B Exposé des motifs
par Mme Victoria Tiblom et M. Yunus Emre,
corapporteursNote
1 Introduction
1. Depuis 2003, la Serbie fait
l’objet de la procédure de suivi de l’Assemblée. Le dernier rapport
de la Commission de suivi sur le respect des obligations et engagements
de la Serbie date de 2012
Note.
Dans sa
Résolution 1858
(2012) du 25 janvier 2012 sur «le respect des obligations et
engagements de la Serbie», l’Assemblée s’est félicitée des progrès
significatifs accomplis dans la mise en œuvre des obligations et engagements
pris lors de l’adhésion en 2003. Elle a félicité la Serbie pour
sa stabilité politique, ses efforts en vue de l’intégration dans
l’Union européenne (UE) et sa coopération avec le Tribunal pénal
international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY)
Note. Dans le même temps, elle a décidé
de poursuivre son suivi du respect des obligations et des engagements
pris par la Serbie et a invité cette dernière à réaliser des progrès
substantiels dans les cinq domaines clés suivants: 1) la mise en
œuvre intégrale de la réforme du système judiciaire afin de garantir
son indépendance et son efficacité; 2) l’adoption et la mise en
œuvre de politiques efficaces de lutte contre la corruption; 3)
l’adoption d’amendements au Code pénal conformément aux recommandations
du Groupe d’États contre la corruption (GRECO); 4) l’amélioration
de la situation des médias et 5) la pleine mise en œuvre des droits
des minorités, en particulier des Roms
Note.
2. En janvier 2019, un avant-projet de nouveau rapport sur le
respect des obligations et des engagements pris par la Serbie a
été examiné par la commission et transmis aux autorités serbes pour
commentaires. Le processus de préparation d’un nouveau projet de
rapport a pris beaucoup de temps, ce qui s’explique non seulement
par les fréquents changements de corapporteur.es, mais aussi par
le fait que des élections législatives anticipées avaient été convoquées
à deux reprises entre-temps (en 2014 et 2016). En mai 2019, la commission
a examiné les commentaires des autorités. Toutefois, conformément
à la décision des co-rapporteur.es précédent.es, la présentation
du projet de rapport à la commission a été reportée. La préparation du
rapport a ensuite été retardée par la pandémie de Covid-19, de nouveaux
changements de rapporteurs, les élections législatives qui se sont
tenues en Serbie en juin 2020, les élections législatives et présidentielles anticipées
d’avril 2022 et les élections législatives anticipées de décembre
2023.
3. Du 2 au 4 octobre 2023, en l'absence de la corapporteure Mme Eva
Decroix (République tchèque, EC/DA), le corapporteur Axel Schäfer
(Allemagne, SOC) a effectué une visite d'information à Belgrade
et à Novi Sad (Voïvodine)
Note.
Les conclusions de sa visite, au cours de laquelle il a tenté de
faire le point sur les développements survenus en Serbie depuis
la Résolution 1858 (2012), figurent dans la note d’information
AS/Mon
(2023) 20Note. Malheureusement, M. Schäfer
n’a pas pu finaliser son rapport en raison des développements post-électoraux
(voir ci-dessous) et de l’indisponibilité de l’autre co-rapporteur
Note.
4. Nous avons été nommés co-rapporteur.es respectivement le 29
janvier 2025 (Mme Tiblom) et le 9 septembre
2025 (M. Emre).
5. Les 23 et 24 mars 2026, nous avons effectué une visite d'information
à Belgrade. Au cours de notre visite, nous avons rencontré la présidente
de l’Assemblée nationale, le ministre de la Justice, les présidents des
groupes parlementaires au pouvoir et de l’opposition, des membres
de la commission des questions constitutionnelles et législatives,
la délégation serbe auprès de l’Assemblée, le médiateur, le commissaire
à la protection de l’égalité, la présidente de la Cour suprême et
la procureure générale, ainsi que des représentant.es de la société
civile, notamment du mouvement étudiant, et de la communauté diplomatique. Au
cours de notre visite, nous avons abordé des questions liées principalement
à l’effondrement de l’auvent de la gare de Novi Sad en 2024, aux
manifestations de masse qui ont suivi, à l’utilisation présumée
d’une arme sonique, à la réforme du système judiciaire et des services
du ministère public, aux questions électorales, ainsi qu’à l’état
de la liberté d’association et d’expression
Note.
2 Démocratie
et contexte politique
2.1 Contexte
général
6. Le paysage politique serbe
est dominé par le Parti progressiste serbe (SNS) et son chef, l’actuel président
de la République Aleksandar Vučić.
7. Le président de la République est élu au suffrage direct pour
un mandat de cinq ans dans une circonscription unique à l'échelle
nationale. Un.e candidat.e doit obtenir la majorité des suffrages
exprimés pour être élu.e; si ce seuil n'est pas atteint, un second
tour est organisé entre les deux candidat.es arrivé.es en tête dans
un délai de 15 jours
Note.
8. Bien que la Constitution ne prévoie que des pouvoirs présidentiels
relativement limités
Note, Aleksandar Vučić
a joué ces dernières années un rôle central dans la politique serbe,
d’abord en tant que Premier ministre (jusqu’en 2017), puis en tant
que président de la République. Selon la société civile et d’autres
parties prenantes, le débat politique et la prise de décision sont
en pratique dirigés par le président de la République d’une manière
qui n’est pas prévue par la Constitution
Note.
9. Les 250 membres du parlement sont élu.es pour un mandat de
quatre ans selon un système proportionnel à listes fermées, dans
le cadre d’une circonscription unique à l’échelle nationale. Les
mandats sont répartis entre les listes de candidat.es ayant obtenu
au moins 3 % des suffrages exprimés. Les listes représentant les
minorités nationales sont exemptées de ce seuil
Note.
10. Il existe une forte polarisation entre les partis au pouvoir
et l’opposition, qui est divisée. Au cours des dernières années,
l’efficacité et la fonction de contrôle du parlement ont continué
d’être entravées par la faible fréquence des sessions et l’absence
de véritable débat politique. Le processus de consultation publique
sur les projets de loi doit encore être renforcé
Note et
le contrôle parlementaire de l’exécutif est faible
Note. De
plus, les débats au parlement sont marqués par des tensions, avec
des rapports faisant état de propos désobligeants et d’incidents
occasionnels, de perturbations, y compris de violences, et de boycotts.
Par exemple, le 4 mars 2025, plusieurs député.es ont été blessé.es
à la suite d’une session parlementaire qui a été gravement perturbée
par des membres de l’opposition lançant des grenades fumigènes et
des fusées éclairantes
Note.
2.2 Les
élections législatives et présidentielles de 2020 et 2022
11. Depuis 2000, toutes les élections
législatives en Serbie, à l'exception de deux (les élections régulières de
mai 2012 et de juin 2020), ont
été des élections anticipées. Bien
que légalement possibles, la «culture» des élections anticipées
a un impact sur le fonctionnement autonome et efficace du parlement
conformément à la durée du mandat prévue par la Constitution, quelles
que soient les forces politiques au pouvoir.
12. Les élections législatives de juin 2020 ont été boycottées
par la plupart des partis d’opposition (notamment le Parti démocratique,
le Parti populaire, le Parti pour la liberté et la justice, le Mouvement
serbe Dveri et le Parti social-démocrate), qui ont invoqué l’absence
de conditions propices à la tenue d’élections démocratiques et la
liberté de la presse restreinte.
13. À la suite de la dissolution du parlement par le président
de la République de Serbie, des élections anticipées ont eu lieu
le 3 avril 2022, parallèlement à l’élection présidentielle prévue.
Avant ces élections, un large éventail d’acteurs politiques du gouvernement
et de l’opposition ont participé au dialogue interpartis, facilité
par le Parlement européen. Un certain nombre de mesures identifiées
par le dialogue interpartis ont été mises en œuvre, notamment l’adoption
de nouvelles lois électorales (voir ci-dessous)
Note.
14. Les élections présidentielles et législatives anticipées du
3 avril 2022 se sont déroulées dans un contexte de polarisation
intense entre la coalition au pouvoir et les partis d'opposition.
Bien qu'un certain nombre de partis d'opposition aient exprimé leur
mécontentement à l'égard des processus de dialogue interpartis,
tous ont décidé de participer à ces élections.
15. La mission d'observation électorale (composée d'observateurs
du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme
de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE/BIDDH),
de l'Assemblée parlementaire de l'OSCE et de l'Assemblée), qui a
observé ces élections, a constaté que celles-ci s'étaient déroulées
dans une atmosphère globalement calme et pacifique. Bien que les observateurs
aient constaté que les libertés fondamentales étaient globalement
respectées, ils ont conclu qu’un certain nombre de lacunes avaient
entraîné une inégalité des chances, favorisant les candidats sortants
Note.
16. Le président sortant Vučić (candidat commun de la coalition
SNS, du Parti socialiste de Serbie (SPS) et de l’Alliance des Hongrois
de Voïvodine) a remporté l’élection présidentielle avec 59,5 % des
voix. Le SNS a remporté 42,91 % des voix (120 sièges)
Note.
