B Exposé des motifs, par M. Lindblad,
rapporteur
1 Introduction
1. En janvier 2005, l’Assemblée parlementaire a adopté
la
Résolution 1421 (2005) sur
les relations entre l’Europe et les Etats-Unis
Note. Cette
résolution avait été élaborée en réaction à une détérioration sensible
des relations transatlantiques à la suite d’une série de malentendus
mutuels entre les Etats-Unis et plusieurs de ses partenaires européens
sur des questions de politique étrangère, notamment la décision
des Etats-Unis d’engager une guerre en Irak sans l’approbation du
Conseil de sécurité des Nations Unies.
2. La résolution formulait notamment un ensemble de propositions
visant à encourager les contacts parlementaires entre l’Assemblée
et le Congrès des Etats-Unis, et invitait en particulier ce dernier
à envisager de demander le statut d’observateur auprès de l’Assemblée.
3. Alors que le climat général des relations entre les Etats-Unis
et l’Europe s’est considérablement amélioré après l’élection de
Barack Obama à la présidence des Etats-Unis, j’ai été frappé de
constater que les contacts entre l’Assemblée et le Congrès américain
étaient quasi inexistants et que l’initiative de l’Assemblée d’engager
un dialogue avec le Congrès des Etats-Unis, amorcée dans la
Résolution 1421 (2005),
était demeurée sans suite.
4. Je trouve cette situation regrettable. Le dialogue parlementaire
est un important canal de communication politique qui permet de
débattre en toute franchise des sujets de préoccupation et des domaines
d’intérêt des parties ainsi que de leurs divergences, de dissiper
les malentendus et de prévenir les conflits. C’est une composante
dont on ne saurait se passer dans un partenariat véritable. A mon
sens, l’absence de dialogue entre l’Assemblée et le Congrès des
Etats-Unis est une occasion manquée pour les deux parties.
5. C’est pourquoi j’ai déposé une proposition de résolution en
vue d’étudier les possibilités pratiques d’établir des relations
de travail avec les membres du Congrès américain. En ma qualité
de rapporteur, j’ai tenu une série de réunions avec des députés
et des membres du secrétariat du Congrès américain, notamment lors de
ma visite à Washington DC (mars 2010), ainsi qu’au cours des voyages
aux Etats-Unis que j’ai effectués dans le cadre de mes fonctions
nationales.
2 Situation actuelle: absence de coopération
6. Depuis 1995, les Etats-Unis jouissent du statut d’observateur
auprès du Conseil de l’Europe. Dans la Résolution (95) 37 du Comité
des Ministres relative au statut d’observateur pour les Etats-Unis
d’Amérique auprès du Conseil de l’Europe, il est noté que «les Etats-Unis
d’Amérique partagent les idéaux et les valeurs du Conseil de l’Europe»;
plus loin, il est fait référence à «l’intérêt particulier des Etats-Unis
d’Amérique pour le renforcement de la coopération en vue d’une stabilisation
accrue des nouvelles démocraties en Europe centrale et orientale».
7. La demande de statut d’observateur au niveau intergouvernemental
n’a toutefois pas été suivie par une démarche analogue au niveau
parlementaire. Dans la
Recommandation 1282 (1995) relative
à la demande de statut d’observateur auprès du Conseil de l’Europe
par les Etats-Unis, l’Assemblée déclare qu’«[e]lle examinera avec
attention en temps opportun la question distincte d’un statut approprié
pour le Congrès des Etats-Unis» (paragraphe 8).
8. Rappelons qu’à l’époque plusieurs membres influents du Congrès
américain ont fait part de leur intérêt pour la mise en place d’un
dialogue avec l’Assemblée. Je citerai la lettre adressée au Président
de l’Assemblée de l’époque, Miguel Angel Martínez, par les coprésidents
du groupe parlementaire du Congrès sur les droits de l’homme
(Congressional Human Rights Caucus), Tom
Lantos et John Edward Porter (novembre 1995):
«C’est avec un grand intérêt que nous avons eu connaissance
de la lettre du mois d’août par laquelle le secrétaire d’Etat adjoint,
M. Richard Holbrooke, a exprimé au Secrétaire Général, M. Tarschys,
le désir des Etats-Unis d’obtenir le statut d’observateur auprès
du Conseil de l’Europe (…).
(…) Nous croyons également savoir que, si cela devait
être le cas, l’Assemblée parlementaire souhaiterait qu’une association
identique s’instaure avec le Congrès des Etats-Unis afin de permettre un
dialogue entre les législateurs comparable à celui qui existera
entre les Etats membres et les Etats-Unis en leur qualité d’observateur
nouvellement admis.
