C Exposé des motifs, par M. Lotman, rapporteur
1 Introduction
1. La Convention relative à la conservation de la vie
sauvage et du milieu naturel de l’Europe, ou Convention de Berne
(STE no 104), a été signée à Berne en 1979. Ce traité a été le premier
instrument juridique paneuropéen complet de protection de la nature
et reste la pierre angulaire de la protection de la diversité biologique
dans le cadre du Conseil de l’Europe.
2. La convention compte désormais 50 Parties contractantes: tous
les Etats membres du Conseil de l’Europe à l’exception de Saint-Marin
et de la Fédération de Russie, quatre pays d’Afrique – Burkina Faso, Maroc,
Sénégal et Tunisie – et l’Union européenne. Tant la Russie que Saint-Marin
participent toutefois aux travaux de la convention en qualité d’observateurs,
tout comme le Saint-Siège, le Bélarus, l’Algérie et le Cap-Vert.
3. La Convention de Berne a été ouverte à la signature le 19
septembre 1979. Les pays qui l’ont initialement signée sont l’Autriche,
la Belgique, le Danemark, la Finlande, la France, l’Allemagne, la
Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Liechtenstein, le Luxembourg, les
Pays-Bas, la Norvège, le Portugal, l’Espagne, la Suède, la Suisse,
la Turquie et le Royaume-Uni. L’Union européenne (la Communauté
européenne, à l’époque) figure également au nombre des premières
Parties contractantes. La convention est entrée en vigueur dès que
la condition des cinq ratifications fut remplie, le 1er juin 1982.
L’Islande, l’Italie, le Liechtenstein, le Luxembourg, les Pays-Bas,
le Portugal, la Suisse, le Royaume-Uni et l’Union européenne l’avaient
ratifiée à cette date.
2 Contexte institutionnel et juridique
– La Convention de Berne et les autres activités internationales de
protection de la biodiversité
4. Dès le début du XXe siècle s’est fait jour la nécessité
de mettre en place une coopération internationale pour sauvegarder
la nature. Les deux guerres mondiales ont cependant rendu toute
coopération pratiquement impossible jusqu’à la fin des années 1940,
et l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) (qui
s’appelait au départ UIPN) fut créée en 1948. Il en va de même pour
la coopération politique paneuropéenne en général, dont les origines
remontent encore plus loin dans l’histoire, mais qui a vraiment pris
corps en 1949 avec la création du Conseil de l’Europe. Les deux
organisations ont signé un accord en 1962, reconnaissant ainsi la
nécessité de mener des initiatives paneuropéennes en faveur de la
sauvegarde de la nature. Cet accord a récemment été remplacé par
le mémorandum d’accord signé en janvier 2010. Les activités du Conseil
de l’Europe en matière d’environnement et de conservation de la
nature ne se sont évidemment pas limitées à la coopération avec
l’UICN. Plusieurs résolutions et recommandations ont été adoptées
au fil des années par le Comité des Ministres, par l’Assemblée parlementaire
et par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. Un des exemples
les plus récents est la déclaration commune de l’Assemblée, du Congrès
et de la Conférence des organisations internationales non gouvernementales
«Agir ensemble pour la biodiversité, la préservation des espaces
naturels et la lutte contre le changement climatique», signée à l’occasion
de la Journée mondiale de la biodiversité, le 28 avril 2010.
5. Les pressions de plus en plus intenses sur la diversité biologique
ont fait prendre graduellement conscience de la nécessité d’adopter
des traités internationaux contraignants pour protéger la nature. Plusieurs
ont été signés au cours des années 1970, ce qui marquait une nouvelle
étape dans la coopération internationale en matière de conservation
de la nature. La Convention sur les zones humides d’importance internationale
(Convention de Ramsar) a été signée en 1971. Sa portée est mondiale,
mais elle se limite à un groupe d’habitats certes très vaste et
extrêmement important, mais spécifique. Une autre étape importante
a été franchie lors de la signature, en 1973, de la Convention de
Washington sur le commerce des espèces menacées. Elle couvre le
monde entier ainsi que toutes les espèces de faune et de flore,
mais lutte contre un seul facteur de perte de la diversité biologique,
le commerce international non durable. Enfin, en 1979, un autre traité
mondial essentiel a vu le jour: la Convention de Bonn sur la conservation
des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage.
6. Ces traités mondiaux ciblaient des aspects importants, mais
sans assurer une couverture complète des menaces pesant sur la diversité
biologique en Europe. La nécessité d’une convention couvrant un
large éventail d’espèces et de milieux ainsi que la majorité des
menaces connues restait évidente. Les temps n’étaient apparemment
pas mûrs pour adopter un traité mondial de ce type, mais le cadre
du Conseil de l’Europe se prêtait à l’adoption d’un instrument d’une
portée géographique suffisante. La Convention de Berne était née.
Il a fallu plus de douze ans pour qu’un traité mondial encore plus
complet voie le jour avec la signature de la Convention sur la diversité
biologique lors du Sommet de la Terre, à Rio, en 1992. La Convention
sur la diversité biologique n’est toutefois pas assortie des annexes
énumérant les espèces protégées, ce qui supposerait une entreprise
colossale à l’échelle de la planète, ni de divers autres mécanismes
offerts par la Convention de Berne. Cette dernière reste donc un
outil tout à fait pertinent en matière de conservation de la nature
en Europe.