Étant donné que tous les acteurs politiques concernés ont pris part aux
élections du 3 avril 2022, la composition du parlement est devenue
plus pluraliste.
2.3 Les
élections législatives de 2023 et les événements qui ont suivi
17. À la suite des fusillades de
masse qui ont eu lieu à Belgrade et dans ses environs en mai 2023,
de nombreuses manifestations sous le nom de «Serbes contre la violence»
ont eu lieu dans le pays
Note.
En conséquence, une pression croissante s'est exercée sur le parti
au pouvoir pour qu'il organise de nouvelles élections législatives.
18. Les élections législatives anticipées ont eu lieu le 17 décembre
2023. L'OSCE/BIDDH a déployé une mission d'observation électorale,
en collaboration avec l'Assemblée parlementaire de l'OSCE, l'Assemblée
et le Parlement européen (mission internationale d'observation électorale).
Le même jour, des élections locales ont eu lieu dans 65 des 174
unités autonomes, y compris la capitale
Note,
ainsi que des élections à l'assemblée provinciale de la province
autonome de Voïvodine
Note.
19. Les élections législatives ont été remportées par le SNS,
qui a obtenu 48,06 % des voix et 129 sièges. La coalition d’opposition
«La Serbie contre la violence» est arrivée en deuxième position,
avec 24,32 % des voix et 65 sièges. Le SPS a remporté 18 sièges,
l’Alternative nationale démocratique (NADA) 13 sièges, et la liste
«Nous – La voix du peuple» a également remporté 13 sièges. Le taux
de participation s’est élevé à près de 59 %.
20. Dans leur
rapport présenté à l’Assemblée en janvier 2024, les observateurs
de l’Assemblée ont conclu que, bien que les élections législatives
anticipées en Serbie aient offert aux électeurs un choix entre différentes alternatives
politiques et que les libertés d’expression et de réunion aient
été globalement respectées, les élections ont été entachées par
des cas isolés de violence, des irrégularités procédurales et de
fréquentes allégations d’organisation et de transport d’électeurs
pour soutenir le parti au pouvoir lors des élections locales
Note. Les pressions exercées sur
les électeurs, ainsi que l’implication décisive du président de
la République et les avantages systémiques du parti au pouvoir,
ont globalement compromis le processus électoral et créé des conditions
inéquitables.
21. Les résultats des élections et les irrégularités alléguées
ont déclenché des manifestations de masse dans le pays. Dans une
résolution
du 8 février 2024 sur la «Situation en Serbie à la suite des élections»,
le Parlement européen avait proposé de mener une enquête internationale
indépendante sur les irrégularités et même de suspendre les fonds
de pré-adhésion. La commission de suivi a examiné la situation post-électorale en
Serbie lors de ses réunions de janvier 2024
Note,
de mars 2024
Note et d’avril 2024 (lors d’une audition
sur la situation post-électorale)
Note.
22. En avril 2024, la présidente du Parlement a convoqué de nouvelles
élections municipales à Belgrade. Celles-ci se sont déroulées le
2 juin 2024, en même temps que les élections dans 89 assemblées
locales du pays. Une partie de l’opposition a boycotté les élections.
Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux n’a pas été invité à
observer ces élections. Selon le
rapport
de la mission d’observation électorale (MOE) du BIDDH, les élections «ont été bien organisées, offrant aux
électeurs un large éventail d’alternatives politiques, mais des
préoccupations concernant des pressions généralisées exercées sur
les employés du secteur public, l’utilisation abusive des ressources
publiques et le parti pris des médias en faveur de la coalition
au pouvoir ont eu un impact négatif sur le processus.». La mission
d’observation électorale de l’ODIHR a rappelé une fois de plus la
nécessité de réformer le cadre juridique électoral à la lumière
des recommandations de l’ODIHR. Elle a également souligné un manque
général de confiance dans l’exactitude des listes électorales, la polarisation
du paysage médiatique, des cas d’intimidation à l’encontre de journalistes
et, le jour du scrutin, des problèmes liés au secret du vote, des
irrégularités procédurales, des allégations de pressions et d’achat de
voix. L’alliance du SNS a remporté les élections dans la plupart
des assemblées locales. Lors de l’élection de l’assemblée municipale
de Belgrade, l’alliance du SNS a remporté la majorité des sièges
(52,4 %), suivie par le parti d’opposition
Kreni
Promeni (Go-Change) (17,2 %). Les partis d’opposition
ont prétendu que le SNS avait falsifié les résultats à Niš et à
Nouveau Belgrade afin de s’assurer une faible majorité de sièges
au sein de leurs assemblées.
23. Le nouveau gouvernement a été approuvé par le parlement le
2 mai 2024, avec Miloš Vučević comme nouveau Premier ministre. Tout
en soulignant que l’adhésion à l’Union européenne constituait un
objectif stratégique pour son pays, M. Vučević a également insisté
sur le fait qu’il désapprouvait la politique de sanctions de l’UE
à l’encontre de la Fédération de Russie. Il a également mentionné
que l’adhésion du Kosovo*
Note au Conseil de l’Europe, qui avait
été recommandée par l’Assemblée dans son
Avis 302 (2024) du 16 avril 2024, constituait un défi pour la Serbie
et a annoncé que son gouvernement s’y opposerait.
2.4 Les
manifestations dans la vallée de Jadar
25. Au cours des manifestations, les autorités ont réprimé les
militant.es écologistes, les médias et la société civile. En août
2024, environ 30 000 personnes ont pris part à une manifestation
organisée par l’Association des organisations environnementales
de Serbie à Belgrade. En réponse, le gouvernement a procédé à au moins
41 arrestations ou détentions dans 17 villes en seulement dix jours.
De nombreux manifestants ont été accusés de «menacer l’ordre constitutionnel».
Ceux qui ont partagé des informations sur les manifestations sur
les réseaux sociaux ont été convoqués dans des commissariats pour
des «entretiens informatifs», tandis que certains militants ont
reçu des visites à domicile accompagnées d’avertissements
Note.
2.5 La
tragédie de Novi Sad et les événements qui ont suivi
26. À la fin de l’année 2024 et
en 2025, la Serbie a connu d’importants troubles politiques, marqués
par des manifestations généralisées. Le paysage politique a été
profondément bouleversé par un incident tragique survenu le 1er
novembre 2024, lorsque l’effondrement de l’auvent d’une gare à Novi
Sad a fait 16 morts. Cette catastrophe a déclenché un vaste mouvement
anti-corruption, principalement mené par des étudiants universitaires.
Le mouvement s’est rapidement étendu à l’ensemble du pays, englobant
un large spectre de la société serbe. Les manifestants réclamaient
de nouvelles élections, la transparence, la responsabilité des dirigeants
et l’éradication de la corruption. D’importantes manifestations
ont eu lieu à Belgrade et dans d’autres grandes villes en mars,
juin et août 2025. Selon certaines sources, la manifestation du
15 mars 2025 à Belgrade a rassemblé environ 300 000 personnes. Les
manifestations de juin et août 2025 ont abouti à de violents affrontements
entre les manifestants et la police. Le 1er novembre 2025, une grande
marche a été organisée à Novi Sad pour commémorer le premier anniversaire
du tragique incident survenu à la gare. Lors de notre visite à Belgrade,
nos interlocuteurs du ministère de l’Intérieur ont indiqué que près
de 28 000 manifestations avaient eu lieu entre leur début, fin 2024,
et la fin de l’année 2025, avec la participation de près de 3,8
millions de personnes et une moyenne de près de 70 rassemblements
par jour.
27. En réponse aux manifestations, plusieurs hauts responsables,
dont le Premier ministre Miloš Vučević, ont démissionné. Le 16 avril
2025, M. Ðuro Macut a été nommé nouveau Premier ministre. Parallèlement,
des poursuites judiciaires ont été engagées contre des personnes
impliquées dans les incidents liés aux manifestations. Malgré ces
mesures, les manifestations se sont poursuivies jusqu’à la fin de
l’année 2025, soulignant un désir profond de la population en faveur
d’un changement politique en profondeur
Note. Les autorités
ont déclaré que les manifestations étaient alimentées de l’extérieur,
par les pays occidentaux, dans le but de déstabiliser la Serbie
Note.
28. Si le droit à la liberté de réunion a été globalement respecté
pendant les manifestations, la réponse du gouvernement a combiné
discours de négociation et répression. Les autorités ont mené des
discussions sélectives avec des partis loyaux ou mineurs, mais des
cas de répression policière ont également été signalés, avec notamment
l’utilisation de gaz lacrymogènes et de matraques, des détentions
et des campagnes de dénigrement contre les manifestants. Dans certains
cas, les forces de l’ordre n’ont pas protégé les manifestants contre
les agressions physiques perpétrées par des individus violents.
