B Exposé des motifs,
par Mme Edite Estrela et Mme Sabina Ćudić, corapporteuresNote
1 Introduction
1. Au cours de l’année écoulée,
l’Assemblée a suivi de près le rapide et spectaculaire recul démocratique qui
s’est produit en Géorgie. Outre sa
Résolution 2585 (2025) «Contestation, pour des raisons substantielles, des
pouvoirs non encore ratifiés de la délégation parlementaire de la
Géorgie», adoptée lors de la partie de session de janvier 2025,
l’Assemblée a adopté à l’issue d’un débat d’urgence la
Résolution 2600 (2025) «La situation en Géorgie et le suivi de la Résolution
2585 (2025) ‘Contestation, pour des raisons substantielles, des pouvoirs
non encore ratifiés de la délégation parlementaire de la Géorgie’»,
lors de la partie de session d’avril 2025. Toujours dans le cadre
d’un débat d’urgence, l’Assemblée a ensuite adopté lors de la partie
de session d’octobre 2025 la
Résolution
2624 (2025), «Défendre la démocratie et l’État de droit en Géorgie».
2. Dans sa
Résolution
2624 (2025), l’Assemblée se dit sérieusement préoccupée par le rapide
recul de la démocratie et par la profonde crise sociale et politique
qui ont lieu en Géorgie et conclut que dans ce pays, l’existence
même de la démocratie est compromise. Elle y déplore donc le fait
que les autorités géorgiennes ignorent constamment ses préoccupations
et recommandations sur la crise démocratique dans le pays, pourtant
partagées par l’ensemble de la communauté internationale, concernant
la crise démocratique dans le pays.
3. L’Assemblée a exhorté les autorités géorgiennes à stopper
au plus vite le processus de délitement de la démocratie dans le
pays et réitéré sa volonté d’engager un dialogue ouvert et constructif
avec les autorités et toutes les forces politiques et sociales de
Géorgie, dans le but d’inverser le recul démocratique et de garantir que
le pays respecte les obligations découlant de son adhésion au Conseil
de l’Europe et les engagements pris dans ce cadre. Dans le même
temps toutefois, elle a souligné qu’un tel dialogue ne pouvait reposer
que sur l’acceptation des normes et des principes fondamentaux du
Conseil de l’Europe.
4. Point crucial, toujours dans sa
Résolution 2624 (2025), l’Assemblée affirme que l’effondrement de la démocratie
en Géorgie est un problème qui concerne tous les organes du Conseil
de l’Europe. Elle appelle donc instamment les organes du Conseil
de l’Europe à utiliser tous les moyens disponibles, y compris ceux prévus
à l'article 52 de la Convention européenne des droits de l’homme
(
STE
n° 5, «la Convention»), et invite les États membres à recourir
aux requêtes interétatiques devant la Cour européenne des droits
de l’homme, en vertu de l'article 33 de la Convention, pour veiller
à ce que la Géorgie respecte pleinement toutes les normes et obligations
qui découlent de son adhésion au Conseil de l’Europe.
5. Le présent rapport passe en revue les évolutions survenues
depuis l’adoption de la
Résolution
2624 (2025). Ces derniers mois malheureusement, rien n’est venu
ralentir l’effondrement du système démocratique et la répression
contre la société civile, l’opposition politique et toutes les voix
critiques. Pire, la politique menée par les autorités est devenue
de plus en plus isolationniste et hostile aux organisations européennes
et à leurs États membres, comme le montrent les attaques aussi fréquentes
qu’infondées contre des membres de la communauté internationale
en Géorgie et au-delà. Dans ce contexte, il est très préoccupant
que les autorités géorgiennes rejettent pratiquement toute forme
de dialogue et refusent à ce jour de coopérer avec, entre autres,
la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise).
6. Nous avons cependant pu, ce qui est à saluer, effectuer une
visite d’information à Tbilissi, du 10 au 13 novembre 2025. Elle
nous a permis de jauger les évolutions en cours et les opinions
au sein de la société géorgienne et d’évaluer la volonté des autorités
d’engager un dialogue ouvert avec l’Assemblée afin de répondre aux
principales inquiétudes et recommandations de l’Assemblée et de
la communauté internationale.
7. Lors de notre visite, nous avons rencontré le président du
Parlement géorgien, les présidents des commissions des Affaires
juridiques et des Relations étrangères, des représentants de la
majorité au pouvoir, des représentants de tous les partis d’opposition
(parlementaires et extraparlementaires) et des membres de la société
civile et de la communauté internationale. Les représentants du
gouvernement, dont le procureur général et chef du Bureau de lutte
contre la corruption, théoriquement indépendant, ont refusé de nous rencontrer,
ce que nous regrettons; selon les informations qui nous sont parvenues,
ce refus constituait clairement un message politique. Nous avons
pu rencontrer en détention trois responsables de partis d’opposition,
ce qui est à saluer. Néanmoins, nous regrettons le refus opposé
à notre demande de rencontre avec la journaliste détenue Mzia Amaglobeli
Note.
8. Comme la Commission pour le respect des obligations et engagements
des États membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi) nous
y avait invitées, lors de notre visite, nous avons directement demandé au
président du Parlement, au président de la commission des Affaires
juridiques et aux membres du groupe parlementaire Rêve géorgien
s’ils étaient disposés à coopérer avec le Conseil de l’Europe, et
en particulier avec la Commission de Venise, pour lever les inquiétudes
suscitées par les textes législatifs problématiques, dont les lois
relatives à la transparence et la loi sur le Code des infractions
administratives. Dans tous les cas, la réponse a été négative, au
motif que la Géorgie, nation souveraine, ne mettrait en œuvre que
des changements ordonnés par la Cour européenne des droits de l’homme
(« la Cour ») (et à condition que ses arrêts ne soient pas considérés
comme de nature politique). Nous regrettons profondément cette absence
de volonté de dialogue et de coopération, qui en substance, réduit
la coopération entre la Géorgie et le Conseil de l’Europe au traitement
des requêtes devant la Cour. Cela semble s’inscrire dans un schéma
plus large : les rapports de la Géorgie avec la communauté internationale
sont hélas de plus en plus empreints d’isolationnisme et d’hostilité,
en particulier à l’égard des organisations européennes et de leurs
États membres.
