La crise humanitaire émergente pour l’Afghanistan et les réfugiés afghans
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par l’Assemblée le 13 octobre 2023 (24e séance)
(voir Doc. 15831, rapport de la commission des migrations, des réfugiés
et des personnes déplacées, rapporteur: M. Birgir Thórarinsson). Texte adopté par l’Assemblée le 13
octobre 2023 (24e séance).
1. L’Assemblée
parlementaire réaffirme ses plus profondes préoccupations face à
la situation actuelle en Afghanistan et à la crise prolongée des
réfugiés afghans, telle qu’exprimée dans sa
Résolution 2403 (2021) «La situation en Afghanistan: conséquences pour l'Europe
et la région». Elle reconnaît que la situation s’est considérablement
aggravée depuis août 2021.
2. L’Assemblée condamne fermement l’exclusion, par les autorités
de fait, des minorités ethniques et religieuses et de certains groupes
de la société – notamment les Hazaras, les Tadjiks, les chrétiens,
les personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, transgenres, queers,
intersexes, asexuelles (LGBTQIA+), et les femmes – de la gestion
des affaires publiques, ainsi que leur exposition à la discrimination
et à des actes de violence ciblés.
3. L’Assemblée condamne avec la plus grande fermeté la violence
systémique à l’égard des femmes et des filles, inscrite dans des
décrets qui violent les droits humains. Elle estime qu’il existe
des éléments de preuve pouvant justifier que la Cour pénale internationale
inclue les persécutions sexistes en tant que crime contre l’humanité
dans l’enquête qu’elle mène actuellement sur la situation en Afghanistan,
conformément aux articles 5.b et
7.1.h du Statut de Rome.
4. L’Assemblée exprime sa solidarité avec le peuple afghan et
salue le courage dont font preuve tous les Afghans qui, en Afghanistan
et dans leurs pays d’exil, s’efforcent de faire valoir leurs droits
dans un contexte extrêmement dangereux et hostile, en particulier
les femmes et les filles.
5. La présente résolution vise à explorer des pistes concrètes
permettant au Conseil de l'Europe et à ses États membres de mieux
répondre aux besoins immédiats de protection des Afghans, tout en
envisageant certains mécanismes de coordination politique allant
au-delà d’une approche humanitaire axée sur la protection à court
terme.
6. Les valeurs et normes que les chefs d’État et de gouvernement
du Conseil de l’Europe ont réaffirmées dans la Déclaration de Reykjavík
constituent une base solide pour définir une telle approche, fondée
sur le respect des droits humains de chacun, consacrés par la Convention
européenne des droits de l’homme (STE no 5),
ainsi que sur la solidarité entre les États membres en Europe. Cette
approche se verra également renforcée par le dialogue politique
avec les partenaires extérieurs, notamment les Nations Unies et
l’Union européenne.
7. Dans ce contexte, l’Assemblée soutient la
Résolution
S/RES/2626 (2022) du Conseil de sécurité des Nations
Unies et la
Résolution
2022/2955(RSP) du Parlement européen sur la «Situation
des droits de l’homme en Afghanistan, en particulier la détérioration
des droits des femmes et les attaques contre les établissements
d’enseignement».
8. L’Assemblée note que les Afghans représentent la troisième
nationalité introduisant le plus grand nombre de demandes d’asile
en Europe, parmi lesquelles beaucoup concernent des enfants et adolescents non
accompagnés en transition vers l’âge adulte. Elle rappelle les engagements
souscrits par les États membres du Conseil de l’Europe dans le Plan
d’action sur la protection des personnes vulnérables dans le contexte
des migrations et de l’asile en Europe (2021-2025)
(CM(2021)67-final),
dans la Recommandation
CM/Rec(2022)22 du
Comité des Ministres aux États membres sur les principes des droits
de l’homme et lignes directrices en matière d’évaluation de l’âge
dans le contexte de la migration et son exposé des motifs, ainsi que
dans la Recommandation
CM/Rec(2019)4 du
Comité des Ministres aux États membres sur l’aide aux jeunes réfugiés
en transition vers l'âge adulte.
9. On ne saurait reprocher aux personnes qui fuient pour échapper
à la persécution, à la famine ou à l’insécurité, qu’elles soient
reconnues ou non en tant que réfugiées, de rechercher la sécurité
et de tenter de s’intégrer. L’Assemblée met en garde contre la montée,
dans toute l’Europe, du sentiment d’hostilité envers les migrants
et les réfugiés, y compris les Afghans.
