B Exposé des motifs
par M. Stefan Schennach, rapporteur
1 Introduction
1. Le droit à la liberté est l’un
des droits humains les plus fondamentaux. Il est garanti par l’article 5
de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5,
«la Convention»). Toutefois, la Convention prévoit une limitation
du droit à la liberté spécifiquement fondée sur l’incapacité mentale,
la consommation de drogue ou d’alcool, ou l’absence de domicile
fixe. La formulation de l’article 5 (1) (e) laisse entendre que
les aliénés, les alcooliques, les toxicomanes ou les vagabonds peuvent
être placés en détention régulière. Ces personnes ont été qualifiées
de «socialement inadaptées
Note» par la Cour européenne
des droits de l’homme (ci-après «la Cour»)
Note. En tant que telle, la Convention est
le seul traité international relatif aux droits humains à exclure
ces groupes de la pleine jouissance du droit à la liberté. Cela
est problématique, car la détention de telles personnes vulnérables
les expose de fait à un risque accru de violation systématique de
leurs droits au seul motif qu’elles pourraient hypothétiquement
constituer un danger pour autrui ou que leur propre intérêt pourrait nécessiter
leur détention. Les termes eux-mêmes sont également considérés comme
discriminatoires et stigmatisants dans la communauté des défenseur·es
des droits humains.
2. Le 17 mars 2022, la Commission des questions sociales, de
la santé et du développement durable a déposé une proposition de
recommandation intitulée «La détention de personnes “socialement
inadaptées”»
Note. La
proposition souligne que «[l]a formulation de la Convention, supposément
héritée du mouvement eugéniste, laisse entendre que le droit à la
liberté n’est pas équitablement entendu concernant la détention
[de ces personnes]». Se référant au changement de paradigme mondial
vers une approche fondée sur les droits humains sur la question,
l’Assemblée parlementaire a déjà unanimement appelé à mettre fin
à la contrainte en santé mentale. À cet égard, le Conseil de l’Europe
et ses États membres ont encore beaucoup de travail.
3. Lors de sa réunion du 22 mai 2023, la commission a examiné
une note introductive et a tenu une audition publique avec la participation
de:
- M. Marius Turda, professeur
(biomédecine en Europe centrale et orientale au XXe siècle),
Université Oxford Brookes, Royaume-Uni,
- Mme Boglárka Benko, Greffe
de la Cour européenne des droits de l’homme, Conseil de l’Europe,
- M. Thomas Kattau, secrétaire exécutif adjoint, Groupe
Pompidou (Groupe de coopération internationale du Conseil de l’Europe
sur les drogues et les addictions),
- Mme Laura Marchetti, responsable
principale des politiques, Mental Health Europe, Bruxelles.
4. Le procès-verbal de cette audition a été déclassifié et peut
être consulté sur la page internet de la commission
Note.
5. J’ai effectué une visite d’information au Portugal – un exemple
de bonne pratique – du 20 au 22 novembre 2023. À cette occasion,
j’ai pu visiter l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT,
renommé l’Agence européenne des drogues, EUDA), la Santa Casa da
Misericórdia de Lisboa, le Service d’intervention sur les comportements
addictifs et les dépendances (SICAD), rencontrer des parlementaires
actifs au sein de la commission de la santé et des membres de la
délégation auprès de l’Assemblée, deux organisations non gouvernementales
(Associação Ares do Pinhal et Comunidade Vida e Paz) et me rendre
dans une salle de consommation de drogues gérée par la première
d’entre elles. Je remercie sincèrement tous mes interlocuteurs et
toutes mes interlocutrices, ainsi que le secrétariat de la délégation portugaise
auprès de l’Assemblée et l’EUDA qui ont si bien organisé ma visite.
6. Ce rapport examine comment le développement et la promotion
d’alternatives à la détention des personnes «socialement inadaptées»
pourraient aider le Conseil de l’Europe et ses États membres à évoluer avec
notre époque et à s’éloigner du concept discriminatoire d’exclusion
de certains groupes de la protection garantie par les droits humains.
Le rapport tire profit de nombreuses sources qui s’ajoutent aux
informations recueillies au cours de l’audition et de la visite
d’information, en particulier les travaux des ONG European Disability
Forum (EDF) et Mental Health Europe, qui soulignent l’importance
d’abolir la possibilité de détention des personnes présentant des
handicaps psychosociaux ou aux prises avec des problèmes de santé
mentale. Sur cette base, le rapport formule des recommandations
au Comité des Ministres sur la manière de modifier la terminologie
de l’article 5 (1) (e) de la Convention, mais aussi aux États membres
sur d’autres mesures nécessaires pour que les groupes visés par
cet article jouissent pleinement du droit à la liberté.
2 Historique
7. La première ébauche de la Convention
européenne des droits de l’homme ne contenait pas de référence aux
personnes «socialement inadaptées»; en effet, l’Assemblée, en 1949,
avait recommandé un texte plus proche de la Déclaration universelle
des droits de l’Homme. Cependant, au cours du processus de rédaction, les
représentants de la Suède et du Royaume-Uni ont proposé pour la
première fois d’introduire la restriction des droits des personnes
«socialement inadaptées» dans l’article 5 de ce qui allait devenir
la Convention européenne des droits de l'homme, s’inspirant d’un
amendement présenté par l’Australie, le Danemark, la France, le
Liban et le Royaume-Uni à l’article 9 du projet de Pacte international
relatif aux droits de l’homme en 1949
Note.
8. Cette terminologie trouve son origine dans les mouvements
eugéniques de la fin du XIXe siècle.
