B Exposé des motifs
par Mme Rian Vogels, rapporteure
1 Introduction
1.1 Renvoi
initial concernant l’application de normes éthiques aux membres
de toutes les délégations et aux autres invités participant aux
travaux de l’Assemblée parlementaire
1. Le 25 juin 2025, la Commission
du Règlement, de l’éthique et des immunités a déposé une
motion de résolution intitulée «Application des normes éthiques
aux membres de toutes les délégations participant aux travaux de
l’Assemblée parlementaire».
2. Cette proposition avait pour objectif de permettre à l’Assemblée
de réexaminer son Règlement et de le modifier, si nécessaire, afin
d’appliquer le Code de conduite des membres de l’Assemblée (ci-après
dénommé «Code de conduite») à toutes les personnes participant aux
travaux de l’Assemblée. Cela inclut tous les invités de l’Assemblée:
les membres des délégations d’invités spéciaux, les membres des
délégations d’observateurs, les membres des délégations des partenaires
pour la démocratie et d’autres invités, tels que les membres de
la délégation de l’Assemblée du Kosovo*
Note, les représentants élus
de la communauté chypriote turque, ainsi que les membres de la délégation
représentative des forces démocratiques du Bélarus.
3. Dans le cadre de ces travaux, il convient d’envisager, le
cas échéant, d’harmoniser le Règlement, les normes et les garanties
applicables aux invités avec celles applicables aux membres de l’Assemblée.
La dernière révision générale du Règlement de l’Assemblée parlementaire
a donné lieu à
la Résolution
2656 (2026) «Restructurer et simplifier le Règlement de l’Assemblée».
Étant donné que toute modification apportée au Règlement s’appliquera
à la version révisée de celui-ci, toute référence ultérieure au
Règlement s’entendra comme une référence au Règlement révisé, qui
entrera en vigueur en janvier 2027.
1.2 Renvoi
ultérieur concernant la restructuration et la simplification du
Règlement: invité.es de l’Assemblée
4. Lors de la dernière révision
générale du Règlement de l’Assemblée parlementaire,
la Résolution 2656 (2026), l’Assemblée a décidé de «restructurer et de rationaliser
ses textes pararéglementaires», afin de «garantir la cohérence globale
de l’ensemble de ses textes de procédure». L’objectif de cet effort
n’est pas d’introduire des modifications significatives, mais de
rendre le Règlement plus facile à utiliser.
La
note d’information AS/Rul (2026) 14 définit la méthodologie et la structure de cet exercice
de restructuration et de rationalisation, ainsi que des tableaux
de transposition destinés à faciliter la compréhension de l’intention
et de la relation entre les «anciennes règles» et les «nouvelles
règles».
5. Le 22 juin 2026, dans le prolongement de la
Résolution 2656 (2026) «Restructurer et simplifier le Règlement de l’Assemblée»,
le Bureau a chargé la commission du Règlement, de l’éthique et des
immunités de prendre en compte la question «Restructurer et rationaliser
le Règlement (modalités concernant les invités de l’Assemblée)»
dans le cadre du rapport «Application des normes éthiques aux membres
de toutes les délégations participant aux travaux de l’Assemblée
parlementaire».
6. Comme pour la
Résolution
2656 (2026), toute modification «de fond» significative n’entre
pas dans le champ d’application de ce projet, qui constitue un exercice
de rationalisation. Les mises à jour visant à améliorer la lisibilité,
à garantir la cohérence et l’uniformité des procédures dans des
processus par ailleurs similaires ou identiques, ainsi qu’à refléter
les pratiques procédurales – telles que celles visant à mieux intégrer des
interprétations cohérentes de la manière dont les règles sont appliquées
dans la pratique – relèvent quant à elles du champ d’application,
car elles traduisent mieux le sens et l’intention de ces dispositions.
7. L’approche adoptée a consisté à intégrer non seulement les
dispositions spécifiques relatives aux invités de l’Assemblée, mais
également celles concernant les relations extérieures, compte tenu
de l’importance des recoupements entre ces thèmes et les textes
pararéglementaires pertinents. Cela permettrait de regrouper les
lignes directrices utiles et récemment révisées sur les relations
extérieures de l’Assemblée, ainsi que les règles pertinentes relatives
aux invités de l’Assemblée (invités spéciaux, observateurs, partenaires
pour la démocratie et autres invités).