7. Cette présentation du contexte général serait incomplète si
l’on ne mentionnait pas les deux directives adoptées par l’Union
européenne en faveur de la nature. La Directive 79/409/EEC concernant
la conservation des oiseaux sauvages (Directive «Oiseaux») a vu
le jour la même année que la Convention de Berne, en 1979, et la
Directive 92/43/EEC concernant la conservation des habitats naturels
ainsi que de la faune et de la flore sauvages (Directive «Habitats»)
date de 1992. Comme l’Union européenne est également une Partie contractante
à la Convention de Berne et que ces deux directives s’inscrivent
dans le cadre de la mise en œuvre de la convention par l’Union,
un tableau comparant ces trois instruments est annexé au présent
rapport (annexe 1).
3 Dispositions essentielles de la Convention de
Berne
8. La protection des habitats implique des mesures de
sauvegarde de ceux des espèces sauvages de la flore et de la faune,
en particulier celles énumérées dans les annexes I et II, et des
habitats naturels menacés de disparition; la protection des zones
d’importance pour les espèces migratrices énumérées dans les annexes II
et III; et des efforts internationaux de protection des habitats
situés dans les zones frontalières (article 4).
9. La protection stricte des espèces sauvages de flore inscrites
à l’annexe I suppose une interdiction de la cueillette, du ramassage,
de la coupe ou du déracinement intentionnels, ainsi que de la possession
ou de la vente (article 5).
10. La protection stricte des espèces de faune sauvage inscrites
à l’annexe II implique l’interdiction de la capture, de la détention
et du sacrifice, de la détérioration des sites de reproduction ou
des aires de repos, des perturbations significatives, notamment
durant les périodes sensibles; de la destruction, du ramassage ou
de la détention d’œufs, ainsi qu’une interdiction du commerce, quand
elle s’impose (article 6).
11. La sauvegarde par réglementation de l’exploitation d’espèces
de faune inscrites à l’annexe III peut prendre la forme de périodes
de fermeture, d’une interdiction temporaire ou locale de l’exploitation
et d’une réglementation du commerce afin de prévenir toute baisse
d’effectifs qui mettrait une population en danger (article 7).
12. La convention réglemente les méthodes de capture et de mise
à mort pour les espèces inscrites à l’annexe III (et, dans certains
cas exceptionnels, pour des espèces inscrites à l’annexe lI, quand
ces activités sont autorisées à leur égard – voir également le paragraphe
suivant). L’utilisation de moyens non sélectifs, ou susceptibles
de nuire gravement aux populations d’une espèce, est interdite.
La convention demande aussi «en particulier» l’interdiction des
moyens de capture et de mise à mort énumérés dans l’annexe IV (article
8).
13. Des dérogations aux exigences de protection sont envisageables
s’il n’existe aucune autre solution satisfaisante et si elles ne
compromettent pas la survie de la population concernée. Les Parties
contractantes doivent soumettre tous les deux ans un rapport sur
les dérogations accordées (article 9).
14. Aux exigences générales de protection des espèces et des habitats
s’ajoutent des dispositions spéciales pour les espèces migratrices
telles que l’obligation de participer à la coordination internationale (article
10).
15. La réintroduction d’espèces en danger d’extinction est encouragée
sur la base de l’expérience disponible, mais l’introduction d’espèces
non indigènes doit être «strictement contrôlée» (article 11.2).
16. Les Parties contractantes peuvent adopter des mesures plus
rigoureuses que celles requises par la convention, mais doivent
signaler au comité permanent à quelles espèces absentes des annexes
I et II elles accordent une protection totale (article 12).
4 Mise en œuvre de la convention
17. La mise en œuvre de la convention par les Parties
contractantes est coordonnée par le comité permanent, qui est la
plus haute instance et le point central de communication de la convention
(articles 13, 14 et 15). Il est assisté par le secrétariat et par
des groupes d’experts. Le comité permanent adopte des résolutions
et des recommandations, et peut ouvrir des dossiers en cas d’allégations
de non-respect de ses dispositions par une Partie contractante.
4.1 Mise en œuvre de l’article 4 – Protection des
habitats
4.1.1 Etablir des réseaux d’aires protégées
18. Les règles définies à l’article 4 de la convention
sur la mise en place d’aires protégées, sont relativement générales.
Le comité permanent a donc été amené à formuler les orientations
complémentaires suivantes:
- la
Résolution no 3 (1996), relative à la création du Réseau écologique
paneuropéen, décide la mise en place du Réseau Emeraude de zones
d’intérêt spécial pour la conservation. Elle clarifie ainsi la mention assez
générale de sites protégés dans la convention. Elle institue aussi
le groupe d’experts correspondant et invite également les Etats
observateurs à la convention à participer à ce réseau;
- la Résolution no 4 (1996) énumère, à l’annexe I, les types
d’habitat qu’il convient de protéger (car la convention proprement
dite n’est pas assortie d’une telle annexe). Elle s’inscrit en complément
de celle de la Directive «Habitats», dont l’annexe I répertorie
les habitats à protéger dans le cadre du réseau Natura 2000. Notons
toutefois que la liste d’habitats annexée à la Résolution no 4 (1996)
diffère de celle de la Directive «Habitats»;
- la Résolution no 5 (1998), concernant le règlement sur
le Réseau des zones d’intérêt spécial pour la conservation (Réseau
Emeraude), déclare notamment que pour les Etats membres de l’Union européenne,
les sites du réseau Natura 2000 forment le Réseau Emeraude. Elle
définit également la procédure de soumission des données relatives
aux sites au secrétariat de la convention ainsi que la fiche d’information
standardisée pour les sites;
- la Résolution no 6 (1998), qui contient la liste d’espèces
nécessitant des mesures spécifiques de conservation de l’habitat,
clarifie les différences entre les listes d’espèces des annexes
pertinentes de la convention et des annexes aux directives, car
les espèces inscrites dans tous ces documents sont reprises à l’annexe
1 à la Résolution no 6 (1998).