Les concepts eugéniques, originaires du Royaume-Uni, visaient à
améliorer les qualités génétiques d’une population humaine en excluant
les groupes jugés inférieurs. Ils incluaient la pratique de la stérilisation
forcée des personnes à faible revenu ou handicapées
Note et
le contrôle social des personnes dites «inférieures»
Note.
9. Comme l’a souligné le professeur Turda pendant l’audition,
les eugénistes soutenaient qu’il fallait protéger la société contre
le nombre croissant de personnes qualifiées d’«inaptes», d’«inadaptées», d’«aliénées»,
de «faibles d’esprit», de «dysgéniques» et de «subnormales» en raison
de leurs handicaps physiques et mentaux. En outre, ils pensaient
qu’il était approprié de contrôler la reproduction des personnes «aliénées»,
aussi des lois relatives à la stérilisation et au mariage ont-elles
été adoptées dans de nombreux pays, notamment dans certains États
fédérés des États-Unis, en Suisse et au Danemark
Note.
10. La seconde guerre mondiale n’aura pas suffi pour mettre un
coup d’arrêt à la diffusion de l’eugénisme, dont les théories ont
continué de recueillir un soutien politique et scientifique. Dans
les années de l’après-guerre, la notion d’«aliénation» a été remplacée
par celle d’«inadaptation», qui a été appliquée de façon plus large
pour justifier et développer des relations sociales inéquitables
dans une diversité d’identités sociales. Le lien entre handicap
mental et inaptitude sociale n’était alors toujours pas remis en
question. Historiquement, la notion d’«aliénation» a largement contribué
à façonner la pensée et la pratique eugénistes. Elle a été employée
de nombreuses manières différentes pour stigmatiser et déshumaniser
des individus et pour promouvoir des pratiques discriminatoires
et la mise à l’écart de personnes, y compris celles qui présentent des
difficultés d’apprentissage
Note.
11. Je suis d’accord avec le professeur Turda pour dire qu’il
est très problématique que cette mentalité eugénique imprègne toujours
la Convention européenne des droits de l’homme, plus de 70 ans après
sa rédaction. Le raisonnement qui la fonde et la terminologie qui
l’incarne sont dépassés et contraires aux normes actuelles en matière
de droits humains. Le temps est venu de s’attaquer à l’adhésion
à l’eugénisme qui a perduré après la seconde guerre mondiale.
12. Aujourd’hui dans le monde, 33 pays font encore référence dans
leur Constitution aux personnes «socialement inadaptées». Trente
de ces pays, qui sont d’anciennes colonies britanniques, ont subi
l’influence d’un mouvement et d’une pensée eugénistes britanniques
dépassés; les trois autres pays concernés sont Singapour, l’Arménie
et l’Estonie, ces deux derniers reprenant dans leur Constitution
la formulation de la Convention
Note.
3 La
jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme
13. La Cour européenne des droits
de l’homme a justifié à plusieurs reprises dans sa jurisprudence
le recours à l’article 5 (1) (e), de la Convention pour la détention
de personnes «socialement inadaptées
Note»
au motif qu’«il faut les considérer comme parfois dangereuses pour
la sécurité publique [ou] que leur propre intérêt peut nécessiter
leur internement»
Note. La Cour souligne la double
fonction supposée de l’article 5 (1) (e), de la Convention: «d’une
part, une fonction sociale de protection et, d’autre part, une fonction thérapeutique»
Note.
14. Comme cela a été souligné lors de l’audition, l’interprétation
des Nations Unies du droit des personnes handicapées et celle donnée
par le Comité des droits des personnes handicapées n’autorisent
pas la privation de liberté fondée sur un handicap réel ou perçu.
Il est rarement tenu compte de cette interprétation des Nations Unies
par la Cour. La jurisprudence de la Cour autorise la privation de
liberté des personnes présentant des handicaps mentaux à la fois
dans le cadre du droit civil (comme les hospitalisations d’office
et les placements en institution sociale) et dans le cadre du droit
pénal
Note.
15. L’approche qui sous-tend les arrêts de la Cour est néanmoins
que le droit à la liberté est un élément fondamental de l’autodétermination,
et que la privation de liberté est une mesure si grave qu’elle doit
être limitée au strict minimum (
Alajos
Kiss c. Hongrie) et que l’on ne doit y avoir recours
que s’il n’est pas possible d’appliquer des mesures moins sévères
(
Karamanof c. Grèce)Note.
La Cour vérifie que les juridictions nationales ont évalué et examiné
minutieusement les questions pertinentes
Note et
l’existence de «l’aliénation» de la personne doit avoir été établie
de manière probante
Note.
16. Pour déterminer si la détention d’une personne «aliénée» est
régulière, la Cour se fonde sur trois critères fondamentaux établis
dans l’affaire
Winterverp c. Pays-Bas.
Premièrement, l’«aliénation» de l’intéressé·e doit avoir été établie
de façon probante, sur la base d’une expertise médicale objective.
Deuxièmement, le trouble mental de l’intéressé·e doit revêtir un
caractère ou une ampleur légitimant un internement. Et troisièmement, l’internement
ne peut se prolonger valablement sans la persistance de ce trouble
mental. Par la suite, la Cour a progressivement élaboré des critères
supplémentaires. Ainsi, dans l’affaire
Litwa
c. Pologne, elle a conclu que la privation de liberté
devait constituer une mesure de dernier recours. Cela signifie que
d’autres traitements dont l’intéressé·e peut bénéficier doivent
être envisagés (comme une prise en charge en ambulatoire ou au sein
de la collectivité), de sorte qu’il ne soit pas nécessaire de recourir
à la privation de liberté. Ensuite, dans l’affaire
Rooman c. Belgique, la Cour s’est
penchée sur la question du placement dans un établissement approprié.