9. Nonobstant et dans ce contexte, le fait que notre visite ait
pu avoir lieu devrait être considéré comme positif, car cela a offert
l’occasion de conserver une forme de dialogue – si limitée soit-elle
– dans le cadre de la procédure de suivi. Nous comptons par conséquent
effectuer une nouvelle visite cette année, au cours du second semestre.
2 Environnement démocratique
10. Dans toutes ses résolutions
sur le recul de la démocratie en Géorgie, l’Assemblée appelle à
la mise en place d’un processus politique inclusif, associant l’ensemble
des parties prenantes et des acteurs de la société, pour créer un
environnement politique propice à la conduite de nouvelles élections
réellement démocratiques. Cependant, en raison à la fois de la répression
exercée contre l'opposition démocratique, la société civile et les
médias indépendants, ainsi que de l'extrême polarisation sociale
et politique qui règne dans le pays, il n'existe actuellement pas
en Géorgie de climat politique propice à la tenue d'élections véritablement démocratiques.
Le rétablissement d’un environnement civique et politique démocratique
propice à l’organisation de véritables élections constitue une priorité
pour la société géorgienne.
11. Le 4 octobre 2025, des élections locales ont eu lieu en Géorgie.
Le rapport de l’Union européenne (UE) sur l’élargissement, publié
le 4 novembre 2025, relève que la période précédant ces élections
a été «marquée par une polarisation politique intense et des violences
et des intimidations visant la société civile et les médias indépendants»,
et que «les modifications de la législation électorale favorisant
le parti au pouvoir, associées à la répression généralisée de la
dissidence, ont considérablement réduit la possibilité d'organiser
des élections pluralistes». Devant l’absence des conditions nécessaires
à l’équité, la plus grande part de l’opposition, sauf Gakharia pour
la Géorgie et Lelo – Une Géorgie forte, a boycotté ce scrutin local.
Comme évoqué dans la dernière résolution, du fait de la répression
contre la société civile, ces élections n’ont été observées ni par
la communauté internationale
Note, ni par des organisations
observatrices nationales crédibles. La participation s’est établie
au taux (bas pour la Géorgie) de 40,9 %; 81,7 % des suffrages sont
allés à Rêve géorgien, 6,7 % à Une Géorgie forte et 3,7 % à Pour
la Géorgie. Les partis d’opposition démocratique, y compris ceux
qui avaient concouru, ont dénoncé des élections non démocratiques,
truquées et manipulées en faveur de la majorité au pouvoir. Malgré
leurs doutes quant au processus électoral, les partis Une Géorgie
forte et Pour la Géorgie ont annoncé qu’ils occuperaient les sièges
qu’ils avaient remportés dans les conseils locaux.
12. Les différends quant à l’opportunité de prendre part aux élections
locales, souvent sur fond d’échanges acerbes, soulignent les différences
de stratégie entre les partis d’opposition démocratique, qui à ce
jour n’ont pas réussi à mettre en place un front politique uni pour
concrétiser les changements politiques auxquels ils aspirent. Cette
apparente fragmentation a été critiquée dans les cercles des militants
et manifestants. Néanmoins, tous les partis d’opposition démocratique
ont déclaré qu’en cas d’organisation d’un scrutin national, ils
s’y présenteraient.
13. Les divisions entre opposants ont également éclaté au grand
jour le 20 octobre 2025, date à laquelle Pour la Géorgie a rompu
avec le reste de l’opposition en annonçant mettre fin à son boycott
du parlement. Cette décision a été vivement critiquée par tous les
autres partis d’opposition. Le 28 octobre 2025, les députés de Pour
la Géorgie (au nombre de 12
Note) ont entamé leur mandat.
Ils n’ont cependant qu’un rôle et une marge de manœuvre très limités
au sein de cette instance, qui est quasiment un parlement à parti
unique.
14. Loin du regard des médias et du grand public, les efforts
se sont poursuivis pour surmonter les divergences apparentes entre
forces d’opposition et s’unir autour d’une stratégie et d’une plateforme
uniques en vue d’atteindre leurs objectifs communs. Le 2 mars 2026,
pour pouvoir présenter un front uni face à la majorité au pouvoir,
neuf partis d’opposition
Note ont fondé l’Alliance
de l’opposition
Note. Lelo et Pour la Géorgie, soulignant
l’importance du pluralisme, n’ont pas rejoint cette coalition, mais
ont déclaré leur intention de collaborer avec cette nouvelle alliance
pour faire tomber le gouvernement actuel et lutter contre le recul
de la démocratie.
15. Comme évoqué dans les précédents rapports, la majorité au
pouvoir a mis sur pied une commission parlementaire chargée d’enquêter
sur les activités du «régime du Mouvement national uni» (MNU) et
sur ses représentants politiques entre 2003 et 2012, plus connue
sous le nom de «commission Tsouloukiani». Son mandat a été élargi
par la suite pour couvrir également la période de 2012 à aujourd’hui.
Le 2 septembre 2025, cette commission a présenté son rapport, dans
lequel elle conclut que le Mouvement national uni et ses «partis affiliés»
(en pratique, presque toute l’opposition démocratique en Géorgie)
ont entravé l’instauration d’un «système politique sain» dans le
pays et doivent donc être interdits. Comme souligné dans la
Résolution 2624 (2025), une telle interdiction de toute opposition démocratique
transformerait de fait la Géorgie en dictature à parti unique, ce
qui serait incompatible avec son appartenance au Conseil de l’Europe.
16. Le 28 octobre 2025 pourtant, marquant une escalade majeure
dans la répression de l’opposition démocratique, la majorité au
pouvoir a annoncé avoir saisi la Cour constitutionnelle en vue d’interdire
trois grands mouvements d’opposition démocratique: le Mouvement
national uni, Ahali / Coalition pour le changement et Lelo / Une
Géorgie forte. Le parti au pouvoir a affirmé n’avoir demandé l’interdiction
ni du parti Pour la Géorgie parce qu’il siégeait désormais au Parlement,
ni des petits partis d’opposition car à ses yeux, «leur taille et
leur structure ne leur permettent pas d’avoir une influence significative
et ne leur donnent aucune chance réelle de franchir le seuil électoral».
