Suites données par la Géorgie et la Russie à la Résolution 1647 (2009)
Rapport d'information
| Doc. 11876
| 28 avril 2009
- Commission
- Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi)
- Corapporteur :
- M. Mátyás EÖRSI,
Hongrie, ADLE
- Corapporteur :
- M. Luc Van den BRANDE,
Belgique, PPE/DC
- Origine
- Renvoi en commission: Résolution 1647 (2009). 2009 - Deuxième partie de session
- Thesaurus
Résumé
Dans ce rapport d’information, les corapporteurs de la commission
de suivi ont dressé le bilan des suites données par la Géorgie et
la Russie à la Résolution
1647 (2009), adoptée par l’Assemblée parlementaire en janvier 2009.
Ils ont conclu que la Géorgie n’a malheureusement pas encore complètement
satisfait à toutes les demandes de l’Assemblée et que la Russie
n’a pas satisfait à la plupart des demandes de l’Assemblée et pourrait
même être perçue comme ayant régressé en ce qui concerne les conditions
minimales d’un dialogue utile, telles qu’exposées dans les Résolutions 1633 (2008) et 1647 (2009). Convaincus que l’établissement d’un véritable dialogue
est la seule façon de progresser vers le règlement de ce conflit
et de ses conséquences, les corapporteurs saluent les mesures modestes
prises pour aller dans ce sens au sein de la commission ad hoc du
Bureau de l’Assemblée sur la promotion du dialogue entre les délégations
géorgienne et russe auprès de l’Assemblée. Cependant, le rapport
souligne que les travaux de cette commission ad hoc ne doivent pas être
considérés comme un substitut aux négociations de Genève, ni à l’évaluation
régulière par l’Assemblée du respect par les deux pays des demandes
formulées précédemment, mais comme un complément à ces démarches.
Par conséquent, le rapport réaffirme que les deux pays doivent
se conformer pleinement aux demandes de l’Assemblée formulées dans
les Résolutions 1633
(2008) et 1647 (2009); de plus, il demande aux deux pays de mettre en œuvre,
sans délai, une série de mesures visant à éviter une dégradation
de la sécurité et de la stabilité de la région, et également garantir
que les conditions minimales soient réunies pour un dialogue utile entre
la Russie et la Géorgie. Ce rapport estime donc qu’il est essentiel
que la commission de suivi reste saisie de cette question et que
l’Assemblée réexamine son évaluation de la mise en œuvre par les
deux pays des Résolutions
1633 (2008) et 1647 (2009) lors de sa partie de session d’octobre 2009, en tenant
aussi compte des conclusions de la mission d’enquête internationale
indépendante établie par l’Union européenne, si ce rapport a été
présenté d’ici là.
1 Introduction
1. Le 28 janvier 2009, l’Assemblée parlementaire a adopté
la
Résolution 1647 (2009) sur «la mise en œuvre de la
Résolution 1633 (2008) sur les conséquences de la guerre entre la Géorgie et
la Russie». Dans ce texte, l’Assemblée réaffirme pleinement la position
qu’elle avait adoptée dans sa
Résolution
1633 (2008) à propos des conséquences de la guerre et notamment
son avis selon lequel les deux Etats membres ont violé les droits
de l’homme et les principes du droit humanitaire ainsi que le Statut
du Conseil de l’Europe et les engagements concrets pris lors de
leur adhésion. Elle renouvelle aussi les demandes qu’elle avait
adressées à la Russie de ramener ses forces militaires sur les positions
qu’elles occupaient avant la guerre, d’autoriser les observateurs
internationaux à se rendre dans les deux régions séparatistes d’Ossétie
du Sud et d’Abkhazie, et de revenir sur la reconnaissance de ces
deux régions, que l’Assemblée avait fermement condamnée.
2. En outre, l’Assemblée estime que si la Géorgie a donné suite
à beaucoup des demandes formulées dans la
Résolution 1633 (2008) – mais pas à toutes –, la Russie ne s’est malheureusement
pas conformée à un nombre important des demandes essentielles de
l’Assemblée, pas même à celles qui ne sont pas liées à la question
du statut des deux régions séparatistes et qui sont donc sans effet
sur ces dernières. Dans sa
Résolution
1647 (2009), l’Assemblée a accueilli avec satisfaction l’établissement
par l’Union européenne d’une mission d’enquête internationale indépendante
sur le conflit en Géorgie en vue de déterminer les causes du conflit
et d’examiner son déroulement. Elle exprime toutefois ses vives
préoccupations face à l’escalade des tensions et des provocations
le long des frontières administratives ainsi que face aux violations
constantes des droits de l’homme et à l’existence, en Ossétie du
Sud et en Abkhazie, d’un trou noir en matière de protection des
droits de l’homme. C’est pourquoi l’Assemblée a adressé à la Russie
et à la Géorgie une série de demandes supplémentaires en vue de
garantir l’application, par les deux pays, des
Résolutions 1633 (2008) et
1647 (2009), et présenté une feuille de route concrète et objective
en vue de permettre aux deux pays de faire face aux conséquences
de la guerre qui a éclaté entre eux en août 2008.
