B Exposé
des motifs par M. McIntosh, rapporteur
1 Préambule
1. Le présent rapport est inspiré par une audition de
la commission de la culture, de la science et de l’éducation de
l’Assemblée parlementaire, organisée le 10 mars 2009, à Paris, avec
la participation de Mme Anne Corbett,
chercheur invité, Institut européen de l’Ecole d’économie et de
sciences politiques de Londres, M. Radu Mircea Damian, président
du Conseil national de financement de l’éducation supérieure (Roumanie)
et président du Comité directeur pour l’enseignement supérieur et
la recherche du Conseil de l’Europe, M. Stefan Delplace, secrétaire
général de l’Association européenne des établissements d’enseignement
supérieur, M. Germain Dondelinger, directeur de l’enseignement supérieur
au ministère de la Culture, de l’Enseignement supérieur et de la
Recherche du Luxembourg et M. Per Nyborg, ancien chef du secrétariat
du Processus de Bologne de 2003 à 2005. Je remercie les orateurs
et les membres de la commission qui y ont pris part. Cet exposé
des motifs a été préparé avec le Dr Anne Corbett, à qui j’exprime ma
profonde gratitude.
2 Introduction
2. L’Espace européen de l’enseignement supérieur, qui
doit voir le jour en 2010, est conçu par ceux qui le mettent en
place comme un espace dans lequel étudiants et enseignants pourront
passer d’un système national à l’autre en sachant que leurs qualifications
seront reconnues, que la qualité évaluée grâce à des mécanismes
d’assurance qualité éprouvés sera garantie et que les systèmes coexistant
dans un espace culturel partagé seront compatibles et comparables.
Ces systèmes revendiqueront fièrement leur nationalité, mais seront
potentiellement, au plan international, mieux compris et appréciés.
3. Le Conseil de l’Europe joue un rôle important dans la construction
de ce nouvel espace. En tant que promoteur des droits de l’homme,
de la démocratie et de l’État de droit, il a assumé des responsabilités
en matière d’éducation et l’a utilisée comme instrument de promotion
du respect envers l’identité culturelle et démocratique si riche
et diversifiée de l’Europe. Sa compréhension de l’enseignement supérieur
en Europe, et l’usage pratique qu’il en a fait, se sont traduits
par un certain nombre de principes soulignés dans un rapport de
l’Assemblée de 2006, dont le rapporteur était M. Josef Jařab
Note. Il s’agit:
- du droit fondamental à l’éducation,
partie intégrante des droits de l’homme;
- du respect de la liberté académique et de l’autonomie
des établissements d’enseignement supérieurNote;
- de la reconnaissance de la responsabilité des législateurs
nationaux ou régionaux dans la définition des politiques et normes
éducativesNote;
- de la reconnaissance mutuelle des périodes d’étude et
des qualifications sur la base de normes de qualité coordonnées.
4. Le rapport, qui fait suite et soutient la proposition du
Doc. 11752 de l’Assemblée, analyse le rôle qu’a joué le Conseil
de l’Europe, en tant que pionnier de la coopération en matière d’enseignement
supérieur, le rôle qu’il joue aujourd’hui dans le Processus de Bologne,
et la possibilité d’exploiter davantage sa contribution à la création
d’un Espace européen de l’enseignement supérieur (EEES).
5. Reflétant les intérêts particuliers de l’Assemblée dans le
nouvel EEES, ce rapport repose sur trois questions: Que faut-il
changer en termes politiques avec cette transition vers l’EEES?
Le Conseil de l’Europe doit-il continuer à donner une dimension
démocratique à l’EEES? Le Conseil de l’Europe peut-il apporter son appui
aux structures d’aide de l’EEES?
3 Historique
3.1 Soixante années
de coopération européenne en matière d’enseignement supérieur
6. La coopération européenne en matière d’enseignement
supérieur a été établie de longue date; elle remonte au début des
années 1950. Créé en 1949, le Conseil de l’Europe a clairement explicité
son intérêt pour l’éducation en 1952, dans l’Article 2 du Protocole
additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. Cet
Article a établi un droit fondamental à l’éducation. En 1953, les
États membres du Conseil de l’Europe ont créé la Convention européenne
relative à l’équivalence des diplômes donnant accès aux établissements
universitaires. En 1954, la Convention culturelle européenne a fixé
comme objectif «de favoriser chez les ressortissants de tous les
membres du Conseil et des autres États européens qui adhéreraient
à cette Convention, l’étude des langues, de l’histoire et de la
civilisation des autres Parties contractantes, ainsi que de leur
civilisation commune».
7. La coopération en matière d’enseignement supérieur a pris
son élan au milieu des années 1950 avec la Convention européenne
sur l’équivalence générale des périodes d’études universitaires
de 1956. En 1959, la Convention européenne sur la reconnaissance
académique des qualifications universitaires a fourni le premier cadre
de reconnaissance mutuelle de l’enseignement supérieur en Europe.
Elle a permis de lever les barrières à la poursuite des études à
l’étranger, a donné aux étudiants l’opportunité d’élargir leurs
horizons personnels au-delà des frontières nationales et de participer
concrètement à la coopération européenne. Grâce à l’Accord européen
sur le maintien du paiement des bourses aux étudiants poursuivant
leurs études à l’étranger de 1969, davantage d’étudiants ont été
en mesure de poursuivre des études à l’étranger.
