C Exposé des motifs,
par M. Prescott, rapporteur
1 Introduction
1. Tel qu’indiqué dans la proposition de recommandation
présentée par le rapporteur (
Doc.
11425), depuis sa création, le Conseil de l’Europe a élaboré
plus de 200 conventions et protocoles y afférents qui, après ratification
(ou acceptation), deviennent contraignants pour les Etats membres
en vertu du droit international.
2. Le rapporteur note que le Comité des Ministres et l’Assemblée
parlementaire ont reconnu et défendent le rôle majeur que joue le
Conseil de l’Europe dans la création de normes dans le domaine des
droits de l’homme au sens large et dans le développement du droit
international grâce à ses traités. Ce rôle unique au niveau européen
a été rappelé à plusieurs reprises lors des sommets des chefs d’Etat
et de gouvernement.
3. Une des faiblesses du système des traités du Conseil de l’Europe
est que seulement quelques conventions ont été ratifiées par la
totalité des Etats membres; la Convention européenne des droits
de l’homme, la Convention européenne pour la prévention de la torture
et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, la Convention
culturelle européenne, la Convention européenne d’extradition et
la Convention européenne pour la répression du terrorisme
Note.
4. Les traités du Conseil de l’Europe couvrent pratiquement tous
les domaines d’activité de l’Organisation. Leur importance et leur
nombre de ratifications diffèrent. Il est de la plus haute importance
qu’au moins les traités essentiels soient ratifiés par tous les
Etats membres et avec le moins possible de réserves.
2 Le Conseil de l’Europe
architecte de l’espace juridique européen
5. Comme énoncé dans la
Résolution 1547 (2007) de l’Assemblée sur la situation des droits de l’homme et
de la démocratie en Europe: «Le Conseil de l’Europe (…) est le point
de référence et le gardien des droits de l’homme, de la démocratie
et du respect de l’Etat de droit en Europe. Il dispose de toute
une panoplie de mécanismes de contrôle efficaces, au premier rang
desquels figurent la Convention européenne des droits de l’homme
(STE no 5), la Convention européenne
pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains
ou dégradants (STE no 126), la Charte
sociale européenne (STE no 35) et la
Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (STE
no 157). Ces instruments disposent d’instances
de contrôle indépendantes, telles que la Cour européenne des droits
de l’homme (la Cour), garante exceptionnelle de la protection judiciaire
internationale des droits de l’homme. Cet arsenal pour la protection
des droits de l’homme a été renforcé, notamment par la création
de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI)
et l’institution du Commissaire aux droits de l’homme.»
6. C’est en vertu de l’article 15 du
Statut
du Conseil de l’Europe que le Conseil de l’Europe crée des normes à travers
la conclusion de conventions et d’accords. On constate que «le Conseil
de l’Europe a donc vocation à construire l’espace juridique européen»
Note. Le droit
des traités du Conseil de l’Europe est aujourd’hui constitué de
plus de 200 traités.
7. Pour de plus amples détails, voir le rapport «Spécificité
et valeur ajoutée de l’acquis découlant du droit conventionnel du
droit des traités du Conseil de l’Europe» préparé par M. Jeremy
McBride à la demande du rapporteur
NoteNote.
8. Preuve de l’importance de l’acquis conventionnel du Conseil
de l’Europe: l’Union européenne pose comme condition aux pays candidats
à l’adhésion de signer et de ratifier bon nombre de conventions
du Conseil de l’Europe. Mais le droit des traités du Conseil de
l’Europe ne saurait se résumer à un passe-droit pour l’Union européenne.
Ces traités créent un espace juridique européen qui dépasse de manière
durable les seuls pays membres et candidats à l’adhésion à l’Union
européenne. Certains sont d’ailleurs ouverts à la ratification par
des Etats non membres du Conseil de l’Europe.