3. Enfin, dans la
Résolution
1647 (2009), la commission de suivi a été chargée de contrôler les
suites données par la Russie et la Géorgie aux
Résolutions 1633 (2008) et
1647 (2009) et à rendre compte à l’Assemblée, lors de sa partie
de session d’avril 2009, des progrès qu’elle aura observés à cet
égard. Compte tenu du fait que les parties de session de janvier
et d’avril 2009 sont très rapprochées et du souhait explicitement
formulé par l’Assemblée dans ses deux résolutions de voir la commission
de suivi accélérer ses travaux au titre de la Russie et de la Géorgie,
les rapporteurs ont décidé de ne pas se rendre spécialement dans
ces pays pour rédiger le présent rapport mais de traiter les questions
mentionnées dans les
Résolutions 1633
(2008) et
1647 (2009) lors de visites effectuées dans les deux pays au titre
de la procédure de suivi ordinaire. En conséquence, les corapporteurs
pour le suivi de la Russie, MM. Van den Brande et Pangalos, se sont
rendus à Moscou du 9 au 11 mars 2009 et les corapporteurs pour le
suivi de la Géorgie, MM. Eörsi et Islami, se sont rendus à Tbilissi
du 24 au 27 mars 2009. Les conclusions des quatre corapporteurs
présentant un intérêt pour le présent rapport y ont été intégrées.
4. Dans sa
Résolution
1647 (2009), l’Assemblée a chargé le Bureau de former une commission
ad hoc spéciale à laquelle des parlementaires géorgiens et russes
seraient invités à participer afin d’y examiner leurs divergences
et d’élaborer des propositions concrètes pour faire face aux conséquences
de la guerre. Le Bureau de l’Assemblée a donc décidé, lors de la
réunion qu’il a tenue le 30 janvier 2009, de mettre en place une
commission ad hoc du Bureau pour la promotion du dialogue entre
les délégations géorgienne et russe auprès de l’Assemblée. Cette
commission ad hoc s’est réunie pour la première à fois à Paris,
le 12 mars 2009, puis à Valence (Espagne), le 30 mars 2009.
5. Le présent rapport d’information expose les développements
intervenus depuis la partie de session de janvier 2009 pour ce qui
concerne la mise en œuvre, par la Russie et la Géorgie, des
Résolutions 1633 (2008) et
1647 (2009). Nous ne reviendrons pas ici sur les conclusions figurant
déjà dans notre dernier rapport (
Doc. 11800), présenté à l’Assemblée le 26 janvier 2009, et qui
gardent toute leur actualité.
2 Mise
en œuvre de l’accord de cessez-le-feu et sécurité
6. Une des principales exigences de l’accord de cessez-le-feu
conclu le 12 août 2008 est le repli des forces armées géorgiennes
«sur leurs positions habituelles» et celui des forces armées russes
«sur les lignes qu’elles occupaient avant le déclenchement des hostilités».
7. Alors que les autorités russes affirment que la Géorgie renforce
ses troupes dans les zones proches des frontières administratives,
d’après les observateurs internationaux le déploiement des troupes
géorgiennes reste conforme aux dispositions de l’accord de cessez-le-feu
du 12 août 2008. Lors de la visite des corapporteurs pour le suivi
de la Géorgie à Tbilissi, du 24 au 27 mars 2009, les représentants
des trois missions internationales d’observation (Organisation pour
la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), Union européenne
(UE) et Nations Unies (ONU)) ont confirmé qu’il n’y a pas eu de
renforcement des troupes du côté géorgien et que les autorités géorgiennes
ont commencé à remplacer les forces de police spéciales par la police
régulière. Ils ont toutefois relevé que, des deux côtés des frontières
administratives, les postes d’observation et de contrôle étaient
en voie de fortification, ce qui n’est pas propice à un apaisement
des tensions.
8. Comme le mentionnait déjà notre précédent rapport (
Doc. 11800), l’une des causes essentielles du non-respect de l’accord
de cessez-le-feu par la Russie réside toujours dans son argumentation:
elle affirme qu’avec la reconnaissance de l’indépendance de l’Ossétie
du Sud et de l’Abkhazie, le déploiement des troupes russes dans
ces deux régions n’est plus régi par l’accord de cessez-le-feu,
mais par des accords bilatéraux avec les autorités de fait de ces
régions. Toutefois, il est à noter que sur les 211 Etats membres
des Nations Unies, seuls la Russie et le Nicaragua ont reconnu «l’indépendance»
de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud.
9. Le 2 mars 2009, le «ministre des Affaires étrangères»
de facto d’Abkhazie a annoncé que
Moscou et Soukhoumi étaient parvenues à un accord sur l’établissement
de deux bases militaires russes en Abkhazie, la première à Otchamtchira,
qui devrait inclure une base navale pour la flotte russe de la mer
Noire, et la deuxième à Goudaouta, où devrait être installée une
base aérienne. Le 6 mars 2009, M. Sergey Bagapsh, «Président»
de facto de l’Abkhazie, a annoncé
que la Russie et les autorités abkhazes de fait signeraient bientôt
un accord militaire incluant un bail de quarante-neuf ans pour la
base militaire de Goudaouta. Nous déplorons le déploiement récent
d’équipements lourds ainsi que l’organisation d’exercices militaires
par la Russie à proximité de la frontière administrative, ce qui
est source de tensions. Nous sommes vivement préoccupés par le renforcement
croissant de la présence militaire russe dans les régions séparatistes,
qui viole non seulement l’accord de cessez-le-feu et est contraire
aux demandes formulées dans les
Résolutions 1633 (2008) et
1647 (2009) de l’Assemblée, mais contribue également à attiser les
tensions dans cette région déjà très sensible et à en fragiliser
la stabilité.
10. La Russie continue de maintenir des troupes à Perevi, village
situé hors des frontières administratives d’Ossétie du Sud. De plus,
les observateurs militaires de l’OSCE ont rapporté des violations
régulières par les hélicoptères russes de l’espace aérien géorgien
dans la partie sud de la frontière administrative avec l’Ossétie du
Sud.
11. Malheureusement, les observateurs internationaux continuent
de rapporter des tensions et des provocations le long des frontières
administratives. La situation, notamment dans la région de Perevi
et dans le district d’Akhalgori, reste tendue. Malgré les tensions
et les provocations, la situation en matière de sécurité reste relativement
stable le long des frontières administratives et toutes les parties
estiment en ce moment plutôt lointaine l’éventualité d’une reprise
des affrontements et des hostilités.
