B Exposé des motifs,
par M. Agramunt Font de Mora, rapporteur
1 Introduction et origine
du code
1. A l’heure actuelle, la qualité de la démocratie représentative
dépend en grande partie du fonctionnement des partis politiques,
notamment de leur organisation interne, de leur transparence, de
leur financement et de la qualité de leurs programmes politiques.
Les défis auxquels sont confrontés les systèmes démocratiques actuels
sont pour nombre d’entre eux les mêmes que ceux qui se posent aujourd’hui
aux partis politiques.
2. La démocratie étant l’un des trois piliers du Conseil de l’Europe,
l’Organisation a accompli, jusqu’ici, un travail conséquent sur
les partis politiques. Ces travaux ont notamment été menés par l’Assemblée parlementaire,
par le biais de sa commission des questions politiques
Note,
la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise)
Note ainsi
que le Forum pour l’avenir de la démocratie
Note.
3. Le rapport le plus récent de l’Assemblée sur ce thème a été
élaboré par M. Van den Brande, ancien membre de l’Assemblée; il
a été examiné par l’Assemblée en avril 2007 et a conduit à l’adoption
de la
Résolution 1546
(2007). Dans cette résolution, l’Assemblée invite la Commission
de Venise à élaborer un code de bonne conduite en matière de partis
politiques dans lequel figureraient les éléments les plus importants
pour leur comportement. L’objectif de ce code serait de recueillir
et de partager des idées, des expériences et des stratégies qui
renforcent le rôle des partis politiques dans une société démocratique
et de promouvoir des principes démocratiques tels que l’égalité,
le dialogue, la coopération, la transparence et l’ouverture. Le nouveau
code devrait contribuer à l’élaboration de normes communes en matière
de fonctionnement des partis politiques et encourager la réévaluation
et l’éventuelle révision de leurs règles et pratiques internes
Note.
4. L’ancien rapporteur, M. Van den Brande, avait notamment proposé
que, une fois adopté par la Commission de Venise, le nouveau code
soit approuvé par l’Assemblée qui recommanderait ensuite à ses Etats
membres de se conformer à ses dispositions et de se référer à ses
exemples de bonnes pratiques. L’Assemblée devrait aussi demander
au Comité des Ministres d’approuver le nouveau code. Cette même procédure
avait déjà été suivie pour l’adoption du Code de bonne conduite
en matière électorale en 2002 et du Code de bonne conduite en matière
référendaire en 2007.
5. L’Assemblée a approuvé les propositions émises par l’ancien
rapporteur, notamment sur la procédure à suivre, et le Conseil des
élections démocratiques de la Commission de Venise a été saisi sur
la question.
6. Après avoir été examiné par le Conseil des élections démocratiques,
le Code de bonne conduite en matière de partis politiques a été
adopté par la Commission de Venise lors de sa 77e session
plénière en décembre 2008. L’exposé des motifs a été adopté par
le Conseil des élections démocratiques au même moment, en décembre
2008, et par la Commission de Venise quelques mois plus tard en
mars 2009
Note.
7. En septembre 2009, le Bureau de l’Assemblée a transmis le
nouveau code à la commission des questions politiques pour rapport.
J’ai été désigné comme rapporteur en janvier 2010.
2 Particularités du
code
8. Par rapport aux précédents textes sur les partis
politiques, le nouveau Code de bonne conduite en matière de partis
politiques propose une nouvelle approche de la question.
2.1 Son objectif
9. Il vise expressément, comme le demande notre
Résolution 1547 (2007), à renforcer la démocratie interne des partis politiques
et à accroître leur crédibilité aux yeux des citoyens, contribuant
ainsi à la légitimité du processus et des institutions démocratiques
dans leur ensemble et favorisant la participation à la vie politique,
ainsi qu’à promouvoir des principes démocratiques tels que l’égalité,
le dialogue, la coopération, la transparence et la lutte contre
la corruption.
2.2 Ses destinataires
10. Conformément aux exigences de l’Assemblée, c’est
aux partis politiques que s’adresse le nouveau code, les autorités
publiques n’étant pas considérées comme les destinataires finaux
du code.