19. Ces résolutions sont complétées (et, dans de nombreux cas,
précédées) par de multiples recommandations relatives à la protection
d’habitats et de sites. La plus importante est la Recommandation
no 16 (1989). Des orientations complémentaires sur les principes
régissant la procédure d’examen et d’approbation des sites Emeraude
ont été soumises au secrétariat de la convention par le groupe d’experts concerné,
mais n’ont pas encore été adoptées par le comité permanent.
20. Le développement des fiches de données et des logiciels des
réseaux Natura 2000 et Emeraude a été coordonné, ce qui confère
une structure similaire à ces instruments. Cela garantit une certaine
compatibilité entre les réseaux. Toutefois, les différences entre
les listes d’habitats et d’espèces peuvent affecter la cohérence
du Réseau écologique paneuropéen. En théorie, la coopération entre
la Commission européenne, l’Agence européenne pour l’environnement
(AEE) et le Comité permanent de la Convention de Berne devrait résoudre
ce problème. L’une des solutions consiste à donner une interprétation
coordonnée des types d’habitats figurant dans les listes. Cet objectif
a, dans une certaine mesure, été atteint dans les versions les plus
récentes des manuels d’interprétation des habitats de l’Union européenne
à l’intention des réseaux, mais il est nécessaire de poursuivre
les travaux.
21. Il ressort de l’annexe I au présent rapport que les dispositions
de la Convention de Berne relatives à la classification des sites
sont intégrées aux deux directives de l’Union européenne sur la
nature. Les règles de classification des sites de l’article 4 de
la Directive «Habitats» sont en fait plus strictes que celles de
l’article 4 de la Convention de Berne. L’Union européenne prévoit
également des mécanismes plus contraignants pour les rapports et
la mise en œuvre. La Commission européenne supervise la création
du réseau Natura 2000 et dispose d’une procédure d’infraction pour
réagir en cas de non-conformité. La progression du réseau Natura 2000
est suivie à l’aide d’un outil appelé «Baromètre Natura 2000», accessible
au public. Par conséquent, il est naturel que la Résolution n° 5
du comité permanent délègue à Natura 2000 la mise en œuvre des objectifs de
protection des sites par les Etats membres de l’Union européenne.
22. Pourtant, des problèmes subsistent dans les pays de l’Union
européenne. Le réseau Natura 2000 n’est toujours pas terminé. D’après
le dernier Baromètre Natura 2000, le réseau peut être qualifié de
généralement complet dans moins de la moitié des Etats membres de
l’Union (Allemagne, Belgique, Danemark, Estonie, France, Italie,
Luxembourg, Pays-Bas et Pologne pour la Directive «Oiseaux», et
Allemagne, Belgique, Danemark, Italie et Pays-Bas pour la Directive
«Habitats»), mais d’incomplet dans les autres pays. Toutefois, plusieurs
Etats membres ont récemment accompli des progrès notables et le
réseau n’est plus qualifié de «très insuffisant» dans aucun pays.
23. Les progrès des Parties contractantes non membres de l’Union
européenne ont été encore moins rapides. La création du Réseau Emeraude
y est très peu avancée. Des projets pilotes ont, à divers moments, été
menés dans les pays concernés. La plupart des Parties contractantes
non membres de l’Union européenne ont bénéficié d’une certaine assistance
dans l’organisation des projets pilotes, sauf la Norvège et la Suisse
(qui les ont réalisés avec leurs propres moyens), et l’Islande.
Cependant, pour ce dernier pays, aucune donnée sur des activités
relatives au Réseau Emeraude n’est actuellement accessible au public.
Un projet conjoint de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe
pour la création du Réseau Emeraude dans sept pays d’Europe centrale
et orientale et du Caucase est en cours. Ces projets ont favorisé
la mise en place de réseaux de sauvegarde de la nature dans les
pays concernés, mais ont uniquement abouti à des avant-projets de
listes de sites. A ce stade, il n’existe aucune évaluation globale
du Réseau Emeraude comparable au Baromètre Natura 2000, et certains
pays communiquent peu d’informations sur le suivi des projets pilotes.
Le comité permanent pourrait cependant adopter un «baromètre Emeraude»
en décembre 2010. En conclusion, la couverture actuelle dans d’autres
pays du Réseau Emeraude proposé varie de quelques sites à peine
dans certains pays jusqu’à couvrir 40 % comme en Croatie (voir annexe
2).
24. Des projets pilotes ont également été menés dans certaines
Parties contractantes d’Afrique, mais il n’y a pas d’informations
disponibles sur les sites proposés.
25. L’évaluation du réseau est relativement peu avancée et n’a
été entreprise que pour certains pays, habitats et groupes d’espèces.
Le résumé très succinct qui précède révèle qu’à peine quelques pays
ont proposé un réseau qui permettrait une couverture significative
de leur territoire. Il est également difficile de distinguer quels
projets pilotes du Réseau Emeraude ont abouti à une sélection de
sites déjà protégés dans les pays concernés et quels projets ont
abouti au classement de nouveaux sites. Pour certains pays, les
listes d’habitats et d’espèces sur lesquelles se fonde la sélection
des sites ne sont pas vraiment adaptées.
26. Les bases de données réunissant les informations relatives
aux sites du Réseau Emeraude ne sont pas publiques et l’on ne dispose
pas de carte complète du réseau à l’échelle de l’Europe. Comme pour
Natura 2000, certaines données sont disponibles sur le site internet
de l’Agence européenne pour l’environnement. La base de données
commune d’espaces protégés que propose cette même agence ne réunit
encore que des sites classés au plan national.