12. Le 10 février 2009, une patrouille de surveillance militaire
de l’OSCE a été détenue par des forces d’Ossétie du Sud hors des
frontières administratives sud-ossètes. De plus, le 11 février,
les observateurs de l’OSCE ont rapporté que les forces armées de
l’Ossétie du Sud avaient procédé à des tirs d’avertissement. Le 29
mars 2009, lors d’un attentat fermement condamné par les observateurs
de l’OSCE et de l’Union européenne, une explosion, apparemment due
à une mine à fil, a tué un policier géorgien et en a blessé quatre autres.
Une deuxième bombe a explosé à l’arrivée des secours, blessant deux
autres policiers géorgiens. Nous condamnons fermement de telles
actions visant des policiers, des civils et des observateurs internationaux
non armés et en appelons aux autorités de fait et à la Russie pour
qu’elles y mettent immédiatement un terme. En outre, ces incidents
soulignent la nécessité de donner aux observateurs internationaux
l’accès aux deux côtés des frontières administratives et de mettre
rapidement en place les mécanismes de prévention et de règlement des
incidents décidés à Genève.
13. Evolution positive, le 18 février 2009, tous les participants
aux négociations de Genève se sont accordés sur des «propositions
pour la mise en place de mécanismes conjoints de prévention et de
règlement des incidents». Ces mécanismes comprendront des réunions
hebdomadaires – ou plus rapprochées si nécessaire – entre des représentants
des structures responsables de la sécurité et de l’ordre public
dans les zones de tension ainsi qu’entre des représentants des organisations
internationales d’observation, en fonction de leur mandat (Nations
Unies, Union européenne pour l’Abkhazie; OSCE et Union européenne
pour l’Ossétie du Sud). Les discussions de ces deux mécanismes pourraient
porter sur les points suivants (sans s’y limiter):
- identification et examen réguliers
des risques potentiels, échange d’informations et coordination des mesures
pertinentes;
- libre accès de l’aide humanitaire;
- suivi des incidents qui surviennent, y compris échange
d’informations sur les circonstances qui les ont déclenchés, et
échange rapide d’informations relatives au résultat des enquêtes
menées à leur sujet, le cas échéant par le biais de visites conjointes
convenues;
- fourniture régulière d’informations par les missions internationales
à propos des observations faites par leurs patrouilles de routine.
14. Nous nous félicitons de la conclusion, lors des réunions de
Genève, de cet accord sur les mécanismes de prévention et de règlement
des incidents, que nous voyons comme un instrument qui pourra utilement
être mis en œuvre pour réduire les tensions le long des frontières
administratives et éviter une nouvelle escalade qui risquerait de
déboucher sur de nouveaux affrontements et de nouvelles hostilités.
Cela dit, nous notons également qu’à ce jour, ces mécanismes ne
sont pas encore en place, contrairement à ce que prévoyait l’accord
conclu à Genève, selon lequel ils devaient être opérationnels «peu
de temps» après les négociations des 17 et 18 février 2009. Dans
une interview donnée le 13 mars 2009, M. l’ambassadeur Haber, chef
de la mission d’observation de l’Union européenne, a indiqué qu’un
des principaux obstacles à la mise en œuvre de ces mécanismes était
la disposition relative aux «visites conjointes», qui implique l’accès
d’observateurs internationaux aux régions séparatistes, ce à quoi
s’opposent les autorités de fait.
15. Si le groupe de travail sur les questions de sécurité, réuni
dans le cadre des négociations de Genève, a enregistré quelque progrès
en ce qui concerne les mécanismes de prévention et de règlement
des incidents, celui qui s’est penché sur les questions humanitaires
et la liberté de circulation n’est encore parvenu à aucun résultat
tangible. Le prochain cycle de négociations qui doit se tenir au
printemps 2009 devrait porter sur «les principes du non-recours
à la force» et sur la question de savoir «comment mettre en place
de nouveaux mécanismes de sécurité». Nous nous félicitons qu’après
les difficultés rencontrées dans un premier temps pour fixer de
nouvelles dates, la prochaine série de négociations soit désormais
programmée pour les 18 et 19 mai, à Genève.
16. Nous appelons la Russie à mettre pleinement en œuvre l’accord
de cessez-le-feu et toutes les parties à appliquer sans délai l’accord
sur les mécanismes conjoints de prévention et de règlement des incidents.
3 Missions internationales
d’observation
17. Malgré de précédentes indications selon lesquelles
la Russie aurait l’intention de s’opposer à une prorogation du mandat
de la Mission d’observation des Nations Unies en Géorgie (MONUG)
venant à expiration le 15 février 2009, le Conseil de sécurité des
Nations Unies a adopté, le 13 février 2009, la Résolution 1866 (2009) portant
prorogation du mandat de la MONUG pour une nouvelle période prenant
fin le 15 juin 2009. Cette prorogation garantit, du moins temporairement,
la présence d’observateurs des Nations Unies en Abkhazie, dans le
droit-fil de l’Accord Sarkozy-Medvedev du 8 septembre 2008.
18. Le 12 février 2009, le Conseil permanent de l’OSCE a adopté
à l’unanimité la Décision 883 dans laquelle il proroge jusqu’au
30 juin 2009 le mandat des observateurs militaires de l’OSCE en
Géorgie, ce qui garantit temporairement la présence des observateurs
de l’OSCE dans les zones proches de la frontière administrative avec
la région d’Ossétie du Sud. Toutefois, cette prorogation du mandat
des observateurs militaires n’a aucune incidence sur celui de la
mission de l’OSCE en Géorgie elle-même, qui n’a pas été prolongé
en décembre 2008. Cet état de choses est la conséquence du veto
opposé par la Russie, en raison duquel l’OSCE est aujourd’hui en
train de fermer sa mission en Géorgie.