8. Dans un souci de cohérence, j’ai rédigé une note d’information
dans le même style que celles qui accompagnaient la
Résolution 2656 (2026), afin de garantir la transparence et de faciliter la
compréhension de l’intention et de la relation entre les «anciennes
règles» et les «nouvelles règles» concernant les relations extérieures
de l’Assemblée. À l’instar des autres notes d’information s’inscrivant
dans ce vaste projet de restructuration, la présente note d’information
comporte des tableaux de transposition: l’un présente les nouvelles
règles en indiquant, pour chacune d’entre elles, la ou les anciennes
règles dont elles découlent; l’autre présente les anciennes règles
et précise où chacune d’entre elles figure désormais. Cette note
sera déclassifiée et mise à la disposition du public sur la page
web de la Commission du Règlement.
9. Compte tenu de l’ancienneté de certains textes de cette partie
du Règlement, il a été nécessaire de procéder à certaines mises
à jour afin de refléter la pratique actuelle, de rationaliser et
d’harmoniser les dispositions entre le Règlement et les textes pararéglementaires,
et de clarifier les interprétations données précédemment quant à
la manière dont ces règles devaient s’appliquer dans la pratique.
Notamment:
- des définitions
ont été fournies pour quatre catégories d’invités participant aux
travaux de l’Assemblée et/ou de ses commissions, à savoir: les délégations
d’invités spéciaux, les délégations d’observateurs, les délégations
de partenaires pour la démocratie et les autres invités participant
aux travaux de l’Assemblée et/ou de ses commissions sur la base
d’arrangements spécifiques (conformément à une résolution de l’Assemblée
fondée sur un rapport de la commission des questions politiques
et de la démocratie);
- Cette quatrième catégorie d’«autres invités» comprend
actuellement les membres de la délégation de l’Assemblée du Kosovo*
(conformément à la Résolution
2094 (2016)), les représentants élus de la communauté chypriote
turque (conformément aux Résolutions
1113 (1997) et 1376 (2004)) et la délégation représentative des
forces démocratiques du Bélarus (conformément à la Résolution 2530 (2024));
- les procédures d’octroi, de suspension et de retrait du
statut d’observateur et de partenaire pour la démocratie ont été
clarifiées conformément à la pratique actuelle selon laquelle ces
décisions doivent être prises par une résolution de l’Assemblée
à la suite d’un rapport élaboré par la commission des questions
politiques et de la démocratie, accompagné d’un avis d’autres commissions
compétentes de l’Assemblée, soit systématiquement (dans le cas du
statut de partenaire pour la démocratie), soit à titre facultatif,
au cas par cas (dans le cas du statut d’observateur). En ce qui
concerne l’octroi du statut d’invité spécial, cette procédure allant
de pair avec celle relative à une demande d’adhésion (impliquant un
rapport de la commission des questions politiques et de la démocratie,
accompagné d’un avis élaboré par deux autres commissions), le processus
actuel consistant en une simple décision du Bureau ratifiée par
l’Assemblée peut être maintenu;
- les renvois et la procédure concernant les pouvoirs des
délégations d’invités spéciaux ont été mis à jour afin de correspondre
à la procédure relative aux pouvoirs des délégations des États membres
(le texte existant faisait référence à une procédure obsolète).
10. Dans un souci de cohérence, il est important que ces travaux
soient adoptés à temps pour entrer en vigueur au début de la session
de janvier – en même temps que le Règlement révisé.
2 Contexte du cadre éthique
11. L’Assemblée a mis en place,
puis continuellement affiné et mis à jour au fil des ans, le Code
de conduite applicable à ses membres. L’Assemblée a ainsi réaffirmé
à maintes reprises son engagement à respecter les normes les plus
élevées en matière d’éthique et de conduite professionnelle dans
toutes ses activités. Ces normes, telles qu’énoncées dans le Code
de conduite, sont essentielles pour favoriser la transparence, la responsabilité
et la confiance dans les institutions démocratiques, et en particulier
dans les travaux de l’Assemblée.