8. C’est à ce moment qu’a été créée la Conférence permanente
des ministres européens de l’Éducation. Établie en 1959, elle se
réunit régulièrement pour renforcer la coopération européenne dans
ce domaine en débattant d’approches communes de la politique de
l’éducation. La Conférence permanente est servie par un secrétariat
mis à disposition par le Conseil de l’Europe.
9. Dans l’éducation comme ailleurs, le travail du Conseil de
l’Europe est largement déterminé par ses États membres dans les
commissions concernées. Des représentants de la communauté académique,
nommés au plan national, apportent leur contribution, aux côté de
responsables nationaux, au sein du Comité directeur de l’enseignement
supérieur et de la recherche (CDESR). Les associations étudiantes
et autres ONG peuvent jouir d’un statut participatif officiel auprès
du Conseil de l’Europe au travers de sa Conférence des OING ou du statut
d’observateur direct au sein du CDESR, comme c’est le cas de l’Association
européenne des universités, de l’Association européenne des institutions
d’enseignement supérieur (EURASHE) ou encore de l’Union des étudiants
d’Europe Le Conseil de l’Europe a pour caractéristique distinctive
de disposer d’une Assemblée parlementaire, c’est-à-dire d’un organe
composé de représentants reflétant l’ensemble du spectre politique,
ainsi que les gouvernements. Cette Assemblée ne se limite pas à
apporter sa contribution à la politique de l’Organisation. Elle
est décrite sur le site web du Conseil de l’Europe comme étant «l’organe délibérant,
le moteur du Conseil de l’Europe».
10. Le Conseil de l’Europe se distingue également des autres organisations
internationales s’intéressant à l’éducation européenne par ses structures
souples et inclusives. Dans le domaine de l’éducation et de la culture,
des États non européens ont pu adhérer, dans certaines conditions,
à des conventions du Conseil de l’Europe, telle que la Convention
de reconnaissance de Lisbonne.
11. L’UNESCO a elle aussi joué un rôle important dans le développement
de la coopération européenne en matière d’enseignement supérieur.
Elle s’est montrée active dans le domaine de la reconnaissance et
de la transparence. Dès 1976, elle a encouragé la coopération avec
les pays du bassin méditerranéen au travers de sa Convention internationale
sur la reconnaissance des études, des diplômes et des grades de l’enseignement
supérieur dans les États arabes et les États européens riverains
de la Méditerranée. Cet instrument a été suivi en 1979 par la Convention
de l’UNESCO sur la reconnaissance des études et des diplômes relatifs
à l’enseignement supérieur dans les États de la Région Europe.
12. A la fin des années 1970, l’OCDE et l’Union européenne (à
l’époque la CEE) étaient également acteurs dans ce domaine. L’élargissement
des intérêts purement économiques de l’OCDE ont incité cette organisation à
s’impliquer, analysant les systèmes nationaux et précisant des principes
de modernisation. La Communauté économique européenne, avançant
prudemment sur la base d’un Traité qui ne conférait pas aux Institutions communautaires
de compétences éducatives spécifiques, a commencé à soutenir à titre
expérimental la coopération transfrontalière entre des universités
individuelles et à accorder de petites bourses pour encourager la
mobilité des étudiants; cette initiative a finalement abouti au
programme Erasmus, convenu en 1987. Cependant, le soutien financier
et les actions de la Communauté européenne en faveur de l’éducation
ont toujours visé pour l’essentiel la formation professionnelle
et la recherche en industrie.
13. En 1989, pour la première fois depuis cinquante ans, la chute
du rideau de fer a ouvert des opportunités bien plus vastes de coopération
en matière d’enseignement supérieur au niveau de l’ensemble du continent. L’Union
européenne a lancé des programmes tels que Tempus. Là encore le
Conseil de l’Europe a joué un rôle majeur. Fort de sa longue expérience
dans la conception de moyens visant à la reconnaissance des travaux
universitaires et de sa composition paneuropéenne, il a créé en
1990 la Convention européenne sur l’équivalence générale des périodes
d’études universitaires. En 1997, date à laquelle le Conseil de
l’Europe comptait 40 membres et l’Union européenne 15, cette initiative
a mené à une convention beaucoup plus complète, élaborée conjointement
par le Conseil de l’Europe et l’UNESCO: la Convention sur la reconnaissance
des qualifications relatives à l’enseignement supérieur dans la
région européenne, plus connue sous le nom de Convention de reconnaissance
de Lisbonne. Le fonctionnement de la convention repose sur un comité
conjoint Conseil de l’Europe-UNESCO dont le secrétariat est assuré
par le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe et le Directeur
général de l’UNESCO
Note.
3.2 Le Processus de
Bologne: le changement dans la continuité
14. En 1998, une initiative politique prise par les ministres
de l’Éducation de quatre des principaux États de l’Union européenne
a marqué un nouveau tournant dans la coopération européenne en matière d’enseignement
supérieur. Réunis à l’université de la Sorbonne à Paris, ils ont
adopté une Déclaration conjointe, fondée sur la longue tradition
européenne de coopération dans le domaine de l’éducation et complétée
de la volonté essentielle et inédite d’harmoniser «l’architecture»
ou les structures des systèmes nationaux d’enseignement supérieur.
Ils ont invité les autres États membres à les rejoindre dans la
création conjointe d’un Espace européen de l’enseignement supérieur
(EEES), et plus généralement à consolider la place des universités
européennes sur le plan international.