Les journalistes ont également été entravés dans l’exercice de leur
travail pendant les manifestations. Selon nos interlocuteurs du ministère
de l’Intérieur, près de 3 000 personnes ont été poursuivies en justice
en lien avec les manifestations pour des infractions à l’ordre public.
29. Certains des étudiants que nous avons rencontrés à Belgrade
ont fait état d’agressions physiques de la part des forces de l’ordre,
d’un manque de protection pendant les manifestations, de mauvais
traitements infligés par la police pendant la garde à vue, de mesures
d’infiltration et de surveillance, ainsi que de la divulgation d’informations
sur la vie privée des manifestants. Nous avons également appris
qu’au moins 23 personnes – manifestants et journalistes – avaient
été arrêtées pour «atteinte à l’ordre constitutionnel» et que certains
étudiants ayant participé aux manifestations cherchaient à obtenir
l’asile à l’étranger. Certains diplômés ayant pris part aux manifestations
de l’année dernière ont désormais des difficultés à trouver un emploi
dans le secteur public. Certains professeurs et enseignants ayant
publiquement soutenu le mouvement ou participé aux manifestations
ont été licenciés ou ont fait l’objet de procédures disciplinaires.
De plus, nous avons appris qu’à plusieurs reprises, des agents de
police étaient entrés sur des campus universitaires sans l’autorisation
du recteur, violant ainsi l’autonomie de l’université.
30. Le 15 mars 2025, une manifestation à Belgrade, bien que largement
pacifique, a été perturbée lorsqu’une forte détonation, provenant
peut-être d’un dispositif acoustique à longue portée (LRAD) («arme sonique»),
a provoqué la panique et fait des blessés. Lors de notre visite
à Belgrade, nous avons entendu des témoignages faisant état d’un
bref incident bruyant, qui avait provoqué une bousculade, à la suite
de laquelle certaines personnes avaient ressenti des vertiges ou
avaient paniqué. Nos interlocuteurs de la société civile ont déclaré
que cela ressemblait à une arme sonique. Le gouvernement a nié avoir
utilisé un tel dispositif. Nos interlocuteurs au ministère de l’Intérieur
ont reconnu que la police s’était procuré un tel dispositif, mais
ont affirmé qu’il n’avait jamais été utilisé. À la suite d’une requête
déposée par 47 personnes, cette affaire est actuellement examinée
par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), qui a rendu
une mesure provisoire le 29 avril 2025. Selon la CEDH, jusqu’à 4
000 personnes ont fait part de leur expérience de cet incident.
Note
31. Les co-rapporteurs actuels et anciens de la commission de
suivi ont publié des déclarations dans lesquelles ils ont exprimé
leur inquiétude face à la détérioration de la situation dans le
pays due à l'escalade des manifestations de masse.
Note Ils ont exhorté
les autorités serbes à répondre par le dialogue plutôt que par la
force. Ils ont condamné toutes les formes de violence – qu’elles
soient le fait de l’État, de groupes pro-gouvernementaux ou de manifestants
– et ont exprimé leur inquiétude face aux incidents de brutalité
policière (notamment l’usage excessif de gaz lacrymogènes et de
matraques), aux détentions arbitraires, à la surveillance des journalistes
et des militants et au harcèlement des groupes de la société civile.
32. La situation a également été suivie par le Commissaire aux
droits de l’homme du Conseil de l’Europe, M. Michael O’Flaherty,
qui s’est rendu en Serbie en avril 2025 et a exprimé son inquiétude
face à l’intensification du recours à la force par la police lors
des manifestations, ainsi qu’aux arrestations et détentions arbitraires
de manifestants
Note.
33. Le 22 octobre 2025, le Parlement européen a condamné la répression
exercée par les autorités pour réduire les manifestants au silence
Note.
34. De fin 2025 à début 2026, la nature des manifestations a évolué,
passant de marches de masse quotidiennes et constantes à des événements
symboliques organisés, des blocages, des commémorations et des manifestations
régionales. Les blocages universitaires dans de nombreuses universités
ont pris fin et l’année universitaire a repris.
35. La mort tragique d’une étudiante à la Faculté de philosophie
de l’Université de Belgrade, le 26 mars 2026, a conduit à des raids
policiers au sein de la faculté les jours suivants. La descente
du 31 mars a été retransmise en direct sur les chaînes de télévision
pro-gouvernementales et a donné lieu à une manifestation étudiante,
que la police a tenté de disperser en recourant à la violence. Selon
nos interlocuteurs de la société civile, la mort de l’étudiante
a été rapidement politisée par les autorités et les médias pro-gouvernementaux afin
de discréditer le mouvement étudiant et la communauté universitaire.
36. Le 26 janvier 2026, le président Vučić (qui n’est pas rééligible)
a évoqué la possibilité d’organiser des élections législatives anticipées
dans le courant de l’année, très probablement entre octobre et décembre.
La prochaine élection présidentielle est prévue au printemps 2027,
tandis que les élections législatives doivent avoir lieu à la fin
de l’année 2027. Il est également possible que les élections législatives
se tiennent en même temps que l’élection présidentielle en 2027.
La tenue d’élections anticipées était l’une des revendications initiales
des manifestants. Lors de notre visite à Belgrade, nos interlocuteurs
au Parlement n’ont pas exclu la possibilité d’organiser les élections
d’ici la fin de l’année; toutefois, personne n’a été en mesure d’indiquer
un calendrier plus précis.
37. En ce qui concerne la responsabilité de la tragédie de Novi
Sad, trois enquêtes sont actuellement en cours. Une enquête pénale
a été ouverte immédiatement après l’effondrement de l’auvent de
la gare de Novi Sad en novembre 2024 pour négligence dans la construction.
De plus, le parquet chargé de la criminalité organisée examine les
flux financiers plus larges liés aux travaux de construction, tandis
que le parquet supérieur de Belgrade traite l’aspect corruption
impliquant des responsables de la surveillance. Au total, 13 personnes
ont été placées en détention au lendemain de la tragédie, dont l’ancien
ministre des Transports, bien que plusieurs d’entre elles aient
depuis été remises en liberté dans l’attente de leur procès. Aucune condamnation
n’a encore été prononcée et l’affaire en est toujours au stade de
l’instruction. Lors de notre visite à Belgrade, nos interlocuteurs
issus de la société civile ont critiqué la lenteur de la procédure.
Ils ont également déclaré que le procureur général chargé de la
criminalité organisée et certains autres procureurs impliqués dans
les enquêtes sur Novi Sad étaient pris pour cibles par les autorités.
2.6 Élections
locales du 29 mars 2026
38. Après notre visite à Belgrade,
le 29 mars 2026, des élections locales ont eu lieu dans 10 municipalités à
travers la Serbie (à Aranđelovac, Bajina Bašta, Bor, Kladovo, Knjaževac,
Kula, Lučani, Majdanpek, Sevojno et Smederevska Palanka). Le taux
de participation a été élevé, atteignant 70 %, et le SNS, se présentant
sous la liste «Aleksandar Vučić – Notre famille» et ses partenaires
de coalition, a remporté la victoire dans les dix municipalités
Note mais a perdu
quelques sièges par rapport aux élections précédentes. Il s’agissait
des deuxièmes élections locales depuis le début des manifestations
étudiantes à la fin de 2024 – les précédentes avaient eu lieu en
juin 2025 à Zaječar, Kosjerić, Mionica, Negotin et Sečan.
39. Les élections ont été observées par le Congrès des pouvoirs
locaux et régionaux, qui a exprimé son inquiétude face aux incidents
de violence à l’encontre d’observateurs, de journalistes et de militants
civiques de l’opposition, ainsi qu’aux irrégularités, notamment
les accusations d’achat de voix, l’existence de listes électorales
parallèles et la prise de photos des bulletins de vote
Note. Les élections ont
également été précédées d’un nombre sans précédent de visites du
président de la République, de membres du gouvernement et d’autres
responsables dans les municipalités où les élections devaient avoir
lieu.
3 Cadre
électoral
40. Comme mentionné ci-dessus,
en février 2022, un ensemble de nouvelles lois électorales a été
adopté (notamment la loi-cadre sur l’élection des députés, la loi
sur l’élection du président de la République, la loi sur les élections
locales, la loi sur le financement des activités politiques et la
loi modifiée sur la prévention de la corruption), qui répondait
à certaines recommandations antérieures de l’OSCE/BIDDH
Note.
41. En décembre 2022, à la demande de la commission de suivi,
la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise) et l’OSCE/BIDDH ont publié un «avis conjoint sur le cadre constitutionnel
et juridique régissant le fonctionnement des institutions démocratiques
en Serbie – loi électorale et administration électorale»
Note. Cet avis est
critique et contient plusieurs recommandations, notamment en ce qui
concerne l'utilisation des médias publics pour promouvoir le gouvernement,
le manque d'indépendance de la Commission électorale centrale (composée
de représentants politiques proches du gouvernement), le financement
des partis politiques et des campagnes électorales, l'absence de
vérification des listes électorales, l'utilisation abusive des ressources
administratives et l'accès limité aux procédures de recours.
