Examen de la légitimité et de la légalité de la dérogation ad hominem à la limitation des mandats en faveur du Président en exercice de la Fédération de Russie
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 13 octobre 2023 (24e séance)
(voir Doc. 15827, rapport de la commission des questions juridiques et
des droits de l'homme, rapporteur: M. Pieter Omtzigt). Texte adopté par l’Assemblée le
13 octobre 2023 (24e séance).
1. L'Assemblée parlementaire souligne
l'importance de la limitation des mandats présidentiels, en particulier
dans les pays où la Constitution prévoit un pouvoir présidentiel
fort, par opposition à ceux dans lesquels le parlement détient le
pouvoir suprême.
1.1 Un Président
et ses alliés politiques disposent généralement d'un pouvoir considérable
pour nommer des alliés à des postes élevés au sein de l'État, notamment
au sein de la Cour des comptes, des organes électoraux, de la banque
centrale, de la direction des forces armées ou d'autres organes de
sécurité. Les mécanismes de freins et de contrepoids fournis par
ces organes peuvent donc avoir tendance à s'éroder au fil du temps,
à mesure que ces postes clés sont progressivement occupés par les
alliés du Président. Parallèlement, les voix dissidentes disparaissent
progressivement du cercle rapproché du Président. Cette situation
finit par avoir un coût élevé pour le pays et pour le Président,
car un éventail d'opinions et un système fonctionnel de freins et
de contrepoids contribuent indubitablement à éviter que des erreurs
de grande ampleur ne soient commises. La limitation des mandats
présidentiels permet donc de faire en sorte que les mécanismes de
freins et de contrepoids fournis par les institutions indépendantes
ne se dégradent pas au fil du temps.
1.2 La limitation des mandats permet également de freiner
ceux qui seraient tentés d'utiliser leur pouvoir présidentiel pour
réprimer toute forme d'opposition. Lorsque les Présidents savent
que leur mandat est limité et qu'ils souhaitent demeurer le reste
de leur vie dans leur pays d'origine, ils sont incités à ne pas
recourir à une force excessive contre les opposants politiques,
car ils savent qu'un jour l'un d'entre eux pourrait leur succéder
à l’issue d’une élection et qu'ils ne seront plus en mesure d'exercer
le pouvoir politique pour se protéger des conséquences de leurs
agissements.
1.3 Lorsqu'un Président s'est engagé sur la voie de l'oppression
radicale de l'opposition et de la cruauté envers son propre peuple,
il risque de passer le reste de sa vie à essayer d’éviter de rendre
des comptes en s’accrochant au pouvoir, à un coût toujours plus
élevé pour son propre pays, son propre peuple et, en fin de compte,
pour lui-même.
1.4 La société civile constitue la pierre angulaire de toute
nation démocratique. L'absence d'opposition politique non seulement
fragilise l'État de droit mais se traduit aussi par un environnement démocratique
moins diversifié et durable. Cela, à son tour, réduit l'engagement
des citoyens et exacerbe l'indifférence à l'égard des affaires de
la nation, ce qui rend la population vulnérable à la propagande d'État.
1.5 Pour toutes ces raisons et d'autres encore, l'Assemblée
estime que tout pays qui étend la limitation des mandats présidentiels
au-delà des deux mandats habituels de quatre ou cinq ans s'écarte considérablement
de la démocratie et de l'État de droit.
2. L'Assemblée note que Vladimir Poutine a exercé le pouvoir
sans interruption en qualité de Président ou de Premier ministre
depuis 2000 et que les modifications apportées à la Constitution
russe adoptées en juillet 2020 lui permettent de rester Président
jusqu'en 2036, date à laquelle il aura 83 ans. La brutalité croissante
de la répression des opposants internes et la guerre d'agression
contre l'Ukraine montrent que le prix du manque de freins et de
contrepoids en Fédération de Russie est de plus en plus élevé.
3. L'Assemblée rappelle que la Commission européenne pour la
démocratie par le droit (Commission de Venise) a estimé, dans son
avis intérimaire du 23 mars 2021, que la dérogation
ad hominem à la limitation des mandats
du Président en exercice de la Fédération de Russie viole à la fois
le droit constitutionnel russe et les principes du droit international.
3.1 Les modifications constitutionnelles
concernées ont été adoptées dans le cadre d'une procédure accélérée
ad hoc qui n'est pas prévue par la Constitution russe. La procédure
normale de modification de la Constitution exige la convocation
d'une assemblée constitutionnelle et l'adoption de lois d'amendement
spécifiques pour les différents changements proposés, plutôt qu'un
vote unique en bloc sur tous les amendements. Au lieu de cela, la
loi d'amendement a instauré une nouvelle procédure ad hoc sui generis. Dans le cadre de cette
procédure, le Président a demandé l'avis de la Cour constitutionnelle
sur la compatibilité de la loi d'amendement avec la Constitution,
avis qui a été rendu dans un délai de sept jours. Un vote unique
ad hoc à «l'échelle nationale» a ensuite été organisé, qui n'a pas
été soumis aux exigences procédurales rigoureuses applicables aux
référendums.