10. Le Pakistan et l’Iran accueillant 95 % des Afghans déplacés,
l’Assemblée reconnaît que ces deux pays ont largement contribué
à l’accueil de ces personnes et souligne qu’il est important que
les États membres participent à cet effort également. Elle regrette
que de nombreux États membres aient abaissé leurs quotas annuels
de réinstallation alors que, d’après le rapport «Tendances mondiales
– Déplacement forcé en 2022» du Haut-Commissariat des Nations Unies
pour les réfugiés (HCR), les besoins en matière d’accueil n’ont jamais
été aussi élevés.
11. Conformément à la Note d’orientation du HCR sur les besoins
de protection internationale des personnes fuyant l’Afghanistan,
mise à jour en février 2023:
11.1 l’Assemblée
considère que, dans les conditions actuelles, les expulsions vers
l’Afghanistan ne sont pas acceptables et qu’il faudrait immédiatement
mettre un terme aux renvois forcés;
11.2 tout retour volontaire d’Afghans, y compris dans le cadre
de programmes soutenus par l’État, devrait faire l’objet d’un suivi
assuré en coordination avec le HCR, conformément aux normes applicables
de la Convention européenne des droits de l'homme et à la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme concernant les différents
facteurs de vulnérabilité auxquels les personnes renvoyées peuvent
être exposées;
11.3 l’Assemblée constate que les Afghans sont soumis à un
nombre de restrictions de plus en plus important en Iran et au Pakistan,
ainsi qu’à des risques accrus de renvoi forcé. Elle considère que
les États membres ne devraient pas renvoyer les Afghans au Pakistan
et en Iran car ces derniers pourraient alors être victimes de discrimination
dans leur accès aux droits et être exposé à un risque d’expulsion vers
l’Afghanistan.
12. L’Assemblée considère que les Afghans exilés devraient se
voir offrir des conditions d’accueil et d’intégration dignes tant
qu’il leur sera impossible de retourner de façon durable et sûre
en Afghanistan:
12.1 l’Assemblée
soutient le point de vue de l’Agence de l’Union européenne pour
l’asile (AUEA), qui considère que les femmes et les filles risquent
d’être persécutées et que leurs craintes à cet égard sont en général
fondées et étayées. Elle salue les efforts déployés par certains
États membres qui facilitent l’accès à la protection pour les femmes
et les filles afghanes, et encourage tous les États membres à harmoniser
leurs pratiques en suivant leur exemple;
12.2 l’Assemblée salue l’adoption, par le Comité des Ministres,
de la Recommandation
CM/Rec(2022)17 sur
la protection des droits des femmes et des filles migrantes, réfugiées
et demandeuses d’asile, et appelle à la mise en œuvre rapide et
effective de cet instrument majeur dans toute l’Europe;
12.3 l’Assemblée rappelle que la Convention du Conseil de l’Europe
sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes
et la violence domestique (STCE no 210)
exige de ses États signataires qu’ils prennent les mesures nécessaires
pour prévenir tout acte de violence fondée sur le genre et de violence
domestique, et pour enquêter sur ces actes, punir leurs auteurs
et accorder une réparation aux victimes. Ces mesures devraient être
mises en œuvre sans discrimination aucune, notamment sans discrimination
fondée sur le statut de migrant ou de réfugié;
12.4 l’Assemblée exhorte les États membres à honorer les engagements
qu’ils ont pris en termes de réinstallation et d’aide humanitaire
pour les Afghans, ainsi qu’à augmenter leurs quotas. Des mécanismes
concrets de réinstallation et de regroupement familial doivent être
créés rapidement, et devraient impliquer une coordination avec les
autorités compétentes de l’Union européenne et le HCR. L’Assemblée
salue la création en 2021 par l’AUEA de la Plateforme d’experts
sur des voies d’accès sûres pour les Afghans, dans le cadre de son
Réseau de réinstallation et d’admission humanitaire;
12.5 tous les États membres devraient considérer comme une
priorité la question de l’accès des Afghans à une forme d’enregistrement.
Une attention particulière devrait être accordée aux mineurs non accompagnés
et aux enfants en transition vers l’âge adulte. L’Assemblée rappelle
la Recommandation
CM/Rec(2019)11 sur
un régime de tutelle efficace pour les enfants non accompagnés et
les enfants séparés dans le contexte de la migration, et son exposé
des motifs
(CM(2022)81-add).
