Frontex: responsabilités en matière de droits de l'homme
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 25 avril 2013 (17e séance)
(voir Doc. 13161, rapport de la commission des migrations, des réfugiés
et des personnes déplacées, rapporteur: M. Cederbratt; et Doc. 13187, avis de la commission des questions juridiques et des
droits de l’homme, rapporteur: M. Clappison). Texte
adopté par l’Assemblée le 25 avril 2013 (17e séance).Voir
également la Recommandation
2016 (2013).
1. L’Agence européenne pour la gestion
de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats
membres de l’Union européenne (ci-après « l’Agence »), plus connue
sous le nom de Frontex, a été créée en octobre 2004 pour aider les
Etats membres de l’Union européenne à gérer et à contrôler leurs frontières
extérieures. Dotée en 2012 d’un budget de quelque 85 millions d’euros,
Frontex a joué un rôle crucial dans la sécurisation des frontières.
2. Au moment de sa mise en place, Frontex était considérée avant
tout comme chargée du contrôle des frontières et de la gestion des
migrations. Une fois qu’elle a commencé à fonctionner, il est clairement
apparu que ses activités avaient de nombreuses implications en matière
de droits de l’homme et qu’elle était mal préparée pour y faire
face. C’était particulièrement le cas pour l’interception de migrants
en situation irrégulière, de demandeurs d’asile et de réfugiés aux
frontières ou en mer, ainsi que pour les opérations de retour de migrants
en situation irrégulière et de personnes déboutées du droit d’asile.
3. Ces problèmes de droits de l’homme ont mis en lumière plusieurs
lacunes structurelles dans le fonctionnement et la gestion de l’Agence.
On note à cet égard un manque de clarté quant au rôle de Frontex dans
la coordination et la mise en œuvre des opérations terrestres, aériennes,
maritimes et de retour menées en commun avec les Etats membres,
et quant aux responsabilités en cas de violations des droits de
l’homme ou d’autres atteintes au droit international résultant des
actions de l’Agence. Il existe aussi un manque de transparence concernant
les opérations et activités, et leurs conséquences pour les droits
de l’homme. Enfin, le contrôle démocratique n’est pas suffisant,
par exemple dans les accords négociés par Frontex avec des pays
tiers en matière de contrôle des frontières, d’interception et de
retour.
4. L’Assemblée parlementaire se félicite que l’Union européenne
et Frontex aient récemment pris des mesures visant à répondre à
certains de ces problèmes. Le comité de direction de l’Agence a
en effet adopté une stratégie en matière de droits fondamentaux
et un code de conduite. En outre, les institutions de l’Union européenne
ont décidé de modifier le Règlement (CE) no 2007/2004
du Conseil, établissant Frontex (règlement Frontex) pour y inclure
l’obligation de protéger les droits fondamentaux et pour prévoir
la création d’un poste d’officier aux droits fondamentaux et d’un
forum consultatif sur les droits fondamentaux (ci-après « forum
consultatif »). Les règles amendées prévoient l’obligation de dispenser
une formation aux droits fondamentaux, de respecter le principe
de non-refoulement et de suspendre ou d’interrompre les opérations conjointes
ou les projets pilotes en cas de violations graves ou persistantes
des droits fondamentaux ou des obligations en matière de protection
internationale.
5. Toutefois, l’Assemblée n’est pas certaine que ces modifications
suffiront à résoudre tous les problèmes de droits de l’homme en
jeu et se demande si certaines d’entre elles sont bien applicables
et effectives, même si les Etats membres et Frontex font tout leur
possible pour les mettre en œuvre.
6. Il règne un état d’esprit dangereux, consistant à juger que
les activités de Frontex ne vont pas au-delà de celles des Etats
membres et que les responsabilités sont à imputer à chaque Etat
membre, et non à l’Agence. Bien que des progrès aient été réalisés
pour reconnaître que ce n’est pas toujours le cas, cet argument
est encore trop souvent utilisé lorsque les responsabilités en matière
de droits de l’homme sont abordées.