3 Le «noyau dur» des traités
du Conseil de l’Europe
9. A l’occasion du 50e anniversaire
du Conseil de l’Europe, le Secrétaire Général de l’époque (M. Daniel Tarschys)
avait identifié un «noyau dur» des traités du Conseil de l’Europe,
constitué de 51 instruments contractuels, dont les textes devaient
être publiés sous la forme d’un volume dans chacun des Etats membres. Déjà
à cette époque, la liste régulièrement évoquée par l’Assemblée parlementaire
comme étant le «noyau dur» des traités du Conseil de l’Europe s’avérait
beaucoup plus restreinte (on le constate aisément dans les avis
de l’Assemblée parlementaire relatifs aux adhésions de nouveaux
Etats membres).
10. Ces divergences ne facilitent pas nécessairement le processus
d’intégration des nouveaux Etats membres, ni la cohérence de l’acquis
normatif du Conseil de l’Europe.
11. A la lumière des travaux de l’Assemblée, le rapporteur pense
pouvoir identifier les traités suivants
Note comme constitutifs
du «noyau dur» des traités du Conseil de l’Europe.
3.1 Droits de l’homme (y compris
droits des minorités)
- Convention
de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (STE
no 5): ratifiée par tous les Etats membres
a Protocole
no 1 (STE
no 9 – respect de la propriété): non
ratifié par Monaco et la Suisse
b Protocole no 4 (STE no 46
– liberté de circulation, interdiction d’expulser un ressortissant
et interdiction des expulsions collectives d’étrangers): non ratifié
par la Grèce, la Suisse, la Turquie et le Royaume-Uni
c Protocole no 6 (STE no 114
– abolition de la peine de mort): non ratifié par la Russie
d Protocole no 7 (STE no 117
– divers: loi sur l’immigration, loi pénale, égalité): non signé
par le Royaume-Uni, non ratifié par l’Allemagne, la Belgique, les
Pays-Bas et la Turquie
e Protocole no 12 (STE no 177
– interdiction générale de toute forme de discrimination): 17 ratifications uniquement
f Protocole no 13 (STE no 187
– abolition de la peine de mort en toutes circonstances): non signé
par l’Azerbaïdjan et la Russie, non ratifié par l’Arménie, l’Italie,
la Lettonie et la Pologne
g Protocole no 14 (STCE no 194
– réforme de la Cour): non ratifié par la Russie
- Charte
sociale européenne (CSE)/Charte sociale européenne (révisée) (STE
no 35 et STE no 163): Andorre,
le Liechtenstein, Monaco, le Monténégro, Saint-Marin et la Suisse
n’ont ratifié aucune des deux
a Protocole
additionnel à la CSE (STE no 128
– ajout de droits): 13 ratifications uniquement sur les 27 qui ont
ratifié la CSE
b Protocole d’amendement à la
CSE (STE no 142 – réforme
du mécanisme de contrôle) (non encore entré en vigueur): 23 ratifications
uniquement
c Protocole additionnel à la
CSE (STE no 158 – prévoyant
un système de réclamations collectives): 12 ratifications uniquement
- Convention européenne
pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains
ou dégradants (STE no 126) et ses protocoles
d’amendements: ratifiés par tous les Etats membres
- Convention pour la protection des personnes à l’égard
du traitement automatisé des données à caractère personnel (STE
no 108): 41 ratifications, 3 signatures
non suivies de ratifications
- Charte européenne des langues régionales ou minoritaires
(STE no 148): 24 ratifications uniquement
- Convention-cadre pour la protection
des minorités nationales (STE no 157):
non ratifiée par Andorre, la Belgique, la France, la Grèce, l’Islande,
le Luxembourg, Monaco et la Turquie
- Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre
la traite des êtres humains (STCE no 197):
15 ratifications, 26 signatures non suivies de ratifications
- Convention du Conseil de l’Europe sur la protection des
enfants contre l’exploitation et les abus sexuels (STCE no 201):
3 ratifications, 35 signatures non suivies de ratifications
3.2 Coopération juridique en matière
criminelle/lutte contre le terrorisme
- Convention