19. Nous nous félicitons de la prolongation du mandat de la MONUG
ainsi que de celui de la mission d’observation militaire de l’OSCE,
ce qui permet aux observateurs de rester présents en Géorgie, comme l’avait,
entre autres, demandé l’Assemblée. Nous tenons toutefois à souligner
que ces prorogations ne constituent qu’un petit répit d’ordre technique
et non une solution durable à long terme pour la présence des observateurs
des Nations Unies et de l’OSCE en Géorgie, y compris dans les régions
séparatistes. Etant donné l’importance que revêt la présence d’observateurs
internationaux pour la sécurité et la stabilité de la région et
pour la transparence de la situation pour la communauté internationale,
nous jugeons inacceptable qu’elle soit remise en question. C’est
la raison pour laquelle nous tenons à réitérer énergiquement la
demande exprimée par l’Assemblée dans sa
Résolution 1647 (2009), qui invite
toutes les parties à s’accorder sur une formule pour le renouvellement
du mandat des missions des Nations Unies et de l’OSCE, et notamment
de leurs structures d’observation, sans préjudice du statut des
deux régions séparatistes.
20. Les autorités russes et les autorités
de
facto continuent de refuser, d’une part, aux observateurs
de l’OSCE l’accès à l’Ossétie du Sud, en violation de l’Accord Sarkozy-Medvedev
et des demandes de l’Assemblée, et de l’autre, aux observateurs
de l’Union européenne l’accès à l’Ossétie du Sud et à l’Abkhazie, comme
l’avaient demandé l’Union européenne et la communauté internationale,
y compris l’Assemblée parlementaire dans ses
Résolutions 1633 (2008) et
1647 (2009). De fait, lors de l’adoption de la Décision 883, certaines
délégations au Conseil permanent de l’OSCE, dont la délégation tchèque
s’exprimant au nom de l’Union européenne, ont fait des déclarations
dans lesquelles elles soulignaient que les observateurs de l’OSCE
doivent pouvoir accomplir leur mission sur l’ensemble du territoire
géorgien, y compris en Ossétie du Sud. Selon les autorités russes,
la question de l’accès relève de la seule compétence des autorités
de fait, qui accusent les missions de l’Union européenne et de l’OSCE
de partialité à leur égard et sont donc peu enclines à leur autoriser
l’accès à l’Ossétie du Sud et à l’Abkhazie. Le refus de permettre
aux observateurs internationaux de se rendre en Ossétie du Sud et
en Abkhazie a des conséquences négatives sur la sécurité et la stabilité
de ces régions sensibles, ce qui comporte un risque potentiel de
nouvelles confrontations. Comme indiqué plus haut, la position de
la Russie et des autorités de fait d’Ossétie du Sud à propos de
l’accès des observateurs internationaux fait également obstacle
à l’indispensable mise en œuvre des mécanismes conjoints de prévention
et de règlement des incidents, approuvés lors des pourparlers de
Genève. C’est pourquoi nous en appelons une nouvelle fois à toutes
les parties, et tout particulièrement aux autorités russes, pour
qu’elles acceptent les modalités d’un mandat continu et de longue
durée des missions des Nations Unies et de l’OSCE, y compris de
leurs missions d’observation, sans considération du statut des deux
régions séparatistes.
4 Enquête sur les
circonstances précises ayant mené au déclenchement de la guerre
et sur les violations présumées des droits de l’homme et du droit
international pendant et après le conflit
21. L’enquête de la mission internationale indépendante
sur le conflit entre la Russie et la Géorgie est bien engagée. Depuis
la création de cette mission, ses experts se sont rendus à Moscou
et à Tbilissi, ainsi que dans les régions séparatistes d’Ossétie
du Sud et d’Abkhazie. Elle devrait présenter son rapport à l’été
2009. Nous déplorons les déclarations faites dans la presse géorgienne
par certains responsables géorgiens, qui se référaient à des articles
publiés par certains membres de la mission d’enquête avant leur
prise de fonctions et semblent jeter un doute sur l’impartialité
de ces membres. Une telle attitude ne peut qu’être préjudiciable
à la conduite des travaux de la mission d’enquête.
22. Comme nous l’avions indiqué dans notre précédent rapport (
Doc. 11800), plus de 3 300 requêtes ont été déposées auprès de
la Cour européenne des droits de l’homme par des Ossètes du Sud
de souche contre la Géorgie. Le 16 janvier 2009, la Cour a annoncé
qu’elle examinerait en urgence sept d’entre elles, qu’elle considérait
être représentatives des plus de 3 300 requêtes similaires déposées
devant la Cour. Ces affaires ont désormais été transmises au Gouvernement
géorgien en vertu de l’article 54, paragraphe 2.
b, du Règlement de la Cour. De plus,
l’ONG de droits de l’homme géorgienne «Article 42 de la Convention»
a aidé des citoyens géorgiens à déposer devant la Cour des requêtes
contre la Russie en rapport avec la guerre. Le 18 mars, la Cour
nous a informés que plus de cent requêtes, concernant près de 600
requérants géorgiens, avaient été déposées contre la Russie. De
plus, comme nous l’avons déjà indiqué, la Géorgie a saisi la Cour européenne
des droits de l’homme d’une requête interétatique contre la Russie
et, le 12 août 2008, à la demande des autorités géorgiennes, la
Cour européenne des droits de l’homme a recommandé à la Russie et à
la Géorgie l’adoption de mesures provisoires au titre de l’article
39 du Règlement de la Cour.