12. Les invités participant aux travaux de l’Assemblée jouent
un rôle important, en apportant des idées et des points de vue précieux
à ses débats et à ses rapports. Leur participation renforce l’impact,
la portée et le rayonnement de l’Assemblée en tant qu’institution
fondée sur des valeurs dans leurs pays respectifs. Veiller à ce
que le Code de conduite s’applique – le cas échéant – à tous ceux
qui participent activement aux travaux de l’Assemblée est essentiel
pour préserver l’intégrité de celle-ci et garantir un ensemble commun
de normes éthiques s’appliquant à tous ceux qui prennent part à
ses délibérations. En encourageant des normes éthiques rigoureuses,
l’Assemblée renforce l’importance capitale de normes et de valeurs
éthiques solides à l’égard de tous ceux qui contribuent à ses travaux,
renforçant ainsi la légitimité de l’institution et la confiance
du public à son égard.
3 Procédure
par laquelle les membres de l'Assemblée sont informés du Code de
conduite des membres de l'Assemblée et sont tenus de s'y conformer
13. Le Code de conduite s’applique
actuellement «aux membres dans tous les aspects de leur vie publique en
rapport avec leurs fonctions de membres de l’Assemblée parlementaire»
(article D.1.2 du Code de conduite révisé). L’article A.5.1 des
Principes fondamentaux précise que:
«Dans l’exercice de leurs fonctions, les membres
de l’Assemblée s’engagent à agir dans le respect des principes et
des règles établis dans le code de conduite des membres de l’Assemblée
parlementaire et dans les autres textes déontologiques.».
14. Les pouvoirs des membres d’une délégation nationale doivent
être accompagnés d’une déclaration écrite signée par chaque membre
(article B.1.2.c. du Règlement de l’Assemblée). Le libellé de cette
déclaration est le suivant:
«Je soussigné(e)… affirme et déclare par la
présente que j'adhère aux objectifs et aux principes fondamentaux
du Conseil de l'Europe, mentionnés au préambule, à l'article 1.a.
et à l'article 3 du Statut du Conseil de l'Europe, ainsi qu’à l’article
A.2 des Principes fondamentaux de l’Assemblée. Je déclare avoir
pris connaissance du code de conduite des membres de l’Assemblée
parlementaire et m’engage à en respecter les dispositions».
15. Parmi les autres règles spécifiques relatives à la conduite
et au maintien de l’ordre figurent l’article B.14.1 (qui prévoit
que le ou la Président·e veille au respect du Règlement et au maintien
de l’ordre), l’article B.33 (discipline), ainsi que des dispositions
spécifiques figurant dans les textes pararéglementaires.
16. L’article B.33.6 interdit expressément l’emploi de «paroles
qui constituent un affront à la dignité humaine, portent atteinte
au droit au respect de la vie privée ou sont susceptibles de nuire
au bon déroulement des débats». Le reste de l’article B.33 énonce
les moyens dont dispose le ou la Président·e pour maintenir l’ordre
au cours des débats, selon une procédure séquentielle:
- en cas de première perturbation,
le ou la Président·e peut rappeler à l’ordre un·e membre de l’Assemblée
(article B.33.1);
- si le trouble se répète, le ou la Président·e rappelle
le ou la membre à l’ordre une deuxième fois avec inscription au
compte rendu des débats (article B.33.2);
- si le trouble persiste ou se répète, le ou la Président·e
ordonne à la personne concernée de reprendre son siège ou l’exclut
de l’hémicycle pour le reste de la séance (article B.33.3);
- dans les cas les plus graves, le ou la Président·e peut
proposer à l’Assemblée de prononcer la censure qui comporte de droit
l’exclusion immédiate de l’hémicycle pour une durée de deux à cinq
jours de séance (articles B.33.4 et B.33.5 du Règlement).
17. En conclusion, aucune des dispositions générales du Règlement
ou du Code de conduite ne précise explicitement qu’elles s’appliquent
aux invités de l’Assemblée. Il est fort probable que ces dispositions
soient interprétées comme s’appliquant (mutatis
mutandis, si nécessaire).
4 Application
des normes éthiques aux membres de toutes les délégations invitées
et aux autres invités participant aux travaux de l’Assemblée
18. À la suite des discussions
au sein de la commission du Règlement, de l’éthique et des immunités,
j’ai invité toutes les délégations d’invités spéciaux, d’observateurs
et de partenaires pour la démocratie, ainsi que, parmi les autres
invités, les membres de la délégation de l’Assemblée du Kosovo et
les élus de la communauté chypriote turque, à un échange de vues
avec la commission. Les membres de la délégation d’observateurs
du Canada et les élus de la communauté chypriote turque ont pris
part à cet échange de vues.
