B Exposé
des motifs, par M. Chope, rapporteur
1 Introduction
1. Le 27 avril 2012, la commission du Règlement, des
immunités et des affaires institutionnelles a été saisie pour rapport,
suite à une décision du Bureau de l’Assemblée, sur la question des
règles et principes applicables à la discipline des membres de l’Assemblée.
2. Cette décision fait suite à un incident survenu dans l’hémicycle
le 25 janvier 2012. Au cours du débat sur le respect des obligations
et engagements de la Serbie, Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, Vice-présidente de
l’Assemblée, qui présidait la séance, a demandé à un membre de l’Assemblée
présent dans l’hémicycle, M. Tamás Gaudi Nagy (Hongrie, NI), de
retirer le drapeau hongrois qu’il avait posé sur son pupitre, conformément
aux dispositions du Règlement sur le maintien de l’ordre en séance.
L’appel de la présidence n’ayant pas été suivi, le drapeau a été
enlevé par un huissier, après que M. Gaudi Nagy ait quitté la salle
Note. Ultérieurement,
celui-ci a exprimé son mécontentement vis-à-vis de la décision de
la présidence sur ses sites internet personnels en invitant «tous
les patriotes hongrois» à s’exprimer à ce sujet directement auprès
de Mme de Pourbaix-Lundin en indiquant l’adresse e-mail de cette
dernière. Ce message a provoqué une vague de courriers électroniques
de centaines d’internautes hongrois proférant menaces, insultes
et injures à l’égard de Mme de Pourbaix-Lundin.
3. Le 8 mars 2012, la commission du Règlement, saisie de cette
affaire par le Bureau de l’Assemblée suite à une lettre de Mme de
Pourbaix-Lundin dénonçant cette situation, a tenu un échange de
vues sur la question. Les membres de la commission ont fermement
condamné le comportement de M. Gaudi Nagy et ont suggéré au Président
de l’Assemblée, M. Jean-Claude Mignon, d’adresser un courrier au
Président du Parlement hongrois pour l’informer de la position de
l’Assemblée quant à l’incident survenu. La lettre, envoyée le 27
mars 2012, exprimait le regret qu’un rappel à l’ordre de nature
purement procédurale ait été utilisé à des fins politiques et ait
provoqué autant de messages de haine à l’égard d’un membre de l’Assemblée.
4. La commission du Règlement a également constaté qu’il existait
un risque, à l’avenir, que de telles dérives comportementales se
multiplient dans les enceintes parlementaires et que des incidents
plus sérieux se produisent dans le cadre des travaux de l’Assemblée,
et fassent l’objet d’une exploitation politicienne pour créer l’événement.
5. Si l’incident susmentionné est survenu en séance plénière,
le déroulement des réunions des commissions n’est pas non plus exempt
de «moments de tension». On prendra ainsi l’exemple des échanges de
vues ayant présidé à l’adoption du rapport de la commission des
questions juridiques et des droits de l’homme sur la définition
des prisonniers politiques, le 26 juin 2012, puis lors de l’examen
des amendements au projet de résolution, lors de sa réunion du 3
octobre 2012, et au cours desquels des membres sont intervenus de
manière particulièrement véhémente.
6. Par ailleurs, au cours des dernières années, l’Assemblée a
eu à connaître de situations où le comportement de ses membres a
été mis en cause par des collègues ou des organisations non gouvernementales
(ONG) portant ainsi, directement ou indirectement, une atteinte
à l’honneur et la réputation des membres à titre particulier et
à l’institution à titre général
Note.
7. Au vu de ce qui précède, il est apparu nécessaire de rassembler,
dans le cadre du présent rapport, les différentes pratiques liées
à la discipline qui existent dans les assemblées nationales et supranationales.
La discipline se définit comme: 1) l’ensemble des règles de conduite
qu’une personne est tenue d’observer; 2) le comportement ou l’attitude
contrôlés par l’obéissance à ces règles. C’est justement cet aspect
qui est visé par le présent rapport, qui constitue une suite logique
au rapport sur le code de conduite des membres de l’Assemblée parlementaire
Note qui formule une obligation explicite
pour les membres de respecter le Règlement et les décisions du Président
relatives à la conduite et à la discipline.
8. Au-delà de cas qui pourraient relever de l’anecdote, se pose
la question du comportement attendu de parlementaires, membres d’une
organisation de coopération interparlementaire, qui, certes, incarnent
des valeurs communes partagées, mais sont également issus de cultures
politiques et de traditions diverses. Quelles attitudes, quels actes,
quels propos pourraient être considérés par le Président de l’Assemblée parlementaire,
ou un Vice-président, en séance, ou un président de commission,
en réunion, comme excédant manifestement les «normes» comportementales
communément admises, à défaut d’être réglementairement fixées?
9. Le rapport ne cherche pas à imposer aux membres des modèles
de comportements définis mais plutôt à fournir, à travers des exemples,
des indicateurs pouvant aider à l’interprétation des règles. Cet
exercice aidera alors la présidence de l’Assemblée ou des commissions
à agir de manière appropriée pour maintenir la discipline et à assurer
le bon déroulement des réunions, et ce en respectant la liberté
de parole et d’action dont les parlementaires disposent.
10. Le rapport examine des incidents survenus lors de réunions
d’autres assemblées et la manière dont lesdites situations ont été
abordées, ainsi que les règles internes des parlements et la position
de la Cour européenne des droits de l’homme («la Cour») sur certains
sujets pertinents. Les domaines examinés couvrent le code vestimentaire
et les divers moyens utilisés pour manifester une position politique
en cours de débat dont l’utilisation de symboles et logos.