2.3 Son objet et sa nature
11. L’objet du nouveau code diffère nettement de celui
des codes précédents: malgré l’utilisation du terme «code», il ne
faut pas l’entendre comme une codification de normes mais comme
un «répertoire méthodique de bonnes pratiques» (il ne s’agit pas
de normes juridiques) destiné aux agents publics, tels que les partis politiques
et leurs membres (et non pas aux autorités publiques). L’idée est
d’offrir aux partis politiques des lignes directrices découlant
des meilleures pratiques communes européennes, ainsi que de fournir
aux autorités publiques et aux organes juridictionnels un outil
de référence pour évaluer les pratiques des partis.
12. Il est donc clair que le code n’est pas de nature contraignante;
il ne peut en effet pas édicter de règles ni en exiger l’exécution
par les autorités publiques (hormis dans des cas particuliers où
il existerait des normes précises).
2.4 Ses sources
13. Comme l’a demandé l’Assemblée, le nouveau Code de
bonne conduite en matière de partis politiques s’appuie sur l’expérience
des partis politiques dans les Etats membres du Conseil de l’Europe
et s’inspire des bonnes pratiques existantes en tenant compte de
la législation et de la pratique nationales dans le domaine de la
réglementation des activités des partis politiques et des statuts
de ces derniers.
14. Parmi les autres sources figurent les textes adoptés précédemment
par l’Assemblée parlementaire et la Commission de Venise
Note.
Enfin, le code s’est également inspiré d’informations utiles figurant
dans les rapports de certaines organisations et fondations internationales.
3 Structure et points à retenir
15. Dans sa première partie consacrée aux principes généraux,
le Code de bonne conduite en matière de partis politiques commence
par définir un parti politique comme un type spécifique d’association
protégé par l’article 11 de la Convention européenne des droits
de l’homme. Il souligne ainsi que l’interdiction ou la dissolution
des partis politiques ne peut se justifier que dans le cas où les
partis prônent la violence ou utilisent la violence comme un moyen
politique pour renverser l’ordre constitutionnel démocratique
Note. Il rappelle ensuite les
principes directeurs qui s’appliquent aux partis politiques: prééminence
du droit, démocratie, non-discrimination, transparence et ouverture.
Les partis devraient notamment permettre l’accès à leurs documents et
leurs débats concernant leurs programmes et leurs idées, à leurs
procédures décisionnelles et à leur comptabilité.
16. Dans sa deuxième partie sur l’organisation interne des partis
politiques, le code souligne que chacun doit être libre d’adhérer
ou de ne pas adhérer à un parti politique et de choisir le parti
auquel il souhaite adhérer. Les bonnes pratiques et les dispositions
législatives européennes retiennent le principe de non-discrimination (fondée
par exemple sur le sexe). A moins que le droit national ne l’interdise,
il est conforme à la pratique observée en Europe que les partis
politiques acceptent l’adhésion des ressortissants étrangers qui
partagent leurs valeurs (afin que les étrangers puissent par exemple
au moins participer à la vie politique locale). Les pratiques inclusives
qui parviennent à réunir toutes les tranches d’âge sont considérées
comme des exemples de bonnes pratiques.
17. L’organisation des partis politiques devrait respecter les
principes fondamentaux de représentativité et de réceptivité, de
responsabilité et d’obligation de rendre compte ainsi que de transparence.
Selon les meilleures pratiques, les procédures d’exclusion doivent
être soumises à des instances disciplinaires et des procédures claires
doivent être en place afin que des décisions motivées puissent être
prises.
18. Les dirigeants des partis doivent être élus démocratiquement
à tous les niveaux. Selon la pratique et les règles internationales,
les partis doivent respecter le principe de non-discrimination fondée
sur le sexe, qu’il s’agisse de leurs dirigeants ou des candidats
aux élections. La législation et les pratiques de plusieurs Etats européens
ont franchi une étape supplémentaire avec l’introduction de quotas
destinés à améliorer l’équilibre entre les femmes et les hommes
ou, plus directement, à instaurer une représentation égale des femmes
et des hommes. Ces pratiques sont spécifiques à des pays et des
partis donnés, mais l’introduction de mesures pour la parité entre
les sexes s’impose de plus en plus.