42. La mission internationale d'observation électorale, à laquelle
l'Assemblée a participé et qui a suivi les élections législatives
anticipées du 17 décembre 2023, a également relevé de graves lacunes.
Par conséquent, un certain nombre de recommandations formulées de
longue date restent sans suite, certaines d'entre elles nécessitant
des mesures législatives
Note. Elles concernent
l’indépendance et l’efficacité de l’Autorité de régulation des médias
électroniques (REM), les mesures visant à lutter contre l’utilisation
abusive des ressources administratives et les pressions exercées
sur les électeurs, ainsi que le contrôle public et la vérification
des listes électorales. Lors de notre visite à Belgrade, nos interlocuteurs
au parlement nous ont indiqué que la réforme de la législation électorale
était en cours et que des progrès avaient été réalisés avec l’adoption
de la loi sur un registre électoral unifié le 7 novembre 2025, en
coopération avec des experts de la société civile.
43. Nous sommes néanmoins préoccupés par le fait qu’au début du
mois de février 2026, des projets d’amendements à quatre lois électorales
– la loi sur l’élection du président de la République, la loi sur
la Cour constitutionnelle, la loi sur l’élection des députés et
la loi sur les élections locales – ont été transmis aux députés.
Les autorités affirment que ces projets répondent aux recommandations
de l’OSCE/BIDDH. Selon l’opposition et la société civile, ils ne
reprennent qu’une fraction des 24 recommandations de l’OSCE/BIDDH, et
leur contenu semble exacerber plutôt que résoudre les vulnérabilités
électorales, créant ainsi une façade de conformité.
44. Selon les détracteurs de ces projets de loi, leurs principales
dispositions suscitent de vives inquiétudes. Les projets de loi
autoriseraient les «listes fantômes» – c'est-à-dire des listes émanant
de partis ou de mouvements essentiellement fictifs – à participer
sans entrave. Les abus précédemment dénoncés, impliquant des signatures
de soutien falsifiées, deviendraient obsolètes en vertu d'une nouvelle
règle permettant aux électeurs de soutenir plusieurs listes simultanément.
Un tel changement pourrait permettre aux partisans du parti au pouvoir
de soutenir de nombreuses listes supplémentaires, accordant à ces
entités des sièges au sein des commissions électorales chargées
de valider les résultats et influençant ainsi potentiellement les
résultats de manière décisive. En outre, ces amendements faciliteraient
une exploitation accrue des privilèges électoraux accordés aux minorités
nationales. Ils assoupliraient les critères du statut de liste minoritaire,
en limitant le contrôle au seul chef de liste et au candidat de
tête plutôt qu’à l’ensemble des membres, et supprimeraient les consultations
avec les conseils des minorités nationales. Ces listes nécessitent
bien moins de signatures pour s’enregistrer et seulement 0,3 % des
voix pour obtenir des sièges au Parlement, contre un seuil de 3 %
pour les autres.
45. Si ces mesures étaient adoptées, des personnalités de premier
plan de la coalition au pouvoir pourraient se présenter sur des
listes minoritaires sans encourir de sanction, ce qui renforcerait
les avantages dont bénéficient les sortants. Une autre proposition
préoccupante limiterait la participation de l’opposition aux commissions
électorales et aux bureaux de vote en imposant une certification
de la Commission électorale de la République pour tous les membres
– une exigence qui affecterait des dizaines de milliers de postes
Note.
46. Au cours de nos réunions au Parlement, nous avons été informé.es
que les autorités avaient reçu un avis préliminaire de l’OSCE/BIDDH
sur ces projets de loi et qu’elles étaient en train de l’analyser.
4 Questions
relatives à l'État de droit
4.1 Les
amendements constitutionnels de 2022 et la réforme du système judiciaire
47. La Serbie a franchi une étape
importante en matière d’indépendance et de responsabilité du pouvoir judiciaire
avec l’adoption par le parlement des amendements constitutionnels
pertinents le 9 février 2022 (à la suite d’un référendum organisé
le 16 janvier 2022).
48. Les lois relatives au système judiciaire – concernant l’organisation
des tribunaux, les juges, le Bureau du procureur général, le Conseil
supérieur de la magistrature (CSM) et le Conseil supérieur des procureurs (CSP)
– ont été alignées sur les amendements constitutionnels et sont
entrées en vigueur le 10 mai 2023. Ces lois, qui avaient été évaluées
de manière plutôt positive par la Commission de Venise en octobre
et décembre 2022
Note, visent à rendre
le pouvoir judiciaire et le ministère public plus indépendants et
plus efficaces, et à réduire l’influence de l’exécutif et du parlement
sur la nomination des juges et des procureurs. La Commission de
Venise a également estimé que le processus de consultation publique
avait été suffisamment inclusif et transparent.
49. En ce qui concerne l'organisation du système judiciaire et
des juges, la Commission de Venise s'est déclarée satisfaite des
réformes proposées. Les juges sont désormais nommés par le Conseil
supérieur de la magistrature, alors qu'auparavant ils l'étaient
par le parlement. La Commission de Venise a toutefois émis des réserves
quant aux dispositions relatives à l'autonomie des tribunaux et
au contrôle des juridictions inférieures par les juridictions supérieures,
aux dispositions sur les conflits d'intérêts et les incompatibilités
avec la fonction judiciaire, ainsi qu'aux dispositions sur la responsabilité
disciplinaire et civile des juges
Note. En outre,
elle a noté que «le système judiciaire serbe reste caractérisé par
un esprit hiérarchique et de multiples formes d’évaluations et de
contrôles. Conjugué au problème des salaires modestes des magistrats,
cela peut nuire à l’attractivité de la profession judiciaire pour
les jeunes juges. Un changement de la culture juridique au sein
du pouvoir judiciaire pourrait s’avérer nécessaire pour compléter
les changements positifs apportés par la réforme législative en
cours»
Note.
50. En ce qui concerne la loi sur le Conseil supérieur de la magistrature,
celui-ci est désormais composé de 11 membres: six juges élus par
leurs pairs, quatre avocats éminents élus par le parlement et la
présidente de la Cour suprême en tant que membre «d’office» (ce
qui est conforme aux recommandations du Conseil de l’Europe). Dans
son avis de suivi de décembre 2022
Note, la Commission
de Venise restait préoccupée par le risque de politisation de l’élection
des quatre membres non juristes élus par le parlement, mais se félicitait
de la proposition d’introduire une majorité qualifiée au sein de
la commission judiciaire de l’Assemblée nationale (qui choisit les
candidats)
Note.
51. En ce qui concerne la réforme du ministère public, les procureurs
sont désormais élus par le Conseil supérieur des procureurs, qui
se compose de cinq membres élus par les procureurs eux-mêmes, de
quatre éminents avocats élus par le parlement et de deux membres
d’office: le ministre de la Justice
et la procureure générale. Lors de l’évaluation des projets de lois
sur le Conseil supérieur du ministère public et le ministère public,
la Commission de Venise a exprimé des préoccupations, bien que moins
graves, concernant l’équilibre dans la composition du CSP (et, en
particulier, la présence de deux membres
de
droit – la procureure générale et le ministre de la Justice)
et les critères relatifs à la compétence des procureurs occupant
des postes vacants à titre temporaire
Note.
52. Conformément à la réforme de 2022, des textes législatifs
supplémentaires devaient être adoptés dans un délai d’un an pour
les lois judiciaires et dans un délai de deux ans pour l’alignement
de toutes les autres législations concernées. Deux groupes de travail
d'experts (l'un pour les procureurs, l'autre pour les tribunaux) ont
été créés en avril 2022 et chargés de rédiger la législation d'application.
Lors de notre visite à Belgrade, nous avons été informés que 36
des 37 règlements visant à finaliser la réforme du système judiciaire
et du ministère public avaient été adoptés. Un seul règlement –
relatif au règlement de procédure – doit encore être adopté conjointement
par le CSM et le ministère de la Justice.
53. Selon le rapport 2025 de la Commission européenne sur l'État
de droit, les pressions politiques exercées sur le pouvoir judiciaire
et le ministère public restent fortes
Note. Des
responsables gouvernementaux et des personnalités publiques de très
haut niveau, notamment le président de la République et des députés,
font des déclarations publiques inappropriées sur des enquêtes en
cours et des procédures judiciaires, y compris en ce qui concerne
le travail de certains procureurs et juges. Selon le
Flash Eurobaromètre, le niveau d’indépendance
judiciaire perçu en Serbie reste faible tant auprès du grand public
que des entreprises. Dans l’ensemble, 30 % de la population et 36 %
des entreprises jugent le niveau d’indépendance des tribunaux et des
juges «assez bon» ou «très bon» en 2025
Note.