23. Les éléments de preuves et les déclarations de témoins reproduits
dans plusieurs rapports de l’OSCE et d’autres organisations telles
qu’Amnesty International et Human Rights Watch donnent une certaine crédibilité
aux allégations selon lesquelles la Russie et la Géorgie auraient
toutes deux commis des violations des droits de l’homme et du droit
international humanitaire pendant le conflit, et laissant entendre
que la Russie aurait fermé les yeux sur des violations des droits
de l’homme et du droit international humanitaires commises par les
autorités de fait pendant et après le conflit. Il est du devoir
de l’Etat concerné de mener des enquêtes sur les violations des
droits de l’homme et du droit humanitaire international commises
par des personnes se trouvant sous sa juridiction de fait.
24. Comme nous l’avons indiqué dans notre précédent rapport (
Doc. 11800), le bureau du procureur général de Géorgie a ouvert
une enquête sur les violations délibérées du droit humanitaire international pendant
et après le conflit, quelle que soit la partie qui les aurait commises.
Toutefois, selon les autorités géorgiennes, cette enquête est entravée
par l’impossibilité, pour les autorités géorgiennes compétentes, d’accéder
à la zone où s’est déroulé le conflit sur le territoire de la région
séparatiste d’Ossétie du Sud. Si nous comprenons les difficultés
rencontrées par les services du procureur général de Géorgie dans
la conduite de leur enquête, nous espérons néanmoins que cette dernière
sera menée à bien dans un délai raisonnable.
25. La commission d’enquête du bureau du procureur général de
la Russie a conclu une enquête sur le génocide commis par les troupes
géorgiennes contre des citoyens russes ainsi que sur les crimes
commis contre des soldats russes. Au cours de la visite que les
corapporteurs pour le suivi de la Russie ont effectuée à Moscou
du 9 au 11 mars 2009, l’adjoint au chef de la commission d’enquête
a confirmé que cette dernière n’avait pas projeté d’ouvrir une enquête
sur les allégations de violations des droits de l’homme et du droit international
humanitaire commises par des citoyens ou des membres des forces
armées russes durant le conflit.
26. A notre connaissance, ni l’enquête du bureau du procureur
de Géorgie ni celle du bureau du procureur général de la Russie
n’ont, à ce jour, débouché sur des inculpations.
5 Conséquences humanitaires
de la guerre
27. Les conséquences humanitaires du conflit font l’objet
d’un rapport distinct de la commission des migrations, des réfugiés
et de la population. Nous ne traiterons donc pas en détail ces questions
dans le cadre du présent rapport.
28. Le 28 octobre 2008, le Parlement géorgien a adopté la loi
relative aux territoires occupés de la Géorgie. Dans son rapport
au Comité des Ministres, le Commissaire aux droits de l’homme a
exprimé ses préoccupations au sujet de certaines des dispositions
de cette loi qui pourraient être contraires aux principes du droit
international en matière de droits de l’homme, y compris ceux énoncés
dans la Convention européenne des droits de l’homme. C’est la raison
pour laquelle la commission de suivi a, lors de sa réunion du 17
décembre 2008, décidé de demander l’avis de la Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise). Cette dernière
a adopté son avis (CDL-AD(2009)15) sur la loi relative aux territoires occupés
de Géorgie lors de sa 78e session plénière
(Venise, 13-14 mars 2009).
29. La loi relative aux territoires occupés de la Géorgie interdit
l’entrée des étrangers et des apatrides dans ces territoires à partir
de points autres que deux points d’entrée situés sur le territoire
non disputé de la Géorgie. L’entrée de ces personnes à partir de
toute autre direction, notamment du nord, via la Russie, sans autorisation
spéciale du Gouvernement géorgien constituerait un délit pénal en
vertu de la législation géorgienne. La loi ne prévoit explicitement
aucune exception a priori pour l’aide humanitaire ou les situations d’urgence.
A cet égard, la Commission de Venise note que, en vertu des Conventions
de La Haye et de Genève, une force d’occupation est tenue de fournir
aide et refuge à la population des territoires occupés et qu’aucun
obstacle ne doit être mis à l’accomplissement de ce devoir. De plus,
la Commission de Venise rappelle que le Conseil de sécurité, dans
sa Résolution 1866 (2009), qui est contraignante tant pour la Russie que
pour la Géorgie en vertu de l’article 25 de la Charte des Nations
Unies, «demande que l’on facilite, et se garde d’entraver de quelque
manière que ce soit, la fourniture d’aide humanitaire aux personnes
touchées par le conflit, y compris les réfugiés et déplacés, dont
il demande en outre que l’on facilite le retour volontaire sans entrave,
dans la sécurité et la dignité». De plus, dans la même résolution,
il «souligne la nécessité (…) de garantir sans distinction (…) le
droit de chacun à la liberté de déplacement». Dans son avis, la
Commission de Venise se dit préoccupée par le fait que l’entrée
irrégulière (c’est-à-dire sans autorisation préalable du Gouvernement
géorgien) à des fins humanitaires et dans des situations d’urgence
risque d’aller à l’encontre de ces principes. C’est pourquoi elle
a conclu que la criminalisation de l’entrée irrégulière dans les
territoires occupés en vertu de la loi, qui ne fait pas d’exception
explicite pour les situations d’urgence ou l’aide humanitaire, ne
doit pas venir à l’encontre du principe du droit international coutumier
selon lequel les conditions de vie dans les zones occupées doivent
constituer une des préoccupations premières des parties à un conflit.
30. En se fondant sur les mêmes principes du droit international
coutumier, à savoir que les conditions de vie dans les zones occupées
doivent constituer une des préoccupations premières des parties
à un conflit, la Commission de Venise a conclu que la restriction
et la criminalisation d’activités considérées comme irrégulières
en vertu de la loi devraient explicitement exclure celles qui sont
liées à l’aide humanitaire ainsi que celles qui sont indispensables
à la survie de la population des territoires occupés.
