B Exposé
des motifs, par M. Greenway
1 Introduction
1. Le 27 avril 2009, l’Assemblée parlementaire a décidé
de consacrer au cours de l’actuelle partie de session un débat d’urgence
au processus d’élection du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe
et a renvoyé, pour rapport, la question à la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles.
2. Le présent projet de rapport donne un aperçu synthétique de
l’évolution et de l’état actuel de la procédure d’élection du Secrétaire
Général du Conseil de l’Europe, qui devrait entrer en fonction le
1er septembre 2009. Il décrit ensuite brièvement le cadre institutionnel
et réglementaire de l’élection du Secrétaire Général. Enfin, le
rapporteur y présente ses observations sur le respect, au cours
de cette procédure d’élection, des dispositions et des anciennes
pratiques qui régissent l’élection du Secrétaire Général et soumettra
des propositions en vue de l’adoption par l’Assemblée d’une décision.
2 Evolution
et état actuel de la procédure d’élection
3. Lors de la réunion du Comité mixte du 2 octobre 2008,
le Président de l’Assemblée a informé les participants que l’Assemblée
avait l’intention de procéder à l’élection du Secrétaire Général
du Conseil de l’Europe au cours de sa partie de session du mois
de juin 2009 (22-26 juin 2009).
4. A l’occasion de la 1037e réunion
des Délégués des Ministres (8 octobre 2008), les Délégués «[ont
fixé] au 6 mars 2009 la date butoir pour la présentation de candidats
au poste de Secrétaire Général, étant entendu que ces candidats
devront respecter les critères arrêtés par les ministres à leur
117e session».
5. A cette date, quatre candidatures avaient été présentées par
les gouvernements concernés, à savoir: M. Luc Van den Brande (Belgique),
M. Włodzimierz Cimoszewicz (Pologne), M. Mátyás Eörsi (Hongrie)
et M. Thorbjørn Jagland (Norvège).
6. Lors de leur 1055e réunion (22-23 avril 2009), après plusieurs
votes successifs, les Délégués des Ministres ont décidé de proposer
aux ministres, à l’occasion de leur 119e session (12 mai 2009) qui
se tiendra à Madrid, le texte d’un projet de résolution qui transmet
à l’Assemblée une liste de deux noms: MM. Cimoszewicz et Jagland
(voir annexe II).
7. Avant la transmission par le Comité des Ministres d’une recommandation
à l’Assemblée pour la désignation du Secrétaire Général, une consultation
de l’Assemblée est prévue lors de la réunion du Comité mixte, fixée
au 29 avril 2009, conformément à la réglementation pertinente.
8. La décision définitive à propos de la présentation à l’Assemblée
de la liste des candidats sera prise par le Comité des Ministres
lors de sa session ministérielle du 12 mai 2009 à Madrid.
3 Cadre institutionnel
et réglementaire
3.1 Le Statut du Conseil
de l’Europe et le règlement relatif à la nomination du Secrétaire
Général
9. L’article 36.b du
Statut du Conseil de l’Europe prévoit que «le Secrétaire Général
[est nommé] par l’Assemblée consultative (parlementaire) sur recommandation
du Comité des Ministres».
10. Le règlement relatif à la nomination du Secrétaire Général,
du Secrétaire Général adjoint et du Secrétaire général de l’Assemblée
(voir annexe I) a été adopté en 1956 (et modifié par la suite en
1961 et 1962) par le Comité des Ministres avec l’accord de l’Assemblée.
Il est utile de rappeler que ce règlement a été adopté à la suite
de la proposition faite par l’Assemblée et acceptée par le Comité
des Ministres de constituer un groupe de travail mixte après une
série de problèmes survenus au sujet de la liste des candidats à
l’élection du Secrétaire Général adjoint du Conseil de l’Europe
en 1955. Le premier projet de règlement présenté au groupe de travail
mixte avait été établi par le Secrétaire général d’alors («le greffier»)
de l’Assemblée parlementaire
Note.
11. Ce règlement régit notamment les critères à retenir pour le
choix des candidats (article 2), la consultation de l’Assemblée
par le Comité des Ministres (article 4) et la désignation des candidats
(article 5). L’article 3 prévoit que «le Comité des Ministres examinera
la liste des candidatures» et que les candidats pourront être convoqués
à un entretien.