2 Dispositions
réglementaires en vigueur
11. Le Règlement de l’Assemblée a été récemment complété
par deux résolutions qui ont étendu et détaillé les dispositions
disciplinaires. Ainsi, la
Résolution
1854 (2011) «Assurer une protection contre les atteintes à l’honneur
et à la réputation des personnes» a modifié les dispositions de
l’article 21 du Règlement de l’Assemblée de manière à viser aussi
les atteintes à la réputation et à l’honneur d’une personne à travers
le droit au respect de sa vie privée
Note,
et a ajouté une disposition spécifique sur la discipline dans les
articles sur la procédure en commission. Elle a également instauré
une nouvelle procédure permettant à toute personne directement concernée
par une déclaration d’exprimer par un droit de réponse son désaccord
avec celle-ci.
12. La
Résolution 1903
(2012) «Déontologie des membres de l’Assemblée parlementaire:
bonnes pratiques ou devoir?», quant à elle, offre un cadre de référence,
sous la forme d’un code de conduite des membres de l’Assemblée en
matière de conflits d’intérêts, d’offres de cadeaux ou d’hospitalité
et autres. De plus, elle a doté l’Assemblée d’un mécanisme d’application
des normes en matière de discipline reposant sur une procédure d’investigation
et de sanction, qui relève de la responsabilité principale du Président
de l’Assemblée, étant entendu que ce dernier peut recourir à l’avis
de la commission du Règlement qui est bien placée, compte tenu de
son mandat, de sa composition et de son expérience, pour mener des
enquêtes et formuler des recommandations.
13. Enfin, s’agissant notamment de l’accès, de la sécurité et
de la circulation dans les locaux, le bon déroulement des parties
de session relève de l’autorité du Secrétaire général de l’Assemblée
(et du Directeur général de l’administration du Conseil de l’Europe)
qui est investi d’un certain nombre de compétences relatives à la
prévention des troubles pouvant nuire au bon déroulement de la séance
Note.
3 L’expression d’une
position politique
14. La liberté d’expression de tout citoyen et, par conséquent,
de leurs représentants légitimement désignés, s’inscrit dans une
tradition européenne de longue date, consacrée à l’article 10 de
la Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5); elle
a comme corollaire l’immunité absolue accordée aux parlementaires
contre toutes poursuites en raison des opinions exprimées dans l’exercice
de leurs fonctions
Note.
15. Le comportement communément accepté dans le cadre parlementaire
s’agissant de l’expression des idées et positions politiques est
profondément ancré dans un contexte culturel, historique et social,
ce qui explique, par exemple, les différentes manières par lesquelles
les parlementaires expriment leur désapprobation ou un soutien pour
une idée dans leurs assemblées nationales respectives.
16. Il va de soi qu’il n’est guère possible d’examiner ou d’anticiper
tous les cas de figure auxquels le Président de l’Assemblée ou les
présidents des commissions pourraient faire face; une règle de raison s’impose
donc, qui veut que le privilège qu’est la liberté expression soit
utilisé de manière responsable par ceux à qui a été accordée une
tribune publique ou, à défaut, qu’elle soit limitée conformément
au Règlement.
3.1 Déclarations orales
17. Un message verbal reste le moyen ultime d’un parlementaire,
qu’il affine en fonction du débat ou du public auquel il s’adresse.
Afin d’avoir le meilleur effet sur le public concerné, une personne
a tendance à jouer avec l’accentuation, le rythme ou le ton du message.
Il n’est pas rare au cours d’un débat de formuler des commentaires
virulents ou de se référer à des exemples choquants. Par conséquent,
la question se pose de savoir si, eu égard à la liberté d’expression
la plus complète accordée aux parlementaires, tous les propos sont acceptables.
18. L’Assemblée a récemment adopté la
Résolution 1854 (2011) «Assurer une protection contre les atteintes à l’honneur
et à la réputation des personnes» qui renforce la protection que
le Règlement offre contre la diffusion d’informations fausses et
diffamatoires, en ménageant un juste équilibre entre les deux droits
que sont la liberté d’expression et la protection de l’honneur et
de la réputation des personnes. La nouvelle rédaction de l’article
21.6 interdit désormais des paroles qui «portent atteinte au droit
au respect de la vie privée». Par ailleurs, si un membre de l’Assemblée
considère que sa réputation a été entachée par une déclaration faite
au cours d’un débat, il peut demander au Président de l’Assemblée
de prendre la parole à la fin du débat. De manière plus large, toute
personne souhaitant contester de telles déclarations peut demander au
Président qu’une réponse appropriée soit inscrite au compte rendu
Note.
19. Le rapporteur souhaite plus particulièrement attirer l’attention
sur le paragraphe 29 du rapport de Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc
Note qui réunit
les critères développés par la Cour européenne des droits de l’homme
de nature à permettre à la présidence d’évaluer l’existence et le
degré de l’atteinte: «Parmi ces critères se trouve en premier lieu
la pertinence des propos par rapport au contexte des débats. Par
ailleurs, la qualité de la personne visée par les propos est importante.
En effet, il a été admis à maintes reprises que les limites à la
critique étaient plus larges à l’égard d’un homme politique, agissant
en sa qualité de personnage public, que d’un simple particulier
“car l’homme politique s’expose inévitablement et consciemment à
un contrôle attentif de ses faits et gestes, notamment, par un adversaire
politique”. Il convient ensuite de prendre en compte les termes
employés qui, par exemple, ne devraient pas dépasser la limite de
la critique politique, ce qui proscrit l’utilisation des expressions
injurieuses ou les attaques personnelles gratuites. A cet égard,
il faut également noter que, même si le jugement de valeur formulé
envers une personne dans le contexte des débats ne se prête pas
à la démonstration de son exactitude, un tel jugement peut se révéler
excessif s’il est totalement dépourvu de base factuelle»
Note.