15. La Déclaration de Bologne a été signée en 1999. Inspiré par
la Déclaration de la Sorbonne mais y apportant certaines modifications,
elle définit six principes sur lesquels devrait reposer la coopération
pour créer l’EEES:
- adoption
d’un système de diplômes facilement lisibles et comparables;
- adoption d’un système qui se fonde essentiellement sur
deux cursus;
- mise en place d’un système de crédits;
- promotion de la mobilité;
- promotion de la coopération européenne en matière d’évaluation
de la qualité;
- promotion de la nécessaire dimension européenne dans l’enseignement
supérieur.
16. Cette Déclaration a été signée par les ministres en charge
de l’enseignement supérieur de 29 pays européens. Elle est devenue
le document de base pour chaque pays signataire entreprenant sa
réforme nationale. Mais les participants ont rapidement compris
qu’une telle réforme dans un cadre commun était un processus permanent.
Le Processus de Bologne, comme il fut appelé dès lors, a continué
à donner lieu à un accord volontaire sur des engagements politiques
communs (quatre autres principes) et des instruments-cadres pour
leur mise en œuvre. Lors d’une réunion ministérielle à Prague (2001),
les ministres ont convenu de reconnaître l’enseignement supérieur
comme un bien public relevant de la responsabilité publique et d’étendre
leur engagement à la promotion de:
- l’apprentissage tout au long de la vie;
- la participation des établissements d’enseignement supérieur
et des étudiants;
- l’attractivité de l’Espace européen de l’enseignement
supérieur.
17. Lors d’une réunion ministérielle à Berlin (2003), les ministres
ont réaffirmé leur soutien au concept de responsabilité publique
et étendu leurs engagements:
- aux
études doctorales et à la synergie entre l’EEES et l’EER (Espace
européen de la recherche);
- la dimension sociale de l’enseignement supérieur (accès,
etc.) considérée comme une ligne d’action globale.
18. Les ministres ont également commencé à réfléchir aux priorités
de la mise en œuvre. Cette réunion de 2003 a marqué l’ouverture
d’une période de développement, toujours en cours, afin de réorganiser
les structures nationales sur la base des trois cycles, d’élaborer
et d’adopter les lignes directrices et standards européens pour
l’évaluation de la qualité, puis de créer un Registre européen des
agences d’assurance qualité; d’élaborer un cadre global de qualifications
pour l’Espace européen de l’enseignement supérieur, fondé sur les
résultats de formation et la charge de travail, puis de demander
aux gouvernement nationaux de développer et de mettre en place des
cadres de qualifications nationaux. Les ministres se sont également engagés
à adopter un Supplément au diplôme universel et à utiliser le système
ECTS (Système européen de transfert et d’accumulation de crédits)
pour améliorer la transparence et la reconnaissance.
19. Les ministres ont par ailleurs convenu d’une forme de suivi
et d’évaluation appelée «Bilan». Lancés en 2003, les bilans sont
devenus plus contraignants au fil du temps, confirmant leur similitude
avec la Méthode ouverte de coordination de l’Union européenne. Une
évaluation externe des systèmes sera présentée en 2010 lors de la
Conférence pour le dixième anniversaire du Processus de Bologne.
20. En 2007, les 29 premiers gouvernements signataires avaient
été rejoints par 17 autres, portant le total à 46 États. Dix-neuf
d’entre eux sont des pays non membres de l’Union européenne. Leur
adhésion a été facilitée par la Décision ministérielle de 2003 d’ouvrir
le Processus aux États satisfaisant à deux exigences: être partie
à la Convention culturelle européenne du Conseil de l’Europe et
adhérer par écrit à la déclaration de Bologne et aux communiqués
ministériels subséquents. Les ministres ont également pris l’engagement d’intégrer
ou d’engager l’intégration de la Convention de reconnaissance de
Lisbonne
Note.
21. Le Processus de Bologne est piloté par des conférences ministérielles
et géré par le Groupe de suivi de Bologne (BFUG). Depuis 1999, des
conférences ministérielles ont eu lieu tous les deux ans. Elles
ont été organisées à Prague (2001), Berlin (2003), Bergen (2005),
Londres (2007) et, les 28 et 29 avril 2009, à Louvain/Louvain-la-Neuve.
Ces conférences sont préparées et gérées par le Groupe de suivi
de Bologne formé de représentants des ministres, de la DG Éducation
et culture de la Commission européenne, et d’un certain nombre d’autres
parties prenantes dont le Conseil de l’Europe et l’UNESCO, l’Association
européenne des universités, l’Union des étudiants d’Europe et divers
groupes d’intérêt
Note. Le BFUG conduit un programme de
travail comprenant des séminaires, réunions et groupes de travail
qui mettent en œuvre les priorités définies par les ministres et
formulent des suggestions sur la façon de faire progresser le processus
en vue de la création d’un EEES d’ici à 2020. Sa Présidence reprend
le système de l’Union européenne, à savoir un «trio de présidences
tournantes» de six mois d’exercice, chaque Président travaillant
avec son prédécesseur et son successeur.
22. Le Processus de Bologne n’a pas de ressources propres. Depuis
le début, la Commission européenne finance son développement et
la collecte des données. A compter de 2003, les États accueillant
une conférence ministérielle assurent également les services de
secrétariat au cours du cycle de deux ans précédant la conférence.
3.3 La participation
du Conseil de l’Europe au Processus de Bologne
23. Le travail du Conseil de l’Europe est largement déterminé
par ses États membres au sein des comités concernés. Mais la structure
du Conseil de l’Europe donne aux ministres et à l’Assemblée parlementaire
la possibilité de contribuer à la politique. En matière d’enseignement
supérieur, les représentants de la communauté universitaire peuvent
intervenir via le Comité directeur de l’enseignement supérieur et
de la recherche (CDESR), où ils siègent aux côtés de fonctionnaires
d’état. Des associations étudiantes et d’autres ONG peuvent bénéficier
d’un statut participatif officiel auprès du Conseil de l’Europe
par l’intermédiaire de sa Conférence des OING. Comme noté précédemment,
des ONG individuelles menant des activités pertinentes dans ce domaine
peuvent également bénéficier d’un statut d’observateur direct auprès
du CDESR.