Après la mise en place de l’Alliance d’opposition le 9 mars 2026, le
Premier ministre Irakli Kobakhidzé a annoncé que le parti au pouvoir
envisageait de modifier son recours devant la Cour constitutionnelle
pour l’étendre à tous les partis réunis dans cette alliance
Note. Le 20 avril 2026, la majorité au
pouvoir a retiré son recours initial devant la Cour constitutionnelle
et en a déposé un autre, demandant à la Cour d’interdire le Parti
fédéraliste en plus des trois partis déjà visés. D’après une analyse largement
partagée, il s’agissait d’une solution pour remettre à zéro le délai
légal de neuf mois imparti à la Cour constitutionnelle pour se prononcer
sur ce type de recours
Note.
17. Le 16 octobre 2025, le Parlement géorgien a adopté un train
de lois permettant de retirer aux personnes «associées» à des partis
déclarés inconstitutionnels par la Cour constitutionnelle de Géorgie
leurs droits politiques fondamentaux, notamment le droit de fonder
un parti politique ou d’y adhérer et celui d’exercer des fonctions
publiques. Le 9 décembre 2025, la commission de suivi a décidé de
solliciter l’avis de la Commission de Venise sur ce train de lois.
Cet avis devrait être adopté par la Commission de Venise lors de
la partie de session de juin 2026.
18. Au moment de la rédaction du présent rapport, la majorité
au pouvoir n’avait pas saisi la Cour constitutionnelle pour que
les dispositions des amendements adoptés le 16 octobre 2025 s’appliquent
aux personnes associées aux partis dont il a demandé l’interdiction.
Cependant, le 6 novembre 2025, le procureur général a annoncé avoir
ouvert des procédures pénales contre plusieurs responsables politiques
Note,
de pratiquement tous les partis d’opposition, pour «crimes contre
l’État» et notamment: sabotage, soutien aux activités hostiles d’un
pays étranger, financement d’activités dirigées contre l’ordre constitutionnel
géorgien et les fondements de la sécurité nationale, et appel au
changement par la violence de l’ordre constitutionnel géorgien ou
au renversement du gouvernement de l’État. Ces accusations, communément
résumées sous l’appellation «affaire du sabotage», sont associées
à des peines de 7 à 15 ans de prison. À l’origine, le parti de l’ancien
Premier ministre Guiorgui Gakharia, Pour la Géorgie, demeurait le
seul grand parti d’opposition dont le dirigeant n’avait pas été
mis en accusation par le procureur général. Mais ce n’est plus le
cas: le 10 novembre 2025, le procureur général a engagé des poursuites
contre M. Gakharia, qui vit en exil à Berlin, pour abus de pouvoir
et mise en danger de la vie d’autrui lorsqu’il était le ministre
de l’Intérieur du pays.
Note Ces chefs
d’accusation s’accompagnent aussi de lourdes peines: jusqu’à 13
ans d’emprisonnement.
19. Étant donné le manque d’indépendance de la justice, notamment
de la Cour constitutionnelle, il existe de très fortes chances que
quasiment tous les partis d’opposition soient interdits et leurs
dirigeants emprisonnés. Il s’agit là d’un exemple manifeste de détournement
de procédures judiciaires à des fins politiques, pour réduire au
silence l’opposition et les voix critiques. Comme souligné dans
la
Résolution 2624 (2025), l’interdiction de l’opposition démocratique et l’emprisonnement
de ses dirigeants transformeraient la Géorgie en dictature à parti
unique.
20. Le 19 décembre 2025, Zourab Japaridzé (Girtchi – Plus de liberté)
a été libéré de prison après avoir purgé sa peine pour avoir refusé
de comparaître devant la commission Tsouloukiani, mentionnée plus
haut. Le 22 décembre 2025, le tribunal de Tbilissi a ordonné un
cautionnement de 30 000 laris géorgiens (GEL) (environ 9 500 euros
au moment du présent rapport) et exigé de lui qu’il rende son passeport,
en lien avec l’affaire susmentionnée, dite «du sabotage». Le 23 janvier
2026, Guiorgui Vachadzé (Stratégie Aghmachenebeli) a été libéré
de prison après avoir purgé sa peine pour avoir refusé de comparaître
devant la commission Tsouloukiani; de même pour Nika Gvaramia, le
12 février 2026. Les deux hommes sont aussi poursuivis dans l’affaire
dite «du sabotage». Le tribunal de Tbilissi a également fixé à 30 000
GEL le cautionnement pour les deux hommes et exigé qu’ils remettent
leur passeport. À l’issue d’une procédure distincte, Nika Maleia
(Ahali) a été condamné à 18 mois de prison supplémentaires pour
avoir jeté de l’eau sur un juge lors d’une audience animée consacrée
à son arrestation controversée. Il est également visé dans l’affaire
«du sabotage».
21. La répression ne se limite pas aux dirigeants d’opposition.
Plusieurs actuels et anciens hauts responsables de Rêve géorgien
ont fait l’objet d’une série d’arrestations et de poursuites pénales
pour corruption, blanchiment d’argent et abus de fonctions. Parmi
ces personnes figure Irakli Garibachvili, ancien Premier ministre.
Le 12 janvier 2026, M. Garibachvili a conclu un accord de plaider-coupable
avec le parquet général, à la suite duquel il a été condamné à cinq ans
de prison pour des infractions graves de blanchiment. Ces arrestations
sont largement perçues comme faisant partie d’une lutte de pouvoir
au sein de l’élite dirigeante. Quoi qu’il en soit, elles mettent
en lumière la persistance d’une corruption généralisée aux plus hauts
niveaux de la société géorgienne. Il est donc important que le Groupe
d’États contre la corruption (GRECO) et le Comité d'experts sur
l'évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux
et le financement du terrorisme (Moneyval) suivent de près les évolutions
en Géorgie en matière de lutte contre la corruption et contre le
blanchiment d’argent.
22. Tout en affirmant que les prochaines élections n’auraient
pas lieu avant 2028, le parlement a récemment adopté plusieurs modifications
de la législation électorale qui sont considérées comme particulièrement avantageuses
pour la majorité au pouvoir. Le 17 décembre 2025, le Parlement géorgien
a supprimé le droit de la diaspora géorgienne, de taille importante,
à voter depuis l’étranger. Il est désormais indispensable de se trouver
sur le territoire géorgien pour pouvoir voter lors d’élections,
de référendums ou de plébiscites. Le 2 mars 2026, le parlement a
adopté en première lecture plusieurs restrictions applicables aux
observateurs internationaux et octroyé à la Commission électorale
centrale (CEC) le droit de définir par décret les règles concernant
les photographies et enregistrements audio et vidéo lors des réunions
de commissions électorales.
