B Exposé des motifs par Mme Ingjerd Schie Schou,
rapporteure pour avis
1 Introduction
et cadre réglementaire
1. Le 22 janvier 2024, M. Frank Schwabe
(Allemagne, SOC), soutenu par le nombre requis de membres de l’Assemblée,
a contesté les pouvoirs non encore ratifiés de la délégation parlementaire
de l’Azerbaïdjan pour des raisons substantielles, conformément à
l’article 8 du Règlement.
2. Les raisons substantielles invoquées pour contester les pouvoirs
font référence à la détérioration de la situation en ce qui concerne
la démocratie pluraliste, le respect de l’État de droit, les droits
humains et les libertés fondamentales, ainsi qu’au rôle des autorités
azerbaïdjanaises dans les événements de septembre 2023 qui ont conduit
à la fuite de l’ensemble de la population ethnique arménienne du
Haut-Karabakh vers l’Arménie. Toutes ces questions soulèvent de
sérieux doutes quant au respect par l’Azerbaïdjan de ses engagements
et obligations vis-à-vis du Conseil de l’Europe.
3. Conformément à l’article 8.3 du Règlement, l’Assemblée a décidé
de renvoyer la contestation à la commission de suivi pour rapport
et à la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
pour avis.
4. Lors de sa réunion du 22 janvier 2024, la commission du Règlement
m’a désignée en qualité de rapporteure pour avis.
5. Le 23 janvier 2024, la commission de suivi a adopté un rapport
et un projet de résolution qui propose à l’Assemblée de ne pas ratifier
les pouvoirs de la délégation azerbaïdjanaise.
6. La commission du Règlement est donc invitée à examiner la
compatibilité de la décision proposée avec le Règlement de l’Assemblée,
ainsi qu’avec le Statut du Conseil de l’Europe.
7. L’article 10.1 du Règlement de l’Assemblée est libellé comme
suit:
«10.1.
Les rapports soumis à l'Assemblée ou à la Commission permanente
conformément aux articles 7.2, 8.3, 9.2 et 9.3 doivent contenir
un projet de résolution proposant dans son dispositif l'une des
trois alternatives suivantes:
10.1.a. la ratification des
pouvoirs, ou la confirmation de la ratification des pouvoirs;
10.1.b. la non-ratification
des pouvoirs, ou l'annulation de la ratification des pouvoirs;
10.1.c. la ratification des
pouvoirs, ou la confirmation de la ratification des pouvoirs, assortie
de la privation ou de la suspension, applicable aux membres de la
délégation concernée, de l'exercice de certains des droits de participation
ou de représentation aux activités de l'Assemblée et de ses organes.
Les membres ne peuvent être
privés du droit de vote, du droit de parole ni du droit d’être représentés
à l’Assemblée et dans ses organes, et l’exercice de ces droits ne
peut être suspendu, dans le contexte d’une contestation ou d’un
réexamen des pouvoirs».
2 Sur la compatibilité
de la décision proposée avec le Règlement de l’Assemblée
2.1 Conformité de
la requête en contestation des pouvoirs aux exigences de forme
8. La commission rappelle que
la contestation des pouvoirs d’une délégation doit respecter certaines conditions
de forme pour être recevable. L’article 8.1 prévoit que «[l]es pouvoirs
non encore ratifiés d’une délégation nationale dans son ensemble
peuvent être contestés pour les raisons substantielles énoncées
au paragraphe 2 par: au moins trente membres de l’Assemblée présents
dans la salle des séances, appartenant à cinq délégations nationales
au moins», et que «[l]a contestation doit être dûment motivée par
ses auteurs».
9. La commission note que la contestation a été soutenue par
plus de 30 membres, appartenant à cinq délégations nationales au
moins. Aucune irrégularité n’a été observée. On peut donc conclure
que la demande a recueilli le soutien des membres, comme l’exige
le Règlement.
2.2 Analyse des raisons
substantielles à la lumière de la portée de l’article 8 du Règlement
10. L’article 8.2 prévoit que:
«Les
raisons substantielles pour lesquelles les pouvoirs peuvent être
contestés sont:
a. une violation grave des
principes fondamentaux du Conseil de l’Europe mentionnés à l’article 3
et dans le préambule du Statut; ou
b. le manque de respect persistant
des obligations et engagements et le manque de coopération dans le
processus de suivi de l’Assemblée.»
11. Dans ses avis précédents, la commission du Règlement a souligné
que toute procédure de contestation des pouvoirs devrait être fondée
sur une demande dûment motivée.
12. Elle se félicite donc de voir figurer dans la présente contestation
des pouvoirs un énoncé détaillé des motifs qui la sous-tendent.
Comme il a été annoncé en séance plénière, la contestation des pouvoirs
de la délégation azerbaïdjanaise renvoie, entre autres, à «une escalade
dramatique dans la politique intérieure avec de plus en plus de
prisonniers politiques», au «déplacement violent de plus de 100 000 personnes
dans le Haut-Karabakh», au manque de coopération avec les rapporteur.e.s
de l’Assemblée et au fait que l’Assemblée parlementaire n’a pas
été invitée à observer l’élection présidentielle anticipée qui aura
lieu le 7 février 2024.