31. De plus, la Commission de Venise a exprimé des préoccupations,
entre autres, pour ce qui concerne l’application rétroactive de
la loi sur les transactions immobilières, qui risque d’aller à l’encontre
du droit international, y compris de l’article 1 du premier protocole
additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme (protection
de la propriété). De plus, l’application rétroactive des dispositions
relatives à la responsabilité pénale n’est compatible ni avec la
Constitution de la Géorgie (article 42, paragraphe 5) ni avec les
normes internationales en matière de droits de l’homme (article
7 de la Convention). Par ailleurs, des sanctions pénales pour activités
économiques irrégulières peuvent également être appliquées à des «personnes
qui participent directement ou indirectement à ces activités», ce
que la Commission de Venise juge problématique.
32. La loi interdit explicitement le trafic aérien, le trafic
maritime, le trafic ferroviaire ainsi que les transports routiers
internationaux de marchandises vers les territoires occupés. La
Commission de Venise a estimé que l’extension de la restriction
de la liberté de navigation et de survol risque d’aller à l’encontre
du système juridique de navigation et de survol dans la zone économique
exclusive.
33. Tout en se félicitant des mécanismes établis par les autorités
géorgiennes pour la reconnaissance de certificats et autres documents
similaires établis par les autorités de fait, la Commission de Venise
a estimé que ces procédures simplifiées devraient être garanties
par une disposition explicite de la législation géorgienne.
34. Nous en appelons au Parlement de la Géorgie pour qu’il amende
rapidement la loi relative aux territoires occupés de la Géorgie,
en étroite coopération avec la Commission de Venise, en vue de garantir
que les préoccupations que cette dernière a exprimées dans son avis
seront dûment prises en compte. Nous nous félicitons de l’intention
clairement exprimée par les autorités géorgiennes de coopérer étroitement
avec la Commission de Venise pour apporter des réponses à toutes
les préoccupations soulevées par cette dernière dans son avis, et
tout particulièrement pour faire en sorte que cette loi n’empêche
pas la livraison de l’aide humanitaire essentielle pour les populations
civiles des deux régions séparatistes.
35. La Russie et les autorités de fait continuent de restreindre
gravement la liberté de circulation entre les régions séparatistes
et le reste de la Géorgie, y compris pour ce qui concerne l’aide
humanitaire et le droit des personnes déplacées de retourner chez
elles. Nous tenons à souligner ici que les observations formulées
par la Commission de Venise dans son avis sur la loi relative aux
territoires occupés de la Géorgie eu égard aux principes du droit
international et au respect de la liberté de circulation valent
également, à notre avis, pour les restrictions en matière d’accès
de l’aide humanitaire mises en place par la Russie et les autorités
de fait d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud. Le refus d’autoriser l’accès
de l’aide humanitaire à ces deux régions via le territoire non disputé
de la Géorgie semble également aller à l’encontre des principes
du droit international coutumier.
36. Nous appelons la Géorgie, la Russie et les autorités de fait
à autoriser immédiatement et sans aucune restriction l’accès de
l’aide internationale aux régions séparatistes, quelle que soit
la direction d’où elle vient. Nous rappelons qu’on trouvera, dans
le rapport de la commission des migrations, des réfugiés et de la population,
un examen plus détaillé des conséquences humanitaires du conflit
ainsi que des recommandations plus précises à cet égard.
6 Autres demandes
de l’Assemblée
37. Dans ses
Résolutions
1633 (2008) et
1647 (2009), l’Assemblée appelait toutes les parties à travailler
à l’établissement d’un nouveau plan de maintien de la paix et à
internationaliser la force de maintien de la paix. De l’avis de
l’Assemblée, une telle démarche est indispensable pour la sécurité
et la stabilité dans la région. Nous notons que l’établissement
de nouveaux mécanismes de sécurité se trouve à l’ordre du jour du
prochain tour des négociations de Genève pour lesquelles, toutefois,
on n’a pas encore pu convenir de date. Il s’ensuit qu’aucun progrès
n’a été accompli pour ce qui concerne cette importante demande de
l’Assemblée.
38. Comme indiqué plus haut
Note, la commission ad hoc
du Bureau pour la promotion du dialogue entre les délégations géorgienne
et russe s’est réunie pour la première fois à Paris, le 12 mars
2009. Malheureusement, la délégation russe n’a pas pu assister à
cette réunion pour des raisons logistiques. La délégation géorgienne était
représentée à cette réunion, au cours de laquelle elle a déclaré
soutenir les initiatives prises par l’Assemblée en vue de faciliter
le dialogue entre les délégations russe et géorgienne. Toutefois,
les représentants de la Géorgie ont souligné qu’il serait très difficile,
voire impossible, d’engager un tel dialogue tant que la Russie continuerait
à ne pas satisfaire aux autres demandes de l’Assemblée et plus particulièrement
aux conditions minimales pour un dialogue utile, telles qu’elles
sont exposées dans la
Résolutions
1633 (2008) et rappelées dans la
Résolution 1647 (2009). C’est la raison pour laquelle les travaux de la commission
ad hoc ne doivent pas se substituer aux débats réguliers au sein
de l’Assemblée plénière. Par ailleurs, les représentants de la Géorgie
ont mis en garde contre une éventuelle duplication, au sein de la commission,
des efforts déployés dans le cadre des négociations de Genève et
indiqué qu’on ne saurait prendre prétexte des travaux de la commission
pour justifier l’absence de progrès desdites négociations.