Bien qu’il soit prématuré, à ce stade, de prendre un engagement
quelconque sur la nature de ces échanges de vues entre le Congrès
des Etats-Unis et l’Assemblée parlementaire, nous voudrions vous assurer,
Monsieur le Président, de notre vif intérêt pour un élargissement
du dialogue avec nos collègues européens concernant le passage à
la démocratie et le respect des droits de l’homme en Europe centrale
et orientale. Nous sommes tout à fait conscients du rôle important
joué par l’Assemblée parlementaire dans la promotion des droits
de l’homme en Europe. Aussi souhaiterions-nous vous informer que
la Commission des droits de l’homme du Congrès est toute disposée
à vous servir de point de contact avec le Congrès des Etats-Unis
jusqu’à ce que d’autres arrangements permanents aient pu être mis
en place.»
9. Dans les faits, cependant, le Congrès des Etats-Unis n’a manifesté
depuis lors aucun intérêt pour le développement d’une relation stable
avec l’Assemblée ni, a fortiori, pour l’obtention du statut d’observateur. De
surcroît, cela fait maintenant de nombreuses années que les membres
du Congrès américain n’ont pas fait usage de leur droit de participer,
sur un pied d’égalité avec d’autres délégations, aux débats annuels
sur les activités de l’Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE) tenus par l’Assemblée.
10. Ce n’est pas pour autant que les membres du Congrès américain
ne s’intéressent pas aux affaires européennes, et en particulier
aux questions dont s’occupent le Conseil de l’Europe et l’Assemblée parlementaire.
Bien au contraire, lors de mes visites aux Etats-Unis et à l’occasion
de mes contacts avec des membres du Congrès, lorsque j’ai parlé
de nos activités, j’ai senti chez mes interlocuteurs un désir sincère
de s’informer et de rechercher des possibilités de coopérer sur
des questions de politique européenne (par exemple la stabilisation
dans les Balkans, la situation dans les pays de l’ex-URSS, en particulier
dans le Caucase, etc.) et, plus généralement, sur des dossiers internationaux
(Proche-Orient, Iran, Afghanistan, prévention des conflits et reconstruction
après les conflits, non-prolifération, terrorisme, drogue, corruption, traite,
etc.).
11. Il faut cependant garder à l’esprit un certain nombre de facteurs
qui peuvent expliquer le manque d’enthousiasme des législateurs
américains pour une relation active avec notre Assemblée.
12. Premièrement, le Congrès des Etats-Unis est assez réticent
à s’engager dans des relations internationales institutionnalisées.
Il préfère les formes pragmatiques de coopération et les contacts
ad hoc. Il ne participe pas aux activités de l’Union interparlementaire
(UIP) et ne comprend que trois délégations officielles permanentes
chargées des relations avec des partenaires étrangers (Canada, Mexique
et Parlement européen).
13. Deuxièmement, il y a une question de préférences. Dans ses
relations avec les partenaires européens, le Congrès des Etats-Unis
donne manifestement la priorité aux institutions et aux cadres dans
lesquels il a un statut de membre à part entière et joue le rôle
principal, comme les Assemblées parlementaires de l’Organisation
pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et de l’Organisation
du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et le Dialogue transatlantique
des législateurs avec le Parlement européen.
14. En ce qui concerne l’Assemblée parlementaire de l’OSCE, la
participation américaine est assurée par la Commission des Etats-Unis
pour la sécurité et la coopération en Europe («Commission Helsinki»),
qui comprend des représentants du Sénat et de la Chambre des représentants
ainsi que des membres de l’exécutif. Les membres de cette commission
participent au moins trois fois par an à des réunions en Europe (sessions
annuelles et réunions d’hiver et d’automne de l’Assemblée parlementaire
de l’OSCE).
15. L’Assemblée parlementaire de l’OTAN (anciennement Assemblée
de l’Atlantique Nord) connaît également une participation active
de la part des membres du Congrès des Etats-Unis. Elle tient deux
sessions par an en Europe (une «session annuelle» en novembre et
une «session de printemps» en mai) et organise une fois par an,
à Washington D.C., un Forum parlementaire transatlantique consacré
aux relations transatlantiques. En outre, chaque année, l’une des
cinq commissions de l’Assemblée tient une réunion en Amérique du
Nord.
16. Dans le cadre du Dialogue transatlantique des législateurs
avec le Parlement européen, deux réunions sont organisées chaque
année, l’une en Europe (généralement dans la capitale du pays assurant
la présidence de l’Union européenne) et l’autre aux Etats-Unis.