Elle a conclu que pour être régulière, une détention doit avoir
une visée thérapeutique. Enfin, un troisième critère a été établi
dans l’affaire
Shtukaturov c. RussieNote,
où la Cour a affirmé que la législation nationale doit prévoir des
garanties procédurales, ainsi que des garanties contre l’arbitraire.
17. A l’origine, la possibilité de priver les personnes «aliénées»
de leur liberté avait été prévue dans le but de protéger la société.
Par la suite, la Cour a élargi son interprétation de l’article 5,
estimant qu’il devait aussi être utilisé pour protéger la personne
concernée contre elle-même. Ainsi, dans l’affaire
Stanev c. Bulgarie, elle a estimé
que la protection du bien-être de l’intéressé pouvait justifier
sa détention. La Grande Chambre a conclu qu’en eux-mêmes, le besoin
de protection sociale et le besoin de logement ne constituaient
pas des motifs suffisants pour priver une personne de sa liberté,
mais que, dans le même temps, l’incapacité d’une personne à s’occuper
de ses intérêts pouvait justifier une telle mesure. La Cour a établi,
dans l’affaire
Plesó c. Hongrie,
qu’il fallait ménager un juste équilibre entre les intérêts de la
société et ceux de la personne concernée, en lien avec son droit
à l’auto-détermination
Note.
18. En ce qui concerne les «alcooliques», la Cour a opté pour
une définition très large. La détention est autorisée afin de prévenir
l’abus d’alcool et le comportement dangereux d’une personne à la
suite de la consommation de boisson
Note,
et il n’est pas nécessaire que celle-ci soit dans un état clinique
d’alcoolisme
Note.
19. Le terme «toxicomane» n’a quant à lui jamais été défini par
la Cour, faute de nécessité jusqu’à présent
Note. Cependant,
il est important de mentionner que, comme l’a déclaré le Groupe
Pompidou (Groupe de coopération internationale du Conseil de l’Europe
sur les drogues et les addictions), les personnes ayant des troubles
liés à la consommation de drogues doivent être considérées comme
ayant un problème de santé et doivent être traitées dans le plein
respect des normes en matière de droits humains et de soins de santé
Note.
20. Comme cela a été souligné lors de l’audition, pendant de nombreuses
années, le Groupe Pompidou a attiré l’attention, au niveau politique,
sur le fait que la conception des «toxicomanes» a changé et que
ce terme lui-même a évolué au fil du temps
Note et
qu’il est aujourd’hui dépassé. Les praticiens de ce domaine de recherche,
mais aussi, et de plus en plus, les professionnels du droit dans
les États membres du Conseil de l’Europe, s’accordent à dire qu’il
est discriminatoire et stigmatisant
Note.
21. Même si, à ce jour, la Cour n’a rendu aucun arrêt sur les
«personnes qui consomment des drogues» – ce qui pourrait indiquer
(ou non) que les conditions à réunir pour décider d’une privation
de liberté dans de tels cas sont très strictes
Note –
un grand nombre de ces personnes craignent d’être placées en institution.
Il y a très peu d’orientations à l’intention des premiers intervenants,
qui ont conscience du fait qu’ils ont le devoir de protéger. Il
y a donc une tension entre le droit de la personne concernée à la
liberté, d’une part, et l’obligation légale de protéger la vie qui
incombe aux premiers intervenants, d’autre part. En conséquence,
il arrive parfois qu’une personne en situation de détresse ou nécessitant
une assistance médicale hésite à demander de l’aide afin d’éviter
d’être enfermée ou de se voir appliquer des mesures coercitives
Note.
22. Enfin, le terme «vagabond» est archaïque. Par conséquent,
bien que la Cour en donne une interprétation étroite, la formulation
ne devrait plus être utilisée.
4 Le
changement de paradigme mondial en faveur d’une approche fondée
sur les droits humains
4.1 En
ce qui concerne les problèmes de santé mentale et les handicaps
psychosociaux
23. Le fait que la détention des
personnes «socialement inadaptées» ne soit pas conforme à la conception moderne
du droit relatif aux droits humains peut être constaté à l’échelle
internationale comme à l’échelle nationale. Au niveau international,
la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées
(CDPH), ratifiée par 45 États membres du Conseil de l’Europe
Note,
revêt une importance particulière en ce qui concerne les normes
actuelles en matière de droits humains. Elle indique un changement de
paradigme en faveur d’une approche du handicap fondée sur les droits
humains, passant d’une approche biomédicale à un modèle psychosocial
du handicap.
24. Il convient de citer à cet égard les paragraphes 24 à 26 du
rapport 2022 de notre ancienne collègue Mme Reina
de Bruijn-Wezeman (Pays-Bas, ADLE) intitulé «Désinstitutionnalisation
des personnes handicapées»
Note:
-
La Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes
handicapées est l’instrument qui donne la description la plus précise
du droit de ces personnes de vivre dans la société. Comme en dispose
l’article 19, les personnes handicapées, sans exception, ont le
droit de vivre de manière autonome et de bénéficier de services
de proximité adaptés, et ce quel que soit le degré d’assistance requis.
Un aspect important de la qualité des services fournis concerne
le fait que les personnes handicapées soient aidées au sein même
de leur communauté.