24. Le fait qu’il ait encouragé plusieurs pays non européens à
ratifier ses conventions a conduit plusieurs États «non Bologne»
à ratifier la Convention de reconnaissance de Lisbonne. Il s’agit
de l’Australie, d’Israël, du Kazakhstan, du Kirghizistan et de la
Nouvelle Zélande. Cette Convention a par ailleurs été signée par
le Canada et les USA.
25. Par le passé, le Conseil de l’Europe a mené de sa propre initiative
plusieurs projets dans le domaine de l’éducation. Mais il a adhéré
au Processus de Bologne en tant que membre d’une équipe, étant invité
en 2001, en sa qualité d’acteur de l’enseignement supérieur européen,
à nommer des représentants au processus de suivi. Il a depuis lors
été représenté par un membre gouvernemental et un membre académique,
l’actuelle présidence du CDESR.
26. Dans le cadre du Processus de Bologne, et au fil de la décennie,
on peut affirmer que le Conseil de l’Europe a joué un rôle à la
fois traditionnel et innovant. Son intérêt de longue date pour la
transparence et la pratique démocratique, démontré par les deux
conventions qui sous-tendent le Processus de Bologne, l’ont amené
à mener une action normative déterminante.
27. Par ailleurs, ses responsables ont joué un rôle important
dans le développement de la politique de Bologne grâce à leur participation
active au BFUG et au Comité, ainsi que dans les groupes de travail.
Les travaux liés à la responsabilité publique de l’enseignement
supérieur, une question politique abordée par le Processus de Bologne
en 2001, en sont un excellent exemple. Depuis lors, le Conseil de
l’Europe, dans le cadre du CDESR, a travaillé de manière intensive
sur cette question, élaborant une Recommandation relative à la responsabilité
publique pour l’enseignement supérieur et la recherche, adoptée
par le Comité des Ministres
Note.
Il est sur le point de lancer des travaux sur la responsabilité
des autorités publiques pour garantir l’autonomie institutionnelle,
similaire à la Magna Charta présentée en 1988 aux universités et
développée par un groupe de recteurs d’universités.
28. Une troisième contribution du Conseil de l’Europe est le fruit
de sa compréhension du changement fondamental auquel le Processus
de Bologne a été soumis suite à son extension géographique. Il a
prodigué aide et conseils aux pays qui ont accédé au Processus de
Bologne en 2003 et 2005, dont beaucoup sont situés en dehors de
l’Union européenne (mais membres du Conseil de l’Europe), principalement
en matière de réforme des systèmes, de la législation et des pratiques.
Ce fut le cas en Albanie, Arménie, Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine,
Géorgie, Serbie, «ex-République yougoslave de Macédoine» et Ukraine.
29. Le Conseil de l’Europe a également endossé des responsabilités
en coordonnant le partage d’expériences sur la question délicate
de l’élaboration des cadres de qualifications nationaux et en veillant
à ce qu’ils soient conformes au cadre européen global de Bologne,
tel qu’il a été convenu. Notons par ailleurs que le Conseil de l’Europe,
en assurant la Présidence du Groupe de coordination sur les cadres
de qualifications, est la seule organisation parmi les participants
à présider un tel groupe.
30. En résumé, les contributions du Conseil de l’Europe au Processus
de Bologne depuis la dernière réunion ministérielle de 2007 ont
principalement porté sur:
- la
politique de reconnaissance, dont le rôle de la Convention de reconnaissance
de Lisbonne;
- des domaines d’action particuliers intéressant le Processus
de Bologne, ainsi que sur les valeurs fondamentales du Conseil de
l’Europe dont, notamment, la responsabilité publique de l’enseignement supérieur
et de la recherche, la responsabilité de l’enseignement supérieur
en matière de culture démocratique, et la gouvernance et la garantie
de la qualité dans l’enseignement supérieur;
- des activités régionales et bilatérales destinées à aider
les nouveaux États membres à mettre en œuvre des politiques «inspirées
de Bologne» au niveau national;
- la coordination d’un partage d’expériences sur la manière
de concevoir des cadres nationaux de qualifications.
31. En plus de cette contribution du personnel du Conseil de l’Europe,
des instances hôtes du Conseil, en particulier le CDESR, le Comité
de la Convention de reconnaissance de Lisbonne et le réseau ENIC
Note contribuent largement au Processus
de Bologne.
4 Politique actuelle:
le Processus de Bologne après la réunion ministérielle de Louvain
et de Louvain-la-Neuve
32. Les ministres responsables de l’enseignement supérieur
dans les 46 Etats participant au Processus de Bologne se sont réunis
à Louvain et à Louvain-la-Neuve les 28 et 29 avril 2009 avec, comme
double objectif, de dresser le bilan des résultats du Processus
de Bologne et de définir les priorités de l’EEES pour la prochaine décennie.