20. Le rapporteur souhaite encore formuler quelques observations
supplémentaires. La présidence devrait prendre en considération
le cadre dans lequel les propos sont prononcés: les échanges en
commission sont souvent rapides et spontanés et ne permettent pas
de peser chaque mot, contrairement aux interventions en séance plénière
qui sont souvent préparées à l’avance
Note. Par ailleurs, l’impact des paroles prononcées
est à l’évidence différent, puisque les réunions des commissions
ne sont pas ouvertes au public, voire se tiennent à huis clos, alors
que les séances plénières sont retransmises en direct. Il conviendrait
également de tenir compte du caractère récurrent ou permanent avec
lequel un membre donné tient des propos pouvant être qualifiés d’offensants
Note.
21. Quoi qu’il en soit, la résolution susmentionnée n’a pas prévu
de procédure disciplinaire spécifique concernant les propos diffamatoires.
En janvier 2013, le Bureau de l’Assemblée a examiné la question
des déclarations portant atteinte à l’honneur et à la réputation
d’un membre de l’Assemblée qui peuvent être prononcées par un membre
au cours d’une réunion du Bureau (et par extension au cours d’une
réunion de commission)
Note.
Il a également chargé la commission du Règlement d’examiner l’opportunité
de créer une commission spéciale chargée des questions de discipline,
y compris des plaintes relatives aux propos diffamatoires tenus
par des membres de l’Assemblée. La commission a déjà procédé à un
premier échange de vues sur cette question. Les propositions formulées
ci-après (chapitre 7) par le rapporteur prennent en compte les résultats
de cette première discussion.
3.2 Confrontation physique
22. Le rapporteur estime nécessaire de mettre en avant
un fait, bien qu’il ne soit pas nouveau
Note, qui prend de l’ampleur
depuis ces dernières années, à savoir l’intimidation et l’agression
physique des parlementaires non pas par des personnes ou groupes
extérieurs au parlement, en manifestation hostile aux positions
ou idées prônées par eux, mais de la part de leurs collègues au
sein même de l’hémicycle. Les cas d’intimidation, comme par exemple
le fait d’attraper par la veste ou par la cravate, ou encore verser
un verre d’eau sur son opposant politique, se transforment parfois
en violentes querelles ayant de lourdes conséquences si l’un ou l’autre
parlementaire subit une véritable agression physique. Les cas les
plus graves de confrontations au sein des parlements ont été largement
médiatisés
Note.
23. Notre Assemblée a été jusqu’à ce jour épargnée par la violence
physique. Toutefois, de tels comportements au sein de certains parlements
d’Etats membres jettent le discrédit sur le système de la démocratie
représentative dans son ensemble et envoie un signal négatif à la
société et à la jeunesse en particulier. L’affrontement physique
n’apporte rien de constructif aux débats et ne doit pas prendre
le pas sur l’affrontement des idées. Le propre des règles de fonctionnement
des parlements est de ritualiser la confrontation politique dans
un cadre accepté par tous
Note.
3.3 «Show, don’t tell»
24. Les scientifiques estiment que 80 % des informations
sont transmises au cerveau humain par l’intermédiaire des yeux d’où
l’importance de l’utilisation des supports visuels. Un slogan court
ou un geste spontané sont un moyen sûr et rapide d’attirer l’attention
du public et d’amplifier la portée des messages. Citons quelques
exemples:
- le 4 juillet 2012,
lors du vote sur le projet d’accord commercial relatif à la contrefaçon
(ACRC) par le Parlement européen, des parlementaires qui se sont
opposés au projet ont soulevé des pancartes avec le message «Hello
democracy. Goodbye ACTA» écrit sur fond jaune et noir;
- le 22 mai 2012, pendant le débat sur la situation de l’ancien
Premier ministre de l’Ukraine Mme Ioulia Timochenko, les parlementaires
ont déplié une grande pancarte avec la photo de Mme Tymoshenko et le
message «Freedom for Yulia»;
- l’eurodéputé Nigel Farage, leader du Independence Party au Royaume-Uni
et co-président du groupe Europe liberté démocratie au Parlement
européen, expose souvent en séance plénière un petit drapeau britannique.
Lors d’un débat sur la politique de migration tenu le 10 mai 2011
en parlant des prérogatives nationales en matière de migrations,
il a soulevé ce drapeau pour appuyer ses paroles («ce drapeau existera
longtemps après que votre drapeau étoilé ait disparu»);
- le 27 avril 2010, lors du vote au Parlement ukrainien
sur la ratification des accords sur le maintien de la flotte russe
en Crimée, les représentants de l’opposition ont couvert la totalité
de leurs sièges avec un drapeau ukrainien symbolisant le message
que les accords en question compromettaient la souveraineté ukrainienne;
- le jour d’un débat sur l’élevage des poules en batterie
à la Chambre des communes du Royaume-Uni, un député a apporté une
cage pour démontrer la cruauté d’un tel élevageNote.
25. De manière plus commune, il est fréquent dans les hémicycles
que les parlementaires trouvent à exprimer leurs réactions par des
huées, des applaudissements ou des rires
Note.