3.2 L'Assemblée souscrit donc pleinement à la conclusion de
la Commission de Venise, qui estime que la nouvelle procédure ad
hoc utilisée pour amender la Constitution crée une tension évidente
avec l’article 16 de la Constitution, qui préserve les «fondements
solides du système constitutionnel de la Fédération de Russie».
3.3 L’Assemblée partage aussi pleinement l'avis de la Commission
de Venise, pour qui «la décision de modifier ou de supprimer les
limitations du mandat présidentiel doit faire l’objet d’un examen
public poussé, puisqu’elle a un impact significatif sur le système
politique, sur la stabilité du pays et sur la confiance envers le
processus électoral. Sur le long terme, la réforme de ces dispositions
peut avoir des effets sur la qualité de la démocratie, voire sur
sa solidité. Un large consensus, ainsi que le respect des procédures
constitutionnelles et légales, est crucial pour maintenir une démocratie
forte et la confiance envers les institutions et les processus électoraux».
3.4 Elle est également d'accord avec la Commission de Venise
pour dire que «dans la mesure où des amendements constitutionnels
renforçant ou prolongeant le pouvoir des organes supérieurs de l’État
sont proposés [...], ces amendements (s’ils sont promulgués) ne
devraient prendre effet que pour les futurs détenteurs du pouvoir
et non pour l’actuel».
3.5 L'Assemblée considère donc, compte tenu de la procédure
accélérée suivie pour l'adoption des amendements concernés, du vote
en bloc sur des questions très disparates, notamment la protection des
droits sociaux, et du fait que le Président en exercice bénéficie
lui-même de ces changements, que les normes internationales résumées
par la Commission de Venise n'ont manifestement pas été respectées.
L'abolition de la limitation des mandats présidentiels au profit
de Vladimir Poutine et de Dmitri Medvedev porte ainsi atteinte non
seulement à la Constitution russe, mais également à des principes
bien établis du droit international.
4. Le pouvoir démesuré dont jouit le Président du fait de l'exercice
extrêmement long de ses fonctions, auquel s'ajoute l'absence de
freins et de contrepoids tels qu'un parlement fort, un système judiciaire indépendant,
des médias libres et une société civile dynamique, a transformé
la Fédération de Russie en une dictature de fait.
5. Ces évolutions, auxquelles la communauté internationale réagit
de manière limitée, créent un précédent préoccupant pour les pays
qui n’ont pas de tradition démocratique solide, comme le montre
le cas du Bélarus, où le Président autoproclamé continue dans les
faits à détenir le pouvoir bien que les résultats des élections de
2020 n’aient pas été reconnus.
6. Comme le montrent la guerre d'agression russe contre l'Ukraine
et ses conséquences politiques et économiques, les dictatures constituent
une menace pour la paix et la sécurité internationales, et pour l’intégrité
territoriale et l’indépendance politique de leurs voisins au sens
de l’article 2 de la Charte des Nations Unies. Les actes d’agression
contre des nations souveraines constituent une stratégie utilisée
par la Fédération de Russie pour améliorer l’image du Président
aux yeux de sa population; parmi les exemples illustrant cette stratégie
figurent les guerres de Tchétchénie de la fin des années 1990, l’influence
exercée par la Fédération de Russie dans la région de Transnistrie,
en Moldova, et son agression de 2008 contre la Géorgie. Les dictatures
détruisent aussi les droits fondamentaux et le bien-être social
et économique de leur propre population. Il est donc dans l'intérêt
avant tout du peuple russe, mais aussi de l'Europe et du monde entier,
que la démocratie soit rétablie en Fédération de Russie.
7. L'Assemblée rappelle que tous les États parties au Statut
de la Cour pénale internationale sont juridiquement tenus de procéder
à l'arrestation de Vladimir Poutine, s'il pénètre sur leur territoire,
en vertu du mandat d'arrêt délivré par la Cour pénale internationale
le 17 mars 2023.
8. L’Assemblée appelle les États membres du Conseil de l'Europe
à reconnaître Vladimir Poutine comme illégitime après la fin de
son mandat présidentiel actuel et à rompre tout contact avec lui,
à l’exception des contacts à caractère humanitaire et visant à établir
la paix.
9. L'Assemblée réitère enfin son soutien résolu à la création
d'un tribunal pénal international ad hoc pour le crime d'agression,
qui est indispensable pour obliger les dirigeants russes, notamment
Vladimir Poutine, à rendre des comptes pour le crime initial qui
a permis la commission de tous les autres crimes de guerre et crimes
contre l'humanité, à savoir le déclenchement de la guerre d'agression
contre l'Ukraine.
10. L'Assemblée estime que le tribunal pénal international ad
hoc devrait enquêter sur tous les événements survenus sur le territoire
ukrainien depuis février 2014, à commencer par l'annexion illégale
de la Crimée, la guerre dans la région du Donbass et la destruction
du vol MH17.