39. Les membres de la commission ad hoc sont convenus du fait
que leurs travaux ne doivent pas être considérés comme un substitut
aux négociations de Genève, mais comme un complément à ces dernières. Cependant,
ils ont souligné qu’ils espéraient que la Géorgie ne poserait pas
comme condition à sa participation aux travaux de la commission
ad hoc l’exigence que la Russie satisfasse au préalable à toutes
les demandes de l’Assemblée, car la poursuite du dialogue est essentielle.
Il a été décidé que les délégations géorgienne et russe seraient
toutes deux invitées à communiquer une liste des points qui pourraient
être examinés par la commission ad hoc.
40. La deuxième réunion de la commission ad hoc a eu lieu à Valence
(Espagne), le 30 mars 2009, immédiatement avant la réunion de la
commission de suivi. Nous nous félicitons de la participation à
ses travaux de membres des délégations russe et géorgienne, ce qui
est un début de dialogue, bien que timide, entre les deux délégations,
dialogue que l’Assemblée appelle de ses vœux. Au cours de cette
deuxième réunion de la commission ad hoc, il a surtout été question
de ses priorités. Il y a également eu un échange de vues préliminaire
sur les modalités d’une éventuelle participation de représentants
des communautés abkhaze et sud-ossète à ses travaux. En prévision
d’une prochaine réunion de la commission ad hoc, des consultations plus
approfondies sont en cours avec les deux délégations à propos de
la liste de sujets approuvés et des modalités de participation de
membres des communautés abkhaze et sud-ossète.
7 Conclusions
41. Nous déplorons que la Géorgie n’ait pas complètement
satisfait aux
Résolutions
1633 (2008) et
1647 (2009) et que la Russie n’ait pas satisfait à la plupart des
demandes essentielles de l’Assemblée. De plus, il se pourrait que
la Russie ait régressé en ce qui concerne les conditions minimales
d’un dialogue utile, telles qu’exposées dans les résolutions mentionnées
plus haut, de même que pour ce qui est de sa contribution à l’amélioration
de la sécurité dans la région.
42. Nous nous félicitons, certes, du maintien de la présence des
observateurs de l’OSCE et des Nations Unies à la suite de l’extension
technique à court terme de leur mandat respectif, mais tenons à
souligner que cette prorogation ne constitue pas la solution à long
terme à la demande formulée par la communauté internationale, y
compris par l’Assemblée parlementaire, visant au maintien de la
présence, en Géorgie et dans les régions séparatistes, des observateurs
de l’OSCE et des Nations Unies. C’est pourquoi nous réitérons la demande
que l’Assemblée avait adressée à toutes les parties, et tout particulièrement
aux autorités russes, pour qu’elles approuvent le maintien en Géorgie
des missions des Nations Unies et de l’OSCE, y compris leurs missions
d’observation, sans considération du statut des deux régions séparatistes.
43. Compte tenu des tensions qui règnent le long des frontières
administratives, nous déplorons l’attitude de la Russie et des autorités
de fait, qui continuent de refuser d’autoriser les observateurs
de l’OSCE à accéder pleinement et sans entraves au territoire de
l’Ossétie du Sud et les observateurs de l’Union européenne à se rendre
en Ossétie du Sud et en Abkhazie. Nous notons également avec regret
que ce refus pourrait faire obstacle à la mise en œuvre urgente
des mécanismes de prévention et de règlement des incidents dont
la mise en place a été décidée au cours des négociations de Genève
de février 2009.
44. Nous soutenons pleinement les conclusions que la Commission
de Venise a formulées dans son avis CDL-AD(2009)15 à propos de la
loi relative aux territoires occupés de la Géorgie et appelons le
Parlement géorgien à apporter, en étroite consultation avec la Commission
de Venise, les modifications qui permettront de répondre aux préoccupations
que cette dernière a exprimées dans son avis.
45. Dans le droit-fil de l’avis de la Commission de Venise, nous
estimons que toute restriction imposée par quelque partie que ce
soit, à l’entrée de l’aide humanitaire dans les deux régions séparatistes,
va à l’encontre du droit coutumier international. C’est pourquoi
nous appelons la Géorgie, la Russie et les autorités de fait à lever
immédiatement toutes les restrictions relatives aux points d’entrée
pour l’aide humanitaire dans ces régions.
46. Nous restons convaincus que l’établissement d’un véritable
dialogue est la seule façon de progresser vers le règlement de ce
conflit et vers la stabilité à long terme dans la région. C’est
pourquoi nous regrettons que la délégation russe n’ait pas été en
mesure, fût-ce pour des raisons logistiques, d’envoyer un représentant à
la première réunion de la commission ad hoc du Bureau pour la promotion
du dialogue entre les délégations géorgienne et russe. Nous nous
félicitons que les délégations russe et géorgienne aient toutes
deux été représentées à la réunion de la commission ad hoc à Valence
(Espagne) et formulons l’espoir qu’il en sera toujours de même lors
des prochaines réunions de la commission ad hoc. Cependant, nous
tenons à souligner que les travaux de cette commission ad hoc ne
doivent pas être considérés comme un substitut aux négociations
de Genève, ni à l’évaluation régulière par l’Assemblée du respect
par les deux pays des demandes formulées par l’Assemblée dans ses
Résolutions 1633 (2008) et
1647 (2009), mais comme un complément à ces démarches.
47. Nous soutenons pleinement et réaffirmons avec force la position
de l’Assemblée ainsi que les demandes qu’elle a formulées dans ses
Résolutions 1633 (2008) et
1647 (2009), qui fixent une feuille de route objective et concrète
destinée à toutes les parties pour remédier aux conséquences du
conflit qui a éclaté en août 2008 entre la Russie et la Géorgie.