Lorsque les réunions se déroulent à Washington DC, les participants
sont souvent reçus au plus haut niveau politique (par exemple par
le vice-président, le président de la Chambre des représentants),
ce qui montre l’importance que les dirigeants des Etats-Unis attachent
à ces relations.
17. Bien que ces trois cadres diffèrent à bien des égards, ils
présentent un certain nombre de caractéristiques communes: les membres
du Congrès des Etats-Unis participent en tant que membres à part entière;
ils occupent souvent des postes clés dans la structure de ces instances;
ils ont une influence décisive sur les ordres du jour politiques.
Qui plus est, la participation des membres du Congrès est facilitée
lorsque les réunions se tiennent aux Etats-Unis.
18. Par ailleurs, il ne faut pas oublier certains aspects pratiques
auxquels les députés américains sont confrontés lorsqu’ils s’engagent
activement dans la coopération internationale.
19. D’une part, il convient de souligner que, pour la majorité
des membres du Congrès des Etats-Unis, les questions de politique
étrangère, si importantes soient-elles, n’ont pas la même priorité
que les enjeux de politique intérieure.
20. Pour nombre d’entre eux, participer à des relations internationales
à l’étranger ne peut se faire qu’aux dépens d’un engagement actif
dans leur circonscription. Beaucoup considèrent cela comme risqué
pour leur carrière politique, compte tenu notamment de la pression
exercée par les médias, qui s’est considérablement accrue depuis
le début de la crise économique. Les visites en Europe sont souvent
décrites comme des «voyages d’agrément» et font presque toujours
l’objet de commentaires négatifs dans les médias.
21. D’autre part, le rythme de la vie politique aux Etats-Unis
est extrêmement intensif, avec des élections tous les deux ans à
la Chambre des représentants. Le calendrier des activités législatives
mobilise les membres du Congrès à Washington D.C. presque tous les
jours de la semaine. Le week-end, la plupart des députés rentrent
dans leur circonscription. Il ne faut pas oublier que les Etats-Unis
sont un immense pays, de sorte que les déplacements prennent beaucoup
de temps; de plus, l’Europe est loin des Etats-Unis. Aussi les membres
du Congrès ont-ils du mal à trouver dans leurs agendas le temps
de mener des activités internationales à l’étranger.
22. Enfin, par suite de la crise économique et des contraintes
budgétaires, les deux chambres du Congrès ont récemment renforcé
les restrictions pour les voyages à l’étranger de leurs membres.
3 Possibilités d’améliorer les contacts parlementaires
23. Au vu des considérations qui précèdent, il ne faut
pas avoir trop d’attentes en ce qui concerne les perspectives de
coopération entre le Congrès et notre Assemblée.
24. D’un point de vue réaliste, il y a peu de chances, à mon avis,
que le Congrès des Etats-Unis cherche à instaurer une quelconque
relation institutionnalisée avec l’Assemblée dans un futur proche,
dans la mesure où il n’a manifesté à ce jour aucun intérêt pour
une telle démarche. D’ailleurs, notre Assemblée ne serait pas en mesure
de donner suite à une telle demande, pour des raisons de principe.
En particulier, en ce qui concerne le statut d’observateur, je rappelle
que, dans la Résolution 1253 (2001) sur l’abolition de la peine
de mort dans les pays ayant le statut d’observateur auprès du Conseil
de l’Europe, l’Assemblée a pris la décision suivante (paragraphe 11):
«L’Assemblée décide de n’accorder
dorénavant le statut d’observateur auprès de l’Assemblée à des parlements
nationaux, et de ne recommander son octroi auprès de l’Organisation
dans son ensemble à des Etats, qu’à la condition qu’ils respectent
strictement un moratoire relatif aux exécutions ou qu’ils aient
déjà aboli la peine de mort.»
25. Cela dit, sans excès d’optimisme, je suis convaincu que l’on
peut trouver des formes d’interaction pragmatique avec les membres
du Congrès américain, à condition de définir le but de cette interaction
(et les avantages recherchés), de recenser les questions susceptibles
de présenter un intérêt commun ou de constituer une préoccupation
commune pour l’Assemblée et le Congrès des Etats-Unis et d’identifier
des partenaires possibles au sein du Congrès.