A
contrario, les situations où il existe de manière continue et
répétée une représentation inégale des femmes et des hommes ne peuvent
en aucune manière être considérées comme le signe d’une bonne pratique
Note.
19. Dans sa troisième partie consacrée au financement des partis,
le code précise que ce financement doit respecter les principes
de responsabilité et de transparence
Note.
Les dons privés ne peuvent en aucun cas être interprétés comme donnant
la possibilité d’influencer et/ou de modifier le programme et/ou
les politiques d’un parti. Les exigences minimales en matière d’accès
au financement public, lorsqu’il est prévu par la législation, doivent
être raisonnables et non discriminatoires. Tout parti politique
doit prévoir dans ses statuts des mécanismes chargés de la vérification
de ses comptes au niveau national et de la supervision de ses comptes aux
niveaux régional et local. Les partis doivent également se soumettre
à l’audit par les organes de l’Etat, notamment en matière de financement.
20. Pour finir, dans sa quatrième et dernière partie sur les fonctions
politiques, le code souligne que l’une des fonctions les plus importantes
d’un parti politique est l’élaboration d’un programme. Le programme
guide l’action du parti lorsqu’il arrive au pouvoir. Les programmes
des partis ne sont pas des contrats juridiquement contraignants
(mais plutôt des sortes de «contrat officieux» ou d’engagements
moraux entre le parti et les électeurs) et leur mise en œuvre ne
peut exigée légalement. Tous les Etats européens reposent sur le
principe de la démocratie représentative, laquelle exclut le mandat
impératif. Selon les meilleures pratiques, les programmes d’un parti
résultent d’un débat interne entre les membres du parti et sont
approuvés en vertu des procédures établies.
21. Le système électoral lui-même exerce une influence sur la
structure interne du parti. Dans un système électoral majoritaire
uninominal à un tour fondé sur les candidats, par exemple, le rôle
des partis se limite à assurer le soutien politique de leur candidat
et à recueillir les contributions au financement de la campagne électorale.
En revanche, dans un système proportionnel à liste bloquée, les
partis conservent des prérogatives très importantes, notamment pour
définir la place de chaque candidat sur la liste.
22. Le code précise clairement que les principes généraux sur
lesquels il s’appuie s’appliquent au parti aussi bien lorsqu’il
est au pouvoir que lorsqu’il est dans l’opposition. Les adhérents
à un parti devraient clairement faire la distinction entre leur
allégeance au parti et leurs obligations dans l’exercice de leurs
fonctions. Les mécanismes permettant de combattre la corruption
politique, tels que les codes d’éthique pour les membres de partis
exerçant des responsabilités publiques sont à saluer. Le fait que
les personnes condamnées pour corruption ne puissent plus être candidates
aux élections et soient exclues du parti est tout à fait conforme
aux principes démocratiques de base.
23. Dernier point mais non le moindre, la coopération internationale
entre les partis partageant la même idéologie, voire l’assistance
à des «partis frères» dans des pays tiers, sous réserve qu’elle
soit compatible avec la législation nationale et conforme aux principes
de la Convention européenne des droits de l’homme et aux normes
européennes, est à saluer dans la mesure où elle contribue à l’instauration
de solides systèmes de partis démocratiques.
4 Conclusions
24. A l’instar de mon prédécesseur, M. Van den Brande,
je suis convaincu que le nouveau Code de bonne conduite en matière
de partis politiques, tel qu’adopté par la Commission de Venise
sur la base des éléments fournis par l’Assemblée dans sa
Résolution 1546 (2007), contribuera de manière significative à renforcer la démocratie
interne des partis politiques et à accroître leur crédibilité aux
yeux des citoyens, servant ainsi à la légitimité du processus démocratique
et à la consolidation de la démocratie dans tous les Etats membres
du Conseil de l’Europe.
25. Je propose par conséquent, conformément à la procédure déjà
suivie par la commission des questions politiques lors de l’adoption
du rapport de 2007, que l’Assemblée approuve le Code de bonne conduite
en matière de partis politiques en recommandant aux parlements nationaux
de le diffuser au sein des partis politiques afin qu’il puisse être
appliqué dans l’ensemble des Etats membres.