européenne d’extradition (STE no 24):
ratifiée par tous les Etats membres
a Protocole
additionnel (STE no 86 – interdiction
d’extrader pour «infractions politiques» et rappel du principe ne bis in idem): non ratifié par
l’Allemagne, l’Autriche, la Finlande, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Italie,
le Royaume-Uni, Saint-Marin et la Turquie
b Deuxième protocole additionnel (STE
no 98 – dispositions additionnelles):
non ratifié par Andorre, la France, la Grèce, l’Irlande, le Liechtenstein,
le Luxembourg et Saint-Marin
- Convention européenne
d’entraide judiciaire en matière pénale (STE no 30):
ratifiée par tous les Etats membres
a Protocole
additionnel (STE no 99 – redéfinit
les dispositions de la Convention): non ratifié par Andorre, la
Bosnie-Herzégovine, le Liechtenstein, Malte, Monaco, Saint-Marin
et la Suisse
b Deuxième Protocole additionnel (STE
no 182 – criminalité transfrontalière
et protection des données): 19 ratifications, 17 signatures non
suivies de ratifications
- Convention européenne
pour la répression du terrorisme (STE no 90):
non ratifiée par Andorre
a Protocole
d’amendement (STE no 190 –
limitant les exceptions aux dispositions du traité): 29 ratifications,
17 signatures non suivies de ratifications
- Convention
pénale sur la corruption (STE no 173):
non ratifiée par l’Autriche, l’Allemagne, l’Italie, le Liechtenstein,
Saint-Marin et l’Espagne
a Protocole
additionnel (STE no 191 –
extension de la portée du texte à des personnes exerçant des fonctions
quasi judiciaires): 25 ratifications, 10 signatures non suivies
de ratifications
- Convention
civile sur la corruption (STE no 174):
non ratifiée par 14 Etats membres
- Convention sur la cybercriminalité (STE
no 185): 26 ratifications, 20 signatures
non suivies de ratifications
a Protocole
additionnel (STE no 189 –
incrimination d’actes de nature raciste): 15 ratifications, 19 signatures
non suivies de ratifications
- Convention
du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme (STCE
no 196): 22 ratifications; 21 signatures
non suivies de ratifications
- Convention du Conseil de l’Europe relative au blanchiment,
au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime
et au financement du terrorisme (STCE no 198):
11 ratifications, 18 signatures non suivies de ratifications
4 Appel à une impulsion renouvelée
des processus de ratification
12. L’Assemblée parlementaire a déjà examiné plusieurs
rapports relatifs à la non-ratification par certains Etats membres
de traités appartenant au «noyau dur». La commission des questions
juridiques et des droits de l’homme se penche régulièrement sur
cette question qu’il s’agisse de l’état des ratifications de la
Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, de la
Convention-cadre pour la protection des minorités nationales ou
encore de la non-ratification jusqu’à aujourd’hui par la Russie
du Protocole no 14 à la Convention européenne
des droits de l’homme. Hélas, trop souvent on constate une certaine
absence de volonté politique d’Etats membres de ratifier certains
instruments.
13. L’Assemblée devrait appeler tous les Etats membres, et non
pas seulement les nouveaux Etats membres, à signer et/ou ratifier
dans les meilleurs délais – et en priorité – tous les traités identifiés
dans le «noyau dur». Les Etats membres devraient rendre compte régulièrement
de l’état des procédures nationales à cet effet, et expliquer –
le cas échéant et dans un esprit de dialogue avec l’Assemblée –
les difficultés rencontrées.
5 Déclarations, réserves et clauses
de déconnexion
14. Comme en a témoigné M. McBride lors de l’audition
devant la commission le 1er octobre 2009,
les déclarations et réserves sont si nombreuses et variées qu’il
est impossible d’en quantifier l’impact général sur l’acquis conventionnel
du Conseil de l’Europe (voir également le paragraphe 7).