26. S’agissant de l’Assemblée parlementaire, on citera les rares
exemples suivants:
- en 1992
et en 1995, la délégation de la Turquie a quitté l’hémicycle dans
le cadre d’un débat sur la situation des droits de l’homme en TurquieNote ainsi que lors d’un débat où il
a été proposé de suspendre l’appartenance de la Turquie au Conseil
de l’Europe;
- en 2004, des membres de la délégation française ont quitté
l’hémicycle pour manifester leur désaccord avec le fait que M. Jean-Claude
Trichet, président de la Banque centrale européenne et haut fonctionnaire
français, ait commencé son allocution en anglaisNote.
27. Les visiteurs qui accèdent aux séances plénières ne jouissent
pas d’une liberté d’expression de même étendue. Ceux autorisés à
accéder aux galeries sont souvent priés de rester assis et silencieux,
toute expression d’approbation ou de désapprobation étant interdite
Note. Il en va ainsi, par exemple, du port
de tee-shirts incorporant des messages politiques
Note.
4 L’utilisation des
symboles
28. Un symbole reflète une idée, une doctrine ou une
idéologie et fournit donc un message en soi. Par conséquent, son
utilisation en public est protégée par l’article 10 de la Convention
européenne des droits de l’homme qui garantit la liberté d’expression.
Il convient de veiller à ce que la forme que cette expression prend ne
soit pas de nature à troubler le fonctionnement de l’Assemblée ou
utilisée de manière abusive.
4.1 Symboles d’un Etat
29. Un drapeau, un hymne et un écusson constituent les
symboles nationaux, souvent présentés comme des attributs de souveraineté.
Le drapeau, parce qu’il pavoise les toits et façades des bâtiments
publics et est déployé à l’occasion des cérémonies officielles et
des manifestations publiques les plus diverses, est le plus visible
de ces symboles d’un pays. Son usage par des particuliers dans le
cadre de manifestations privées relève de la réglementation spécifique
à chaque Etat
Note.
Il pourrait être interdit d’utiliser le drapeau national comme un
fond ou un élément d’un logo. Il convient de noter que la sensibilisation
liée à l’utilisation du drapeau est propre à chaque Etat en fonction
du contexte historique
Note. L’importante signification que représente
un drapeau, qui symbolise souvent des valeurs auxquelles un pays
adhère, a conduit à la pénalisation, par un grand nombre d’Etats,
de l’outrage au drapeau national
Note.
30. Si de nombreux membres de l’Assemblée parlementaire portent
de manière visible, notamment au revers de leur veste, une identification
nationale à travers notamment le «pin» de leur parlement, la pratique
à l’Assemblée a banni de tout temps la possibilité d’exhiber d’autres
signes distinctifs d’une identification nationale (à l’inverse du
Parlement européen, où certains parlementaires ont pris pour habitude
de poser sur leur pupitre le drapeau de leur pays).
4.2 Logo de l’Assemblée
31. L’Assemblée ne dispose pas de règles écrites formellement
approuvées quant à l’utilisation de son logo par ses membres ou
anciens membres. L’utilisation du logo par des membres (papier à
en-tête, site internet personnel
Note, etc.) est une pratique
tolérée puisqu’elle contribue à promouvoir la visibilité de l’Assemblée.
Il convient de veiller à ce que cette utilisation ne porte pas atteinte
à la réputation de l’Assemblée
Note.
4.3 Symboles liés à
une pensée ou une idéologie
32. Dans les Etats membres, si l’utilisation des symboles
en salle de séance plénière est à titre général limitée aux symboles
de l’Etat (un drapeau ou un écusson) ou du parlement national en
question, les pratiques de certains parlements permettent, par exemple,
d’exposer des logos ou des drapeaux des partis ou des groupes politiques
quand les membres des partis ou des groupes concernés sont présents
Note.
Dans les parlements des pays où, historiquement, la religion a joué
un rôle important dans la construction de l’identité nationale,
on trouve encore des crucifix
Note ou des
fresques à thématique religieuse dans les locaux du parlement
Note.
33. L’Assemblée ne possède aucune réglementation spécifique en
la matière et la règle coutumière veut que l’usage des symboles
soit limité. Il est raisonnable de croire qu’il serait nuisible
de voir des symboles associés à un groupe ou une idéologie donnés
exposés de manière systématique au sein d’une Assemblée qui représente
les Européens dans leur globalité.
34. Toutefois, le rapporteur estime nécessaire d’examiner de manière
plus détaillée l’utilisation de certains symboles à la lumière du
contexte politique européen, à savoir l’apparition et la montée
en puissance dans certains pays des partis aux deux extrêmes du
spectre politique.
35. Plusieurs Etats membres condamnent l’incitation à la haine
ou à la discrimination, infraction qui souvent inclut l’utilisation
et la diffusion de symboles
Note.
36. En Europe, pour des raisons historiques, une réglementation
spécifique au niveau national a été adoptée concernant l’usage des
symboles des régimes nazi et communiste
Note. Il
est caractéristique que la législation portant sur l’interdiction
ou la restriction de leur usage vise souvent ensemble les symboles
de ces deux régimes totalitaires. En 2005, certains parlementaires
européens ont lancé une proposition d’interdiction totale de l’usage
des symboles nazis dans les Etats membres de l’Union européenne.
Cette initiative a été complétée par une proposition d’interdiction
des symboles communistes. Toutefois, ces propositions ont rencontré
une opposition de certaines délégations et de hauts responsables
de l’Union européenne qui ont estimé que ce type d’interdiction
devrait faire objet d’une réglementation nationale.