Nous reconnaissons toutefois que la mise en œuvre pleine et entière
des demandes de l’Assemblée pourra prendre davantage de temps que
celui dont nous disposons dans le cadre de cette période de rapport
relativement courte. Nous sommes fermement convaincus que l’Assemblée
doit suivre de près et évaluer régulièrement les progrès faits par
les deux pays pour se conformer aux demandes formulées dans les
résolutions et rapports traitant de ce sujet. C’est pourquoi nous
recommandons que l’Assemblée réexamine son évaluation de la mise
en œuvre des
Résolutions
1633 (2008) et
1647 (2009) lors de sa partie de session d’octobre 2009, en tenant
aussi compte des conclusions de la mission d’enquête internationale
indépendante établie par l’Union européenne, si ce rapport a été
présenté d’ici là. Nous réaffirmons la position de l’Assemblée,
pour qui les deux pays doivent se conformer pleinement aux demandes formulées
dans les
Résolutions
1633 (2008) et
1647 (2009). De plus, afin d’éviter que la situation ne se dégrade
en ce qui concerne la stabilité et la sécurité de la région, et
de garantir que les conditions minimales soient réunies pour un
dialogue utile entre la Russie et la Géorgie, nous estimons que
les points suivants devraient être appliqués sans délai:
- inversion immédiate du renforcement
de la présence militaire russe dans les deux régions séparatistes;
- mise en œuvre immédiate des mécanismes de prévention et
de règlement des incidents décidés lors des négociations de Genève,
y compris la possibilité de visites conjointes;
- cessation immédiate, des deux côtés, de toute action susceptible
de saper la sécurité et la stabilité dans la région;
- fixation immédiate d’une date pour le prochain cycle de
négociations, à Genève;
- levée immédiate, par toutes les parties, de toutes les
restrictions concernant les points d’entrée pour l’aide humanitaire
en Ossétie du Sud et en Abkhazie, et respect intégral du droit au
retour des personnes déplacées à la suite de ce conflit;
- accès sans condition et sans restriction des missions
d’observation internationales, notamment celles de l’OSCE et de
l’Union européenne – dans le cadre de leur mandat respectif – en
Ossétie du Sud et en Abkhazie;
- participation de la délégation russe et de la délégation
géorgienne aux travaux de la commission ad hoc du Bureau pour la
promotion du dialogue entre les délégations russe et géorgienne.
48. Il est, à notre sens, indispensable que la commission de suivi
reste saisie de cette question et continue à rendre compte régulièrement
de la mise en œuvre des
Résolutions
1633 (2008) et
1647 (2009), ainsi que des recommandations formulées dans le présent
rapport, en étroite synergie avec le processus de suivi normal au
titre de ces deux pays.
__________
Commission chargée du rapport: commission
pour le respect des obligations et engagements des Etats membres
du Conseil de l’Europe (commission de suivi).
Renvoi en commission: Résolution 1647 (2009).
Rapport d’information approuvé
par la commission le 27 avril 2009.
Membres de la commission: M. Serhiy Holovaty (président), M. György Frunda (1er vice-président), M. Konstantin Kosachev (2e vice-président),
M. Leonid Slutsky (3e vice-président),
M. Aydin Abbasov, M. Avet Adonts,
M. Pedro Agramunt, M. Miloš Aligrudić, Mme Meritxell
Batet Lamaña, M. Ryszard Bender, M. József Berényi, M. Luc Van den Brande, M. Mevlüt Çavuşoğlu, M. Sergej Chelemendik,
Mme Lise Christoffersen, M. Boriss Cilevičs,
M. Georges Colombier, M. Telmo
Correia, Mme Herta Däubler-Gmelin, M. Joseph DebonoGrech,
M. Juris Dobelis, Mme Josette
Durrieu, M. Mátyás Eörsi,
Mme Mirjana Ferić-Vac, M. Giuseppe
Galati, M. Jean-Charles Gardetto,
M. József Gedei, M. Marcel Glesener, M. Charles Goerens, M. Andreas Gross, M. Michael Hagberg, M. Holger Haibach, Mme Gultakin
Hajibayli, M. Michael Hancock, M. Davit Harutyunyan, Mme Olha Herasym’yuk, M. Andres Herkel, M. Kastriot Islami, M. Mladen Ivanić, M. Miloš Jevtić, Mme Evguenia
Jivkova, M. Emmanouil Kefaloyiannis, M. Hakki Keskin, Mme Kateřina Konečná,
M. Jaakko Laakso, Mme Sabine
Leutheusser-Schnarrenberger, M. Göran Lindblad, M. René van der
Linden, M. Eduard Lintner,
M. Pietro Marcenaro, M. Bernard Marquet,
M. Dick Marty, M. Miloš Melčák, M. Jean-Claude Mignon, M. João Bosco MotaAmaral,
Mme Yuliya Novikova, M. Theodoros Pangalos, M. Alexander
Pochinok, M. Ivan Popescu,
Mme Maria Postoico,
M. Christos Pourgourides,
M. John Prescott, Mme Mailis Reps, M. Andrea Rigoni, M. Ilir Rusmali, M. Armen
Rustamyan, M. Indrek Saar, M. Oliver
Sambevski, M. Kimmo Sasi,
M. Samad Seyidov, M. Christoph Strässer,
Mme Chiora Taktakishvili, M. Mihai Tudose, Mme Özlem
Türköne, M. Egidijus Vareikis,
M. José Vera Jardim, M. Piotr Wach,
M. Robert Walter, M. David Wilshire, Mme Renate
Wohlwend, Mme Karin S. Woldseth, Mme Gisela Wurm, M. Boris Zala, M. Andrej Zernovski.
N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués
en gras.
Secrétariat de la commission: Mme Chatzivassiliou,
M. Klein, Mme Trévisan, M. Karpenko.