12. L’article 4, quant à lui, précise que, «avant de transmettre
à l’Assemblée consultative (parlementaire) une recommandation en
vue de la nomination de l’un des trois fonctionnaires supérieurs
du Secrétariat Général, le Comité des Ministres procédera à une
consultation avec l’Assemblée, qui aura lieu par l’entremise du
Comité mixte».
13. S’agissant de la désignation des candidats, l’article 5 souligne
que, «à moins qu’il n’en ait été convenu autrement au sein du Comité
mixte, le Comité des Ministres établira une liste, comportant au
moins deux noms, qui sera soumise à l’Assemblée». Cette même disposition
autorise également le Comité des Ministres à établir une liste de
noms par ordre de préférence.
3.2 La décision du
Comité des Ministres de mai 2007 et l’évolution ultérieure
14. Lors de sa 117e session
(10-11 mai 2007), le Comité des Ministres (niveau ministériel) a
pris la décision suivante: «le Comité des Ministres convient que,
dans le cadre de la procédure d’élection du Secrétaire Général,
il transmettra à l’Assemblée parlementaire des candidatures bénéficiant
d’un haut degré de reconnaissance et de notoriété parmi leurs pairs
et la population du continent et qui possèdent une expérience de
chef d’Etat ou de gouvernement, ou ont rempli de hautes fonctions
ministérielles ou de niveau équivalent, en liaison avec la fonction
et demande aux gouvernements des Etats membres de présenter des
candidats correspondant au profil recherché».
15. A l’occasion de leur 1047e réunion
(4 février 2009), les Délégués des Ministres ont adopté un projet
de décision pour la présélection des candidatures au poste de Secrétaire
Général (CM(2009)26rev).
16. Ces décisions font suite à la Recommandation 12
Note du
rapport présenté à l’Assemblée par M. Juncker, Premier ministre
luxembourgeois, le 11 avril 2006, intitulé «Conseil de l’Europe-Union
européenne: une même ambition pour le continent européen».
4 Observations concernant
le respect, lors de la procédure électorale en cours, des règles
et des pratiques antérieures régissant l’élection du Secrétaire
Général
17. Le rapporteur souhaite présenter des observations
concernant les points suivants en relation avec la procédure électorale
en cours:
- la décision du Comité
des Ministres, de mai 2007, concernant les qualifications des candidats
(voir le paragraphe 14 ci-dessus);
- la possibilité de présélectionner les candidats au poste
de Secrétaire Général;
- l’adoption par les Délégués des Ministres, le 23 avril
2009, de propositions (projet de résolution) concernant la désignation
du Secrétaire Général avant la consultation de l’Assemblée par l’entremise du
Comité mixte.
4.1 La décision du
Comité des Ministres de mai 2007
18. Les critères déterminant le choix des candidats au
poste de Secrétaire Général sont énoncés au paragraphe 2 du Règlement
de 1956. Se pose la question de savoir s’il s’agit d’une liste exhaustive
de critères qui ne peut être modifiée qu’au moyen d’un accord entre
les deux organes, compte tenu du fait que le Règlement a par la
suite été adopté et modifié par décision conjointe du Comité des
Ministres et de l’Assemblée. Si ce n’est pas le cas, le Comité des
Ministres peut-il modifier les critères applicables aux qualifications
des candidats sans consultation en bonne et due forme de l’Assemblée?
19. Les procédures électorales ayant eu lieu depuis 1956 montrent
que l’Assemblée a toujours été impliquée dans les modalités des
élections aux trois postes les plus élevés du Conseil de l’Europe.
La décision de mai 2007, qui est, comme le montre le processus électoral
en cours, d’une importance considérable, crée une situation dans
laquelle, pour la première fois, l’Assemblée n’a pas donné son accord
et n’a pas été consultée. Il est rappelé que dans la partie analytique
de son rapport, M. Juncker (voir le paragraphe 16 ci-dessus) a déclaré
qu’il «serait utile de réexaminer au Conseil de l’Europe, et notamment
au Comité des Ministres et à l’Assemblée parlementaire, les critères
de sélection des candidats au poste de Secrétaire Général(e)». Aucune
initiative en ce sens n’a été prise par le Comité des Ministres,
qui a simplement adopté une décision, en mai 2007, sans consultation
formelle de l’Assemblée au préalable. Lors de sa réunion du 27 avril
2009, la commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles a considéré qu’il s’agissait là d’une question
fondamentale, dont il devait être fait mention dans le projet de
résolution (voir paragraphe 4).