15. L’Assemblée devrait à nouveau appeler les Etats membres à
signer et/ou à ratifier tous les principaux instruments juridiques
du Conseil de l’Europe, sans réserves ni déclarations interprétatives
restrictives, et à retirer celles qui ont déjà été faites
Note. L’Assemblée devrait aussi réitérer
sa demande aux Etats membres de retirer les réserves et dérogations
faites aux traités du Conseil de l’Europe, et notamment à la Convention européenne
des droits de l’homme
Note.
16. On peut s’interroger sur une pratique relativement nouvelle
de l’inclusion, à la demande de l’Union européenne, de clauses dites
de déconnexion dans les traités du Conseil de l’Europe. Ainsi que
l’a expliqué M. Anderson lors de l’audition devant la commission,
il s’agit de clauses dans un traité multilatéral permettant aux
membres de l’Union européenne (ou à des parties à d’autres arrangements
bilatéraux ou multilatéraux) d’appliquer dans leurs relations mutuelles
leurs propres règles, plutôt que celles du traité.
17. Le but de ces clauses n’est néanmoins pas très clair, leur
portée encore moins.
18. On est en droit de se demander si cette pratique ne constitue
pas un «chèque en blanc» ou encore si les Etats membres de l’Union
européenne n’essayent pas d’échapper à leurs obligations en vertu
des instruments du Conseil de l’Europe, ou encore de remplacer le
système du Conseil de l’Europe par leur propre système. L’idée initiale
est de permettre aux Etats de l’Union européenne de se soumettre
à des standards plus élevés – mais en réalité le risque existe qu’au
contraire ces clauses permettent l’application de standards inférieurs.
19. C’est une question de la plus haute importance et sur laquelle
le Comité des conseillers juridiques sur le droit international
(CAHDI) s’est déjà penché
Note.
20. Le rapporteur s’inquiète de la généralisation du recours aux
clauses de déconnexion dans les conventions récentes du Conseil
de l’Europe. Cette pratique, aux conséquences potentiellement importantes et
imprévisibles, risque de remettre en cause la cohérence des traités
du Conseil de l’Europe et de renforcer les clivages sur le continent
européen
Note.
21. Le rapporteur encourage donc en premier lieu l’Union européenne
à adhérer aux conventions du Conseil de l’Europe, et en priorité
– comme prévu dans le Traité de Lisbonne – à adhérer à la Convention européenne
des droits de l’homme. Cela aurait sans doute pour effet de réduire
la nécessité du recours aux clauses de déconnexion.
22. Par ailleurs, il encourage le Comité des Ministres à définir
des lignes directrices strictes afin d’encadrer le recours aux clauses
de déconnexion et l’invite à s’inspirer des critères présentés par
M. Anderson lors de l’audition devant la commission
NoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNote ainsi que des conclusions du rapport
du CAHDI (précité).
23. Enfin, rappelant la compétence unique du Conseil de l’Europe
en matière d’élaboration des normes sur l’ensemble du continent
européen en vue du renforcement d’une Europe sans clivage, et vu
l’évolution des normes juridiques au niveau de l’Union européenne
(notamment l’élaboration de décisions-cadres et d’actes communautaires),
le rapporteur invite le Comité des Ministres à consulter le CAHDI
sur la possibilité pour le Conseil de l’Europe d’adopter – en complément
des traités – des projets d’«actes modèles» paneuropéens. Le développement
de tels actes permettrait de compléter de façon adéquate les traités
du Conseil de l’Europe. Les traités internationaux souffrent en
effet de la lenteur des processus de ratification.