54. Par conséquent, malgré les progrès réalisés dans la réforme
du système judiciaire, de nombreuses questions doivent encore être
traitées en priorité par les autorités. La transparence du Conseil
supérieur de la magistrature doit être encore renforcée, car ses
séances ne sont pas enregistrées sur support audiovisuel en raison
d’un manque de moyens techniques, alors que les séances du Conseil
supérieur des procureurs sont enregistrées et diffusées en direct
Note.
Des défis subsistent pour pourvoir le nombre considérable de postes vacants
de juges et de procureurs: en mai 2025, sur 3 117 postes de juges,
394 étaient vacants, et sur 899 postes de procureurs, 139 étaient
vacants
Note.
Si une solution informatique pour le nouveau système de gestion des
dossiers du parquet a été finalisée et est en cours de mise en œuvre,
un nouveau système de gestion des dossiers uniforme et centralisé
pour les tribunaux fait toujours défaut. En ce qui concerne l’efficacité
des tribunaux, la situation reste stable pour les affaires civiles,
commerciales et pénales, tandis que de sérieux défis persistent
dans le traitement des affaires administratives et des recours constitutionnels
Note.
55. En ce qui concerne les poursuites, des préoccupations subsistent
quant à l’autonomie du ministère public, ainsi qu’à l’efficacité
et à la confidentialité des enquêtes pénales, qui sont entravées
par des lacunes dans la législation et la pratique
Note.
Lors de notre visite à Belgrade, la procureure générale et le président
du CSP se sont plaints du blocage de l’élection de nouveaux membres
du CSP par leurs pairs, à la suite de l’annulation de la procédure
électorale par la Cour constitutionnelle. Nos interlocuteurs ont
estimé que cette dernière n’avait pas le pouvoir d’intervenir dans
ce processus et avait rendu une décision politisée.
4.2 «Lois
Mrdić»
56. À la suite d’une proposition
de M. Uglješa Mrdić, député du SNS, le 28 janvier 2026, le parlement
a adopté un ensemble de nouvelles lois judiciaires, à savoir des
modifications de la loi sur le ministère public, de la loi sur le
Conseil supérieur des procureurs, de la loi sur l’organisation et
la compétence des autorités de l’État dans la lutte contre la criminalité
de haute technologie, de la loi sur les juges et de la loi sur les
sièges et les compétences territoriales des tribunaux et des parquets
(«lois Mrdić»). Le 30 janvier, le président de la République les
a promulguées.
57. Ces nouvelles lois ont été adoptées selon une procédure d’urgence,
sans aucun débat public, ce qui a suscité de vives critiques de
la part des experts juridiques, de l’Union européenne et de l’opposition.
Selon cette dernière, ces lois portent atteinte à l’indépendance
du pouvoir judiciaire et du ministère public et entravent la lutte
contre la corruption, car les modifications apportées aux affectations
temporaires des procureurs au sein du Parquet chargé de la criminalité
organisée pourraient avoir un impact sur les enquêtes en cours en matière
de corruption, notamment l’affaire de Novi Sad. Le 4 mars 2026,
cinq partis d’opposition ont déposé une demande auprès du parlement
visant à abroger les modifications apportées aux cinq lois. De plus,
la commissaire européenne Marta Kos a qualifié cette adoption de
«grave recul» sur la voie de l’adhésion de la Serbie à l’UE et a
déclaré que la Commission européenne pourrait suspendre les versements
au titre du Plan de croissance de l’UE pour les Balkans occidentaux
destinés à la Serbie en raison de préoccupations concernant la démocratie,
l’État de droit et la liberté des médias
Note.
58. En vertu de ces lois, les affectations temporaires des procureurs
à d’autres parquets seront désormais décidées par le CSP, et non
plus par le procureur général. La compétence pour statuer sur les
recours contre les décisions hiérarchiques est désormais attribuée
au procureur en chef du ministère public immédiatement supérieur,
et non plus à une commission spécialisée du CSP. Les affectations
temporaires de tous les procureurs affectés à titre temporaire à
un parquet de juridiction spéciale (y compris le parquet chargé
de la criminalité organisée) prendront fin au plus tard le 9 mars
2026. Les nouvelles lois permettent également aux présidents de
tribunal d’être réélus, plutôt que d’exercer un mandat unique de
cinq ans, et créent un nouveau quatrième tribunal de première instance
à Belgrade pour les municipalités de Zemun et de Surčin.
59. Le 10 février 2026, la présidente du parlement, Ana Brnabić,
a sollicité un avis d’urgence de la Commission de Venise concernant
ces lois. La Commission de Venise a rendu son avis d’urgence le
24 avril 2026 (
CDL-PI(2026)007). Celui-ci sera soumis pour approbation lors de sa session
plénière de juin 2026.
60. La Commission de Venise a critiqué la plupart des dispositions
des «lois Mrdić», à l'exception de celle prévoyant que les affectations
temporaires des procureurs seront désormais décidées par le CSP,
et a formulé un certain nombre de recommandations à l'intention
des autorités serbes en vue de modifier ces lois
Note. Elle a estimé
que les lacunes identifiées, considérées tant individuellement que
cumulativement, suppriment les garanties qui existaient auparavant
et qui visaient à protéger l'autonomie du ministère public
Note.
Dans son avis, «(…) des études supplémentaires et des analyses d’impact
sur la réorganisation des cartes judiciaires et des parquets devraient
être menées, sur la base d’une analyse préalable exhaustive des
facteurs clés (…)»
Note. La Commission de Venise a également
critiqué le fait que ces lois aient été adoptées sans consultation
publique et a recommandé que «(…) à l’avenir, les principes de transparence,
d’inclusivité et de débat démocratique soient appliqués de manière
cohérente et rigoureuse tout au long du processus législatif»
Note.
61. Lors de notre visite à Belgrade, nos interlocuteurs issus
de la société civile et de l’opposition ont souligné que ces lois
avaient été adoptées sans consultation publique. La présidente de
l’Assemblée nationale nous a expliqué que, conformément au règlement
intérieur, un projet de loi proposé par un député ne nécessite pas de
consultation publique et que l’opposition n’avait pas fait preuve
de coopération concernant la réforme judiciaire de 2022. La présidente
a également annoncé que les autorités mettraient en œuvre les recommandations
de la Commission de Venise. Nous saluons cette annonce et espérons
que les autorités tiendront cette promesse.
4.3 L’Académie
judiciaire
62. En 2024, à la demande du ministre
de la Justice, la Commission de Venise a évalué le projet de loi
sur l’Académie judiciaire, ainsi que les projets d’amendements correspondants
à la loi sur les juges et à la loi sur le ministère public
Note, qui avaient été
élaborés dans le cadre de la réforme judiciaire.
63. La question centrale du projet de loi était de savoir si l’Académie
judiciaire devait devenir la voie exclusive d’accès aux professions
de magistrat et de procureur, par le biais de la réussite d’un programme
de «formation préalable» et d’un examen professionnel à l’Académie.
Les autorités ont proposé deux options: la première maintenait le
système dual actuel, dans lequel les candidats pouvaient choisir
de passer l’examen professionnel soit à l’Académie, soit directement
devant le Conseil de la magistrature ou le Conseil supérieur des
procureurs sans suivre la formation; la seconde option confiait
la responsabilité exclusive de l’examen professionnel à l’Académie.
Dans les deux options, toutefois, l’évaluation finale et la décision
de nomination des candidats restaient de la compétence des Conseils
supérieurs de la magistrature et des procureurs
Note.
64. Pour la Commission de Venise, les deux options étaient viables,
car elles s’inscrivent dans les limites de la large marge d’appréciation
dont disposent les États dans ce domaine. Elle a toutefois exprimé
sa préférence pour la deuxième option
Note.
La Commission de Venise a rappelé que l’Académie judiciaire devait être
protégée contre toute influence indue et s’est félicitée du fait
qu’elle fût suffisamment distanciée des autres branches du pouvoir
et étroitement liée aux Conseils supérieurs de la magistrature et
des procureurs. Elle a conclu que le projet de loi visait à renforcer
le statut institutionnel de l’Académie, même si certaines améliorations
supplémentaires ont été recommandées
Note.
Un projet de loi doit désormais être adopté par le parlement.
4.4 Crimes
de guerre: poursuites et enquêtes
65. La Serbie doit faire preuve
d'un engagement sincère en faveur de l'enquête et du jugement des
affaires de crimes de guerre, alors que ses autorités continuent
de contester publiquement les jugements du TPIY, y compris au plus
haut niveau
Note.
66. La Serbie continue d’éviter de prononcer des mises en accusation
contre des suspects de haut rang et la durée de traitement des affaires
est excessive. Elle devrait prendre des mesures pour accélérer le
traitement des affaires de crimes de guerre et s’attaquer à l’important
arriéré de plus de 1 700 affaires en phase d’enquête préliminaire,
qui reste une préoccupation très grave
Note.
67. En 2023, le Bureau du procureur chargé des crimes de guerre
a déposé trois actes d’accusation contre sept personnes, dont une
avait été transférée depuis la Bosnie-Herzégovine. À la fin de 2023,
des procédures judiciaires étaient en cours dans 19 affaires. En
2023, des décisions définitives ont été rendues dans sept affaires,
dont une comportait des éléments de violence sexuelle
Note.