3 Société
civile, médias et universités
23. Comme l’Assemblée l’a déjà
souligné à de nombreuses occasions, une démocratie ne peut fonctionner correctement
qu’avec une société civile dynamique et plurielle. C’est particulièrement
vrai en Géorgie: dans l’histoire du pays, la société civile a joué
un rôle crucial pour l’évolution démocratique et s’est avérée un partenaire
essentiel et un riche vivier de connaissances démocratiques. L’Assemblée
a donc exprimé à plusieurs reprises ses très vives inquiétudes devant
le rétrécissement de plus en plus marqué des marges d’action de
la société civile. Elle a condamné la répression que continuent
de subir les organisations de la société civile (OSC) et leurs dirigeants,
via l’abus d’une législation controversée officiellement destinée
à faire la transparence sur les influences étrangères, comme la
loi sur l’enregistrement des agents étrangers, la loi sur la transparence
de l’influence étrangère et la loi sur les subventions.
24. Malheureusement, la répression n’a pas faibli, et il est aujourd’hui
très improbable qu’une société civile viable et diversifiée pérenne
puisse se maintenir dans le pays.
25. Les 16 avril et 2 juin 2025, le Parlement géorgien a adopté
la loi sur les subventions. Cette loi oblige les bailleurs internationaux,
y compris le Conseil de l’Europe et ses États membres, à obtenir
l’accord du gouvernement géorgien avant de fournir des fonds ou
une aide aux OSC géorgiennes. Le fait de recevoir une subvention
non autorisée expose l’organisation locale à une amende du double
du montant reçu. De nombreuses OSC ont été informées que des inspections
allaient être menées pour vérifier leur conformité avec la législation
sur la transparence et la loi sur les subventions. Ces inspections
devaient à l’origine être menées par le Bureau de lutte contre la
corruption. Cependant, ce Bureau a été supprimé et ses missions
reprises par la Cour des comptes (voir plus loin), directement placée
sous l’égide du Premier ministre. Les représentants de la société
civile ont souligné que les effets cumulés de ces lois entravaient
leur fonctionnement et menaçaient leur existence. De nombreuses
OSC ont cessé leurs activités. Plusieurs des plus grandes organisations
continuent de fonctionner, bien que souvent sous une forme réduite,
mais au prix de risques considérables pour leur personnel et leurs
bénévoles.
26. Le 10 avril 2025, la commission de suivi a sollicité l’avis
de la Commission de Venise sur la loi relative à l’enregistrement
des agents étrangers et sur les modifications apportées à la loi
sur les subventions et à d’autres lois concernant «l’influence étrangère».
Dans son avis
Note, adopté les 9 et 10 octobre 2025,
la Commission de Venise conclut que «le régime juridique établi
par la loi sur l’enregistrement des agents étrangers risque de porter
atteinte à l’État de droit, à l’espace civique et aux libertés démocratiques»
et recommande l’abrogation de cette loi. Concernant la loi sur les
subventions, la Commission de Venise estime que les modifications
«ne prévoient pas de critères clairs et objectifs de refus et contiennent
des garanties insuffisantes, laissant ainsi une large marge d’application
arbitraire ou discriminatoire. Les pouvoirs d’enquête et d’exécution
étendus du Bureau, y compris le pouvoir d’ordonner une saisie immédiate,
combinés à des délais procéduraux contraignants et à des sanctions
disproportionnées, compromettent encore davantage l’équité et le
respect des procédures régulières». Elle recommande donc d’abroger
ces modifications. La Commission de Venise a aussi examiné les modifications
apportées à la loi sur la radiodiffusion, qui prévoient une interdiction
générale du financement étranger des radiodiffuseurs. Selon la Commission
de Venise, ces modifications «portent atteinte au pluralisme des
médias et ne répondent pas aux critères de nécessité et de proportionnalité».
Elle préconise donc l’abrogation de ces modifications. Dans un seul
cas, la Commission de Venise conclut que les mesures «relèvent de
la marge d’appréciation nationale admissible»: au sujet des modifications
de la loi sur les associations politiques de citoyens, qui interdisent
aux partis politiques de recevoir une aide en nature
Note d’associations
ou d’autres personnes morales en Géorgie comme à l’étranger.
27. Il est regrettable que les autorités, qui ont décliné les
invitations à rencontrer les membres de la Commission de Venise
et à coopérer avec eux lors de la préparation et de l’adoption de
cet avis et des autres avis récents, aient totalement rejeté l’avis
et les recommandations qu’il comporte. Après que la Commission de
Venise a adopté son avis, le Premier ministre Irakli Kobakhidzé
aurait déclaré à des journalistes: «La Commission de Venise est
l’une des moins sérieuses des structures européennes […]. De centre
d’expertise juridique, elle est devenue un organe comme les autres,
servant les intérêts du parti mondial de la guerre […]. Nous ne
pouvons accorder de crédit à ses conclusions.»
28. Le 17 décembre 2025, le Parlement géorgien a dissous le Bureau
de lutte contre la corruption et le Service de protection des données
à caractère personnel et a transféré leurs fonctions à la Cour des
comptes de Géorgie. C’est un nouveau signe de la concentration croissante
du pouvoir entre les mains du Premier ministre Irakli Kobakhidzé,
lequel a également renforcé son pouvoir au sein du parti Rêve géorgien.
29. Les attaques contre la société civile et les médias indépendants
Note se sont poursuivies en 2026. Le 28 janvier
2026, la majorité (Rêve géorgien) a annoncé son intention de modifier
de nouveau la loi sur les subventions et la loi sur les unions politiques
de citoyens
Note.
Le 2 février 2026, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil
de l’Europe a exhorté le Parlement géorgien à rejeter ces modifications,
qui «étouffent la société civile» et sont «incompatibles avec l’obligation
de la Géorgie, en vertu du droit international, de garantir le droit
à la liberté d’association»
Note. Les amendements n’en ont pas moins
été adoptés par le Parlement géorgien, en dernière lecture, dès
le 4 mars 2026. Les modifications de la loi sur les subventions
étendront son champ d’application aux sections locales d’organisations
étrangères et aux organisations étrangères enregistrées en Géorgie.