En intitulant leur communiqué «Le Processus de Bologne 2020 – La
nouvelle décennie de l’Espace européen de l’enseignement supérieur»,
ils ont reconnu que l’échéance initialement fixée à 2010 n’était
pas réaliste pour une mise en œuvre pleine et entière de certains
des objectifs politiques de Bologne et qu’une autre décennie s’avérait
indispensable pour parvenir à tous les réaliser
Note
33. Le bilan de cette première décennie a néanmoins été pour eux
une source de satisfaction. Ils estiment avoir développé un Espace
européen de l’enseignement supérieur profondément ancré dans le
patrimoine et les ambitions intellectuels, scientifiques et culturels
européens, et caractérisé par une coopération permanente entre les
gouvernements, les établissements d’enseignement supérieur, les
étudiants, les personnels, les employeurs et d’autres parties prenantes.
34. Plus spécifiquement, les ministres constatent que le surcroît
de compatibilité et de comparabilité des systèmes d’enseignement
supérieur favorisé par le Processus de Bologne facilite la mobilité
des étudiants et rend les institutions plus attractives pour les
étudiants et chercheurs d’autres continents. L’enseignement supérieur
est en cours de modernisation grâce à la mise en place de la structure
des études en trois cycles, à l’adoption de standards et lignes
directrices européens pour l’assurance qualité, à la création du
registre européen des agences d’assurance qualité et à la mise en
place de cadres nationaux de qualifications compatibles avec le
cadre global de qualifications de l’EEES, basé sur les résultats
de l’apprentissage et la charge de travail des étudiants. L’adoption
du Supplément au Diplôme et du Système européen de transfert et d’accumulation
de crédits renforce encore davantage la transparence et la reconnaissance
Note.
35. En se tournant vers l’avenir, les ministres ont fixé un nouvel
objectif: d’ici 2020, 20% des étudiants devraient avoir effectué
une partie de leurs études à l’étranger. Lors de la conférence de
Louvain/Louvain-la-Neuve, certains ministres ont toutefois jugé
cet objectif peu réaliste. Plus précisément, ils ont plaidé en faveur de
la diversité des institutions et des objectifs dans une conception
de l’enseignement supérieur dont le contenu est supposé être basé
sur une recherche et un développement de pointe
Note. Ils ont par ailleurs soutenu que les institutions
qui reflètent les différentes missions de l’enseignement supérieur,
allant de l’enseignement et la recherche au service communautaire
et l’engagement dans la cohésion sociale et le développement culturel,
peuvent toutes viser l’excellence. Les ministres ont employé certains
termes clés pour décrire les points qui nécessiteront un surcroît
d’effort lors de la prochaine décennie, à savoir: l’accès, la formation
tout au long de la vie, les résultats de l’apprentissage, l’employabilité,
l’ouverture internationale et la mobilité. La crise financière a
conduit les ministres à convenir de la nécessité, pour les établissements
d’enseignement supérieur, de rechercher de nouvelles sources et
méthodes de financement diversifiées. Mais ils se disent aussi en
faveur d’un financement mixte sui generis: les universités et les
établissements d’enseignement supérieur jouissant d’une plus grande
autonomie, ils devraient tirer profit de la souplesse qu’un financement privé
peut apporter afin de répondre aux attentes grandissantes en termes
d’apports pour la société dans son ensemble et pour les étudiants
Note.
36. D’un point de vue organisationnel, les ministres n’établissent
pas de distinction entre la décennie de Bologne et l’EEES. Ils entérinent
la structure actuelle, la jugeant «adaptée à son objet»: en l’occurrence,
la structure des réunions ministérielles, et le groupe de suivi
composé de membres gouvernementaux collaborant avec d’autres parties
prenantes – les organisations représentatives de la communauté universitaire
et d’autres – ainsi que des organisations européennes (c’est-à-dire,
la Commission européenne, le Conseil de l’Europe et l’UNESCO-CEPES)
Note.
37. Ils n’ont proposé d’apporter que deux changements organisationnels.
Reconnaissant l’importance des États non membres de l’Union européenne
dans le Processus de Bologne, les ministres ont convenu d’instituer une
co-présidence du BFUG, assurée par un membre de l’Union européenne
et un membre n’appartenant pas à l’Union. Ils ont également jugé
inutile de se réunir si souvent. Après les conférences prévues en
2010 à Budapest et en 2012 à Bucarest, les réunions ministérielles
deviendront triennales jusqu’à la prochaine année cible, en l’occurrence
la mise en œuvre en 2020 de l’EEES. Bien qu’elle n’ait pas été explicitement
nommée, l’Union européenne continuera de financer le développement
de l’EEES grâce aux financements de la Commission.
5 Perspectives d’avenir
de l’EEES
38. La prochaine section du présent rapport adopte une
vision parlementaire pour juger des résultats obtenus par le Processus
de Bologne et des changements nécessaires avec la création d’un
EEES, en guise de préface à la dernière section consacrée à la manière
et aux raisons pour lesquelles le Conseil de l’Europe devrait contribuer
davantage au sein de l’EEES.
39. J’ai déjà été amené à soulever certains points lorsque, avec
l’autorisation de la Commission, je me suis rendu à la Conférence
de Louvain/Louvain-la-Neuve pour y faire une allocution
Note.