3.1 Objectifs
26. 26. Selon moi, la coopération avec le Congrès des
Etats-Unis devrait viser: a. à
faire connaître les activités, les expériences et les réalisations
de l’Assemblée aux partenaires américains; b. à
permettre des discussions franches sur des sujets de préoccupation,
afin d’éviter les malentendus, ainsi que sur des points de désaccord
plus profond (par exemple l’abolition de la peine de mort); c. à étudier les possibilités d’actions coordonnées
en vue de promouvoir la démocratie, le respect des droits de l’homme
et l’Etat de droit, et de s’attaquer aux grands défis et aux menaces
auxquels sont confrontées les sociétés modernes.
3.2 Thèmes de coopération envisageables
27. Comme cela est indiqué plus haut, les collègues américains
avec qui j’ai eu des contacts ont montré de l’intérêt pour tout
un éventail de questions traitées par l’Assemblée, et plus particulièrement
pour celles relatives à la stabilité européenne. Compte tenu de
ses activités spécifiques dans le cadre de sa procédure de suivi,
l’Assemblée dispose d’un grand nombre d’informations sur le développement
de la démocratie dans les anciens pays communistes et une vaste
expérience en la matière, dont le Congrès pourrait bénéficier. D’autres questions
européennes intéressent les Américains, comme la stabilisation dans
les régions sortant d’un conflit ou dans les zones de tension, notamment
dans les Balkans et le Caucase, ou encore la situation au Bélarus. Au-delà
de l’Europe, mes interlocuteurs ont été sensibles à nos activités
concernant le Proche-Orient et l’Iran ainsi qu’à diverses questions
transversales, comme la prévention des conflits et la reconstruction
d’après-conflit, la non-prolifération, les actions visant à prévenir
et à combattre le terrorisme international, la piraterie maritime
moderne, la drogue, la corruption et le blanchiment d’argent, la
criminalité organisée, la traite des êtres humains, etc.
3.3 Interlocuteurs envisageables
28. De mon point de vue, le meilleur partenaire pour
établir une relation souple et pragmatique serait la Commission
des Etats-Unis pour la sécurité et la coopération en Europe («Commission
Helsinki»). Cette commission se compose de membres du Sénat et de
la Chambre des représentants qui s’intéressent aux questions européennes
et ont de l’expérience en la matière. Elle représente le Congrès
des Etats-Unis auprès de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE. Ses
coprésidents ainsi que les membres du secrétariat que j’ai rencontrés
ont manifesté de l’intérêt pour la mise en place d’une forme de
coopération.
29. La Commission des affaires étrangères de la Chambre des représentants
comprend une Sous-Commission de l’Europe. De même, la Commission
des relations internationales du Sénat comporte une Sous-Commission
des affaires européennes. Ces deux sous-commissions semblent être
des partenaires naturels pour l’Assemblée en vue d’échanges d’informations
et d’interactions éventuelles sur des questions européennes.
30. De plus, les deux commissions susmentionnées ont des sous-commissions
qui s’occupent des organisations internationales et des droits de
l’homme (au Sénat, la Sous-Commission des opérations et organisations
internationales, des droits de l’homme, de la démocratie et des
questions féminines mondiales; à la Chambre des représentants, la
Sous-Commission des organisations internationales, des droits de l’homme
et du contrôle). Ces deux sous-commissions pourraient aussi être
intéressées par des contacts avec l’Assemblée sur les questions
relatives aux droits de l’homme.
31. Une autre possibilité consisterait à relancer les relations
avec l’ancien groupe parlementaire du Congrès sur les droits de
l’homme, aujourd’hui institutionnalisé sous le nom de «Commission
des droits de l’homme Tom Lantos». Cet organe vise à promouvoir
et défendre les normes internationalement reconnues en matière de
droits de l’homme, consacrées par la Déclaration universelle des
droits de l’homme et d’autres instruments pertinents.
32. Je mentionnerai enfin, parmi les partenaires potentiels, les
membres du Congrès américain qui exercent des fonctions officielles
dans le cadre des activités de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN
et du Dialogue transatlantique des législateurs ou participent à
ces activités.
3.4 Possibilités de contacts et de coopération
33. Pour toutes les raisons expliquées plus haut, il
n’apparaît pas réaliste d’espérer une présence régulière de députés
américains aux sessions de l’Assemblée ni aucune autre forme d’engagement
contraignante. Ce n’est pas le but que l’Assemblée devrait se fixer.
A mon avis, plutôt que d’établir une relation formelle sans réel fondement,
il serait beaucoup plus important de développer un tissu de relations
mutuelles et de lui donner de la substance.