37. Plusieurs anciennes républiques soviétiques et de nombreux
pays d’Europe orientale ont adopté des lois visant à interdire l’utilisation
des symboles nazis et communistes. Cela fut le cas de la Hongrie
en 1989, la Lettonie en 1991, l’Estonie en 2007, la Lituanie en
2008 et la Pologne en 2009. Tout récemment, la Cour constitutionnelle
de la République de Moldova a déclaré contraire à la Constitution
la décision prise en juillet 2012 par le parlement d’interdire l’usage
des symboles communistes. Plusieurs autres pays interdisent l’utilisation
de symboles totalitaires ou inconstitutionnels, ainsi que toute
propagande correspondante, sans qu’il soit spécifié si cette règle
s’étend ou non aux symboles et à l’idéologie communistes
Note.
38. L’utilisation de symboles est protégée par l’article 10 de
la Convention européenne des droits de l’homme, à condition de rentrer
dans son champ d’application. Ainsi, la Cour soustrait à la protection
de cet article tout agissement qui pourrait anéantir des droits
et libertés protégés par la Convention
Note en vue, notamment,
d’empêcher «que des groupements totalitaires puissent exporter en
leur faveur les principes posés par la Convention»
Note.
Le contexte dans lequel un symbole est utilisé a toujours été examiné
avec beaucoup d’attention
Note.Toutefois,
le seul fait de l’exposition d’un symbole de nature provocatrice
ne le soustrait pas à la protection de l’article 10 de la Convention
Note même
si l’exposition du symbole peut être source d’un sentiment de malaise
eu égard aux victimes du régime que ledit symbole représente. Mais
de tels sentiments, aussi compréhensibles soient-ils, ne sauraient
à eux seuls circonscrire la liberté d’expression
Note.
39. Si, en tant qu’organe politique et forum de dialogue européen,
l’Assemblée doit garantir à ses membres une liberté d’expression
la plus large et complète possible, celle-ci ne peut s’exercer que
dans le respect des valeurs et principes qui sont le fondement du
Conseil de l’Europe et de l’objectif général de réaliser une union plus
étroite entre les pays européens «afin de sauvegarder et promouvoir
les idéaux et principes qui sont leur patrimoine commun».
5 Le code vestimentaire
5.1 Considérations
générales
40. Certains parlements règlent le code vestimentaire
de manière explicite. En Andorre, par exemple, la tenue traditionnelle
– la cape en drap du pays et le chapeau tricorne – imposée il y
a plusieurs siècles dans le but de garantir une apparence égalitaire,
est aujourd’hui encore portée par les élus lors des séances solennelles
du Conseil Général. L’article 56 du Règlement de la Grande Assemblée
nationale de Turquie prévoit le port d’une cravate pour les députés
hommes et un tailleur jupe pour les députées femmes.
41. Toutefois, un grand nombre de parlements en Europe
Note, y compris notre Assemblée,
ne formule aucune exigence détaillée quant au code vestimentaire
des membres que ce soit en séance ou, à titre général, dans les
locaux de l’Assemblée.
42. L’absence de règle spécifique ne signifie pas un vide réglementaire.
Il est présupposé que la tenue des parlementaires devrait correspondre
à la nature de leurs fonctions représentatives
Note ou
à des critères informels et donc être «officielle, modérément conventionnelle
et présentable»
Note ou
encore correcte et soignée
Note.
43. On constate également que certaines pratiques coutumières
ont été fixées par écrit
Note ou font l’objet de rappels
réguliers par les présidents
Note des parlements. Le
règlement et la coutume concernent, pour la plupart, les séances
plénières, la tenue des parlementaires en réunion de commissions
étant sujette à plus de flexibilité.
44. Si le code vestimentaire des parlementaires hommes est de
manière générale plus ou moins défini, celui des femmes parlementaires
reste encore un débat ouvert
Note. Certaines assemblées,
ne disposant pas de code vestimentaire pour des femmes élues, appellent
à une tenue «appropriée»
Note ou
«tenue d’affaires»
Note. En
2008, l’Union interparlementaire a mené une enquête auprès de femmes
et d’hommes dans les parlements
Note. Certaines femmes députées
ont signalé des pratiques encore en cours dans leur parlement, l’interdiction
pour les femmes de prendre leur sac à main dans la Chambre ou d’y
porter un pantalon, par exemple
Note. Plusieurs parlements
ont également des exigences de code vestimentaire applicables aux
membres du secrétariat et aux visiteurs
Note.
45. En conclusion, une tenue «correcte» ou «convenable» est généralement
exigée, étant précisé que cette notion est successible de varier
en fonction du degré de solennité attachée au statut de parlementaire
dans chaque pays.
5.2 La tenue comme
composante de la liberté d’expression
46. Parfois, le port d’une tenue ou d’un vêtement spécifique
est susceptible d’exprimer – ou exprime volontairement – une adhésion
à un mouvement politique, un courant philosophique ou de pensée,
ou une religion, et de véhiculer en tant que tel un message politique.
Ainsi, les représentants de partis nationalistes peuvent porter
en séance des éléments de tenues traditionnelles
Note.
Dans certains parlements, les représentants des minorités nationales
ou ethniques portent, à l’occasion des fêtes nationales ou de l’ouverture
d’une session, des vêtements traditionnels
Note. Enfin, dans
certains cas, et indépendamment de toute connotation politique,
les députés pourront chercher à se distinguer explicitement par
leur tenue qui devient, au fil du temps, leur marque de reconnaissance
Note.
47. La tenue vestimentaire peut donc être un élément de l’identité
politique du parlementaire; par conséquent, utilisée dans un contexte
particulier (débat en séance sur une question polémique, discours
d’une personnalité, etc.) dans un but volontairement prosélyte ou
provocateur, elle est susceptible de heurter et de provoquer des
réactions, en premier lieu parmi les élus eux-mêmes. Par ailleurs,
elle peut également être utilisée par des élus ou des responsables
politiques pour tenter de «casser les codes» du conformisme social en
s’attaquant au code vestimentaire traditionnel jugé trop restrictif
ou conventionnel
Note.