5.1 Quels sont les
résultats obtenus par le Processus de Bologne 1999-2009
40. Indéniablement, le Processus de Bologne a généré
une dynamique nouvelle et inespérée de coopération dans le domaine
de l’enseignement supérieur en Europe. Cette coopération est exemplaire
du fait de sa portée réellement européenne et de la volonté politique
pan-européenne d’une convergence des structures d’enseignement supérieur,
mais aussi des valeurs. Lors de mon allocution à la conférence de Louvain/Louvain-la-Neuve,
j’ai souligné que le Processus de Bologne a conduit à:
- la reconnaissance de la responsabilité
publique de l’enseignement supérieur;
- la réforme des systèmes d’enseignement supérieur en Europe,
en tirant parti de la coopération interculturelle et en relevant
les défis d’une société mondiale de la connaissance;
- l’amélioration de la compatibilité et de la comparabilité
des systèmes grâce à la mise en place de structures diplômantes
comportant trois cycles;
- l’émergence d’une stratégie qualité fondée sur l’établissement
d’un lien entre les cadres de qualifications, l’assurance qualité
et la réforme des programmes et l’application élargie des transferts
de crédits et des instruments d’accumulation;
- le renforcement de l’aide aux synergies entre la recherche
et l’enseignement;
- l’accroissement de la liberté de circulation transfrontière
pour les étudiants et les personnels;
- l’acceptation des obligations légales découlant de la
Convention culturelle européenne de 1954 et de la Convention de
reconnaissance de Lisbonne de 1997, que l’on doit non seulement
aux gouvernements, mais aussi aux décisions politiques des parlements
nationaux.
5.2 2010-2020 et au
delà: quels sont les changements requis?
41. Premièrement et avant tout, dans la perspective de
l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, l’EEES a besoin
à présent d’être reconnu et soutenu durablement et expressément
par les parlements et les législateurs, et non plus simplement par
les gouvernements de la majorité et leurs équipes administratives toujours
susceptibles d’être remaniés. L’EEES différera et ira au-delà du
processus de développement tel qu’il est représenté par le Processus
de Bologne. La mise en œuvre de principes clés et de politiques
qui ne concernent pas uniquement la communauté de l’enseignement
supérieur nécessite un soutien politique reposant sur une assise
large.
42. Dans la définition des politiques, le Processus de Bologne
est au stade où les différentes parties se réunissent et reconnaissent
avoir suffisamment confiance l’une envers l’autre ou être suffisamment
motivées ou encore craindre d’être mises à l’écart, pour convenir
de travailler ensemble sur un ordre du jour commun. Comme nous l’avons
vu, cela a suscité des engagements remarquables tels que la reconnaissance
de la structure diplômante commune à trois niveaux, licence, master
et doctorat. Au sein même de cette structure, les participants au
Processus de Bologne ont créé des instruments destinés à renforcer
la qualité et la prise de conscience dans l’enseignement supérieur
qui permettront, grâce à de nouvelles procédures de reconnaissance,
de faire coexister les systèmes européens aussi divers que complexes.
En effet, grâce à l’action conjointe et à certains objectifs politiques
communs, ces différents systèmes sont devenus plus simples à appréhender
au sein de l’Europe et par un ensemble plus important d’étudiants,
d’établissements et de gouvernements étrangers. Les travaux de développement
seront naturellement poursuivis: c’est l’un des aspects les plus
gratifiants du Processus de Bologne.
43. Les ministres nationaux ou régionaux de l’éducation continueront
d’être les décideurs essentiels et les établissements d’enseignement
supérieur et les étudiants, les moteurs du processus, mais à eux
seuls, ils ne seront pas en mesure de traduire dans les faits les
ambitieux principes et politiques de Bologne, que sont la cohésion
sociale et l’équité, la juste reconnaissance, la mobilité accessible
pour tous, étudiants, enseignants et chercheurs de l’université.
44. Par ailleurs, le Processus de Bologne/EEES a désormais atteint
une envergure mondiale, d’autres pays l’interprètent à leur manière
et fondent des hypothèses sur ce que peut apporter un EEES. L’intérêt
suscité n’est pas uniquement perceptible aux USA ou dans les pays
anglophones, mais également en Amérique latine et en Asie.
45. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe devrait prendre
l’initiative d’appeler à un soutien public plus large et plus solide
en faveur de la réforme de l’enseignement supérieur en 2010-2020
et au delà afin de mettre en place l’espace européen de l’enseignement
supérieur.
46. Deuxièmement, un EEES a besoin de structures de pilotage qui
reflètent l’ensemble des membres européens du processus de Bologne
dont 19 n’appartiennent pas à l’Union européenne. La structure organisationnelle
doit refléter le travail à accomplir, et non celui accompli par
le passé. L’annonce, lors de la conférence de Louvain/Louvain-la-Neuve,
d’une modification du processus de pilotage inspiré d’un modèle
de trio de présidence de l’Union européenne dans lequel la présidence
change tous les six mois, en nommant un co-président d’un État non
membre de l’Union européenne, peut marquer un pas dans la bonne
direction dans le sens où cela pourra donner à plus de pays participants
un sentiment «d’appartenance». Mais ce processus de pilotage peut
s’avérer difficile à mettre en pratique. Il n’est en effet pas évident
qu’il recueille la participation et la contribution agissantes,
et ce, sur un pied d’égalité, des membres les plus récents qui ne
font pas partie de l’Union européenne, notamment la Turquie et la
Russie ou les pays du Sud Caucase.
47. Un EEES a besoin de structures de pilotage et d’aide qui assurent
continuité, impartialité et ouverture. En modifiant les règles de
la présidence du BFUG, le communiqué de Louvain/ Louvain-la-Neuve
souligne le fait que l’offre bénévole par les pays hôtes des services
d’un secrétariat qui change de main à chaque conférence ministérielle,
devient encore davantage un élément de stabilité. En toute objectivité,
il paraît difficile de soutenir le point de vue avancé dans le communiqué
de Louvain/Louvain-la-Neuve selon lequel la structure organisationnelle
actuelle peut être «entérinée comme adaptée à son objet» pour un
EEES.