- L’article 19 a pour objectif principal la pleine intégration
et participation des personnes handicapées à la société. Ses trois
composantes clés sont: la liberté de choix (alinéa a); une aide
personnalisée qui favorise l’inclusion et prévient l’isolement (alinéa
b); et la mise à disposition des personnes handicapées des services
destinés à la population générale (alinéa c).
- Il existe un lien étroit entre
l’article 19 et les dispositions d’autres traités internationaux
relatifs aux droits humains, tels que le Pacte international relatif
aux droits civils et politiques, le Pacte international relatif aux
droits économiques, sociaux et culturels et la Convention internationale
relative aux droits de l’enfant. Le droit de vivre de manière autonome
et d’être intégré à la société a également été reconnu par des instruments
régionaux tels que la Charte sociale européenne (STE no 35)
et est étroitement lié au droit à la liberté et à la sûreté et au
droit au respect de la vie privée et familiale tels qu’énoncés dans la
Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5).
25. L’article 4 de la CDPH exige que «[l]es États parties s’engagent
à garantir et à promouvoir le plein exercice de tous les droits
de l’homme et de toutes les libertés fondamentales de toutes les
personnes handicapées sans discrimination d’aucune sorte fondée
sur le handicap». En outre, l’article 14 de la CDPH souligne l’obligation
des États parties de veiller à ce que les personnes handicapées,
si elles sont privées de liberté, le soient sur la base de l’égalité
avec les autres. Or, l’article 5 (1) (e), de la Convention, tel
qu’il est rédigé aujourd’hui, n’est pas en phase avec cette obligation.
26. Lors de l’audition, Mme Marchetti
de Mental Health Europe a abordé les questions que pose la détention des
personnes présentant des handicaps psychosociaux sur le plan des
droits humains. Elle a souligné que son organisation préfère cette
expression à celle qui est employée dans l’article 5 (1), jugée
stigmatisante. Un changement de paradigme s’est produit dans l’approche
– jusqu’alors biomédicale – adoptée à l’égard des personnes présentant
des handicaps psychosociaux et de la santé mentale. En effet, auparavant,
l’accent était mis sur les caractéristiques individuelles résultant
d’un trouble de santé mentale, sur l’incapacité et sur ce qu’une
personne pouvait et ne pouvait pas faire. Les personnes présentant
des handicaps psychosociaux et des problèmes de santé mentale étaient
souvent considérées comme inférieures, inadaptées et même dangereuses
pour la société. Des mesures politiques et des lois légitimaient
l’exclusion et la privation de liberté – dans le meilleur des cas,
elles prévoyaient un niveau minimal de prise en charge, y compris
par la coercition
Note.
27. À la suite du mouvement des droits civiques et humains, qui
a marqué la seconde moitié du siècle dernier, l’approche biomédicale
a été de plus en plus critiquée. Une approche psychosociale du handicap
a vu le jour, selon laquelle les problèmes et l’exclusion auxquels
sont confrontées les personnes présentant un handicap psychosocial
et des problèmes de santé mentale ne sont pas dus à leurs incapacités
mentales, mais à l’organisation de la société et à la conception
de ce sujet. Ce modèle attire également l’attention sur le fait que
les expériences humaines sont diverses et qu’il existe un ensemble
de facteurs qui influent sur la vie d’une personne. Il considère
à cet égard que les structures et pratiques sociétales, de même
que les facteurs socio-économiques et environnementaux, pèsent plus
lourd que les incapacités mentales des personnes concernées. Il
a été prouvé que ces facteurs empêchaient ces dernières de participer
à la vie quotidienne. Mme Marchetti a
souligné que ces obstacles doivent être levés et qu’il incombe à
l’ensemble de la société d’agir en ce sens
Note.
28. La santé mentale est désormais reconnue par l’Organisation
mondiale de la Santé (OMS) comme un droit humain fondamental et
un élément à part entière de la santé
Note. Elle est définie comme un état de
bien-être mental qui permet aux personnes d’affronter les sources
de stress de la vie et de réaliser leur potentiel. Cette approche
a entraîné la fermeture de certains établissements de santé mentale
(tels que les «asiles d’aliénés») et des efforts ont été faits pour
remplacer la coercition et les traitements forcés par un soutien
plus respectueux des droits humains et de la dignité de la personne
Note.
29. En octobre 2023, l’OMS et le Haut-Commissariat des Nations
Unies aux droits de l’homme (HCDH) ont publié des orientations détaillées
sur la santé mentale, les droits humains et la législation
Note. Dans ce document, les deux organisations
«imaginent un monde où quiconque peut mener une vie saine et avoir
accès à des services de santé mentale abordables et de haute qualité,
qui reposent sur un paradigme de santé mentale fondé sur les droits,
centré sur chaque personne, et où les personnes ayant des problèmes
de santé mentale ou un handicap psychosocial peuvent pleinement
contribuer à leur propre rétablissement et participer à tous les
domaines de la vie. La Convention relative aux droits des personnes
handicapées est un instrument crucial à cet égard, qui appelle à
abandonner la prise de décision substituée et la coercition au profit
de l’égalité et de la non-discrimination, de la prise de décision
assistée, du consentement libre et éclairé, de la participation effective
et significative et de l’inclusion dans la communauté»
Note. La publication est conçue comme un
«appel à l’action pour concrétiser cette vision. Elle propose un
modèle pour l’élaboration de lois qui défendent les droits humains
en matière de santé mentale, soutient un changement juridique et
comportemental, et encourage les réformes visant à protéger les
droits de toutes les personnes en contact avec les systèmes de santé
mentale. Elle propose des mesures visant à mettre en place des services
de santé mentale qui respectent la dignité humaine ainsi que les
normes et standards internationaux en matière de droits humains
Note».