6 Traités éventuellement obsolètes
ou inadaptés
24. Il est incontestable que l’Europe s’est profondément
transformée entre l’adoption du Statut du Conseil de l’Europe en
1949 et aujourd’hui: «Maints traités de vieille date sont tombés
en désuétude parce qu’ils n’étaient plus adaptés à la réalité sociale
qui évolue perpétuellement, d’autres ont été soigneusement remplacés
par des textes plus modernes.»
Note
25. Vingt et une conventions du Conseil de l’Europe, vieilles
de plus de vingt ans, ne sont jamais entrées en vigueur (faute du
nombre nécessaire de ratifications). Douze d’entre elles ont même
plus de trente ans.
26. Le Conseil de l’Europe devrait-il envisager une procédure
de radiation et/ou de retrait de conventions?
27. L’Organisation internationale du travail (OIT) a déjà procédé
à ce type d’exercice en adoptant en 1997 un instrument d’amendement
à sa Constitution
Note. Ainsi, «Sur la proposition du
Conseil d’administration, la Conférence peut, à la majorité des
deux tiers des voix des délégués présents, abroger toute convention adoptée
conformément aux dispositions du présent article s’il apparaît qu’elle
a perdu son objet ou qu’elle n’apporte plus de contribution utile
à l’accomplissement des objectifs de l’Organisation.» La décision
d’abroger une convention est entourée de conditions de procédure
qui visent à garantir qu’aucune convention ne sera abrogée sans
un très large soutien. L’abrogation s’applique aux conventions en
vigueur.
28. Mais l’OIT a également une procédure de retrait de conventions
qui s’appliquent aux conventions qui ne sont jamais entrées en vigueur.
Il a été considéré que la conférence de l’OIT n’avait pas besoin
d’une habilitation formelle pour procéder au retrait d’une convention
qui n’est pas en vigueur, puisque, dans cette hypothèse, il n’existe
pas d’obligations constitutionnelles entre membres ou de l’Organisation
à l’égard des membres. Cinq conventions ont ainsi été retirées en
2000 par la Conférence internationale du travail (nos 1, 46,
51, 61 et 66).
29. Une réflexion de ce type devrait être envisagée au sein du
Conseil de l’Europe et inclure la question de la mise à jour de
certains textes déjà entrés en vigueur. Une/des réunions jointes
entre la commission des questions juridiques et des droits de l’homme
de l’Assemblée et le CAHDI et/ou des comités directeurs concernés
pourrai(en)t être envisagée(s). Pour que l’acquis conventionnel
du Conseil de l’Europe conserve sa valeur ajoutée, et pour éviter
toute atteinte à la crédibilité de toutes les autres conventions
du Conseil de l’Europe, il est indispensable que les traités restent
adaptés à la situation actuelle.
7 Conclusions et recommandations
30. Dans sa
Résolution
1547 (2007) sur la situation des droits de l’homme et de la démocratie
en Europe, l’Assemblée constatait: «Tout en reconnaissant que des
progrès importants ont été accomplis dans les Etats membres, l’écart
entre les normes définies sur le papier et la réalité sur le terrain
doit encore être réduit. La pleine mise en œuvre des droits de l’homme
existants, dans la vie quotidienne, est une mission inachevée.»
31. L’Assemblée devrait s’engager en faveur d’une large campagne
de ratification des traités principaux du Conseil de l’Europe. Ce
faisant, les Etats membres (y compris les plus anciens) renouvelleraient
avec force leur engagement envers les valeurs de l’Organisation.
32. L’Assemblée attire l’attention sur le fait que si les traités
majeurs tels que la Convention contre la traite des êtres humains
et celle sur la protection des enfants contre l’exploitation et
les abus sexuels, qui complètent les normes internationales existantes
par des dispositions novatrices, n’obtiennent par le nombre suffisant
de ratifications des Etats membres, ils ne peuvent avoir les effets
qu’attendent de toute urgence les pays les plus affectés par ces
problèmes.
33. Par ailleurs, des dispositions pourraient être prises afin
d’améliorer l’efficacité du système des traités du Conseil de l’Europe.