En 2024, le Parquet chargé des crimes de guerre a déposé huit actes
d’accusation contre dix personnes, dont une affaire impliquant deux
personnes qui a été transférée depuis la Bosnie-Herzégovine. Deux
décisions définitives et un verdict de première instance ont été
rendus à l’encontre de trois accusés. À la fin de l’année 2024,
des procédures judiciaires étaient en cours dans 17 affaires
Note. Un plan de classification
des affaires n’a pas encore été finalisé.
68. Depuis 2024, le poste de procureur général chargé des crimes
de guerre est vacant. Un procureur général par intérim a été nommé
(en mai 2024) jusqu’à l’expiration de son mandat le 15 mai 2025,
laissant le poste vacant
Note.
Lors de notre visite à Belgrade, nous avons été informé.es que le
poste était vacant en raison du manque de candidats adéquats pour
le pourvoir.
69. Le Bureau du procureur chargé des crimes de guerre coopère
avec le Mécanisme international résiduel pour les tribunaux pénaux
(MIRTP) et avec d’autres États des Balkans
Note. Alors que la coopération
avec la Bosnie-Herzégovine s’est poursuivie, peu de progrès ont
été réalisés avec la Croatie et le Kosovo
Note.
70. La politique en matière de détermination des peines est incohérente
et n’est pas systématiquement alignée sur les sanctions pénales
correspondant à la gravité des crimes. Un certain nombre de partis politiques,
d’hommes politiques et de médias serbes continuent d’apporter leur
soutien et d’offrir une tribune publique à des criminels de guerre
condamnés, et de nier les crimes de guerre, y compris le génocide
de Srebrenica, sans que cela n’entraîne de conséquences
Note.
71. Selon l’ancienne Commissaire aux droits de l’homme du Conseil
de l’Europe, Dunja Mijatović
Note, le fait que les criminels
de guerre condamnés et les personnes soupçonnées de crimes de guerre
ne soient pas extradés vers d’autres pays de la région reste un
obstacle supplémentaire à la lutte contre l’impunité. La tolérance
des autorités à l’égard des fresques murales rendant hommage à des
criminels de guerre en est une autre illustration regrettable. Des
organisations de la société civile ont recensé plus de 300 fresques
de ce type à travers la Serbie et ont appelé les autorités à les
faire disparaître.
72. Le sort non élucidé des personnes disparues pendant les conflits
des années 1990 reste un problème majeur à résoudre dans les Balkans
occidentaux. 9 624 personnes sont toujours portées disparues à la
suite du conflit et des efforts supplémentaires sont nécessaires
aux niveaux bilatéral et régional pour les identifier
Note. Selon Dunja Mijatović, le
règlement des affaires en suspens concernant les personnes disparues
stagne et il faudrait faire davantage à cet égard; la Commissaire
a appelé à l'ouverture des archives de la police et de l'armée.
4.5 Lutte
contre la corruption et la criminalité organisée
73. Les experts, les citoyens et
les dirigeants d'entreprise estiment que le niveau de corruption
dans le secteur public en Serbie reste élevé. Dans l'indice de perception
de la corruption 2024 de Transparency International, la Serbie a
obtenu un score de 35/100 et s'est classée 105e au niveau mondial.
Cette perception est restée relativement stable au cours des cinq
dernières années. L'Eurobaromètre spécial 2025 sur la corruption
montre que 85 % des personnes interrogées considèrent que la corruption
est répandue dans leur pays et que 31 % d'entre elles se sentent
personnellement touchées par la corruption dans leur vie quotidienne
Note.
74. La Serbie dispose d’un certain niveau de préparation dans
la lutte contre la corruption et son cadre juridique pour lutter
contre ce phénomène reste globalement en place
Note.
Toutefois, bien que des progrès aient été réalisés ces dernières
années pour mettre en œuvre les recommandations du GRECO, le bilan
reste mitigé.
75. En ce qui concerne le quatrième cycle d’évaluation du GRECO
concernant les parlementaires, les juges et les procureurs, dans
son
deuxième rapport
intermédiaire d’évaluation du niveau de conformité de la Serbie publié
le 25 mars 2022, le GRECO a conclu que huit recommandations avaient
été mises en œuvre de manière satisfaisante et que cinq ne l’étaient
que partiellement (sur treize). Aucune recommandation n’est considérée comme
non mise en œuvre, et le GRECO a conclu que les performances de
la Serbie dans ce domaine ne sont plus «globalement insatisfaisantes».
Le GRECO a salué en particulier la nouvelle loi sur la prévention
de la corruption (récemment modifiée), l’adoption d’un code de conduite
pour les députés et la réforme du Conseil supérieur de la magistrature
et du Conseil supérieur des procureurs (voir ci-dessus). En décembre
2023, la Serbie avait mis en œuvre dix des treize recommandations
contenues dans le quatrième cycle d’évaluation du GRECO concernant
la prévention de la corruption et le respect des députés, des juges
et des procureurs (voir
l’addendum
au deuxième rapport de conformité).
76. En ce qui concerne le cinquième cycle d'évaluation du GRECO,
qui porte sur la prévention de la corruption et la promotion de
l'intégrité au sein du gouvernement central (personnes exerçant
des fonctions exécutives de haut niveau – PTEF) et des services
répressifs, dans son
rapport
d'évaluation du 25 mars 2022 (publié le 5 juillet 2022), le GRECO
a formulé 24 recommandations et a invité les autorités serbes à
présenter, avant le 30 septembre 2023, un rapport sur les mesures
prises pour mettre en œuvre ces recommandations. Il a appelé les
autorités serbes à prendre des mesures supplémentaires pour prévenir
la corruption en ce qui concerne les PTEF (notamment en incluant
dans la loi sur la prévention de la corruption la définition de «fonctionnaire
public» les chefs de cabinet du Premier ministre et du vice-Premier
ministre ainsi que les conseillers travaillant pour les ministres),
ainsi que les membres de la police (notamment en adoptant une stratégie
publique de prévention de la corruption au sein de la police). Selon
l’addendum du GRECO
au deuxième
rapport de conformité de juin 2024, sur 24 recommandations, une seule a été
pleinement mise en œuvre, dix l’ont été partiellement et treize
ne l’ont pas été (notamment en ce qui concerne la vérification de l’intégrité
des membres du gouvernement, les formations sur les normes d’intégrité,
la définition du lobbying, la divulgation des conflits d’intérêts
et la prévention de la corruption au sein de la police).
77. L'Agence pour la prévention de la corruption, dans son rôle
consultatif auprès du gouvernement, est restée active dans la mise
au jour et l'analyse des cas de corruption systémique. Néanmoins,
le gouvernement n'a toujours pas établi de relation constructive
avec cette institution (par exemple, il ne la consulte pas systématiquement
sur les projets de loi), ne donne pas suite à ses rapports et recommandations
et doit renforcer ses ressources financières et humaines
Note.
78. D'autres institutions importantes de lutte contre la corruption
souffrent également d'un manque de personnel (telles que le Parquet
chargé de la criminalité organisée, qui est compétent pour les affaires
de corruption de haut niveau, et la Cour supérieure de Belgrade,
qui traite des affaires de corruption)
Note.
79. En juillet 2024, une stratégie nationale de lutte contre la
corruption pour la période 2024-2028 a été adoptée et, en décembre
2024, un plan d’action d’accompagnement. De meilleurs mécanismes
de coordination ainsi qu’un système de suivi et d’évaluation des
progrès sont nécessaires pour garantir la mise en œuvre effective
de la stratégie. La stratégie anticorruption recense comme présentant
des risques les domaines de la police, de la santé, de l’éducation,
de l’autonomie locale, de la construction, du financement des activités
politiques, des impôts et des douanes, des marchés publics, de la
privatisation et des entreprises publiques, tandis que les domaines
de la protection des lanceurs d’alerte et du lobbying sont représentés
au sein de ces domaines
Note. Toutefois,
selon la Commission européenne, «les activités incluses dans le
plan d'action sont, dans une certaine mesure, plus restreintes en
ce qui concerne la résolution des problèmes et des défis liés à
la corruption identifiés dans la stratégie et ne répondent pas de
manière exhaustive aux recommandations du GRECO issues des 4e et
5e cycles d'évaluation»
Note.
Si l'Agence pour la prévention de la corruption supervise sa mise
en œuvre, des mécanismes de coordination adéquats, des moyens budgétaires, ainsi
qu'un système de suivi et d'évaluation efficace permettant de suivre
les progrès et l'impact devraient être mis en place pour garantir
son application effective
Note.
80. Selon la Commission européenne, la Serbie devrait encore améliorer
ses résultats en matière d’enquêtes, de poursuites et de décisions
judiciaires définitives dans les affaires de corruption de haut
niveau, y compris la saisie et la confiscation des avoirs d’origine
criminelle
Note.