4.2 La possibilité
de présélectionner des candidats
20. L’article 5 du Règlement ne dit rien au sujet de
la possibilité de présélectionner des candidats, aussi cela n’est-il
pas contraire à ces dispositions. Toutefois, la pratique en vigueur
lors des élections antérieures montre que:
- les initiatives du Comité des Ministres visant à présélectionner
des candidats aux trois postes les plus élevés du Conseil ont été
très limitées. S’agissant du poste de Secrétaire Général, il n’y
a eu qu’une seule initiative, en 1957, à laquelle il n’a pas été
donné suite après la réunion du Comité mixte. En d’autres termes,
lors de toutes les élections antérieures au poste de Secrétaire
Général, toutes les candidatures reçues ont été transmises à l’Assemblée;
- l’Assemblée s’est régulièrement efforcée d’éviter les
présélections, et a parfois réservé un accueil défavorable aux initiatives
qui ont pu avoir lieu en ce sens.
21. En 1955, l’Assemblée a très vivement protesté lorsque, sur
quatre candidats au poste de Secrétaire Général, seule une candidature
lui a été transmise, les gouvernements concernés ayant retiré les
autres candidatures. Le Bureau a insisté auprès du Comité des Ministres
pour que les quatre candidatures soient présentées à l’Assemblée,
tout en estimant naturel que le Comité des Ministres puisse exprimer
une préférence s’il le souhaite. A cette occasion, le Bureau et
le Président de l’Assemblée ont attiré l’attention du Comité des
Ministres sur le fait qu’il est essentiel pour l’Assemblée de jouir
d’une pleine liberté de choix lorsqu’elle procède aux nominations
dont elle est statutairement responsable. Ce conflit a conduit à l’élaboration
du Règlement mentionné ci-dessus (paragraphe 10). En outre, une
motion visant à ajourner l’élection a été rejetée par l’Assemblée
sur la base d’une faible majorité.
22. En 1962, l’Assemblée, agissant au niveau du Comité mixte,
a évité que lui soit transmise une unique candidature au poste de
Secrétaire Général adjoint, comme l’avait envisagé le Comité des
Ministres dans un premier temps.
23. Ces éléments étayent le point de vue selon lequel il est essentiel
que l’Assemblée puisse disposer du plus large choix possible entre
les candidats au poste de Secrétaire Général, comme cela a été le
cas à toutes les élections entre 1964 et 2004
Note.
4.3 L’adoption par
les Délégués des Ministres, le 23 avril 2009, d’un projet de résolution
sur la nomination du Secrétaire Général avant la consultation de
l’Assemblée par l’entremise du Comité mixte
24. En termes de procédure, l’adoption du projet de résolution
par le Comité des Ministres présente un problème dans la mesure
où le texte peut être considéré comme n’ayant pas de statut officiel.
Il s’agit simplement d’un projet pour décision du Comité des Ministres
le 12 mai 2009, après la réunion du Comité mixte du 29 avril 2009.
Cela étant, le projet de résolution indique clairement la direction
que pourrait bien prendre la décision finale du 12 mai 2009. Généralement,
les projets préparés par les Délégués sont adoptés sans amendements
lors des sessions ministérielles.
25. C’est pourquoi il est important que l’Assemblée fasse connaître
son point de vue, ce qui nécessite un débat d’urgence. Dans la perspective
de l’Assemblée, la consultation du Comité mixte est l’élément essentiel de
la procédure électorale. Cela ressort clairement de l’article 5
du Règlement, qui en substance donne à l’Assemblée le droit de recevoir
une liste comportant au moins deux noms, à moins qu’il n’en ait
été convenu autrement au sein du Comité mixte. Dans une certaine
mesure, le Comité mixte, qui aujourd’hui ne se réunit qu’au niveau
des Délégués des Ministres, se trouverait privé de l’avis de l’Assemblée
si les Délégués venaient à défendre une position préétablie.
26. En principe, les Délégués des Ministres ont toute liberté
de modifier leur projet de résolution sur l’élection du Secrétaire
Général. Le Comité des Ministres peut en faire de même à la session
ministérielle du 12 mai 2009. Mais peut-on s’y attendre? Le dialogue
entre les Délégués des Ministres et l’Assemblée revêt une importance
capitale lorsqu’il s’agit de questions aussi importantes pour le
Conseil de l’Europe dans son ensemble.