L’Assemblée devrait donc encourager le Comité des Ministres à engager
une réflexion profonde, suivie d’une action concrète, sur la possible
radiation de traités jamais entrés en vigueur après de nombreuses
années, voire de l’abrogation de conventions devenues obsolètes
mais également de mises à jour de conventions encore importantes
mais nécessitant certaines adaptations. Par ailleurs, dans le souci d’assurer
la cohérence du droit des traités du Conseil de l’Europe, le Comité
des Ministres devrait encadrer rigoureusement le recours aux clauses
de déconnexion.
* * *
Commission chargée du rapport: commission
des questions juridiques et des droits de l’homme
Renvoi en commission: Doc.
11425, Renvoi 3395 du 21 janvier 2008
Projet de résolution et projet
de recommandation adoptés à l’unanimité par la commission
le 26 janvier 2010
Membres de la commission: M.
Christos Pourgourides (Président),
M. Christopher Chope, M. Christoph Strässer, M. Serhiy Holovaty (Vice-Présidents), Mme Marieluise
Beck, Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, M. Petru Călian,
M. Erol Aslan Cebeci, Mme Ingrida Circene, Mme Ann
Clwyd (remplaçant: M. John Prescott), M.
Agustín Conde Bajén, M. Telmo
Correia, M. Joe Costello, M. Arcadio Díaz
Tejera, Mme Lydie Err, M. Renato
Farina, M. Valeriy Fedorov,
M. Joseph Fenech Adami, Mme Mirjana Ferić-Vac, M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. József Gedei, Mme Svetlana
Goryacheva, M. Neven Gosović, Mme Carina Hägg, M. Holger Haibach (remplaçante:
Mme Anette Hübinger),
Mme Gultakin Hajibayli,
M. Johannes Hübner, M. Michel Hunault, M. Rafael Huseynov, M.
Shpetim Idrizi, M. Aliosman Imamov,
M. Željko Ivanji, Mme Kateřina Jacques, M. Mogens Jensen, M. András Kelemen, Mme Kateřina Konečná, M. Franz Eduard Kühnel, Mme Darja
Lavtižar-Bebler, M. Pietro Marcenaro, Mme Milica
Marković, M. Dick Marty, Mme Ermira Mehmeti Devaja,
Mme Chiora Taktakishvili (remplaçant:
M. Akaki Minashvili), M.
Philippe Monfils, M. Felix Müri,
M. Philippe Nachbar (remplaçant: M. Yves Pozzo
di Borgo), M. Adrian Năstase, Mme Anna Ntalara, Mme Steinunn
Valdís Óskarsdóttir, M. Valery Parfenov, M. Peter Pelegrini (remplaçant:
M. József Berényi), Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. Valeriy
Pysarenko, M. Janusz Rachoń, Mme Mailis
Reps (remplaçant: M. Aleksei Lotman),
Mme Marie-Line Reynaud, M. François Rochebloine,
M. Paul Rowen, M. Armen Rustamyan, M.
Kimmo Sasi, Mme Marina Schuster, M. Yanaki Stoilov, M. Fiorenzo Stolfi, Lord John Tomlinson, M. Tuğrul Türkeş, Mme Özlem Türköne, M. Viktor Tykhonov (remplaçant:
M. Ivan Popescu), M. Øyvind Vaksdal, M. Giuseppe Valentino,
M. Hugo Vandenberghe, M. Egidijus Vareikis,
M. Miltiadis Varvitsiotis,
M. Luigi Vitali, M. Klaas de Vries, Mme Nataša Vučković, M. Dmitry Vyatkin, M. Marek Wikiński, Mme Renate
Wohlwend, M. Jordi Xuclà i Costa
N.B. Les noms des membres ayant participé à la réunion sont
indiqués en gras
Secrétariat de la commission: M.
Drzemczewski, M. Schirmer, Mme Szklanna,
Mme Heurtin