48. Toutefois, la «structure informelle de Bologne», qui a bien
servi la cause de l’Europe durant la «décennie de développement»
continue d’attirer les ministres et les membres du Groupe de suivi
de Bologne. Nous devons prendre au sérieux l’avis de l’actuel Président
du BFUG selon lequel le Processus de Bologne, bien que reposant
principalement sur un ’gentleman’s agreement’, est parvenu à établir
un cadre dans lequel les politiques clés sont convenues au niveau
national et mises en œuvre au même plan ainsi qu’au sein des établissements
d’enseignement supérieur. Il est par ailleurs convaincu qu’il n’y
a pas lieu de développer une structure formelle plus lourde.
49. Nous pouvons convenir du fait que la mise en place d’une bureaucratie
formalisée pour l’EEES n’est pas nécessairement appropriée. Mais
il serait bon d’explorer d’autres mécanismes d’aide pour le secrétariat
de l’EEES, pour pouvoir assurer véritablement continuité et accessibilité
(par ex. la question importante des archives), professionnalisme
et impartialité.
50. Le troisième point soulevé par nos questions initiales concerne
les travaux futurs de développement liés aux préoccupations propres
à l’enseignement supérieur. L’Assemblée parlementaire du Conseil
de l’Europe devrait notamment soutenir:
- de nouveaux progrès dans la création de synergies entre
la recherche et l’enseignement conformément au concept d’université
européen;
- des améliorations eu égard à la traduction de la diversité
économique et sociale des populations de l’Europe dans la composition
du corps étudiant et les taux de réussite;
- des améliorations dans la contribution de l’enseignement
supérieur au développement économique et social en Europe et l’aptitude
à l’emploi des diplômés;
- l’élargissement de la participation par l’apprentissage
tout au long de la vie;
- la reconnaissance de tendances dans l’enseignement supérieur
autres que celles qui s’observent dans les modèles ayant cours en
Europe occidentale;
- une mobilité des enseignants venant en complément de celle
des étudiants. Si la liberté de circulation des personnes et la
reconnaissance de leurs droits à la sécurité sociale sont garanties
au sein de l’Union européenne, d’autres États européens pourraient
tirer profit des dispositions de la Charte sociale européenne du
Conseil de l’Europe concernant les étudiants et les enseignants
de l’enseignement supérieur;
- la clarification du rôle, non nécessairement exclusif,
que joue le financement public dans l’enseignement supérieur;
- une porte ouverte à l’adhésion avec le statut d’associé,
de pays non européens, dans des conditions appropriées.
6 Opportunités pour
le Conseil de l’Europe de soutenir davantage la transition vers
un EEES: associer une vision à la structure pour une durabilité
politique, culturelle et sociale
51. Le Conseil de l’Europe et son Assemblée parlementaire,
s’emploient de longue date à œuvrer à plus de transparence, de continuité,
de mémoire collective, à plus de participation des partenaires multiples
des secteurs de l’enseignement supérieur et à un soutien politique
et social plus large et plus solide en faveur de la réforme de l’enseignement
supérieur. Leur soutien à la liberté académique et au renforcement
de l’autonomie des universités est un fait établi, énoncé dans le
rapport 2006 de M. Josef Jařab, tout comme celui apporté à un processus
décisionnel national et à la place des ministères nationaux et régionaux
de l’Éducation, des établissements d’enseignement supérieur et des
étudiants en tant que moteurs du changement.
52. Sachant que la composition de l’EEES coïncide pour ainsi dire
avec celle du Conseil de l’Europe, et faisant écho au discours prononcé
à la Conférence de Louvain/Louvain-la-Neuve par le représentant
du Conseil de l’Europe au BFUG selon lequel «Bologne doit associer
une vision à la structure» non seulement pour des raisons économiques,
mais aussi pour assurer la durabilité politique, culturelle, sociale
et environnementale
Note, j’émets les
observations suivantes quant aux différentes formes que pourrait
prendre le soutien du Conseil de l’Europe à l’EEES.
53. Le Conseil de l’Europe offre les services d’un secrétariat
à des plates-formes apparentées ou complémentaires, telles que le
Comité de la Convention de reconnaissance de Lisbonne, le Comité
directeur de l’enseignement supérieur et de la recherche et la Conférence
permanente des ministres européens de l’Éducation. Des synergies
pourraient aisément être dégagées avec le secrétariat du Processus
de Bologne.
54. Cette synergie pourrait prendre des formes diverses. Il ne
s’agit pas d’établir un secrétariat à plein temps pour l’EEES, solution
susceptible de prêter à controverse. Mais en dépit de la limitation
des budgets du Conseil de l’Europe et des autres organisations internationales,
le secrétariat du Conseil de l’Europe pourrait accueillir du personnel
mis à disposition temporairement par les administrations nationales
ou régionales
Note.
Ces détachements éviteraient de changer les infrastructures de secrétariat
et assureraient une plus grande continuité, tout en préservant l’opportunité
pour des États individuels de jouer un rôle prédominant.
55. Comme première étape, le Conseil de l’Europe devrait inviter
le Comité et le Groupe de suivi de Bologne, y compris les futurs
pays hôtes des conférences ministérielles du Processus de Bologne,
à débattre:
- des possibilités
de renforcer la coopération technique, par exemple en offrant des
ressources secrétariales ou des bureaux susceptibles d’accueillir
des experts nationaux détachés;
- de la création d’un Accord partiel à cet effet, qui pourrait
être ouvert aux représentants des gouvernements, aux établissements
d’enseignement supérieur et aux organisations étudiantes de tous les
pays participant au Processus de Bologne.