En outre, la définition du terme «subvention» est élargie pour intégrer
l’assistance technique, les dons en nature et les salaires versés
à des experts géorgiens par des organisations internationales. Les
atteintes à la loi sur les subventions engagent désormais la responsabilité
pénale et sont passibles de peines de prison pouvant aller jusqu’à
six ans. Les modifications à la loi sur les unions politiques de
citoyens interdisent à toute personne travaillant pour un «agent
étranger» d’adhérer à un parti politique ou à «une organisation
dont les objectifs déclarés relèvent d’un parti politique», et ce
pour une durée de huit ans. En outre, tout dirigeant d’un parti
politique recevant des financements de l’étranger en violation de
la loi sur les unions politiques de citoyens, telle que modifiée,
voit sa responsabilité pénale engagée, les peines allant d’amendes
et de travaux d’intérêt général à six ans de prison
Note. Le 17 mars 2026, la commission
de suivi a sollicité l’avis de la Commission de Venise sur les modifications
apportées à la loi sur les subventions, à la loi sur les unions
politiques de citoyens et au Code pénal, ainsi qu’à la législation
connexe, adoptées par le Parlement géorgien le 4 mars 2026. La Commission
a prévu de rendre deux avis; s’ils sont adoptés avant la session
de juin, nous en tiendrons compte dans un addendum au présent rapport.
30. Le 15 avril 2026, le parlement a adopté, au terme d’une procédure
accélérée, des modifications à la loi sur les subventions qui ont
créé plusieurs exemptions applicables aux missions diplomatiques,
aux organisations internationales et aux établissements bancaires.
En vertu de ces modifications, les financements émanant de missions
diplomatiques et d’organisations internationales utilisés pour «des
activités liées à des intérêts politiques ou publics, des initiatives
ou des relations avec un gouvernement étranger ou un parti politique
étranger ne sont pas considérés comme des subventions requérant
l’approbation du gouvernement
Note». Cependant, le président de la commission
des Affaires juridiques du Parlement géorgien a souligné que «si
une ambassade fournissait des financements à une personne physique
ou morale dans le but de peser sur la politique géorgienne et d’influencer
le public, ces financements seraient considérés comme une subvention
et requerraient l’approbation du gouvernement
Note».
31. Au classement 2026 de la liberté de la presse publié par Reporters
sans frontières (RSF), la Géorgie a chuté de la 114e place
sur 180 pays en 2025 à la 131e en 2026 ;
en 2024, le pays se classait à la 103e place. D’après
le rapport de RSF, «Les ingérences des autorités mettent à mal les
efforts entrepris pour améliorer la liberté de la presse. L’environnement
reste hostile aux médias indépendants et d’opposition, avec un nombre croissant
d’agressions verbales et physiques contre les journalistes. L'adoption
et le durcissement des lois sur «l’influence étrangère» et sur les
«valeurs familiales» les marginalisent, les menacent de censure,
et réduisent significativement l’espace de liberté d’expression
Note».
32. Les milieux universitaires géorgiens sont un vivier de dissidence
et de protestation contre les évolutions récentes dans le pays.
Devant ce phénomène, il apparaît de plus en plus que les autorités
cherchent à réduire la liberté académique des universités et des
établissements d’enseignement en vue de les placer sous leur contrôle
Note, pour des motifs politiques
Note. Plusieurs interlocuteurs, y compris
issus de la communauté internationale, ont exprimé leurs préoccupations
face au rétrécissement rapide de l’espace dévolu à la liberté académique
en Géorgie. Le 4 février 2026, au terme d’une procédure accélérée,
le Parlement géorgien a adopté un vaste projet de réforme du système
éducatif présenté par les autorités. Entre autres, cette réforme prévoit
de donner au gouvernement une plus grande latitude pour réorganiser
les universités et nommer leurs administrateurs et de réduire drastiquement
le nombre de facultés
Note. En effet, une politique intitulée
«Une ville, une faculté» contraint de nombreuses universités à fermer
une large part de leurs facultés. Ces fermetures semblent affecter
de façon disproportionnée les universités dans lesquelles les organisations
étudiantes se sont montrées les plus critiques envers les autorités.
Les locaux universitaires devenus vacants vont être privatisés,
et plusieurs interlocuteurs se sont dits inquiets des risques de
corruption dans le cadre de ce processus.
4 Liberté
de réunion, violences policières, impunité, absence d’enquêtes effectives
et abus de procédures juridiques
33. Depuis l’adoption de la
Résolution 2624 (2025), les autorités ont malheureusement poursuivi sans relâche
leur entreprise de sape de la liberté d’expression et de réunion.
Notamment, elles ont utilisé une législation répressive et des procédures
juridiques à motivation politique contre la société civile, les
médias indépendants, les forces d’opposition et des personnes ayant
pris part à des manifestations. Ces poursuites qui semblent à visée
politique, avec pour seul but de réduire les voix critiques au silence,
font planer le spectre d’emprisonnements politiques et sont incompatibles
avec une société démocratique et les obligations liées à l’appartenance
du pays au Conseil de l’Europe.
34. Le 4 octobre 2025, jour des élections locales en Géorgie,
une grande manifestation contre le recul de la démocratie dans le
pays a été organisée. Elle s’est globalement déroulée dans le calme ;
hélas, un petit nombre de manifestants auraient tenté de prendre
d’assaut le palais présidentiel, donnant lieu à des accrochages
avec les agents de police qui en gardaient l’entrée. Plusieurs interlocuteurs
signalent que ces agents étaient peu nombreux, ce qui pose question,
et s’interrogent sur l’éventuelle présence d’agents provocateurs.
Les autorités ont essayé de présenter ces actions comme une tentative
de coup d’État fomentée par des étrangers et ont utilisé les troubles
du 4 octobre comme prétexte pour réprimer les manifestations pacifiques
qui se déroulent quotidiennement à Tbilissi (sur l'avenue Rustaveli)
et dans tout le pays depuis décembre 2024.