30. La Stratégie du Conseil de l’Europe sur le Handicap 2017-2023
visait à guider et soutenir le travail et les activités menés par
le Conseil de l’Europe, ses États membres et d’autres parties prenantes,
tant au niveau national que local, pour mettre en œuvre la CDPH.
La stratégie s’articulait autour de cinq domaines prioritaires: l’égalité
et la non-discrimination, la sensibilisation, l’accessibilité, la
reconnaissance de la personnalité juridique dans des conditions
d’égalité et le droit de ne pas être soumis à l’exploitation, à
la violence et aux abus
Note. Je regrette que le Conseil
de l’Europe ne dispose plus d’un service dédié au handicap qui pourrait
élaborer une nouvelle stratégie pour les années à venir et ainsi
contribuer à faire de la vision de l’OMS et du HCDH une réalité.
Cependant, en tant que parlementaires nationaux, nous pouvons et
nous devrions le faire: dans ces orientations, les deux organisations
formulent des recommandations détaillées sur la manière dont la législation
nationale peut être réformée, et sur ce que les nouvelles lois peuvent
dire.
31. À cet égard, il convient de rappeler la
Résolution 2431 (2022)Note de l’Assemblée «La désinstitutionnalisation
des personnes handicapées». La résolution souligne que tous les
êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits,
ce qui inclut également le droit à la liberté. Elle recommande notamment
aux États membres du Conseil de l’Europe d’élaborer des stratégies
de désinstitutionnalisation respectueuses des droits humains et
d’abroger les législations contraires à ces principes.
32. En outre, l’Union européenne a lancé sa propre stratégie en
faveur des droits des personnes handicapées, intitulée «
Union
de l’égalité: stratégie relative aux droits des personnes handicapées
(2021-2030)». L’un des principaux objectifs de cette stratégie est
la protection des droits des personnes handicapées et en particulier
la protection de leurs droits contre la discrimination et la violence,
y compris le droit à la liberté.
33. L’approche fondée sur les droits humains est également perceptible
au niveau national: les États modifient leurs lois pour les aligner
sur les normes actuelles en matière de droits humains, comme la
CDPH. Ils le font notamment en créant un système de justice universel,
sans procédures ni conclusions distinctes pour les personnes handicapées,
en s’employant à assurer l’inclusion de ces dernières en mettant
en place un soutien adéquat et accessible, en s’attaquant aux obstacles
auxquels sont confrontées les personnes ayant un handicap psychosocial
et en levant ces obstacles, et en faisant participer les personnes
handicapées et les associations qui les représentent à l’élaboration,
à la mise en œuvre et au suivi des politiques et des textes de loi
Note.
34. Au niveau local comme au niveau national, de nouvelles initiatives,
politiques et lois mettent fin à la contrainte des personnes handicapées.
Dans le cadre du processus de leur désinstitutionnalisation, l’Italie
a notamment adopté une loi qui a ordonné la fermeture des hôpitaux
psychiatriques au niveau national. En Géorgie, l’amendement de 2015
du Code civil a entraîné une réforme des dispositions relatives
à la capacité juridique; la tutelle plénière a été abolie, tandis
que la prise de décision assistée a été instaurée
Note.
35. Il est cependant possible d’aller plus loin. Lors de l’audition,
Mme Marchetti a souligné qu’il est essentiel: «lors de la mise en place de mesures
visant à inclure les personnes présentant des troubles mentaux dans
la société, de comprendre les enjeux. Si l’objectif est d’inclure
ces personnes dans la société, alors les mesures doivent être élaborées
en conséquence. Il est important de soutenir la prise de décision.
Les directives anticipées (comme les «testaments de vie») devraient
également être prises en considération. Les patients devraient pouvoir
décider à l’avance, pendant qu’ils sont lucides, comment ils souhaitent
être traités si leur état de santé se dégrade.»
36. Évoquant le processus de désinstitutionnalisation, Mme Marchetti
a regretté les échecs dont de nombreux pays font état à son sujet.
C’est un sujet complexe, car les mesures mises en place dans ce
contexte doivent être dotées d’un budget suffisant pour financer
les soins dispensés en ambulatoires et au sein de la collectivité
– et c’est souvent là que le bât blesse. Les différentes parties
prenantes du système doivent aussi faire preuve d’une volonté de
coopérer et d’assurer un continuum de soins. Parfois, les personnels
hospitaliers sont désemparés face aux personnes présentant des troubles
mentaux. Ainsi, de nombreuses mesures pourraient être instaurées,
mais elles doivent s’accompagner d’une volonté politique et de financements suffisants.
37. Je suis d’accord avec Mme Marchetti
pour dire que l’internement d’office constitue une atteinte aux
droits humains qui peut équivaloir à un emprisonnement à vie, alors
même que la personne concernée n’a commis aucun acte pénalement
répréhensible. Les personnes «socialement inadaptées», au sens de
la Convention, ont pour point commun de constituer une source potentielle
de danger du point de vue des instances médicales ou judiciaires,
et les instances judiciaires nationales laissent généralement au
corps médical le soin d’évaluer ce niveau de dangerosité
Note.