4.1.2 Gestion des zones protégées
27. A l’évidence, le classement d’une zone protégée n’est
qu’une première étape dans la conservation de la diversité biologique:
une zone protégée n’est pas très utile si elle n’existe que sur
le papier. C’est la manière d’assurer la protection effective du
site qui compte.
28. Les règles de protection énoncées à l’article 4 de la convention
sont assez générales. Celles de l’article 6 de la Directive «Habitats»
sont plus spécifiques. L’Union européenne a également mis en place
des mécanismes plus contraignants pour les rapports et la mise en
œuvre. La Commission européenne veille et peut lancer une procédure
d’infraction en cas de non-conformité. La Commission a également
formulé des orientations sur la gestion des sites Natura 2000, mais
elles ne concernent que l’interprétation de l’article 6 de la Directive
«Habitats» et ne couvrent pas d’autres aspects.
29. Le comité permanent de la convention a notamment adopté les
orientations suivantes:
- la
Recommandation no 16 (1989), qui donne quelques orientations en
matière de sélection, mais aussi de gestion des sites et aborde
notamment les mesures législatives, le financement, la planification
des mesures de gestion, la délimitation et la surveillance;
- la Recommandation no 71 (1998), qui énonce des lignes
directrices sur la protection des habitats et leur gestion par des
programmes privés ou bénévoles impliquant notamment l’acquisition
de terres, la conservation par des propriétaires privés, un soutien
législatif en faveur de la sauvegarde des habitats par des acteurs
privés, des incitations fiscales à la conservation privée et une
implication du secteur bénévole.
30. Les recommandations susmentionnées sont relativement générales
et ne donnent pas de conseils relatifs aux types d’habitats ou à
des mesures spécifiques de gestion. Elles ne fournissent aucune
orientation pour la planification de la gestion ou pour la conception
d’un logiciel spécifique, complémentaire à celui qui sert à la description
des sites.
31. Le rapporteur n’a trouvé aucune étude systématique paneuropéenne
de la condition des habitats et des espèces dans les zones protégées,
que ce soit des réussites ou des échecs en la matière. Les données relatives
au Diplôme européen des zones protégées fournissent un éventail
de belles réalisations. Par contre, ce diplôme ne dépend pas officiellement
de la Convention de Berne, même si ses objectifs en sont proches
et s’il est, en fait, plus ancien que la convention. C’est pourquoi
les sites qui ont obtenu cette distinction ne seront pas abordés
dans le présent rapport.
32. Les données relatives aux dossiers ou aux plaintes peuvent
donner une vue d’ensemble des litiges pour lesquels des plaintes
officielles ont été déposées auprès du comité permanent. D’autre
part, certaines données relatives aux réussites ou aux échecs concernant
le réseau Natura 2000 sont disponibles sur le site de la DG Environnement
de la Commission européenne. Actuellement, le comité permanent maintient
ouverts plusieurs dossiers relatifs à des sites:
- Bulgarie: parcs d’éoliennes
à Balchik et à Kaliakra-Via Pontica. L’affaire concerne la construction d’éoliennes
sur le littoral de la mer Noire, sur un important couloir de migration.
Le comité permanent a adopté une recommandation sur ce dossier.
D’autres institutions internationales sont impliquées, comme le
secrétariat de l’Accord sur la conservation des oiseaux d’eaux migrateurs
d’Afrique-Eurasie (AEWA) et la Commission européenne. Aujourd’hui,
une grande partie de cette zone est intégrée au réseau Natura 2000
et le risque d’implantation de nouvelles éoliennes dans le secteur
a nettement diminué;
- Chypre: péninsule d’Akamas. L’affaire concerne des projets
d’aménagements touristiques néfastes pour une zone de grande valeur
naturelle accueillant de nombreuses espèces rares de flore et de
faune. Le site est particulièrement important pour deux espèces
de tortues marines inscrites à l’annexe I de la Convention de Berne
et aux annexes II et IV de la Directive «Habitats». Le comité permanent
a adopté une recommandation sur ce dossier. Le différend remonte
à 1996. En juillet 2010, l’Union européenne a indiqué que la Commission
européenne avait récemment été saisie d’une plainte pour désignation
et protection insuffisantes de la péninsule d’Akamas. Par conséquent,
la Commission évaluera si elle peut considérer comme suffisants
le site classé et les mesures prises pour protéger ses valeurs naturelles
et garantir le respect des dispositions pertinentes du droit communautaire
en matière d’environnement. Le secteur est à présent partiellement
intégré au réseau Natura 2000, mais il n’est pas certain que cela suffise
à garantir la protection à long terme de l’ensemble du site et des
espèces concernées;
- France: habitats pour la survie du grand hamster (Cricetus cricetus) en Alsace: insuffisance
des mesures prises pour garantir la préservation des habitats indispensables
à la survie du grand hamster. La Commission européenne a saisi la
Cour européenne de justice en juin 2009;
- Ukraine: projet de canal dans l’estuaire du Bystroe (delta
du Danube). La voie navigable proposée traverserait une zone d’une
grande valeur naturelle dans le delta du Danube, qui est également
classée comme réserve de la biosphère. Le comité permanent a adopté
une recommandation sur ce dossier. Outre le comité permanent, d’autres
institutions internationales telles que la Commission européenne, l’UNESCO,
la CEE-ONU, le PNUE, la Commission internationale pour la protection
du Danube et les organes pertinents des Conventions d’Aarhus, d’Espoo
et de Ramsar sont également impliquées. Le litige dure depuis 2004
et la situation reste floue quant aux éventuels dommages que le
projet pourrait causer au site.