35. Par la suite, le 16 octobre 2025, à l’issue d’une procédure
accélérée, le Parlement géorgien a adopté une série de modifications
à la loi sur les infractions administratives et au Code pénal qui
alourdissent fortement les sanctions administratives et pénales
pour des actes tels que se couvrir le visage, bloquer la voirie ou
prendre part à des rassemblements dont les autorités ont ordonné
la dispersion
Note.
36. Le 24 octobre 2025, le Défenseur public de Géorgie (Médiateur)
a demandé d’urgence à l’OSCE/BIDDH un avis juridique sur les amendements
juridiques adoptés le 16 octobre 2025. L’OSCE/BIDDH a publié cet
avis urgent le 12 novembre 2025. L’institution y conclut que les
modifications suscitent «de graves préoccupations quant au non-respect
par la Géorgie de ses obligations internationales en matière de
droits humains, en particulier les articles 9, 19 et 21 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) et
les articles 5, 10, 11 et 18 de la Convention européenne des droits
de l’homme (CEDH) et devraient être abrogées
Note». Malgré ces recommandations, le
10 décembre 2025, le Parlement géorgien a encore durci les règles
relatives aux manifestations en les étendant, entre autres mesures,
aux zones entièrement piétonnes. Le 20 janvier 2026, le Défenseur
public de Géorgie a déposé un recours devant la Cour constitutionnelle concernant
les restrictions instaurées par la loi sur les manifestations et
par la loi sur les infractions administratives. Il y fait état d’un
manque de proportionnalité, eu égard notamment à l’interdiction
totale de se couvrir le visage et au fait d’ériger en infraction
pénale le blocage de la voirie
Note. Au moment de la rédaction du présent
rapport et à notre connaissance, cependant, la Cour constitutionnelle
n’a pas commencé à examiner ce recours.
37. Comme déjà évoqué, Nika Melia, co-président d’Akhali, a été
condamné le 26 novembre 2025 à 18 mois supplémentaires de prison
pour offense au tribunal, à savoir un incident survenu le 30 mai
2025 : lors d’une audience animée consacrée à son arrestation controversée,
il a pris sa gourde et a jeté de l’eau sur le juge qui présidait
l’audience. Le 24 mars 2026, dans une affaire largement décriée
au niveau national et international, Elene Khochtaria, dirigeante
du parti Droa (membre de l’Alliance de l’opposition), a été condamnée
à un an et demi de prison pour «endommagement ou destruction de
biens ayant entraîné un préjudice important
Note»
pour avoir inscrit «Rêve russe» sur une bannière de campagne Rêve
géorgien de Kakha Kaladzé, maire de Tbilissi et secrétaire général
de ce parti. La disproportion des peines donne crédit aux allégations
selon lesquelles elles auraient des motivations politiques
Note. Mme Khochtaria et plusieurs autres
détenues, affirmant subir des traitements dégradants et des atteintes
à leurs droits humains en détention, ont écrit au Commissaire aux droits
de l’homme du Conseil de l’Europe pour qu’il enquête à ce sujet
Note.
38. Malheureusement et malgré les appels très clairs de l’Assemblée,
y compris dans sa
Résolution
2624 (2025), aucune enquête effective n’a été menée sur les violences
policières et les autres atteintes aux droits humains commises lors
de manifestations, pas plus que sur les nombreux signalements de
torture et de mauvais traitement de manifestants lors de leur arrestation
et de leur détention. Comme relevé dans la
Résolution 2624 (2025), cela contraste fortement avec les lourdes peines de
prison infligées à des manifestants pour des accusations douteuses
et montées de toutes pièces.
39. Le 18 février 2026, le Comité européen pour la prévention
de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants
(CPT) a publié son rapport sur les visites périodiques qu’il a effectuées
en Géorgie du 18 au 29 novembre 2024 et les 21 et 22 janvier 2025
Note. Le CPT indique avoir été «inondé
d’allégations de mauvais traitements» sur des personnes détenues
en lien avec les manifestations du 29 novembre 2024; ces personnes
«présentaient des blessures visibles, certaines d’entre elles graves
et ayant nécessité des soins médicaux d’urgence». Le CPT a noté
ce qui semble être «un comportement systématique de la police pendant la
manifestation: des policiers masqués et cagoulés, impossibles à
identifier, auraient procédé à des arrestations en groupe, frappant
et donnant des coups de pied sans discernement sur tout le corps
des personnes détenues, tout en les menaçant. En outre, les coups
auraient été portés à plusieurs reprises, par plusieurs agents à
la fois, y compris alors que les personnes avaient les mains menottées
dans le dos. Dans presque tous les cas, les violences ont cessé
une fois que les personnes ont été remises à des policiers non masqués
Note».
Le CPT a exprimé ses inquiétudes devant ces allégations de violences
policières et le manque d’enquêtes effectives à leur sujet. Il a
de nouveau appelé les autorités géorgiennes à aborder la question
de l’impunité et s’est dit préoccupé par la récente abolition du
Service d’enquête spécial (SIS) et le transfert de ses compétences
au parquet, initiative qui «semble aller dans le sens contraire
Note».
40. Depuis le début des manifestations en décembre 2024, des problèmes
de santé chronique et d’autres effets secondaires ont été signalés
chez les participants aux manifestations et les journalistes les
ayant couvertes après qu’ils ont été visés par les canons à eau
utilisés pour disperser les rassemblements. Depuis plus d’un an,
les organisations de la société civile et d’autres acteurs demandent
aux autorités des précisions sur les éventuels produits chimiques
mélangés à l’eau. Les autorités ont d’abord nié la présence de produits chimiques
dans le liquide. La question s’est trouvée sous les projecteurs
à compter du 1er décembre 2025, date
à laquelle la BBC a publié les résultats d’une enquête qui concluait
à la possible présence dans les canons à eau de camite, un agent
chimique datant de la première guerre mondiale.