Des lacunes subsistent dans la réglementation du rôle et du mandat
du Parquet chargé de la criminalité organisée et risquent d'entraver
la cohérence de l'action des différents organismes spécialisés dans
les enquêtes sur la corruption, ce qui se traduit par un manque
d'efficacité (comme l'illustrent les enquêtes concernant la tragédie
de Novi Sad)
Note.
81. En ce qui concerne la lutte contre la criminalité grave et
organisée, selon la Commission européenne, le cadre juridique est
partiellement aligné sur l'acquis de l'UE, mais les capacités de
lutte contre ce type de criminalité doivent être améliorées
Note.
82. En ce qui concerne les mesures de lutte contre le blanchiment
de capitaux (AML) et le financement du terrorisme (CFT), selon un
rapport
de MONEYVAL (Comité d'experts sur l'évaluation des mesures de lutte contre
le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme) daté de décembre 2023, la Serbie a réalisé des progrès
en matière d'actifs virtuels et de prestataires de services liés
aux actifs virtuels. Selon le dernier rapport de MONEYVAL de décembre
2025, la Serbie a réalisé des progrès dans la mise en œuvre des mesures
AML/CFT (coordination des politiques, coopération européenne et
internationale des autorités chargées de l'application de la loi,
amélioration des procédures des banques et des institutions financières
en matière de surveillance des transactions et de signalement des
activités suspectes, etc.), mais doit encore remédier à certains
points préoccupants pour se conformer pleinement aux recommandations
de MONEYVAL et du GAFI (Groupe d’action financière) (notamment en
ce qui concerne les normes de conformité du secteur financier, le
nombre et la qualité des enquêtes, la confiscation des avoirs, la
prise en compte des risques émergents tels que les actifs virtuels,
la collecte et l’analyse des données, etc.)
Note.
83. Une coopération bien établie existe avec Eurojust, Interpol
et Europol, notamment en matière de trafic d’armes, de trafic de
stupéfiants et de lutte contre les groupes criminels organisés
Note.
84. Le trafic d'armes reste un problème en Serbie. Selon le rapport
de la Commission européenne, la nouvelle loi sur les armes et les
munitions, ainsi que le programme de contrôle des armes légères
et de petit calibre et son plan d'action pour 2025-2030, n'ont pas
encore été adoptés
Note.
5 Questions
relatives aux droits de l'homme: état des libertés publiques
5.1 Liberté
d'expression
85. La liberté d'expression et
des médias reste un sujet de préoccupation, principalement en raison
de la mainmise de l'État sur la majorité des médias ainsi que des
mesures de harcèlement et d'intimidation à l'encontre des journalistes
et des médias indépendants. Ces problèmes avaient déjà été relevés
par l'ancienne Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe,
Dunja Mijatović, dans son rapport de 2023
Note. En 2026, la Serbie se
classe 104e dans le
Classement mondial
de la liberté de la presse de Reporters sans frontières (elle occupait la 96e place
en 2025 et la 98e en 2024).
86. Selon le Media Monitoring Monitor (MPM) 2025 du Centre pour
le pluralisme et la liberté des médias, il existe un risque élevé
(68 %) en Serbie lié à la concentration du marché des médias sous
un contrôle croissant de l’État
Note. En avril 2025, les principales
chaînes de télévision indépendantes, N1 et Nova TV, ont été retirées de
l’offre de télévision par satellite, ne laissant aux téléspectateurs
d’autre choix que de regarder ces chaînes sur Internet
Note.
87. Bien que la Serbie ait poursuivi l'alignement de sa législation
sur les médias sur l'acquis de l’UE et d'autres normes européennes,
le blocage actuel des travaux de l'Autorité de régulation des médias électroniques,
dont l'indépendance reste menacée, suscite de vives inquiétudes.
Sa composition n'a pas été entièrement renouvelée depuis novembre
2024, en raison d'irrégularités et de l'annulation du processus électoral
Note.
88. La sécurité des journalistes est un autre sujet de grave préoccupation.
Selon la
Plateforme
du Conseil de l’Europe pour la promotion de la protection du journalisme
et de la sécurité des journalistes («la Plateforme»), 13 alertes sont actuellement actives
concernant la Serbie, dont trois cas de menaces de mort à l’encontre
de journalistes
Note. D’autres cas concernent diverses
menaces, des agressions physiques contre des journalistes couvrant
les récentes élections locales ou des manifestations, ainsi que
des cyberattaques. En 2025, la Serbie a enregistré l’un des plus
grands nombres d’alertes sur la Plateforme, au même titre que la Biélorussie,
la Géorgie, la Russie et la Türkiye. Bon nombre de ces alertes concernaient
des agressions physiques contre des journalistes, en particulier
lors de manifestations
Note. La manifestation de juin
2025 à Belgrade a été particulièrement violente et de nombreux journalistes
ont été blessés
Note.
89. Les affaires passées de meurtres de journalistes, notamment
ceux de Slavko Ćuruvija, Radislava Dada Vujasinović et Milan Pantić,
survenus entre 1994 et 2001, n’ont toujours pas été élucidées, et
les auteurs ainsi que les commanditaires de ces crimes doivent être
traduits en justice
Note.
90. Les journalistes indépendants, les médias (y compris la chaîne
de télévision indépendante N1) et les syndicats de journalistes
font souvent l’objet de campagnes de dénigrement. Ils sont qualifiés
d’ «ennemis de l’État» ou même de «terroristes» par des responsables
publics (y compris le président de la République), la presse à sensation
ou d’autres auteurs
Note.
91. La Serbie figure également parmi les pays européens où l’on
recense le plus grand nombre de SLAPP (poursuites stratégiques visant
à restreindre la participation publique ou «poursuites-bâillons»)
contre les médias, en particulier les journalistes d’investigation,
ainsi que les militants de la société civile
Note.
Les journalistes ne bénéficient toujours pas d’une protection adéquate
au titre des lois sur la diffamation et l’injure, la jurisprudence
nationale n’étant toujours pas alignée sur celle de la Cour européenne
des droits de l’homme
Note.
92. Des inquiétudes persistent également concernant l’autonomie
éditoriale et le pluralisme des médias de service public, qui sont
accusés de partialité en faveur du gouvernement. En particulier,
la chaîne publique RTS a été critiquée pour sa couverture des manifestations.
En 2025, certains professionnels des médias, issus de divers organes
de presse, ont été licenciés ou contraints de démissionner pour
avoir résisté à la censure et défendu un journalisme éthique
Note.
93. En décembre 2024, Amnesty International a révélé que les services
secrets serbes avaient utilisé des technologies de pointe pour espionner
illégalement des journalistes et des militants des droits civiques,
ce qui a eu de graves répercussions sur leur vie personnelle et
professionnelle
Note. Dans son rapport
intitulé «Une prison numérique: surveillance et répression de la
société civile en Serbie», Amnesty International a révélé que les
services de sécurité et la police serbes utilisaient des logiciels
espions pour surveiller les journalistes et les militants de l’opposition.
Ce logiciel permettait aux autorités de capturer des captures d’écran
et de copier des listes de contacts à partir d’appareils infectés,
puis d’envoyer ces données vers des serveurs contrôlés par le gouvernement.
Les autorités serbes ont nié ces allégations, affirmant que leurs
outils étaient utilisés conformément aux normes internationales.
Les autorités serbes utilisaient le système de logiciels espions Pegasus
ainsi qu’un produit local – NoviSpy. Le logiciel NoviSpy permettait
l’activation à distance du microphone et de la caméra des téléphones
des victimes, l’interception de leurs données et la surveillance
de leurs activités. Amnesty International a documenté des cas où
NoviSpy a été installé sur les appareils de militants et de journalistes
lors d’interrogatoires policiers. La législation serbe n’offre pas
de protection efficace contre la surveillance numérique illégale.
Amnesty International souligne que les tribunaux et le parquet sont soumis
à une forte influence politique, ce qui rend illusoire la surveillance
des services. Il a été révélé que NoviSpy était lié à l’Agence serbe
de sécurité de l’information (BIA), ce qui indique clairement l’implication
du gouvernement
Note.
94. En février 2025, selon le Security Lab d’Amnesty International,
deux journalistes du Balkan Investigative Reporting Network (BIRN),
qui enquêtaient sur les investissements étrangers et des allégations
de corruption dans le pays, auraient été ciblés par le logiciel
espion Pegasus via des messages Viber suspects. Il s’agissait du
troisième cas documenté en deux ans, dans lequel Pegasus visait
des acteurs de la société civile serbe, y compris des journalistes
Note. En avril 2025,
la commission de suivi a tenu une audition sur la surveillance des journalistes
et des militants en Serbie
Note.
95. Au cours de notre visite à Belgrade, nous avons pris connaissance
des amendements proposés à la loi sur l’ordre public et la paix,
qui avaient été présentés par le Médiateur. Selon nos interlocuteurs
de la société civile, une telle proposition ne relève pas de son
champ de compétence, et les amendements proposés prévoient que les
infractions visées par la loi s’appliqueront également aux communications
sur les réseaux sociaux, ce qui pourrait donner lieu à des abus.