33. Plaintes en attente qui concernent des sites:
- Bosnie-Herzégovine: menaces
sur la grotte de Vjetrenica. Cette grotte et sa riche biodiversité
sont protégées depuis longtemps, mais les perturbations de l’histoire
récente ont fait perdre la continuité de la protection. D’autres
acteurs internationaux tels que l’UICN sont impliqués. Les initiatives
actuelles pourraient aboutir à une protection future adaptée;
- Italie: parcs d’éoliennes à Alta Maremma. Dans un secteur
riche en espèces et qui compte plusieurs sites protégés, un parc
d’éoliennes a illégalement été implanté et un autre (légal) est
envisagé. Plusieurs espèces qui pourraient être affectées sont protégées
par les Directives «Oiseaux» et «Habitats», mais rien n’indique
que la Commission européenne se soit saisie de l’affaire. A ce stade,
il est difficile d’évaluer l’ampleur du problème;
- Maroc: projet de développement touristique à Saïdia affectant
la zone humide de Moulouya. Des aménagements touristiques majeurs
sont proposés à Moulouya, une zone classée comme site d’intérêt biologique
et écologique (SIBE) et comme site de Ramsar. Les autorités affirment
que ces aménagements ne nuiront pas au site;
- France: tétras lyre (Tetrao
tetrix) en Drôme et dans l’Isère.
34. Sites où les recommandations existantes du comité permanent
font l’objet d’un suivi: projets d’aménagement menaçant la baie
de Fethiye en Turquie, un site protégé d’importance pour les tortues marines.
Des préoccupations similaires ont été exprimées par une ONG mais
aucune information n’a été communiquée par les autorités.
- Recommandation no 144 (2009)
sur le parc d’éoliennes de Smøla (Norvège) et d’autres implantations d’éoliennes
en Norvège;
- Recommandation no 66 (1998) sur l’état de conservation
de diverses plages de ponte des tortues marines en Turquie;
- Recommandation no 98 (2002) relative au projet de construction
d’une autoroute dans la gorge de Kresna (Bulgarie);
- Recommandation no 113 (2004) sur l’antenne militaire de
la base sous souveraineté britannique (Akrotiri, Chypre).
35. Beaucoup d’autres affaires ont été traitées dans le passé.
Certaines ont eu une issue favorable, d’autres non. Ainsi, de grands
barrages ont été construits sur un site d’importance pour la nature
en Islande malgré la recommandation négative du comité permanent.
36. Il est donc permis de conclure que de nombreux sites importants
des Parties contractantes ne reçoivent toujours pas une protection
adéquate.
4.1.3 Questions générales de protection de la diversité
des habitats non liées à des sites spécifiques
37. Les pertes d’habitat sont la principale menace pesant
sur la biodiversité en Europe. Le classement et la protection adéquate
de sites isolés n’apportent qu’une solution partielle. Pour véritablement
enrayer le déclin de la diversité biologique, il faut également
prendre des mesures pour éviter les politiques qui engendrent des pertes
d’habitats dans le paysage général. Cet aspect a été reconnu par
les documents d’orientation pertinents du comité permanent, dont
le plus important est la Recommandation no 25 (1991), concernant
la conservation des espaces naturels à l’extérieur des zones protégées
proprement dites.
38. La compatibilité avec les impératifs d’une protection de la
diversité biologique et paysagère doit notamment être vérifiée pour
les politiques de l’aménagement du territoire, du développement
des infrastructures, de la construction, des mines, de l’agriculture
et de la sylviculture, ainsi que de la protection de l’environnement
contre la pollution et les changements climatiques. Concernant ce
dernier point, il est évident que, même si les réseaux de zones
protégées jouent un rôle déterminant pour aider la biodiversité
européenne à s’adapter aux changements climatiques, l’adaptation
n’est possible que si une diversité suffisante des habitats subsiste
dans l’ensemble du paysage, c’est-à-dire également à l’extérieur
des espaces protégés.
39. En matière de protection de la biodiversité européenne contre
le changement climatique, le comité permanent a adopté les recommandations
suivantes:
- Recommandation no
122 (2006) sur la conservation de la diversité biologique dans le
cadre du changement climatique, adoptée le 30 novembre 2006, qui
propose la création d’un groupe d’experts ad hoc;
- Recommandation no 135 (2008) sur la lutte contre les impacts
du changement climatique sur la biodiversité, adoptée le 27 novembre
2008, qui insiste notamment sur la nécessité d’intégrer les réseaux de
zones protégées dans une logique de protection des paysages d’une
grande qualité afin que ces zones soient suffisamment perméables
et interconnectées pour aider les espèces à adapter leur répartition
géographique («biotopes relais» et autres outils);
- Recommandation no 143 (2009) énonçant à l’intention des
Parties de nouvelles orientations sur la diversité biologique et
le changement climatique, adoptée le 26 novembre 2009, qui souligne
entre autres l’importance d’une approche écosystémique et de la
préservation de grands réseaux d’habitats hétérogènes.
40. Le groupe d’experts mentionné a été constitué, mais à part
cela le rapporteur n’a trouvé aucun rapport de synthèse complet
sur la mise en œuvre de ces recommandations. Etant donné le morcellement
actuel des paysages européens, cette mise en œuvre constitue incontestablement
un défi.
41. Un problème connexe au changement climatique est l’impact
des projets d’exploitation des énergies renouvelables sur les habitats.