19. La conclusion préliminaire issue de ces échanges est que les
dispositions relatives au maintien de l’ordre et au Code de conduite
devraient s’appliquer (mutatis mutandis)
aux invités de l’Assemblée, à l’exception des dispositions détaillées
concernant les déclarations d’intérêt et celles relatives aux personnes exerçant
des fonctions spécifiques au sein de l’Assemblée, qui pourraient
être jugées disproportionnées pour les invités de l’Assemblée. Il
a été convenu que le Règlement serait amélioré par une plus grande
clarté quant à l’application des dispositions relatives à la conduite
aux invités de l’Assemblée.
4.1 Degré
d’implication des invités de l’Assemblée dans ses travaux
20. La proportionnalité, la nécessité
et la pertinence des différentes exigences du cadre éthique de l’Assemblée
dépendent en partie de l’étendue de la participation des invités
de l’Assemblée à ses travaux. En résumé:
- Aucun des invités de l’Assemblée ne peut voter, ni en
commission ni en séance plénière.
- Les membres des délégations d’invités spéciaux, des délégations
d’observateurs et des délégations de partenaires pour la démocratie
peuvent prendre la parole en séance plénière. Parmi les autres invités, la
délégation de l’Assemblée du Kosovo et les représentants élus de
la communauté chypriote turque peuvent également prendre la parole
en séance plénière, tandis que les membres de la délégation représentative
des forces démocratiques du Bélarus ne le peuvent pas.
- Les membres des délégations d’invités spéciaux, des délégations
d’observateurs, des délégations de partenaires pour la démocratie
et tous les autres invités peuvent assister aux réunions des commissions thématiques
et y prendre la parole. Ils ne peuvent pas assister aux réunions
des commissions institutionnelles, du Bureau et de la Commission
mixte.
- Aucun des invités de l’Assemblée ne peut être nommé à
des fonctions spécifiques au sein de l’Assemblée, à l’exception
de certaines délégations de partenaires pour la démocratie bénéficiant
de droits supplémentaires, dont les membres peuvent être nommés
rapporteurs à titre purement informatif – ce qui n’est actuellement
le cas que pour le Maroc.
4.2 Déclaration
de respect des valeurs par les invités de l’Assemblée: les invités
de l’Assemblée doivent-ils signer une déclaration de respect des
valeurs du Conseil de l’Europe?
21. Lorsque les membres de l’Assemblée
présentent leurs pouvoirs, ils doivent remplir une déclaration attestant
qu’ils souscrivent aux objectifs et principes du Conseil de l’Europe,
et qu’ils ont lu et s’engagent à respecter le Code de conduite.
Les mêmes règles s’appliquent aux délégations d’invités spéciaux.
Le libellé pertinent est le suivant:
«Je soussigné(e)… affirme et déclare par la
présente que j'adhère aux objectifs et aux principes fondamentaux
du Conseil de l'Europe, mentionnés au préambule, à l'article 1.a.
et à l'article 3 du Statut du Conseil de l'Europe, ainsi qu’à l’article
A.2 des Principes fondamentaux de l’Assemblée. Je déclare avoir
pris connaissance du code de conduite des membres de l’Assemblée
parlementaire et m’engage à en respecter les dispositions»
22. À l’exception des délégations d’invités spéciaux (dont il
n’existe actuellement aucune en activité), les invités de l’Assemblée
ne soumettent pas leurs pouvoirs pour ratification. En revanche:
- Les délégations d’observateurs
et de partenaires pour la démocratie soumettent une liste de noms
qui est transmise au Service de la Séance, puis ajoutée à la page
web sans examen par le Bureau ou l’Assemblée.
- Les noms des autres invités sont examinés par le Bureau,
puis ratifiés par l’Assemblée dans le cadre du rapport d’activité.
23. La plupart de ces délégations sont soumises à des exigences
procédurales similaires à celles des délégations membres (parité
hommes-femmes, représentation équitable des partis ou groupes politiques), mais
comme le processus d’examen de la liste des noms varie, l’application
pratique de ces critères n’est pas toujours aussi stricte pour les
invités de l’Assemblée. L’obligation procédurale de signer une déclaration s’engageant
à respecter les valeurs du Conseil de l’Europe ou à se conformer
à ses normes éthiques fait toutefois défaut pour les invités de
l’Assemblée (à l’exception des délégations d’invités spéciaux).
