexes de la nécessité de respecter et de défendre
les lois et politiques en matière d’égalité entre les femmes et
les hommes
Note.
6 Conclusion
71. Reconnaître l’importance de
la dimension de genre dans les politiques migratoires est indispensable pour
rendre ces politiques inclusives. Une bonne intégration de la dimension
de genre dans les politiques migratoires passe par l’inclusion,
la participation, la protection et la non-discrimination. Personne
ne doit être laissé à l’écart; la réalisation de l’égalité entre
les femmes et les hommes dans les politiques migratoires est l’affaire
de tous: responsables politiques, institutions, entreprises et société
civile. La perspective de genre ne se réduit pas à la perspective
des femmes: la situation, les besoins et les vulnérabilités des
hommes et des garçons doivent être pris en compte au même titre
que ceux des femmes et des filles. Toute forme de discrimination
fondée sur le genre entraîne des pertes importantes et un gaspillage
de ressources et de talents. Des mesures de discrimination positive
visant à garantir une représentation équilibrée des femmes et des hommes
dans les processus décisionnels déboucheront sur des politiques
plus efficaces, qui prennent en considération les intérêts de toutes
les personnes concernées.
72. En outre, il est essentiel de souligner que les femmes devraient
faire partie intégrante de la réponse aux défis migratoires et être
véritablement associées à toutes les étapes des processus décisionnels,
et que des stratégies devraient être mises en place pour relever
les défis futurs en suivant une approche fondée sur le genre.
73. Il est temps, non seulement de promouvoir l’égale participation
des femmes à la prise de décisions en matière de migrations, mais
aussi d’entamer une véritable transformation politique. Les gouvernements devraient
adopter des mesures qui aillent au-delà de la simple prise en compte
de la dimension de genre lors de l’élaboration des politiques migratoires
et, au lieu de se contenter de se donner une image responsable à l’égard
des questions d’égalité entre les femmes et les hommes, ils devraient
agir en profondeur.
74. La pandémie de covid-19, qui continue à influer sur la vie
des populations, montre que les mesures prises par les gouvernements
ne suffisent pas à protéger les personnes migrantes, et en particulier
les femmes migrantes, contre la violence intersectionnelle. Dans
ce contexte, l’accès des personnes migrantes aux soins et à la vaccination
est une mesure de prévention essentielle pour combattre la pandémie.