41. La publication de ces résultats a suscité des réactions vives
et nombreuses, tant en Géorgie qu’à l’étranger. Bien que les autorités
aient dénoncé une infox diffusée par des agents de l’État profond,
un ancien ministre de l’Intérieur a confirmé que son ministère avait
fait d’acquisition de camite, mais avait cessé de l’utiliser en
2012. Le Premier ministre a admis ultérieurement que des produits
chimiques avaient été mélangés à l’eau utilisée pour disperser les
manifestants, mais nié qu’il se fût agi de camite ou d’un produit
similaire. Certes, dans le cadre du contrôle des foules, le droit
international autorise les forces de police à employer des produits
chimiques, à condition que leurs effets soient brefs et que leur
usage reste proportionné ; mais le recours à un agent de guerre
chimique tel que le camite pose de grave problème au regard des
droits humains. En conséquence, la commission de suivi a demandé
au Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe d’enquêter
sur les allégations d’utilisation d'agents chimiques interdits lors
de la dispersion de manifestations par la police en Géorgie, et
sur leurs implications pour les droits humains.
42. Le 10 décembre 2025, Michael O’Flaherty, Commissaire aux droits
de l’homme du Conseil de l’Europe, a écrit au procureur général
de Géorgie pour lui faire part de ses inquiétudes devant l’absence
d’avancées tangibles dans les enquêtes relatives à l’usage disproportionné
de la force par les services répressifs contre des manifestants
et des journalistes lors de manifestations à Tbilissi. Le Service
d’enquête spécial ayant été supprimé, ces enquêtes ont été confiées
au parquet général. Le Commissaire aux droits de l’homme a relevé de
nombreuses allégations de mauvais traitements, y compris de torture
et de menaces de violences sexuelles contre des femmes, collectées
par le Défenseur public de Géorgie (Médiateur) et n’ayant donné
lieu à aucune poursuite. En outre, concernant l’usage présumé de
camite, le Commissaire a exprimé ses préoccupations quant à «la
légalité, la nécessité et la proportionnalité» du recours à la force,
«compte tenu notamment des déclarations officielles reconnaissant
que des produits chimiques ont été mélangés à l’eau des canons lors
des manifestations
Note». Cependant, le 21 avril 2026, le
Premier ministre Irakli Kobakhidzé a annoncé la nomination de Soulkhan
Tamazachvili au poste de ministre de l’Intérieur. Ancien chef des
services de police de Tbilissi, M. Tamazachvili a été sanctionné
par plusieurs pays pour son rôle dans la répression des manifestations en 2024
et 2025. Cela jette le doute sur la volonté des autorités géorgiennes
d’enquêter réellement sur les allégations de violences policières
et d’autres violations des droits humains commises par des membres
des forces de l’ordre lors de ces manifestations.
43. Le Commissaire s’est rendu en Géorgie les 14 et 15 avril 2026.
Tout en se félicitant que le ministère de l’Intérieur ait pris la
décision, attendue de longue date, de prévoir le port de numéros
d’identification visibles pour tous les membres des forces de l’ordre,
il s’est nouveau inquiété de ce qu’à ce jour, aucun membre des forces
de l’ordre n’a été traduit en justice pour les violentes dispersions
de manifestations en 2024 et 2025. Il a également réitéré son appel
à la conduite d’une enquête «indépendante et approfondie» sur l’usage
de produits chimiques pour disperser les manifestations. Le Commissaire
a également exprimé ses inquiétudes devant les effets cumulés des
lois de plus en plus restrictives pour les libertés d’expression
et de réunion. Dans ce contexte, il a appelé les autorités géorgiennes
à abroger la loi sur la transparence de l’influence étrangère, la
loi sur l’enregistrement des agents étrangers et les autres textes
législatifs «répressifs
Note».
44. Le 11 décembre 2025, la Cour européenne des droits de l’homme
a rendu son arrêt de Grande Chambre dans l’affaire
Tsaava et autres c. GéorgieNote. Elle
y conclut que la Géorgie a violé les articles 3 (interdiction de la
torture), 10 (liberté d’expression) et 11 (liberté de réunion et
d’association) de la CEDH lors de la dispersion violente de manifestations
à Tbilissi les 20 et 21 juin 2019. Cette affaire fait l’objet d’une
procédure de surveillance soutenue. Malheureusement, les autorités
géorgiennes ont utilisé cet arrêt pour justifier leur décision d’engager
des poursuites contre Guiorgui Gakharia, ancien Premier ministre,
qui était ministre de l’Intérieur à l’époque. Cette affaire peut
être lue en conjonction avec l’affaire
Makharashvili
et autres c. Géorgie, dans laquelle la Cour a constaté
des violations de l’article 6 (droit à un procès équitable) et de
l’article 11 (liberté de réunion et d’association) dans le contexte
d’une manifestation ayant eu lieu en novembre 2019. L’exécution de
cette affaire fait, elle aussi, toujours l’objet d’une surveillance
par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe
Note. Des
atteintes à la liberté de réunion ont été une nouvelle fois constatées
par la Cour le 20 janvier 2026, dans son arrêt
Mekvabishvili c. GéorgieNote, dans
lequel elle a conclu que les autorités géorgiennes avaient violé
les articles 6 (droit à un procès équitable) et 11 (liberté de réunion)
de la CEDH en condamnant un manifestant, au titre de la loi dite
«sur les agents étrangers», pour avoir désobéi aux ordres licites
de la police en ne fondant leur décision que sur des témoignages
de policiers. La Cour européenne a conclu que rien, dans le dossier,
n’indiquait que la manifestation dans son ensemble visait à faire
obstruction au travail parlementaire et que les autorités n’avaient
pu démontrer qu’elles avaient des «raisons pertinentes et suffisantes
de disperser la manifestation» ou que cette action avait été «nécessaire
et proportionnée». Les autorités géorgiennes, qui se disent fréquemment
disposées à respecter la Convention, sont instamment invitées à
mettre pleinement en œuvre ces arrêts, ainsi que les 77 autres arrêts
en attente d’exécution actuellement placés sous la surveillance
du Comité des Ministres, dont les affaires
Kezerashvili
c. GéorgieNote et
le groupe d’affaires
Tsintsabadzé c.
GéorgieNote, qui portent sur
des questions directement liées aux constats du présent rapport
Note.