5.3 Tenue à connotation
religieuse et symboles religieux
48. Le rapporteur estime que, vu l’importance de la controverse
soulevée par le port de signes religieux en public
Note –
ce qui inclut donc les enceintes parlementaires –, il conviendrait
d’examiner cette question de manière plus détaillée
Note.
49. Le port d’une tenue vestimentaire à connotation religieuse
relève d’abord de la liberté de religion, du for intérieur. La liberté
de religion implique, de manière générale, celle de manifester sa
religion en public, ce qui réduit la possibilité d’imposer une réglementation.
Par ailleurs, le vêtement à connotation religieuse peut de surcroît
s’inscrire dans une tradition historico-culturelle ou représenter
un symbole identitaire. Pris dans un contexte politique, le port
par les parlementaires de signes ou symboles religieux (tout comme
nationaux) vise à permettre à la population de mieux s’identifier
à ceux qui la représentent.
50. Les questions relatives à l’expression religieuse ne datent
pas d’hier. Toutefois, la dynamique des changements et la prise
de conscience que les sociétés européennes actuelles sont des sociétés multiethniques,
multiculturelles et multiconfessionnelles leur donnent une toute
nouvelle dimension pratique
Note. Au
sein du Conseil de l’Europe, la sensibilité envers le port des symboles
religieux affichés en public diverge d’un pays à l’autre
Note. Dans plusieurs Etats membres, cette
question continue de susciter des débats polémiques.
51. En effet, certains Etats, dont le cadre constitutionnel repose
sur les principes de laïcité et de neutralité, ont dû faire face
à la question de l’utilisation de différents signes religieux dans
l’espace public. Les cas les plus répandus ont concerné les établissements
scolaires, notamment le port du voile islamique que ce soit par les
élèves ou par les enseignants
Note ou la présence
de crucifix dans les salles de classe des écoles publiques
Note. Face aux nouvelles
réalités sociales, les autorités nationales essaient constamment
de mettre en balance la liberté de religion avec les différents
impératifs «nécessaires dans une société démocratique», un exercice auquel
la Cour européenne des droits de l’homme accorde une grande marge
d’appréciation
Note.
52. Même si on dénombre un grand nombre d’expressions religieuses
vestimentaires (par exemple, turban, hidjab, kirpan, kippa, etc.),
la question qui donne lieu à débat et controverse en Europe reste
celle du port du voile ou foulard islamique
Note par les femmes et les jeunes filles,
en raison, notamment, de la croissance de la population musulmane.
53. Il est important de préciser que l’Assemblée parlementaire
en tant que telle, dans son mode de fonctionnement interne, semble
avoir été épargnée par la controverse. Sans doute cela tient-il
à l’essence même de l’Organisation
Note, à son
engagement actif en faveur du «vivre ensemble» et à la promotion
du dialogue interculturel et interreligieux, ainsi que, plus récemment,
au développement de relations avec les pays musulmans du sud de
la Méditerranée, qui s’est traduit par l’octroi du statut de «partenaire
pour la démocratie» au Parlement du Maroc et au Conseil national
palestinien. Ainsi, certains membres des délégations de partenaires
pour la démocratie portent le voile pendant les séances
Note.
54. Toutefois, l’Assemblée parlementaire, comme l’ensemble des
institutions du Conseil de l’Europe, attache une grande importance
à la protection des droits des femmes et ne peut écarter des considérations des
adhérents au principe de la laïcité qui mettent l’accent sur le
fait que le voile islamique représente aussi un symbole d’un islam
politique exerçant une influence grandissante
Note. Par ailleurs, le foulard
islamique représente un «signe extérieur fort» et pourrait de ce
fait avoir un effet «prosélytique imposé aux femmes par un précepte
religieux difficilement conciliable avec le principe d’égalité des
sexes»
Note.
55. Tout cela explique la controverse qui résulte du port des
signes religieux qui, au-delà d’une manifestation des croyances
religieuses, peuvent également être associés à un symbole utilisé
par une ligne de pensée politique pour promouvoir ses valeurs.
5.4 Applications pratiques
des considérations développées
56. Le rapporteur en conclut que le code vestimentaire
au sein de l’Assemblée devrait se limiter à une tenue correcte ou
convenable, ainsi que cela est déjà communément exigé dans l’ensemble
des enceintes parlementaires des Etats membres. L’Assemblée devrait
rester un forum de dialogue construit autour de la promotion des
valeurs démocratiques et des droits de l’homme. Cette approche servirait
à prévenir des situations où le vide réglementaire de l’Assemblée
pourrait être utilisé pour transgresser des règles qui pourtant
s’imposent aux membres de par les règlements de leurs propres parlements
nationaux.
57. En toute hypothèse, la tenue vestimentaire des membres, ou
celle des invités de l’Assemblée et de ses commissions, doit être
compatible avec le respect des consignes de sécurité applicables
à tous, ne pas transgresser les valeurs que le Conseil a pour mandat
de promouvoir, et ne pas perturber le mode de communication habituel
Note.
6 Améliorer le mécanisme
général en matière disciplinaire applicable aux membres de l’Assemblée
6.1 Pouvoir disciplinaire
de l’Assemblée
58. L’Assemblée se réunit régulièrement. Elle a le droit,
en vertu de l’article 28 du Statut du Conseil de l’Europe (STE n°
1), d’établir son propre règlement et de gérer ses affaires intérieures,
y compris, comme c’est le cas de presque tous les parlements nationaux,
le droit de prendre des mesures disciplinaires à l’égard de ses
membres qui auraient une conduite répréhensible et le pouvoir d’infliger
des sanctions en cas de d’infraction à son règlement. Les membres
de l’Assemblée jouissent de privilèges et d’immunités analogues
à ceux dont la quasi-totalité d’entre eux bénéficient au niveau
national.