13. Les raisons invoquées pour contester les pouvoirs constituent prima facie des motifs légitimes susceptibles
de relever de l’article 8 du Règlement.
14. La rapporteure note que le rapport de la commission de suivi
comprend une description détaillée des faits qui ont conduit la
rapporteure et la commission de suivi à proposer de ne pas ratifier
les pouvoirs de la délégation azerbaïdjanaise.
2.3 Précédents
15. En 2019, l’Assemblée a adopté
la Résolution 2292 (2019) dans laquelle elle a ratifié les pouvoirs
de la Fédération de Russie.
16. En 2015, l’Assemblée a adopté la Résolution 2034 (2015) dans
laquelle elle a ratifié les pouvoirs de la délégation russe, mais
suspendu les droits suivants pour la durée de la session 2015: le
droit d’être désigné comme rapporteur.e, le droit d’être membre
d’une commission ad hoc d’observation des élections, le droit de représenter
l’Assemblée dans les instances du Conseil de l’Europe ainsi qu’auprès
d’institutions et d’organisations extérieures. De plus, l’Assemblée
a décidé de suspendre les droits de vote et de représentation au
Bureau de l’Assemblée, au Comité présidentiel et à la Commission
permanente de la délégation russe auprès de l’Assemblée. L’Assemblée
a décidé de réexaminer cette question en vue de rétablir ces deux
droits lors de sa partie de session d’avril 2015, s’il devait s’avérer
que la Russie a fait des progrès tangibles et mesurables pour donner
suite aux exigences formulées par l’Assemblée dans cette résolution.
Dans la
Résolution 2063 (2015), adoptée en juin, l’Assemblée a confirmé les sanctions.
17. En 2014, dans sa Résolution 1990 (2014), l’Assemblée a suspendu
les droits de vote de la délégation de la Fédération de Russie,
le droit d’être représentée au Bureau de l’Assemblée, au Comité
des Présidents et à la Commission permanente, ainsi que le droit
de participer à des missions d’observation des élections, jusqu’à
la fin de la session de 2014 (renvoi à la commission de suivi pour
rapport – Doc 13483, et à la commission du Règlement pour avis –
Doc 13488).
18. Avant cette date, il convient de rappeler que l’Assemblée
n’a décidé qu’une seule fois de suspendre le droit de vote des membres
d’une délégation dont les pouvoirs avaient été contestés pour des
raisons substantielles. La délégation russe a été sanctionnée de
cette manière en avril 2000, en lien avec le conflit en Tchétchénie;
elle a recouvré tous ses droits de participation et de représentation
en janvier 2001 (Résolution 1241 (2001)).
19. Il est également intéressant de noter, en remontant un peu
plus loin dans le passé, que, confrontée à la situation en Grèce,
suite au coup d‘État militaire de 1967 et à l’instauration du «régime
des colonels», l’Assemblée a décidé de «ne pas reconnaître les pouvoirs
de tout délégué censé représenter le Parlement grec tant qu’elle
ne sera pas convaincue que la liberté d’expression a été rétablie
et qu’un parlement libre et représentatif a été élu en Grèce» (Recommandation 547(1969),
janvier 1969). Cette décision a été prise quelque mois avant le
retrait de la Grèce du Conseil de l’Europe (décembre 1969 – novembre 1974).
20. De même, prenant en compte la situation en Turquie, à l’issue
du coup d’État militaire de 1980, l’Assemblée a décidé, en mai 1981,
de ne pas envisager de prolonger le mandat de la délégation turque (Directive
398), puis, en septembre 1983, que le parlement élu «ne pourra pas
être considéré comme représentant démocratiquement le peuple turc
et ne saurait constituer valablement une délégation pour participer
aux travaux de l’Assemblée parlementaire» (Résolution 803).
21. Ces deux décisions sont sans doute atypiques mais illustrent
la capacité de l'Assemblée à réagir à la violation par un État membre
de ses obligations statutaires et à sanctionner la délégation parlementaire
de l'État membre en question.
3 Conclusion
22. La commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles considère que la proposition
incluse dans le projet de résolution présenté par la commission
de suivi de ne pas ratifier les pouvoirs de la délégation d’Azerbaïdjan
est une option conforme à l’article 10.1 du Règlement de l’Assemblée.
23. Si la proposition de la commission de suivi est adoptée par
l'Assemblée, il n'y aura pas de délégation du Parlement azerbaïdjanais
pour l'ensemble de la session 2024. Il va sans dire que si des élections
législatives devaient avoir lieu au cours de l'année 2024, le Parlement
azerbaïdjanais nouvellement élu serait en mesure de soumettre les
pouvoirs d'une nouvelle délégation conformément au Règlement.