38. Contrairement à la CDPH, la Convention n’interdit pas la détention
sur la base d’une incapacité mentale. La CDPH ne prévoyant pas de
mécanisme de mise en œuvre tel que la Cour européenne des droits
de l’homme
Note,
la protection des droits humains risque de se fragmenter. À mon
avis, une révision de l’article 5 (1) (e) de la Convention est nécessaire,
soit
de facto, par une jurisprudence
plus éclairée, soit
de jure,
par l’élaboration d’un protocole additionnel (ou d’amendement) à
la Convention. Tant que le changement de paradigme de la CDPH n’est
pas intégré dans le système des droits humains du Conseil de l’Europe,
les Européen·nes ayant des problèmes de santé mentale ou un handicap
psychosocial continueront d’être exposé·es au risque d’une détention
régulière – ce qui peut être «conforme à la Convention», mais pas «conforme
aux droits humains»
Note.
4.2 En
ce qui concerne les personnes qui consomment de la drogue ou de
l’alcool
39. «Le Portugal fait partie des
pays ayant [récemment] décidé de ne pas mettre en prison les personnes qui
consomment des drogues. (…) La «dépénalisation» de la consommation
de drogues au Portugal en 2001 s’inscrit dans les paramètres de
la Convention (des Nations Unies): la possession de drogues est
toujours interdite, mais les sanctions relèvent du droit administratif
et non du droit pénal»
Note.
40. Lors de ma visite d’information au Portugal en novembre 2023,
j’ai eu l’honneur et le plaisir de rencontrer M. João Goulão, directeur
du SICAD, Service d’intervention sur les comportements addictifs
et les dépendances du ministère portugais de la Santé
Note.
Ce service a pour objectif de réduire les comportements addictifs:
alcool, drogues (légales et illégales), surconsommation d’écran,
jeux d’argent, etc., en vue de réduire le préjudice et de promouvoir
un style de vie plus sain. La prévention, le traitement, la réduction
des risques, la réinsertion sociale et la dissuasion sont des éléments
essentiels, mais la clé du succès du Portugal est la «dépénalisation»
de la consommation de drogues, citée plus haut, il y a plus de 20 ans.
41. Si le Portugal a pu poursuivre cette politique alors qu’une
grande partie du monde était encore engagée dans une «guerre contre
la drogue», c’est grâce à ses circonstances historiques spécifiques,
comme l’a souligné M. Goulão. Sous la dictature de Salazar (la plus
longue en Europe occidentale, de 1933 à 1974), la société portugaise
était très fermée et contrôlée: il n’y avait pas de consommation
de drogues généralisée, pas de mouvement étudiant, pas de hippies.
Cependant, la plupart des jeunes Portugais avaient servi comme soldats
dans les colonies portugaises, et la consommation d’alcool et de
cannabis était tolérée et parfois même encouragée dans l’armée.
Ces jeunes hommes ont développé des habitudes qu’il a été difficile
de bousculer. Après la révolution démocratique en 1974, le pays
s’est ouvert au monde et a vu affluer un grand nombre de jeunes
touristes, qui ont apporté la culture hippie de la drogue. Dans
le même temps, plus d’un million de soldats et de colons sont retournés
au Portugal pendant le processus de décolonisation, apportant leurs habitudes
en matière de consommation de drogues et d’alcool. Les criminels
ont rapidement saisi l’occasion qui s’offrait à eux et introduit
des substances jusqu’alors inconnues, dont l’héroïne.
42. Ce fut une véritable catastrophe: la consommation de drogues
a explosé dans la naïve population portugaise, touchant tous les
groupes sociaux. On estime que plus de 1% de la population consommait
des drogues au début des années 1990, dont plus de 100 000 personnes
faisant un usage problématique de l’héroïne; il y a eu de nombreux
décès par overdose, des cas de VIH/sida, et la petite délinquance
s’est généralisée. Étant donné que tout le monde connaissait au
moins une personne aux prises avec ces problèmes, il est rapidement
devenu une priorité sociale et politique d’aider (plutôt que de
punir) ces personnes. Des programmes de prise en charge et de santé
publique ont été élaborés sous l’égide du ministère de la Santé
avec le soutien du ministère des Affaires sociales, et pratiquement
personne n’a été arrêté ou incarcéré pour consommation de drogues
sans qu’on lui ait offert la possibilité de suivre un traitement.
43. Cette approche axée sur la santé publique a été mise au point
par un groupe de spécialistes à la fin des années 1990, à la suite
d’une grande conférence tenue à Lisbonne sur la réponse juridique
à la consommation de drogues. Le gouvernement a mis en place ce
groupe pour élaborer une stratégie nationale visant à lutter contre
les problèmes de drogue. Il a été décidé de s’attaquer à la demande
en dépénalisant la possession de drogues pour usage personnel, en
mettant l’accent sur le traitement volontaire (1 600 lits dans des communautés
thérapeutiques), en créant des Commissions pour la dissuasion de
la toxicomanie destinées à appliquer des sanctions administratives
et à guider les personnes consommant des drogues. La thérapie de substitution
aux opiacés a été rendue largement accessible, le système de santé
universel permettant de la proposer gratuitement. Les commissions
préconisent une approche intégrée, axée sur la promotion de la santé,
et elles encouragent les personnes qui leur sont adressées par les
forces de sécurité ou les tribunaux, dans le cadre d’affaires de
possession ou de consommation de substances psychoactives illicites,
à changer de comportement. Ces commissions sont des structures locales
qui se composent de trois membres désignés par les ministères de
la Santé et de la Justice, et conseillés par des équipes pluridisciplinaires
composées de juristes, de travailleuses sociales et travailleurs
sociaux et de psychologues: l’accent est mis sur l’aide et la dissuasion,
pas sur la sanction. J’ai été très impressionné par le travail des
ONG intégrées dans ce système: des interventions d’urgence à bas
seuil, une prise en charge thérapeutique (y compris des communautés thérapeutiques,
ainsi qu’un dispositif mobile de distribution de méthadone que j’ai
visité) et des activités de réduction des risques (notamment une
salle de consommation de drogues que j’ai visitée).