24. Compte tenu de la participation active de tous les invités
de l’Assemblée à ses travaux et conformément aux conclusions de
l’audition et des discussions que nous avons tenues en commission,
je propose que, lorsque la composition de leur délégation est présentée
au début de la session, les membres des délégations d’observateurs,
des délégations de partenaires pour la démocratie et tous les autres
invités (à savoir la délégation de l’Assemblée du Kosovo, ainsi
que les représentants élus de la communauté chypriote turque et les
membres de la délégation représentative des forces démocratiques
du Bélarus) soient également tenus de faire une déclaration sur
mesure s’engageant à respecter les valeurs du Conseil de l’Europe
et à se conformer à ses normes éthiques. La formulation pourrait
être la suivante:
«Je, soussigné(e), …, affirme et déclare par
la présente que je mènerai mes activités liées à l’Assemblée parlementaire
du Conseil de l’Europe d’une manière conforme aux valeurs et aux
normes éthiques du Conseil de l’Europe. Je déclare avoir pris connaissance
du code de conduite des membres de l’Assemblée parlementaire et
m’engage à en respecter les dispositions».
4.3 Déclarations
d’intérêts des invités de l’Assemblée: l’Assemblée devrait-elle
exiger des invités qu’ils fassent une déclaration d’intérêts?
25. À l’heure actuelle, une déclaration
d’intérêts écrite n’est exigée que pour les délégations des États membres.
Il importe de se demander si cette situation est justifiée ou s’il
conviendrait d’exiger une telle déclaration de la part des invités
de l’Assemblée bénéficiant de droits de participation élargis.
26. Une déclaration d’intérêts est exigée de tous les membres
de l’Assemblée (qu’ils occupent ou non un rôle particulier). En
effet, un·e membre ne peut prendre la parole sans avoir fait une
déclaration d’intérêts orale ou écrite. Toutefois, les membres de
l’Assemblée peuvent s’exprimer et voter lors de toutes les délibérations, tandis
que les invités de l’Assemblée ne peuvent jamais voter et disposent
de droits de parole quelque peu plus limités.
27. Je considère qu’une déclaration d’intérêts ne devrait pas
être exigée des invités de l’Assemblée, car ceux-ci ne disposent
pas de pouvoirs décisionnels tels que le droit de vote ou le droit
d’assumer des rôles spécifiques au sein de l’Assemblée. Toutefois,
compte tenu de cela, les invités de l’Assemblée devraient être clairement
tenus de faire une déclaration orale lors d’un débat s’ils ont des
intérêts en rapport avec celui-ci.
28. Les membres des délégations de partenaires pour la démocratie
bénéficiant de droits étendus (par exemple, celui d’être rapporteur
pour un rapport d’information) devraient être tenus de faire une
déclaration d’intérêts dans un délai de 30 jours s’ils sont nommés
rapporteurs.
5 Conclusion
29. Si le présent rapport repose
sur un renvoi concernant l’application du cadre éthique aux invités
de l’Assemblée, le renvoi qui s’inscrit dans le cadre du projet
de restructuration et de simplification exclut toute possibilité
d’amendements de fond significatifs. Pour cet aspect des travaux,
j’ai donc cherché à conserver le style rédactionnel utilisé pour
la restructuration du Règlement de l’Assemblée, tout en veillant
à ce que toute interprétation quant à la manière dont les procédures
s’appliqueraient soit plus clairement définie dans les modalités
régissant les relations extérieures de l’Assemblée.
30. En ce qui concerne le cadre éthique de l’Assemblée, il est
important que les normes éthiques applicables soient proportionnées
et réalistes par rapport au niveau d’engagement actif dans les travaux
de l’Assemblée et que tous les participants actifs aux travaux de
l’Assemblée aient une vision claire des normes éthiques qui s’appliquent
à leur conduite au sein de l’Assemblée. Plus précisément, je conclus
que:
- le Code de conduite devrait
également s’appliquer, mutatis mutandis, aux
invités de l’Assemblée;
- les invités de l'Assemblée devraient être tenus de faire
une déclaration écrite dans laquelle ils souscrivent aux valeurs
du Conseil de l'Europe au moment où leurs noms sont communiqués;
et
- les invités de l'Assemblée ne devraient pas être tenus
de faire une déclaration écrite d'intérêts, sauf si un·e membre
d'une délégation de partenaires pour la démocratie est désigné rapporteur·e
pour un rapport d'information.