Si tel est effectivement le cas, cela constituerait une nouvelle menace
pour la liberté d’expression.
5.2 Liberté
de réunion et d'association
96. En février 2022, la Serbie
a adopté une Stratégie visant à créer un environnement propice au développement
de la société civile en République de Serbie pour la période 2022-2030,
ainsi qu’un plan d’action prévoyant la création d’un conseil pour
la coopération avec la société civile. Cette initiative a été saluée par
la Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe de l’époque.
Note Son impact reste
toutefois à démontrer. En particulier, la transparence et l'équité
du financement public de la société civile doivent encore être améliorées.
Note
97. Un environnement propice au développement et au financement
des ONG doit encore être créé sur le terrain, car les attaques verbales
et les campagnes de dénigrement à l'encontre de ces organisations
se poursuivent, y compris de la part de hauts fonctionnaires (voir
ci-dessus «liberté d'expression»)
. Les organisations
et les personnes qui critiquent les autorités subissent des pressions,
notamment en ce qui concerne les irrégularités électorales, la glorification
des criminels de guerre ou la protection de l’environnement (y compris
l’exploitation minière du lithium).
Note Selon
la Commission européenne, qui se réfère au classement de CIVICUS,
l’espace accordé à la société civile est jugé «restreint».
Note Lors
de notre visite à Belgrade, nous avons entendu parler d’une augmentation
du nombre de
GONGO (ang.;
organisations non gouvernementales sous l'égide du gouvernement)
et d’«organisations fantômes», dont le rôle était de recevoir des
fonds publics par le biais d’appels d’offres, empêchant ainsi d’autres
organisations de la société civile de bénéficier de ces financements.
Ces
GONGO sont également censées
cibler les détracteurs du gouvernement.
98. Les 25 et 26 février 2025, la police a perquisitionné les
locaux de quatre ONG (dont le Centre de recherche, de transparence
et de responsabilité – CRTA, spécialisé dans l’observation électorale,
Civil Initiatives, la Fondation Trag et le Centre pour la politique
pratique) à la demande du Département spécial de lutte contre la
corruption du Parquet général de Belgrade. Cette perquisition a
été menée en raison de soupçons d’utilisation abusive de fonds provenant
de l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID)
et, à ce jour, aucune information sur cette affaire n’a été fournie
par le parquet compétent. À la suite de cette perquisition, 29 ONG
ont annoncé leur retrait des groupes de travail organisés par le
gouvernement et les ministères. En janvier 2025, les organisations
de la société civile ont également suspendu leur adhésion au Conseil
pour la coopération et le développement de la société civile en
raison de l’absence de réaction de ce dernier face à la multiplication
des attaques contre les ONG et les défenseurs des droits de l’homme.
Note
99. Si le droit à la liberté de réunion a été globalement respecté
et que les manifestations ont été et sont autorisées, plusieurs
incidents susceptibles de constituer des violations de cette liberté
se sont produits (voir ci-dessus).
100. La législation sur la liberté de réunion et d'association
est globalement conforme aux normes européennes, mais la Serbie
doit encore s'aligner davantage sur les lignes directrices conjointes
de la Commission de Venise et de l'OSCE/BIDDH relatives à la liberté
de réunion pacifique
. Dans
ses conclusions de mars 2024, le Comité des droits de l'homme des
Nations unies a exprimé sa préoccupation concernant les obligations
de notification prévues par la loi sur les rassemblements publics
et a recommandé à la Serbie de modifier sa législation.
Note
101. Au cours de notre visite à Belgrade, nous avons soulevé la
question d’un projet de loi sur les «agents étrangers», qui a été
déposé par deux députés à la fin de l’année 2024. Toutefois, selon
nos interlocuteurs de l’Assemblée nationale, ce projet n’a pas été
examiné et n’a pas été adopté. Nous nous sommes également renseignés
sur les modifications de la loi sur les associations, qui ont été
annoncées par le ministère des Droits humains et des minorités sans
plus de détails. Nos interlocuteurs de la société civile craignaient
d’éventuelles restrictions à l’accès aux financements étrangers,
en cas d’adoption de ces modifications. Cependant, nos interlocuteurs
au parlement n’avaient pas connaissance de cette initiative législative.
102. Récemment, nous avons également été informé.es d’un projet
de loi sur les affaires intérieures, qui autorisera la police à
interdire la circulation dans les lieux publics pendant une période
de 15 jours, en cas de «troubles à l’ordre public à grande échelle».
Une telle restriction pourrait être prolongée et ne fera l’objet d’aucun
contrôle juridictionnel. Si le projet de loi est adopté, il aura
un impact négatif sur la possibilité d’organiser des manifestations
de masse et restreindra ainsi les libertés de réunion et de circulation.
6 Relations avec le Kosovo
103. La normalisation des relations
entre la Serbie et le Kosovo, dont la
Serbie ne reconnaît pas la déclaration d’indépendance de 2008, reste
un enjeu majeur et revêt également une importance cruciale pour
l’adhésion du pays à l’Union européenne.
Note
104. Le 24 avril 2026, un tribunal de Pristina a rendu un jugement
concernant les événements survenus à Banjska en septembre 2023,
au cours desquels la police s’était affrontée à un groupe d’hommes
armés serbes, faisant quatre morts. Le tribunal a condamné deux
personnes d’origine serbe à la prison à perpétuité et une troisième
à 30 ans de prison. Cependant, d’autres auteurs, dont Milan Radoićić,
un homme politique et riche homme d’affaires proche du SNS, n’ont
pas encore été poursuivis.
Note
7 Conclusions
105. La vie politique serbe se caractérise
par une polarisation importante et des tensions persistantes entre, d’une
part, le gouvernement du président Aleksandar Vučić et la majorité
au pouvoir et, d’autre part, les partis d’opposition et la société
civile. Les manifestations généralisées qui ont suivi la tragédie
de Novi Sad ont conduit à l’émergence d’un mouvement étudiant, qui
cherche à dépolitiser les institutions de l’État et à lutter contre
la corruption, mais qui n’est pas encore parvenu à s’imposer comme
une nouvelle force politique.
106. Nous sommes préoccupés par l’organisation fréquente d’élections
anticipées, l’absence de dialogue entre la majorité au pouvoir et
l’opposition, les risques pour l’indépendance du pouvoir judiciaire,
le contrôle institutionnel, la corruption, les menaces pesant sur
la liberté d’association et d’expression, ainsi que la mainmise
sur les médias. Par conséquent, nous concluons que les autorités
serbes devraient déployer des efforts plus soutenus pour honorer
toutes les obligations et tous les engagements découlant de leur
adhésion au Conseil de l’Europe, et nous avons inclus nos recommandations
détaillées dans l’avant-projet de résolution.
107. L’une d’entre elles concerne les «lois Mrdić», qui ont été
adoptées sans consultation publique et ont récemment été critiquées
par la Commission de Venise, principalement en raison de la suppression
de garanties préexistantes destinées à protéger l’autonomie du ministère
public. Les autorités serbes devraient les modifier dès que possible,
conformément aux recommandations de la Commission de Venise, et poursuivre
la réforme du système judiciaire et des services du ministère public
conformément aux normes du Conseil de l’Europe.
108. Nous sommes particulièrement préoccupés par l’état de la liberté
d’association et d’expression en Serbie et condamnons les représailles,
les mesures d’intimidation (notamment la surveillance, les agressions physiques
et les menaces de mort) et les campagnes de dénigrement à l’encontre
des militants de la société civile, des défenseurs des droits de
l’homme, des journalistes et des médias indépendants. En priorité,
les autorités devraient mettre fin à ces mauvaises pratiques et
garantir un environnement propice à l’exercice du droit à la liberté
d’association et d’expression en général. Elles devraient également
s’abstenir de prendre toute mesure législative susceptible de restreindre
ces libertés, reprendre un dialogue structuré avec la société civile et
garantir le pluralisme des médias.
109. Enfin, nous tenons à ajouter que, lors de notre visite à Belgrade,
nous avons également abordé d’autres questions relatives aux droits
humains, telles que les mesures prises pour prévenir la discrimination
à l’encontre des minorités nationales, des femmes et des personnes
LGBTI. En raison de contraintes de temps, dans le présent rapport
qui porte sur le fonctionnement des institutions démocratiques,
et en particulier du parlement et du pouvoir judiciaire, nous avons
préféré nous concentrer uniquement sur l’état des libertés publiques
(liberté d’expression, de réunion et d’association), car les graves
violations de ces libertés affectent l’ensemble du fonctionnement
de la démocratie en Serbie. Nous reviendrons sur d’autres questions
relatives aux droits humains, notamment l’interdiction de la discrimination,
dans le cadre d’un prochain rapport sur le respect des obligations
et des engagements découlant de l’adhésion de la Serbie au Conseil
de l’Europe.