27. Lors d’une réunion qui s’est tenue le 27 avril 2009, le président
des Délégués des Ministres et le président de la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles ont discuté du contexte
du projet de résolution adopté par les Délégués le 23 avril 2009.
Selon le président des Délégués des Ministres, la décision de suivre
les recommandations du rapport Juncker (paragraphe 16 ci-dessus)
pour la procédure d’élection du Secrétaire Général en cours avait
été prise par le Comité des Ministres en mai 2007. En outre, dans
une lettre adressée en juillet 2008 aux ministres des Affaires étrangères
des Etats membres, le Président du Comité des Ministres alors en
exercice, M. Carl Bildt, expliquait l’importance des recommandations
de M. Juncker pour l’élection actuelle. Il écrivait: «C’est pourquoi
je vous demande de susciter dans nos Etats membres des candidatures
répondant aux profil et compétences souhaités. Il s’agira ensuite
pour le Comité des Ministres de transmettre à l’Assemblée parlementaire
du Conseil de l’Europe une liste de candidats répondant à ce profil.»
28. Le président des Délégués des Ministres a confirmé que la
Direction du conseil juridique et du droit international public
avait préparé un avis juridique à l’intention du Comité des Ministres.
La décision des Délégués du 23 avril 2009, visant à adopter le projet
de résolution, était conforme à cet avis.
29. Les Délégués des Ministres estiment qu’il était important
de faire comprendre à l’Assemblée, par le biais de l’adoption des
propositions (projet de résolution) du 23 avril 2009, en amont de
la consultation au sein du Comité mixte le 29 avril 2009, que seuls
deux candidats répondent aux critères énoncés dans les recommandations
du rapport Juncker.
30. Le président des Délégués des Ministres a souligné en outre
que le projet de résolution du 23 avril 2009 ne vise pas à établir
un ordre de préférence entre les deux candidats, ceux-ci étant simplement
énumérés par ordre alphabétique. L’Assemblée disposerait ainsi d’un
véritable choix entre les deux candidats figurant sur la liste.
5 Conclusions
31. Il appartient à l’Assemblée de déterminer si cette
présélection représente le plus large choix possible. En outre,
bien que les dispositions réglementaires et procédurales aient pu
être respectées jusqu’ici, dans le processus d’élection du Secrétaire
Général, d’importantes questions restent en suspens. Il n’existe, notamment,
aucun véritable dialogue entre les Délégués des Ministres et l’Assemblée
sur les points essentiels. Qui plus est, et c’est là l’élément le
plus important, si au bout du compte seules deux candidatures étaient présentées
à l’Assemblée, celle-ci serait privée du plus large choix possible
pour l’élection du Secrétaire Général.
32. Dans le climat politique qui règne actuellement en Europe,
il importe que l’Assemblée insiste sur le fait que l’ensemble des
procédures doivent être exemptes de tout reproche. Aussi bien intentionnés
qu’aient pu être les Délégués des Ministres lorsqu’ils ont rédigé
le projet de résolution de manière à limiter le choix à deux candidats
seulement, la procédure d’élection peut être d’une certaine manière
perçue comme n’ayant pas été aussi impartiale et aussi transparente
qu’on pouvait le souhaiter.
33. Aussi l’Assemblée devrait-elle proposer:
- que les Délégués des Ministres
réexaminent leurs propositions (projet de résolution) du 23 avril
2009 à la lumière des débats du Comité mixte du 29 avril 2009;
- que le Comité des Ministres adopte lors de sa session
ministérielle du 12 mai 2009 une résolution sur l’élection du Secrétaire
Général, en vue de transmettre à l’Assemblée une liste qui permettra
à ses membres d’exercer le plus large choix possible entre les candidats.
34. Il est capital que l’Assemblée et le Comité des Ministres
s’accordent tous deux sur les dispositions applicables à l’élection
du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe. Le rapporteur juge
l’existence d’une interaction constructive entre le Comité des Ministres
et l’Assemblée essentielle à l’accomplissement efficace de la mission
du Conseil de l’Europe et indispensable pour garantir le caractère
toujours prioritaire d’un véritable dialogue entre le Comité des
Ministres et l’Assemblée.