44. Cette «méthode portugaise» s’est avérée efficace: depuis 1999,
les comportements addictifs, en particulier la consommation d’héroïne
et les décès liés à la drogue, ont nettement diminué. Cependant,
les comportements addictifs (notamment les jeux d’argent et l’utilisation
des écrans) dans la cohorte des 30-40 ans sont actuellement en hausse,
à la suite de la crise financière, de la pandémie et de la crise
liée à l’augmentation du coût de la vie.
45. Le Portugal est reconnu par les Nations Unies comme un exemple
de bonne pratique depuis 2016, et cette reconnaissance est justifiée:
les mesures involontaires telles que la détention et le traitement
forcé sont rarement efficaces pour les personnes qui consomment
des drogues ou de l’alcool, car le fond du problème est souvent
d’ordre sanitaire et/ou social. Comme l’a souligné le représentant
du Groupe Pompidou lors de l’audition, une personne qui consomme
des drogues ou de l’alcool, mais qui est en détresse hésite parfois
à agir et à s’adresser aux autorités, de peur de se faire enfermer
ou de faire l’objet de mesures coercitives. L’approche portugaise
axée sur la santé publique a prouvé sa supériorité par rapport à
l’approche dépassée de la Convention, non seulement en matière d’efficacité,
mais aussi en ce qui concerne le respect des droits humains et de
la dignité des personnes qui consomment des drogues ou de l’alcool.
4.3 En
ce qui concerne les personnes sans domicile fixe
46. Le Royaume-Uni lui-même, où
le mouvement eugénique a pris naissance, illustre le changement
en faveur d’une approche fondée sur les droits humains en abrogeant,
en 2022, la loi de 1824 sur le vagabondage et les dispositions légales
correspondantes, en raison de leur caractère dépassé de «contrôle
social» lié au mouvement eugéniste.
5 Conclusions
et recommandations
47. Je suis fermement convaincu
que rien ne justifie de traiter différemment certains groupes sur
la base d’une incapacité mentale, de la consommation de drogue ou
d’alcool ou encore d’une absence de domicile fixe, et de les priver
d’un droit humain, car tous les êtres humains doivent pouvoir jouir
pleinement de leurs droits fondamentaux. Quant à l’idée de contrôle
social, elle n’est pas compatible avec notre conception des droits
humains au XXIe siècle.
48. Contrairement à la Convention des Nations Unies relative aux
droits des personnes handicapées, la Convention européenne des droits
de l'homme n’interdit pas la détention sur la base d’une incapacité
mentale. La CDPH ne prévoyant pas de mécanisme de mise en œuvre
tel que la Cour européenne des droits de l’homme, la protection
des humains risque de se fragmenter. Plutôt que d’évoquer et de
légitimer les limitations aux droits des personnes appartenant aux
groupes énumérés à l’article 5 (1) (e) de la Convention, à savoir
les «aliénés, les alcooliques, les toxicomanes ou les vagabonds»,
la Cour pourrait clarifier les garanties qui s’appliquent les concernant,
en mettant l’accent sur les obligations positives à leur égard
Note. Après tout, la Convention est un
instrument vivant, et – comme l’a souligné Hege Orefellen, militante
d’ONG et experte par expérience – elle devrait respecter l’évolution
des normes internationales en matière de droits humains: «il faudra
fondamentalement changer d’approche dans ces affaires, mais la Cour
saura le faire et l’a déjà fait par le passé. La Cour a toujours
souligné l’importance d’interpréter la Convention à la lumière de
l’évolution de la société. En ce sens, elle a modifié et adapté
sa pratique dans différents domaines du droit au fil du temps»
Note.
49. En outre, la terminologie utilisée à l’article 5 (1) (e),
doit être examinée d’un point de vue critique. L’article se fonde
sur des concepts très larges et flous tels que celui de «personnes
aliénées». La Cour n’a pas arrêté d’«interprétation définitive»
de ce concept
Note, laissant aux autorités
nationales une marge d’appréciation pour décider si une personne
est «aliénée»
Note. De plus, cette
formulation – ainsi que celle des «alcooliques, toxicomanes ou vagabonds»
– est considérée comme discriminatoire et stigmatisante dans la
communauté des défenseur·es des droits humains.
50. La pleine jouissance des droits humains est étroitement liée
à la santé mentale, et vice versa. Une mauvaise santé mentale est
un facteur prédisposant à des problèmes de santé physique et à une
espérance de vie beaucoup plus courte. Cependant, le plus souvent,
le seul soutien disponible se trouve dans les établissements psychiatriques,
qui sont associés à de graves violations des droits humains, notamment
à des traitements inhumains et dégradants
Note.
51. L’article 5 (1) (e), de la Convention favorise cette équation
en autorisant la détention des personnes atteintes d’«aliénation
mentale» et en établissant une discrimination à leur encontre en
raison de leurs problèmes de santé mentale. En outre, la définition
floue de la Cour crée un risque d’abus de privation de liberté par
les États membres. En effet, l’Assemblée a déjà pris position à
trois reprises contre les mesures involontaires (détention et traitement
forcé) en psychiatrie
Note,
comme l’ont fait les Commissaires aux droits de l’homme du Conseil
de l’Europe et les organes de traités et mécanismes de droits de
l’homme des Nations Unies.