Le développement des énergies renouvelables peut certes contribuer
à freiner les changements climatiques induits par l’homme mais risque,
s’il est mené sans une prise en compte minutieuse de la diversité
biologique, de gravement détériorer les habitats. Dans cette optique,
ont été adoptées la Recommandation no 109 (2004) sur l’atténuation
des nuisances de la production d’énergie éolienne sur la vie sauvage,
qui approuve deux documents sur la question élaborés dans le cadre
de la Convention de Bonn, et plusieurs recommandations spécifiques
à divers sites. Un nouveau document d’orientation sur les éoliennes
et la protection de la nature a été publié en octobre 2010 en collaboration
avec la Commission européenne. Des orientations seraient nécessaires
pour les autres énergies renouvelables.
42. Les infrastructures du domaine de l’énergie peuvent gravement
endommager la biodiversité et convertir certains sites en pièges
mortels pour les oiseaux, comme l’illustre le cas des lignes électriques.
La Recommandation no 110 (2004) du comité permanent sur l’atténuation
des nuisances des installations aériennes de transport d’électricité
(lignes électriques) pour les oiseaux a été adoptée le 3 décembre
2004. Selon une étude réalisée par une ONG, peu de mesures ont été
prises dans ce domaine et très peu d’informations sont échangées,
même sur les réussites limitées en la matière.
43. Dans le domaine de l’agriculture, il existe une grande différence
entre les Parties contractantes membres ou non membres de l’Union
européenne, car les premières sont directement influencées par la Politique
agricole commune (qui n’affecte qu’indirectement les autres). L’impact
de la PAC sur la biodiversité a été critiqué dans de nombreuses
publications, dont le récent ouvrage Through
the green smokescreen – How is CAP cross compliance delivering for
biodiversity?, préparé par BirdLife l’année dernière.
Le rapporteur n’a trouvé aucune autre étude similaire de l’impact
de l’agriculture sur la biodiversité à l’échelle paneuropéenne.
44. L’impact de la sylviculture sur la diversité biologique est
souvent négatif, même si les superficies couvertes par les forêts
sont stables, voire en augmentation, comme le constate une évaluation
réalisée par l’Agence européenne pour l’environnement. En matière
de plantations de forêts dans des paysages de valeur ouverts, au
moins deux dossiers sont actuellement en cours d’examen:
- Islande: boisement des zones
de faible altitude et notamment dans des zones humides d’importance pour
les oiseaux. En décembre 2002, le comité permanent a adopté sa Recommandation
no 96 (2002), relative à la sauvegarde des oiseaux dans le cadre
du boisement des zones de faible altitude en Islande. Elle énonce
sept recommandations spécifiques que le Gouvernement de l’Islande
était appelé à mettre en œuvre;
- Ukraine: reboisement des habitats steppiques. Une ONG
a déposé une plainte auprès du secrétariat.
45. Le comité permanent n’a pas encore formulé de recommandations
générales sur les problèmes liés à la sylviculture ou au reboisement.
4.1.4 Exemples de problèmes liés à la protection de
l’habitat de certains taxons
46. Parmi les affaires actuellement suivies, citons la
France – habitats du grand hamster en Alsace (dossier ouvert) et
habitats du crapaud vert européen en Alsace (dossier éventuel),
et la Suède – habitats du crapaud calamite sur Smögen (dossier éventuel).
47. Les recommandations adoptées sur la protection des habitats
des amphibiens et des reptiles comprennent:
- les Recommandations générales nos 13 (1988), 26 et 27
(1991) et 119 (2006), portant sur diverses espèces et plusieurs
pays, et d’autres plus spécifiques comme la Recommandation no 33
(1991) relative à la protection du crapaud calamite en Irlande,
la Recommandation no 70 (1998) relative à la conservation du triton
crêté à Orton Brick Pits (Royaume-Uni) et plusieurs recommandations
sur les tortues marines, depuis la no 7 (1987) jusqu’à la no 95
(2002).
- la Recommandation no 120 (2006) du comité permanent se
réfère aux mesures proposées dans la «Stratégie européenne de conservation
des invertébrés», qui reconnaît que les pertes d’habitat sont une menace
essentielle et propose quelques orientations pour la gestion des
habitats.
- la Recommandation no 132 (2007) du comité permanent, qui
se réfère aux lignes directrices proposées dans les Orientations
sur la conservation des champignons en Europe, qualifie en priorité
la gestion des habitats pour la sauvegarde des espèces de champignons
sur le continent.
48. Selon la Stratégie européenne de conservation des plantes
(2008-2014), validée par la Recommandation no 138 (2008), bon nombre
des principales menaces qui pèsent sur la diversité végétale en Europe
sont liées aux pertes d’habitat. Ce sont notamment le morcellement
des habitats et la perte de connectivité, ainsi que des changements
dans les pratiques forestières et agricoles. Notamment, l’intensification
de l’agriculture et l’abandon de terres font disparaître des terres
agricoles de haute valeur pour l’environnement et constituent donc
des menaces majeures.
4.1.5 Evaluation préliminaire de l’application de l’article
4
49. Malgré les efforts consentis par le comité permanent
et, dans une certaine mesure, par les Parties contractantes, la
situation reste globalement décevante. Les réseaux paneuropéens
de zones protégées sont encore incomplets; même dans les sites protégés,
la protection est souvent insuffisante; celle des habitats à l’extérieur
des zones classées est très maigre. D’autres politiques ne tiennent
pas compte des impératifs de la protection des habitats. Il existe
peu de bilans de la mise en œuvre des recommandations et de la situation effective
sur le terrain. Les pertes d’habitat restent par conséquent la première
menace pour la diversité biologique en Europe.