Elle attire également l’attention sur le rôle des pouvoirs locaux
et régionaux et des organisations de la société civile dans les
efforts déployés à cet égard, et rappelle la
Résolution
487 (2022) et la
Recommandation 481 (2022) du
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe
«Accueil des femmes et des enfants réfugiés dans les villes et régions
d’Europe», et la Recommandation pour une approche globale des droits
des réfugiés et des migrants et du rôle de la société civile
(CONF-AG(2023)REC2), adoptée
par la Conférence des organisations internationales non gouvernementales
du Conseil de l’Europe;
12.6 dans les situations où les Afghans ne bénéficient pas
d’une forme de protection internationale et d’un titre de séjour
associé, d’autres formes légales d’enregistrement leur conférant
(au moins temporairement) un droit de séjour (par exemple des visas
de travail ou étudiant) devraient leur être accessibles. Cela permettrait
de s'assurer que les décisions de retour ne résultent pas de l'absence
de solution alternative, sachant que les retours peuvent, en fin
de compte, ne pas être définitifs et qu’ils sont potentiellement
dangereux.
13. L’Assemblée est profondément préoccupée par les obstacles
auxquels sont confrontés les demandeurs d’asile, notamment les Afghans,
dans leur accès à des procédures équitables, effectives et individualisées
en Europe, ainsi que par les obstacles au regroupement familial,
le cas échéant:
13.1 conformément
aux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, ainsi qu’à
la
Résolution 2462 (2022) «Renvois
sur terre et en mer: mesures illégales de gestion des migrations»
de l’Assemblée, les refoulements qui empêchent les individus de
demander l’asile sur le territoire européen, qu’ils soient perpétrés
par des acteurs étatiques ou non étatiques, doivent cesser immédiatement.
Les allégations de refoulement doivent faire l’objet d’enquêtes
approfondies et les responsables doivent répondre de leurs actes.
Des mécanismes de plainte effectifs pour les victimes devraient
être mis en place pour permettre la conduite de telles enquêtes;
13.2 les autorités étatiques devraient tout mettre en œuvre
pour faciliter l’accès aux organes de suivi indépendants dans les
régions où l’on sait que les personnes en situation de déplacement
se rendent, notamment les régions frontalières, ainsi que le recommande
le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines
ou traitements inhumains ou dégradants dans son 32e Rapport
général de mars 2023;
13.3 les dispositions relatives aux pays tiers sûrs ne sauraient
justifier le fait d’offrir des garanties procédurales moindres aux
demandeurs d’asile. Il convient de ne pas alourdir la charge de
la preuve lors de l’examen de la recevabilité des demandes d'asile
en application de telles dispositions car cela a souvent pour effet
de bloquer l'accès à une protection pour des personnes qui en ont
besoin.
14. L’Assemblée réaffirme son engagement à réaliser concrètement
les principes de partage de la charge et des responsabilités, tel
qu’elle l’avait exprimé dans la
Résolution 2379 (2021) «Le rôle
des parlements dans la mise en œuvre des pactes mondiaux des Nations
Unies pour les migrants et réfugiés»:
14.1 conformément à sa
Résolution
2502 (2023) «Intégration des migrants et des réfugiés:
des avantages pour toutes les parties prenantes», l’Assemblée appelle
les États membres à participer au programme sur le Passeport européen
des qualifications des réfugiés (European Qualifications Passport
for Refugees-EQPR), qui comporte un module destiné aux évaluateurs
de qualifications portant spécifiquement sur les réfugiés et demandeurs
d’asile afghans. Tous les États membres sont encouragés à reconnaître
le EQPR comme une évaluation valable des qualifications des titulaires
pour l’accès à l’enseignement supérieur en Europe, même dans les
pays qui ne sont pas partenaires du programme;
14.2 l’Assemblée se fait l’écho de l’invitation faite par le
Comité des Ministres dans sa réponse à la
Recommandation 2248 (2023) de l’Assemblée
«La solidarité européenne dans le contexte de l’asile et de la protection
internationale» à tous les États membres d’envisager d’adhérer à
la Banque de développement du Conseil de l’Europe (CEB). Elle appelle
les États membres à maintenir leur soutien au Fonds pour les migrants
et les réfugiés de la CEB, essentiellement sous forme de subventions;
14.3 l’Assemblée souligne que l’absence d’approche harmonisée
entre les États membres peut accroître le risque de disparition
d’enfants non accompagnés. Elle encourage les États membres à coordonner
leurs procédures de réinstallation et de relocalisation, conformément
au droit et au Code des visas de l’Union européenne, le cas échéant.