56. Étant composée de parlementaires nationaux des Parties européennes
à la Convention de reconnaissance de Lisbonne, l’Assemblée parlementaire
du Conseil de l’Europe devrait examiner la façon de mettre en œuvre
les décisions prises lors des conférences ministérielles du Processus
de Bologne.
7 Conclusions
57. Se félicitant de la création en 2010 et après d’un
EEES destiné à relever les défis d’une société de la connaissance
et d’une économie mondiale, l’Assemblée parlementaire a décidé en
octobre 2008 d’analyser et de discuter avec les autres parties prenantes
de la contribution potentielle du Conseil de l’Europe au développement
d’un EEES. Cette résolution reposait sur le fait que l’appartenance
à l’EEES coïncide pour ainsi dire avec la composition du Conseil
de l’Europe, et que le Conseil de l’Europe et son Assemblée parlementaire,
s’emploient de longue date à œuvrer à plus de transparence, de continuité,
de mémoire collective, à plus de participation des partenaires multiples
des secteurs de l’enseignement supérieur et à un soutien politique
et social plus large et plus solide en faveur de la réforme de l’enseignement
supérieur.
58. Cet exposé des motifs débutait par trois questions: Que faut-il
changer en termes politiques avec cette transition vers l’EEES?
Le Conseil de l’Europe doit-il continuer à donner une dimension
démocratique à l’EEES? Le Conseil de l’Europe peut-il apporter son
appui aux structures d’aide de l’EEES?
59. Nous avons conclu qu’un EEES, distinct du Processus de Bologne,
a besoin:
- d’un soutien plus
actif des parlements nationaux pour faire avancer la cause de l’enseignement supérieur
dans les nations européennes, à partir des résultats obtenus dans
la décennie du processus de Bologne;
- de structures de pilotage qui reflètent mieux l’ensemble
des membres européens du processus de Bologne dont 19 n’appartiennent
pas à l’Union européenne;
- de structures d’aide qui garantissent mieux la continuité,
l’impartialité et l’ouverture au sein de l’Espace européen de l’enseignement
supérieur (EEES).
***
Commission chargée du rapport:
Commission de la culture, de la science et de l’éducation
Renvoi en commission: Doc. 11752, Renvoi n° 3511 du 26 janvier 2009
Projet de recommandation adopté
par la commission le 20 mai 2009 avec 1 abstention
Membres de la commission:
Mme Anne Brasseur (Présidente),
M. Detlef Dzembritzki (1er Vice-Président), M. Mehmet Tekelioğlu (2eme Vice-Président),
Mme Miroslava Němcová, (3eme
Vice-Présidente), M. Vicenç Alay Ferrer, M. Florin Serghei Anghel,
Mme Aneliya Atanasova, M. Lokman Ayva, M. Walter Bartoš Mme Deborah
Bergamini, Mme Oksana Bilozir, Mme Guðfinna S. Bjarnadóttir, Mme Rossana
Boldi, M. Ivan Brajović, M. Petru Călian, M. Miklós Csapody, M. Vlad
Cubreacov, Mme Lena Dąbkowska-Cichocka, M. Joseph Debono Grech,
M. Ferdinand Devínsky, M. Daniel Ducarme, Mme Åse Gunhild Woie Duesund, Mme Anke
Eymer, M. Gianni Farina,
M. Relu Fenechiu, Mme Blanca Fernández-Capel
Baños (remplaçante: M. Gabino Puche Rodriguez-Acosta), M. Axel Fischer,
M. Gvozden Srećko Flego,
M. Dario Franceschini, M. José Freire
Antunes, Mme Gisèle Gautier, M. Ioannis Giannellis-Theodosiadis,
M. Martin Graf, M. Oliver Heald, M. Rafael Huseynov, M. Fazail İbrahimli,
M. Mogens Jensen, M. Morgan
Johansson, Mme Francine John-Calame (remplaçante: Mme Doris Fiala), Mme Flora Kadriu, Mme Liana
Kanelli, M. Jan Kaźmierczak, Mme Cecilia Keaveney, Mme Svetlana Khorkina,
M. Serhii Kivalov, M. Anatoliy Korobeynikov,
Mme Elvira Kovács, M. József Kozma, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Ertuğrul Kumcuoğlu, Mme Dalia Kuodytė, M. Markku Laukkanen,
M. René van der Linden, Mme Milica Marković, Mme Muriel Marland-Militello,
M. Andrew McIntosh, Mme Maria
Manuela de Melo, Mme Assunta Meloni, M. Paskal Milo, Mme Christine
Muttonen, M. Tomislav Nikolić, M. Edward O’Hara, M. Kent Olsson,
M. Andrey Pantev, Mme Antigoni Papadopoulos, Mme Zatuhi Postanjyan, Mme Adoración Quesada
Bravo, M. Frédéric Reiss,
Mme Mailis Reps, Mme Andreja Rihter, M. Nicolae Robu, M. Paul Rowen,
Mme Anta Rugāte, Mme Ana Sánchez Hernández, M. Leander Schädler,
M. Yury Solonin, M. Christophe Steiner, Mme Doris Stump, M. Valeriy Sudarenkov, M. Petro
Symonenko, M. Guiorgui Targamadzé, M. Hugo Vandenberghe, M. Klaas
De Vries, M. Piotr Wach, M. Wolfgang Wodarg.
N.B: Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont
imprimés en caractères gras
Secrétariat de la commission: M. Ary, M. Dossow