4.2 Mise en œuvre de l’article 5 – Protection stricte
des espèces de flore
50. Peu d’informations sont disponibles sur l’état de
la mise en œuvre des dispositions de la convention qui demandent
une protection stricte des espèces de flore inscrites à l’annexe
I contre les menaces directes liées à la cueillette de plantes sauvages.
Aucune information n’est disponible sur les dossiers ouverts pour
non-respect de ces obligations par une Partie contractante, et la
Stratégie européenne de conservation des plantes (2008-2014) ne
qualifie pas ces menaces comme prioritaires.
51. La Recommandation no 49 (1996), concernant la protection de
certaines espèces végétales sauvages faisant l’objet d’exploitation
et de commerce, n’entre pas, à proprement parler, dans le cadre
de l’application de l’article 5, mais s’y rapporte. Dans la convention,
seule l’annexe I énumère des plantes, c’est-à-dire les espèces nécessitant
une protection stricte contre toute exploitation. Il est reconnu
que certaines espèces de flore nécessitent une approche associant
la conservation à une exploitation durable des populations sauvages, semblable
à celle de l’article 7 à l’égard des espèces de faune concernées.
Ces plantes qui appellent une attention particulière, mais pour
lesquelles une exploitation soigneusement organisée peut être compatible avec
les objectifs de sauvegarde, sont inscrites dans l’annexe à la recommandation.
La nécessité de veiller à la durabilité des récoltes et du commerce
est également reconnue dans la Stratégie européenne de conservation
des plantes.
52. En conclusion, même si peu d’informations sont disponibles
sur la protection des plantes contre la cueillette et les menaces
directes comparables, ces dernières ne semblent pas constituer de
risque majeur pour la diversité de la flore d’Europe.
4.3 Mise en œuvre de l’article 6 – Protection stricte
des espèces de faune (annexe II)
53. La convention a contribué à une amélioration du statut
de sauvegarde de certaines espèces, dont les plus emblématiques
sont de grands carnivores. Le loup et l’ours brun ont reconquis
quelques secteurs de leur ancienne aire de répartition. Toutefois,
le statut de ces espèces à l’échelle paneuropéenne est loin d’être favorable,
tandis que les maigres réussites des efforts de conservation ont
suscité de fortes controverses, notamment en Norvège et en Suisse.
Quelques progrès ont été réalisés dans la sauvegarde de la seule espèce
européenne endémique de carnivores, le lynx ibérique, mais celle-ci
reste gravement menacée d’extinction. Dans le cadre de la convention,
la coordination est assurée par le Groupe d’experts sur la conservation
des grands carnivores, qui coopère avec l’Initiative pour les grands
carnivores en Europe, qui a élaboré des plans d’action pour les
espèces susmentionnées.
54. La chasse peut constituer une grave menace supplémentaire
pour certaines espèces menacées d’oiseaux d’Europe. C’est en 2008
que BirdLife International a pour la dernière fois vérifié l’application
de la Recommandation no 90 (2001) relative à la capture, à la mise
à mort et au commerce des oiseaux protégés à Chypre. D’après leur
rapport, la situation s’aggrave au lieu de s’améliorer. L’on ne
trouve aucun signe d’implication de la Commission européenne dans
ce dossier, malgré le fait que le piégeage non sélectif d’oiseaux
soit interdit à la fois par la Convention de Berne et par la Directive
«Oiseaux».
4.4 Mise en œuvre de l’article 7 – Protection des
espèces de faune menacées par l’exploitation
55. Plusieurs espèces inscrites à l’annexe III sont communes
dans de nombreux Etats membres et sont chassées comme du gibier
ordinaire. La Recommandation no 128 (2007) du comité permanent relative
à la Charte européenne de la chasse et de la biodiversité invite
les Parties contractantes et les Etats observateurs à prendre en
compte cette charte pour veiller à ce que la chasse soit durable.
56. Par contre, les effectifs de plusieurs espèces couvertes par
cet article sont loin d’être à un niveau confortable et devraient
faire l’objet de mesures de sauvegarde supplémentaires. Le plan
d’action sur le bison d’Europe préparé par l’Initiative pour les
grands herbivores et adopté par la Recommandation no 102 (2003) en
est un exemple, tandis que le plan d’action pour la sauvegarde du
lynx eurasien en Europe, élaboré par l’Initiative pour les grands
carnivores en Europe, en est un autre.
4.5 Mise en œuvre de l’article 8 – Méthodes de capture
et de mise à mort
57. Il est difficile de dresser le bilan de la mise en
œuvre, mais il semble que la plupart des Parties contractantes ont
interdit les méthodes de capture non sélective, conformément aux
exigences de cet article. La mise en œuvre de l’interdiction semble
insuffisante dans certains Etats membres pour le piégeage non sélectif
d’oiseaux, ce qui pourrait constituer une grave menace pour certaines
espèces. Le problème est apparemment grave dans certains secteurs
de Chypre si l’on en croit le rapport de BirdLife cité plus haut.
4.6 Mise en œuvre de l’article 9 – Dérogations
58. Au titre de cet article, les Etats membres établissent
des rapports obligatoires pour les dérogations accordées par rapport
aux règles de protection de la convention. Actuellement, peu d’informations
permettent de déterminer si les Parties contractantes signalent
véritablement toutes les dérogations qu’elles accordent, ou de vérifier
la gravité de l’impact de ces dérogations sur la biodiversité. Par
contre, rien n’indique que le recours à l’article 9 engendre de
graves problèmes.