Les enfants afghans non accompagnés devraient être enregistrés en
tant que titulaires d’une protection internationale afin de faciliter
le regroupement familial;
14.4 l’Assemblée invite les États membres à maintenir et à
renforcer leur soutien au HCR, en particulier par le biais de financements
non affectés, de sorte que les programmes du HCR en faveur des Afghans
déplacés en Afghanistan et dans les pays voisins puissent être pérennisés;
14.5 l’Assemblée espère que les États membres, mais également
les autorités locales, continueront de prévoir des fonds suffisants
pour soutenir leurs programmes d’accueil. Elle souligne qu’il est important
de ne pas affecter de fonds à une nationalité spécifique, car cela
pourrait exclure certaines personnes des programmes d'accueil et
de soutien auxquels celles-ci pourraient prétendre sur la base de
leur vulnérabilité et d'autres critères individuels.
15. En ce qui concerne l’Afghanistan, l’Assemblée:
15.1 appelle les États membres dont
les services consulaires ont suspendu leurs activités à envisager la
possibilité de coordonner une partie de leurs processus de demandes
de visa avec ceux des États membres dont les services consulaires
sont toujours en activité à Kaboul, dès lors qu’ils appliquent des critères
d’éligibilité similaires pour les visas humanitaires ou au titre
du regroupement familial;
15.2 appelle les États membres à étudier la possibilité de
rétablir leurs services consulaires à Kaboul afin de faciliter l’accès
à la protection pour les Afghans les plus vulnérables, notamment
les femmes et les enfants, lorsque les personnes concernées ne sont
pas en mesure de quitter le territoire afghan ou qu’elles sont empêchées
de le faire;
15.3 convient que les représentations extérieures des États
membres peuvent alimenter les rapports d’information sur les pays
d’origine et contribuer considérablement à renforcer le soutien,
y compris financier, à la société civile afghane, en particulier
en faveur des femmes et des filles. La possibilité d’octroyer des
bourses directes pour la poursuite d’études de médecine dans l’enseignement
privé, l’un des seuls domaines d’études encore accessibles à ce
jour pour les femmes, pourrait être examinée. De telles initiatives
devraient être coordonnées avec les programmes des Nations Unies
déployés en Afghanistan, le Service européen pour l’action extérieure
et le bureau local à Kaboul de la Protection civile et des opérations
d’aide humanitaire européennes;
15.4 encourage les États membres, conformément à la Résolution
S/RES/2626 (2022) du Conseil de sécurité des Nations Unies, à augmenter
les fonds alloués à l’aide et à la coopération, en coordination avec
le Service européen pour l’action extérieure. Elle souligne l’importance
de passer progressivement d’une approche fondée sur l’assistance
humanitaire à une approche fondée sur le développement en Afghanistan.