52. L’approche axée sur la santé publique adoptée par le Portugal
depuis plus de 20 ans pour les personnes ayant des comportements
addictifs (notamment les personnes qui consomment des drogues) a
prouvé à la fois son efficacité et sa supériorité morale par rapport
à la «guerre contre la drogue». La détention et le traitement coercitif
des personnes qui consomment des drogues ne sont tout simplement
pas efficaces, en plus de priver ces personnes de leur droit à la
liberté. Même si aujourd’hui l’article 5 (1) (e) est rarement –
voire jamais – invoqué pour justifier leur détention (ou celle de
personnes sans domicile fixe) devant la Cour, il est grand temps
d’éliminer cette possibilité.
53. En conclusion, je ne saurais trop souligner qu’il est urgent
que le Conseil de l’Europe, en tant que première organisation régionale
de défense des droits humains, intègre pleinement dans son travail
le changement de paradigme en faveur d’une approche contemporaine
fondée sur les droits humains. Le temps est venu de s’éloigner du
concept discriminatoire d’exclusion de certains groupes de la protection
garantie par les droits humains. Par conséquent, l’Assemblée parlementaire
devrait recommander au Comité des Ministres:
- d’envisager l’élaboration d’un protocole additionnel à
la Convention européenne des droits de l’homme, qui retire «les
aliénés, les alcooliques, les toxicomanes ou les vagabonds» de la
formulation actuelle de l’article 5 (1) (e) de la Convention, et
qui garantit ainsi le droit à la liberté à ces personnes;
- d’aider les États membres à prendre les mesures nécessaires
pour que les groupes visés par l’article 5 (1) (e) de la Convention
jouissent pleinement du droit à la liberté, en coopération avec
l’Union européenne, l’Organisation des Nations Unies et ses agences
(en particulier l’OMS), les ONG et les organisations de personnes
ayant une expérience vécue, notamment:
- à supprimer de leurs constitutions (Arménie, Estonie),
de leurs législations et de leurs politiques (la plupart des États
membres), les limitations discriminatoires à la pleine jouissance
du droit à la liberté des groupes visés;
- à élaborer des stratégies de
désinstitutionnalisation respectueuses des droits humains, bénéficiant
d’un financement suffisant et comportant des échéances précises
et des indicateurs de suivi, en vue d’une véritable transition vers
une vie indépendante pour les personnes handicapées, les personnes
ayant des problèmes de santé mentale et les personnes qui consomment
de la drogue ou de l’alcool;
- à mener des campagnes de sensibilisation
du public, conformément à l’article 8 de la CDPH, afin de surmonter
les stéréotypes et les préjugés entourant les personnes handicapées,
les personnes ayant des problèmes de santé mentale, les personnes
qui consomment de la drogue ou de l’alcool ou qui n’ont pas de domicile
fixe, et de promouvoir la pleine inclusion de ces personnes dans
la société;
- d’appeler la Banque de développement du Conseil de l’Europe,
la Banque mondiale et d’autres fonds de développement social tels
que les Fonds structurels et d’investissement européens à aider
les États membres à allouer des ressources adéquates aux services
de soutien qui évitent la détention ou le placement en institution
des personnes handicapées, des personnes ayant des problèmes de
santé mentale ou des personnes qui consomment de la drogue ou de
l’alcool. Il s’agit notamment du renforcement, de la création et
du maintien de services communautaires (y compris des salles de consommation
de drogues, des communautés thérapeutiques et des modes de vie solidaires).
54. J’ai représenté l’Assemblée dans de nombreuses réunions du
Comité directeur pour les droits humains dans les domaines de la
biomédecine et de la santé (CDBIO, anciennement DH-BIO) en ce qui
concerne leurs travaux sur les mesures volontaires et involontaires
dans les services de santé mentale. Le CDBIO finalise actuellement
un projet de recommandation à l’intention du Comité des Ministres
contenant des orientations à l’intention des États membres visant
à promouvoir des mesures volontaires dans les services de soins
de santé mentale. Ce projet de recommandation est préparé en étroite
collaboration avec les ONG concernées, et il semble que le texte
final pourrait être accueilli favorablement par l’Assemblée.
55. Cependant, le CDBIO milite pour une adoption conjointe de
ce projet de recommandation par le Comité des Ministres avec le
projet de protocole additionnel à la Convention pour la protection
des droits de l’homme et de la dignité de l’être humain à l’égard
des applications de la biologie et de la médecine: Convention sur
les droits de l’homme et la biomédecine (STE no 164,
«Convention d’Oviedo») concernant la protection des droits de l’homme
et de la dignité des personnes à l’égard du placement et du traitement
involontaires dans les services de santé mentale. Or, ce dernier
texte continue de faire l’objet d’une large opposition en raison
de son incompatibilité avec la CDPH, de son incapacité à protéger
les personnes ayant des problèmes de santé mentale ou présentant
des handicaps psychosociaux contre les violations de leurs droits
fondamentaux et du fait qu’il rendrait plus difficile la transition
en faveur d’une approche fondée sur les droits humains dans les services
de santé mentale. L'Assemblée devrait donc faire une recommandation
au Comité des Ministres pour s'assurer que toute orientation du
Conseil de l’Europe soit pleinement conforme à la CDPH, aux orientations des
Nations Unies et de ses agences et aux meilleures pratiques largement
acceptées.