4.7 Mise en œuvre de l’article 11.2
59. Le comité permanent a traité plusieurs dossiers d’espèces
exotiques envahissantes qui mettent en péril la diversité biologique.
La Recommandation générale no 99 (2003) approuve la Stratégie paneuropéenne
sur les espèces exotiques envahissantes. Il a aussi adopté plusieurs
recommandations plus spécifiques. Un dossier est actuellement ouvert
à propos de l’écureuil gris américain en Italie.
5 Synthèse des problèmes
60. Comme le suggèrent toutes les études récentes, la
biodiversité européenne poursuit son déclin. A l’évidence, l’objectif
premier de la convention est loin d’être atteint. Les paragraphes
ci-dessous résument les principaux problèmes.
5.1 Couverture géographique de la convention
61. A ce jour, deux Etats membres du Conseil de l’Europe
– la Fédération de Russie et Saint-Marin – n’ont pas adhéré à la
convention. Saint-Marin ne possède certes pas une part significative
de la biodiversité européenne, mais il en va tout autrement de la
Russie. Etant donné son importance majeure pour la sauvegarde de
la nature, il est très regrettable que ce pays n’ait pas encore
ratifié la convention.
62. Le Bélarus – un pays dont la nature est très riche – n’est
pas membre de la convention. Cependant, le statut d’observateur
dont jouissent ces pays permet d’atténuer le problème.
63. De même, la couverture géographique des pays africains par
la convention n’est pas très logique. Elle n’englobe ni tous les
pays d’importance pour les espèces migratrices d’Europe, ni tous
les pays proches de l’Europe (par exemple du littoral méditerranéen).
5.2 Création de réseaux de zones protégées
64. Les réseaux paneuropéens sont assez incomplets. Si
Natura 2000 est «à moitié terminé», le Réseau Emeraude n’en est
encore qu’à ses débuts. Le statut du Réseau Emeraude manque de visibilité
pour le grand public. Les deux réseaux ne sont pas encore pleinement
harmonisés, notamment du point de vue des listes d’habitats et de
leur interprétation.
5.3 Assurer la protection des sites
65. Aucune vue d’ensemble de la situation à l’échelle
paneuropéenne n’est disponible. La mise en œuvre des décisions du
comité permanent laisse à désirer parce qu’il ne dispose d’aucun
moyen contraignant pour obliger les Parties contractantes à donner
suite à ses recommandations. Au sein de l’Union européenne, la situation
est légèrement meilleure parce que la Commission dispose d’outils
plus puissants, mais il n’existe aucun mécanisme clair instaurant
un «lien direct» entre le comité permanent et la Commission. Par conséquent,
même les Etats membres de l’Union européenne maintiennent parfois
des pratiques qui violent à la fois la convention et les directives,
en dépit des recommandations pertinentes du comité permanent.
66. Les règles de protection et d’organisation de la gestion sont
peu harmonisées entre les Parties contractantes. Aucune orientation
en ce sens n’a été formulée par le comité permanent (ni par la Commission européenne).
Aucun outil d’organisation de la gestion n’a été créé pour compléter
le logiciel Emeraude/Natura 2000 par des plans spécifiques de gestion
des sites.
5.4 Assurer la protection des habitats à l’échelle
de l’ensemble du paysage
67. Il n’existe aucun rapport de synthèse sur l’impact
du développement des infrastructures, de l’intensification de l’agriculture,
des pratiques forestières ou du reboisement sur la diversité des
habitats en Europe, mais la situation actuelle est clairement néfaste
pour beaucoup d’espèces. Les efforts du comité permanent et de la
Commission européenne se sont avérés insuffisants.
5.5 Assurer la protection des espèces
68. Le statut de nombreuses espèces est défavorable et
continue à se détériorer. Certaines affaires de non-respect de la
convention n’ont pas abouti à une solution adaptée. Dans la plupart
des cas, les espèces perdent des habitats qui leur conviennent.
69. Plusieurs espèces sont menacées non seulement par les pertes
d’habitat, mais encore par des pratiques de chasse non durables.
L’exemple le plus grave est le piégeage aveugle d’oiseaux dans certaines Parties
contractantes de la Méditerranée. Dans cette affaire, l’absence
de «lien direct» entre le comité permanent et la Commission européenne
constitue manifestement un handicap, car les pays concernés sont également
membres de l’Union européenne. La protection des grands carnivores
constitue une autre source de préoccupation dans certains Etats
membres, à l’intérieur comme à l’extérieur de l’Union européenne.
70. Notons également que certaines dispositions de la Convention
de Berne peuvent ne pas être entièrement couvertes par les directives
parce que la composition des annexes de la convention diffère légèrement
de celle des directives et que les dispositions relatives aux espèces
exotiques paraissent plus contraignantes dans la convention. Actuellement,
la Commission européenne travaille presque exclusivement dans le
cadre des directives.
6 Conclusions
71. Compte tenu de ce qui précède, l’Assemblée devrait
recommander au Comité des Ministres d’intensifier la coopération
avec l’Union européenne afin de réaliser une compatibilité entre
les zones d’intérêt spécial pour la conservation du Réseau Emeraude,
dans le cadre de la Convention de Berne, et les habitats protégés
du réseau Natura 2000, dans le cadre de la Directive «Habitats»
de l’Union européenne, notamment en ce qui concerne la mise en place
de réseaux d’espaces protégés, la gestion des zones protégées et
la protection des espèces.
72. D’une manière plus générale, le Comité des Ministres devrait
améliorer la visibilité internationale de la Convention de Berne
et des travaux de ses groupes d’experts, et veiller à ce qu’elle
figure parmi les priorités du Conseil de l’Europe.