59. Les membres de l’Assemblée sont invités à respecter ce règlement
lorsqu’ils participent aux séances plénières et aux travaux des
commissions de l’Assemblée, effectuent des visites d’information
ou participent aux travaux de divers organes internes du Conseil
de l’Europe ou organismes internationaux externes. Bien que les
règles de conduite en séance plénière et dans les réunions de commission
aient longtemps suffi à assurer le bon fonctionnement de l’Assemblée
Note,
les parlementaires sont de plus en plus nombreux depuis quelques
années à réclamer un cadre qui définisse plus précisément le comportement
qui est attendu d’eux, y compris en dehors des séances plénières
et des réunions de commission
Note. Cette
demande coïncide avec les premiers rapports publiés sur les résultats
du quatrième cycle d’évaluation du Groupe d’Etats contre la corruption
(GRECO), qui préconise l’élaboration d’un tel cadre. Un document
unique regroupant toutes les règles à observer (au lieu que celles-ci
soient disséminées dans différents documents) et adossé à un mécanisme
d’application, guiderait plus efficacement les parlementaires et
offrirait une base appropriée pour l’exercice d’un contrôle public.
Le code de conduite des membres de l’Assemblée a par conséquent
été adopté en 2012
Note; il comprend une section consacrée
au mécanisme d’application
Note qui
prend en considération la responsabilité que les membres peuvent
également assumer conformément à leur réglementation et législation
nationales respectives. Ce mécanisme accorde au Président de l’Assemblée
une certaine marge d’appréciation concernant l’ouverture d’une enquête
sur le manquement aux règles de conduite et les sanctions à imposer.
6.2 Mécanismes d’application
existant dans les parlements nationaux
60. Au moment de l’élaboration du code de conduite des
membres de l’Assemblée, la commission du Règlement avait déjà étudié
les modèles existant dans les parlements nationaux des Etats membres.
6.2.1 Autorité indépendante
61. Le Commissaire parlementaire aux normes de conduite
de la Chambre des communes du Royaume-Uni offre un exemple d’une
telle autorité indépendante. Le Commissaire est nommé par une résolution
de la Chambre des communes pour un mandat de cinq ans. Si un membre
fait l’objet d’une plainte pour manquement aux règles de conduite,
le Commissaire a compétence pour ordonner un complément d’enquête, après
avoir examiné les éléments produits. Si, à l’issue de l’enquête,
le manquement est établi, le Commissaire peut trancher lui-même
la question. Dans les cas graves ou à la demande d’un membre, un
rapport du Commissaire est renvoyé à la commission des normes et
des privilèges de la Chambre des communes, qui établit ses propres
conclusions. Si une sanction doit être envisagée, cette décision
revient à la Chambre. Des systèmes analogues existent dans les parlements
d’autres pays de common law.
62. Depuis 2011, le Bureau de l’Assemblée nationale française
a nommé, pour la durée de la législature, un déontologue qui veille
au respect du code de déontologie. Lorsqu’un manquement est établi,
le déontologue tente de régler lui-même l’affaire. Si un membre
conteste ses conclusions, celle-ci, par l’intermédiaire du président,
est renvoyée au Bureau, qui tranche la question.
63. Il ressort de ce qui précède que, même si une autorité indépendante
a la compétence voulue pour régler une affaire, le droit de sanctionner
ses membres revient au corps parlementaire en cas de violation grave.
6.2.2 Commissions parlementaires
spécialisées
64. Dans nombre de cas, les parlements nationaux mettent
en place une commission permanente spécialisée chargée des questions
relatives au respect des règles de déontologie et de conduite, y
compris l’analyse des déclarations financières. Ces commissions
sont principalement composées de députés
Note, à quelques
exceptions près
Note.
Dans certains pays, la composition de la commission reflète la composition politique
du parlement
Note ou une représentation
proportionnelle des différents groupes parlementaires
Note. En Italie,
une commission ad hoc peut aussi être nommée par le président, à
la demande du membre offensé, pour enquêter sur une allégation d’atteinte
à l’honneur et à la réputation d’un membre par suite d’une déclaration
faite au cours d’un débat
Note. La procédure peut
être engagée sur proposition d’un député
Note, d’un groupe
de députés
Note ou d’un groupe parlementaire
Note,
ou à la demande du président
Note ou de l’assemblée
Note.
6.2.2.1 Fonctions d’investigation
65. Certaines commissions sont habilitées à mener une
enquête quasi-judiciaire sur toute allégation de manquement aux
règles disciplinaires
Note,
avec, dans certains cas, l’obligation de respecter les principes généraux
du procès équitable, comme la possibilité pour le député concerné
de se faire représenter par un avocat lors d’une audience et un
droit de recours
Note.
6.2.2.2 Fonctions consultatives
66. Certaines de ces commissions ont une fonction purement
consultative et formulent, à la demande du président, des avis sur
des questions concernant la discipline et la déontologie parlementaire
Note.