5 Observations
diverses
45. Le 4 novembre 2025, la Commission
européenne a adopté son paquet « élargissement » 2025. Dans son
analyse consacrée à la Géorgie, elle constate «un grave recul démocratique
marqué par une érosion rapide de l’État de droit et de sérieuses
restrictions aux droits fondamentaux» ainsi que «l’adoption de lois restrictives
qui visent les militants, la société civile et les médias indépendants,
et qui mettent en péril les fondements démocratiques». Elle conclut
donc que «les fondements mêmes de la démocratie ont été gravement
fragilisés au cours de la période considérée. Les attaques des autorités
géorgiennes contre les institutions démocratiques et les libertés
fondamentales, par des discours hostiles, une diffusion constante
de désinformation, des actes d’intimidation, des mesures répressives
et des initiatives législatives, constituent un recul majeur pour
la démocratie dans le pays. Les libertés civiles, le principe d’équilibre
des pouvoirs et les processus décisionnels démocratiques se sont
érodés, au point que, à moins d’un changement radical, la Géorgie
ne dispose plus d’une voie crédible vers l’Union européenne. Elle
n’est plus un pays candidat qu’en théorie
Note».
46. Le 29 janvier 2026, 24 pays
Note ont
invoqué le «Mécanisme de Moscou» de l’OSCE en réponse à la «détérioration
de la situation des droits humains en Géorgie». Une mission composée
d’experts indépendants nommés par les États participants de l’OSCE
a été mise sur pied pour enquêter sur les atteintes aux droits humains
et le respect des engagements pris auprès de l’OSCE
Note. Le rapport de l’experte nommée
dans le cadre du Mécanisme de Moscou a été publié le 12 mars 2026
Note. Hélas, les autorités géorgiennes
ont rejeté le rapport, et par la suite, le Service de sécurité nationale
a convoqué Oucha Nanouachvili, ancien Défenseur public (Médiateur),
pour qu’il s’explique sur ses échanges avec l’experte nommée en
vertu du Mécanisme de Moscou
Note. Il convient de souligner que les
constats et conclusions du rapport élaboré en vertu du Mécanisme de
Moscou coïncident largement avec ceux de l’Assemblée. Par conséquent,
nous nous joignons pleinement à l’appel lancé par les États participants
de l’OSCE pour que les recommandations formulées dans ce rapport soient
pleinement mises en œuvre.
47. Nous réaffirmons notre volonté de dialogue. Toutefois, ce
dialogue devrait reposer sur une vision commune, celle de l’appartenance
au Conseil de l’Europe comme privilège s’accompagnant de droits
et d’obligations. Les principes de notre Organisation, les obligations
auxquelles les États souscrivent en y adhérant et la nécessité que
l’ensemble des États membres les respectent ne sauraient être ni
négociés, ni remis en question.
48. Toute initiative visant à interdire les partis d’opposition
démocratique et à engager des poursuites pénales contre leurs dirigeants
pour des motifs politiques et sur des chefs d’accusation montés
de toutes pièces est clairement inacceptable dans une démocratie.
L’Assemblée devrait donc insister auprès des autorités pour qu’elles
retirent le recours qu’elles ont déposé devant la Cour constitutionnelle
en vue d’interdire les partis d’opposition démocratique et pour
qu’elles mettent fin aux poursuites injustifiées et politiquement motivées
contre les dirigeants de ces partis.
49. Il faut que cesse la répression impitoyable et persistante
des libertés d’expression et de réunion, y compris via une législation
répressive et l’abus de procédures juridiques à motivation politique
contre la société civile, les médias indépendants, les forces d’opposition
et les manifestants. Ces poursuites apparemment fondées sur des
considérations politiques, et n’ayant d’autre objectif que de réduire
les voix critiques au silence, font planer le spectre d’emprisonnements
politiques et sont incompatibles avec une société démocratique et
avec les obligations liées à l’appartenance au Conseil de l’Europe.
Dans sa
Résolution 1900 (2012), l’Assemblée a élaboré une définition claire de la notion
de «prisonnier politique», qui pourrait orienter les discussions
sur ce sujet. La législation répressive adoptée en 2024 et 2025
devrait être entièrement abrogée, après quoi il conviendrait d’adopter
un Code des infractions administratives entièrement nouveau, rédigé
en étroite consultation avec le Conseil de l’Europe afin d’assurer
la conformité avec les normes et standards européens, dont la CEDH.
50. En Géorgie, la société civile joue un rôle crucial dans l’évolution
démocratique du pays et constitue un vivier essentiel de connaissances
démocratiques. Il convient d’inverser la tendance au rétrécissement
de l’espace dévolu à la société civile et de mettre fin à la répression
qui sévit contre les OSC et leurs dirigeants. La loi sur la transparence
de l’influence étrangère et la loi sur l’enregistrement des agents
étrangers, ainsi que les récentes modifications de la loi sur les
subventions, devraient être abrogées intégralement et sans conditions.
51. Les allégations crédibles de violences policières, de mauvais
traitements et de torture de la part de représentants des forces
de l’ordre, ainsi que d’autres atteintes aux droits humains en lien
avec les manifestations à Tbilissi – dont le recours présumé à des
agents chimiques interdits pour disperser les manifestants – devraient
faire l’objet d’enquêtes transparentes et effectives, conformément
aux exigences de la CEDH. Le climat d’impunité associé à ces atteintes
aux droits humains devrait cesser.
52. Compte tenu de la répression impitoyable qui s’est abattue
sur l’opposition démocratique, la société civile, les médias indépendants
et toutes les critiques à l’égard des autorités en général, à laquelle
s’ajoute l’extrême polarisation sociale et politique qui règne dans
le pays, il est hautement improbable que la Géorgie dispose encore
aujourd’hui d’un environnement politique propice à la tenue d’élections
réellement démocratiques. Le rétablissement d’un environnement civique
et politique démocratique constitue une priorité essentielle.
53. Nous restons pleinement disposées à nouer un dialogue constructif
et orienté vers les résultats sur ces priorités, afin de veiller
à ce que la Géorgie recommence à honorer les obligations basiques
qui découlent de son appartenance au Conseil de l’Europe.
54. Dans sa
Résolution
2624 (2025), l’Assemblée a exhorté les organes pertinents du Conseil
de l’Europe à recourir à tous les moyens disponibles, y compris
en vertu de l’article 52 de la CEDH. Elle a également invité tous
les États membres à utiliser les requêtes interétatiques devant
la Cour européenne des droits de l’homme, prévues à l’article 33
de la Convention, pour veiller à ce que la Géorgie respecte pleinement
l’ensemble des normes et des obligations qui découlent de son appartenance
au Conseil de l’Europe. À ce jour, malheureusement, l’article 52
n’a pas été invoqué.