34. Le Président de l’Assemblée pourrait envisager de prendre
l’initiative de revitaliser les relations avec le Congrès en portant
à l’attention des dirigeants des deux chambres diverses possibilités
de coopération avec l’Assemblée, notamment les débats annuels sur
les activités de l’OCDE, auxquels les membres du Congrès des Etats-Unis
peuvent participer à part entière, et en les encourageant à faire
usage de ces possibilités.
35. Il conviendrait d’encourager les commissions compétentes de
l’Assemblée, en particulier la commission des questions politiques,
à s’efforcer d’établir des contacts ad hoc sur des questions de
fond avec leurs homologues américaines, à échanger des informations
en rapport avec leur programme de travail respectif et, le cas échéant,
à organiser des discussions conjointes en faisant appel aux technologies
modernes de communication (vidéoconférences par exemple). De même,
lorsque cela est opportun et réalisable, les rapporteurs des commissions
de l’Assemblée pourraient participer à des auditions organisées
par diverses commissions du Congrès, sous réserve de la disponibilité
de ressources budgétaires. Les secrétariats, de part et d’autre,
pourraient être chargés d’entretenir des contacts réguliers et de
se tenir mutuellement informés des programmes de travail, des ordres
du jour et des calendriers de réunions respectifs.
36. Il devrait être possible d’organiser, au cas par cas, des
réunions entre les représentants de l’Assemblée et les membres du
Congrès des Etats-Unis qui participent à différentes activités en
Europe. Ainsi, le Bureau pourrait inviter systématiquement les membres
de l’Assemblée qui représentent cette dernière aux réunions des
Assemblées parlementaires de l’OSCE et de l’OTAN (sessions annuelles
et autres, séminaires Rose-Roth, etc.) à rencontrer les délégations
du Congrès des Etats-Unis présentes.
37. De plus, l’Assemblée pourrait mettre davantage à profit les
possibilités de participer à diverses réunions organisées par les
Assemblées parlementaires de l’OSCE et de l’OTAN auxquelles assistent
des membres du Congrès américain, et soumettre à ces occasions des
contributions substantielles exposant ses activités et ses positions.
38. La présence en Europe des participants américains au Dialogue
transatlantique des législateurs pourrait aussi être l’occasion
de rencontres avec des représentants de l’Assemblée. On pourrait
également étudier la possibilité pour l’Assemblée d’être associée
sous une forme ou sous une autre aux réunions du Dialogue transatlantique.
Je crois pouvoir présumer qu’il n’y aurait pas d’opposition à cela
de la part des Américains.
39. Un exemple concret d’activité de l’Assemblée pour laquelle
certains de mes interlocuteurs ont manifesté de l’intérêt est la
visite à l’ONU organisée tous les deux ans par la sous-commission
des relations extérieures. Vu le scepticisme traditionnel des Américains
à l’égard des Nations Unies et des autres institutions multilatérales,
il pourrait être utile d’organiser à cette occasion des réunions
conjointes Europe/Amérique avec des responsables des Nations Unies
pour réfléchir aux moyens de rendre cette institution mondiale plus efficiente
et plus active dans la promotion et la défense des valeurs universelles.
De même, les possibilités de dialogue et d’interaction parlementaires
dans d’autres organisations internationales pourraient être étudiées plus
avant.
40. Enfin, et c’est loin d’être le moins important, il ne devrait
pas être trop difficile d’établir un échange régulier d’informations
entre l’Assemblée et le Congrès, au moins en ce qui concerne les
résolutions de l’Assemblée qui sont susceptibles de présenter un
intérêt pour les Américains ou qui traitent de questions concernant
les Etats-Unis.
4 Conclusion
41. Contrairement à ce que certains d’entre nous pourraient
penser, le dialogue parlementaire transatlantique est permanent,
mais l’Assemblée n’y prend pas part actuellement. Il convient, à
mon avis, de remédier à cette situation regrettable.
42. Je suis convaincu que la participation de l’Assemblée au dialogue
avec les membres du Congrès américain serait profitable au partenariat
transatlantique, car elle permettrait de traiter dans ce cadre des questions
qui tiennent à cœur à l’Assemblée et contribuerait à la promotion
des valeurs et des principes de démocratie, de droits de l’homme
et de la prééminence du droit.
43. S’il n’est pas réaliste d’envisager une forme de relation
institutionnalisée avec le Congrès américain, l’Assemblée devrait
néanmoins prendre de nouvelles initiatives pour établir des relations
de travail avec le Congrès américain et tirer parti des formes existantes
de dialogue euro-américain, en vue d’instaurer des liens de coopération
pragmatiques et constructifs avec nos collègues américains.