6.2.3 Le rôle prépondérant
du président
67. Au Bundestag allemand, si un manquement au code de
conduite est signalé, c’est le président qui examine la question
en première instance. Il mène une enquête avec l’aide d’un service
du secrétariat et peut demander un complément d’information au membre
concerné ou au président de son groupe politique. Si le manquement
est établi et qu’il s’agit d’une faute mineure, le président peut
adresser un blâme au député concerné. Si le manquement est plus
grave, les conclusions sont transmises au présidium, qui tranche
la question. Au Parlement norvégien, où il n’y a pas de commission
spécialisée, ce sont également le président et le présidium qui
traitent les affaires de manquement aux règles de conduite. Au Parlement
européen, le président tranche la question et décide de la sanction
à infliger au membre fautif
Note;
s’il s’agit d’un manquement au Code de conduite, il a la possibilité
de demander au Comité consultatif de formuler une recommandation.
6.2.4 Sanctions
68. Les sanctions sont souvent décidées par une commission
spécialisée avec l’accord du président ou de la plénière. Elles
peuvent prendre diverses formes: blâme, avertissement, obligation
de présenter des excuses, exclusion temporaire des séances, sanctions
financières. L’issue de la procédure est souvent rendue publique
Note.
6.3 Mécanisme général
d’application des règles de conduite pour les membres de l’Assemblée
6.3.1 Procédure
69. Comme il a été indiqué plus haut, la procédure suggérée
par le code de conduite est conforme à l’esprit de l’actuel Règlement,
cohérente avec les politiques en vigueur et suffisamment souple
pour permettre de prendre en considération la responsabilité que
les membres peuvent également assumer conformément à leur réglementation
et législation nationales respectives. Aux termes du Règlement,
le bon déroulement des travaux de l’Assemblée relève de manière
générale de la responsabilité de son Président, qui examine en première
instance les allégations de manquement aux règles de conduite en
consultant, s’il y a lieu, la commission du Règlement, les groupes
politiques ou les délégations nationales afin de faire la lumière
sur la question. En conséquence, le rapporteur est d’avis que le
cadre réglementaire existant offre les garanties nécessaires et
un mécanisme d’application des règles de conduite permettant à l’Assemblée
de réagir rapidement à toute violation de ses propres règles.
70. Toutefois, la compétence du Président pour ouvrir une enquête
pourrait être conservée, en lui adjoignant – ainsi qu’à la commission
du Règlement qui peut être saisie par le Président en vertu du paragraphe
18 du code de conduite – la possibilité de demander un avis d’expert,
compte tenu de la complexité des affaires en matière disciplinaire,
y compris de diffamation
Note. Après avoir étudié les pratiques
d’autres parlements, le rapporteur est parvenu à la conclusion qu’un
avis indépendant en matière disciplinaire offrait souvent une garantie
d’indépendance supplémentaire vis-à-vis des parlementaires eux-mêmes
ainsi que vis-à-vis du public.
6.3.2 Sanctions
71. Il est à noter que, contrairement à beaucoup de parlements
nationaux et au Parlement européen, l’Assemblée parlementaire n’a
jamais prévu de sanction financière dans son arsenal de sanctions
Note.
La dénonciation publique est la sanction la plus efficace que l’Assemblée
ait utilisée en pratique face aux violations de ses règles. C’est
pourquoi, lors de l’élaboration du code de conduite, la lecture
des conclusions de l’enquête par le Président en séance plénière
a été retenue comme étant la sanction la plus efficace
Note et mentionnée expressément
dans le code. L’exposé des motifs du code de conduite évoquait aussi
la possibilité d’infliger des sanctions intermédiaires comme le
blâme, la présentation d’excuses ou l’expulsion du membre concerné
des séances au moyen d’une motion de censure, ou encore une lettre
au président du parlement concerné. En outre, le membre mis en cause
pourrait être provisoirement privé des droits que lui accorde le Règlement,
comme le droit de voter, de s’inscrire sur la liste des orateurs
ou de signer une proposition.
72. De l’avis du rapporteur, il convient de retenir une approche
flexible, relevant du bon sens, ainsi que le prévoit le code de
conduite des membres de l’Assemblée parlementaire, octroyant au
Président de l’Assemblée devrait une marge de manœuvre.
7 Conclusions
73. A la lumière des considérations précédentes et des
observations formulées par les membres de la commission, le rapporteur
souhaite soumettre les propositions suivantes.
7.1 Dispositions supplémentaires
concernant la conduite des membres
74. Il est proposé d’ajouter aux dispositions complémentaires
relatives aux débats de l’Assemblée de nouvelles dispositions relatives
au comportement des membres de l’Assemblée en séance, établissant
une obligation générale des membres de se conduire d’une manière
courtoise, polie et respectueuse, afin de rehausser la dignité de
l’institution et de ses membres, et de n’entreprendre aucune action
susceptible de troubler la séance. Une telle disposition générale
couvre l’ensemble des comportements relevant de l’expression verbale
ou gestuelle, l’utilisation de supports visuels, symboles et logos,
la tenue vestimentaire, et renforce l’interdiction existante (article
21.6 du Règlement) d’employer des termes qui constituent un affront à
la dignité humaine ou portent atteinte au droit au respect de la
vie privée (propos diffamatoires). Ces nouvelles dispositions pararéglementaires
s’appliquent au comportement des membres en séance plénière et également
lors des réunions des commissions et du Bureau.
7.2 Dispositions supplémentaires
concernant la sanction de la conduite des membres
75. S’agissant de la discipline des membres et du respect
des règles de conduite, il est proposé de soumettre leur sanction
à la procédure d’application prévue par le code de conduite des
membres de l’Assemblée parlementaire.
76. Il conviendrait de compléter le code de conduite lui-même
s’agissant du mécanisme de sanction, en établissant une liste de
sanctions possibles laissées à la discrétion du Président lorsque
un membre doit répondre de violations sérieuses ou répétées aux
règles de conduite.