16. En ce qui concerne le Pakistan et l’Iran, l’Assemblée:
16.1 encourage les États membres
à simplifier les processus de délivrance de visas et à assouplir certains
des critères d’éligibilité et des critères administratifs auxquels
sont soumises les demandes de visa. Les États membres qui imposent
des seuils de recevabilité similaires devraient harmoniser leurs procédures
et leurs pratiques. Ils devraient coordonner leur action avec l’Union
européenne pour adopter une approche commune du regroupement familial
et de la relocalisation des Afghans chaque fois qu’une telle relocalisation
dans un État membre de l’Union européenne comporte des aspects relevant
du Code des visas de l’Union européenne;
16.2 reprend à son compte la Recommandation
CM/Rec(2022)17 et
appelle les États membres à «financer une assistance spécifique
et des programmes humanitaires de réinstallation pour les femmes et
les filles victimes ou à risque de violence à l’égard des femmes
ou de traite des êtres humains»;
16.3 exhorte les États membres à prévoir des ressources humaines
et financières plus importantes non seulement dans les consulats,
mais aussi dans les capitales des États membres, pour accroître,
de manière effective, l’accès des Afghans à la réinstallation et
à d’autres voies de protection, et pour faire en sorte que les dossiers
soient traités dans des délais raisonnables;
16.4 suggère de s’appuyer sur le programme de l’EQPR, en coordination
avec le programme sur le Passeport de qualifications de l'Organisation
des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO)
pour les réfugiés et les migrants vulnérables, comme base pour la
délivrance, à l’issue d’une évaluation spécifique des qualifications,
de certificats par les consulats, lorsque les personnes concernées
ne sont pas en possession des documents nécessaires, ou qu’elles
ne peuvent en produire qu’une partie. Ces certificats constituent
un moyen de prouver et de valider le parcours éducatif des Afghans
qui soumettent des demandes depuis Kaboul, ou alors depuis Islamabad
ou Téhéran;
16.5 attire l’attention des États membres sur la lassitude
des pays qui accueillent les réfugiés afghans et leur viennent en
aide, en particulier l’Iran et le Pakistan, et s’inquiète que cette
lassitude puisse accroître les risques de vulnérabilité des personnes
afghanes et de violation des droits humains dans les premiers pays
d’asile. Reprenant les principes énoncés dans sa
Résolution 2380 (2021) «Action humanitaire
pour les réfugiés et les migrants dans les pays de l'Afrique du
Nord et du Moyen-Orient», l’Assemblée réaffirme la nécessité de
fournir, au niveau national, une aide humanitaire pour soutenir l’accès
des enfants et des adolescents afghans, garçons comme filles, à
l’éducation et aux soins de santé, en coordination avec les agences
des Nations Unies et leurs partenaires de mise en œuvre.
17. Conformément à la
Résolution
2487 (2023) «La solidarité européenne dans le contexte
de l’asile et de la protection internationale» et à la
Résolution 2379 (2021),
l’Assemblée s’engage à renforcer l’engagement politique pour soutenir
le peuple afghan par le biais de la coopération parlementaire, en
particulier avec le Parlement européen et l’Union interparlementaire.
Des échanges entre l’Assemblée et d’anciens membres du Parlement
afghan actuellement en exil pourraient être envisagés.
18. L’Assemblée considère que l’isolement des autorités de fait
ne fait qu’ajouter à la souffrance du peuple afghan et réaffirme
ainsi la position exprimée dans la
Résolution 2403 (2021). Elle souligne:
18.1 que le fait d’engager un dialogue
politique ciblé avec les autorités de fait ne signifie pas que les États
membres reconnaissent les talibans en tant qu’autorité légitime
en Afghanistan;
18.2 que tout engagement avec les autorités de fait devrait
viser à garantir le respect et la protection inconditionnels des
droits humains des femmes et des filles. Un tel engagement devrait
aussi favoriser le respect des droits de tous les groupes ethniques,
religieux et minoritaires en Afghanistan. À cet égard, l’Assemblée
rappelle que l’Afghanistan reste partie à plusieurs traités internationaux
relatifs aux droits humains, qu’il est donc tenu de respecter;
18.3 que tout dialogue avec l’ensemble des acteurs politiques
en Afghanistan, y compris les autorités de fait, devrait inclure
des membres de toutes les communautés et de tous les groupes minoritaires présents
en Afghanistan. En outre, les voix des Afghans exilés qui souhaitent
contribuer à ce dialogue, notamment les anciens membres du Parlement
afghan, les juges et les avocats, devraient être dûment entendues,
quels que soient les communautés ou groupes minoritaires auxquels
ces personnes appartiennent.
19. L’Assemblée espère que la présente résolution pourra jeter
les bases d’une feuille de route sur l’Afghanistan et qu’elle contribuera
à la réflexion des États membres, en particulier à l’approche du
Forum mondial sur les réfugiés qui est prévu en décembre 2023 et
de l’édition 2024 des Consultations du HCR sur la réinstallation
et les voies complémentaires.
20. L’Assemblée encourage le Conseil de l’Europe à réfléchir à
la manière dont il pourrait contribuer à la Plateforme d’experts
sur des voies d’accès sûres pour les Afghans, dirigée par l’AUEA,
qui réunit des partenaires majeurs de l’Organisation avec lesquels
il serait utile d’instaurer une coopération dans ce domaine, tels
que les pays de l’UE+ engagés au sein de l’AUEA, le Canada, l’Union
européenne, le HCR et l’Organisation internationale pour les migrations.