7. L’Assemblée appelle donc Frontex, l'Union européenne et les
Etats membres de l’Union européenne à se pencher sur plusieurs aspects
structurels et opérationnels de Frontex et de ses activités, et
notamment:
7.1 à veiller à ce que
les personnes nécessitant une protection internationale, dont les
victimes potentielles de la traite, les mineurs non accompagnés
et les autres personnes vulnérables, soient identifiées au cours
des opérations d’interception et de contrôle aux frontières, et
à ce qu’elles reçoivent une aide appropriée, dont l’accès à l’asile
et aux autres formes de protection. De plus, les autorités nationales
compétentes doivent recevoir sans retard les informations relatives
aux demandes d’asile et de protection internationale et celles signalant
les navires en détresse. Afin d’y veiller, les migrants interceptés
doivent être systématiquement interrogés, dans une langue qu’ils
comprennent et selon une procédure normalisée, et des directives
pertinentes ou des instructions claires doivent être fournies au personnel
et agents déployés, en plus d’une formation leur apportant les compétences
nécessaires pour remplir cette tâche. Tout cela doit être intégré
dans chaque plan opérationnel ;
7.2 à garantir les droits de toutes les personnes reconduites
au cours de vols de retour conjoints ou d’autres opérations de retour.
Cela devrait englober la garantie d’un traitement humain égalitaire
et non discriminatoire ainsi que la protection des données personnelles.
Un système de contrôle effectif et indépendant doit être mis en
place à toutes les étapes des opérations de retour conjointes, qui
ne doivent être organisées et financées que pour les Etats membres
de l’Union européenne disposant au niveau national d’un système
effectif de contrôle des retours forcés. Il devrait être obligatoire
de rendre compte des résultats de ce contrôle à Frontex ;
7.3 à garantir la mise en œuvre du code de conduite de Frontex
et du futur code de conduite pour les opérations de retour conjointes
et à énoncer expressément les conséquences en cas de non-respect.
Le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines
ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) et les autres instances
pertinentes du Conseil de l’Europe devraient être consultés en temps
utile sur le projet de code de conduite pour les opérations de retour
conjointes, qui devrait tenir pleinement compte des « Vingt principes
directeurs du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe sur le
retour forcé »;
7.4 à user de son pouvoir de suspendre ou d’interrompre les
opérations conjointes et les projets pilotes en cas de violations
graves ou persistantes des droits fondamentaux ou des obligations
en matière de protection internationale. Des indicateurs de risque
clairs et des critères objectifs d’alerte précoce pour la suspension
des opérations devraient être établis en coopération avec le Conseil
de l’Europe, le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
(HCR), l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, les
organisations de droits de l’homme et le forum consultatif de Frontex.
L’interruption potentielle d’une opération ne devrait pas être laissée
à la seule discrétion des personnels déployés, sans aucune forme
de conseil;
7.5 à appliquer des normes de base pour le contrôle des retours,
afin de garantir son efficacité. Ces normes devront inclure l’indépendance
des instances de contrôle, le contrôle de toutes les phases du retour
et la présentation des résultats.
8. L’Assemblée appelle également Frontex à remédier à plusieurs
lacunes structurelles ayant des répercussions sur les droits de
l’homme, à travers les mesures suivantes:
8.1 améliorer la transparence et la communication publique
concernant la nature des opérations menées sur le terrain et leur
impact sur les droits de l’homme;
8.2 reconnaître qu’elle est responsable, ou coresponsable,
des projets qu’elle coordonne et met en œuvre;
8.3 organiser des formations aux droits de l’homme pour l’ensemble
de son personnel et les gardes-frontière déployés, en coopération
avec des partenaires extérieurs comme l’Agence des droits fondamentaux
de l’Union européenne et le HCR, et investir davantage dans la généralisation
et l’intégration des normes de droits de l’homme, des obligations
en matière de protection internationale et de la protection et de
l’identification des victimes dans les activités opérationnelles
de formation au niveau national;
8.4 mettre en place un système effectif de contrôle des droits
de l’homme concernant les activités opérationnelles de Frontex,
en s’appuyant concrètement sur les deux nouveaux mécanismes de protection
des droits fondamentaux que sont le poste d’officier aux droits
fondamentaux et le forum consultatif. Il conviendra cependant de
prendre des mesures supplémentaires pour veiller à ce que le contrôle
soit systématique, transparent et indépendant, et à ce qu’un système
de signalement effectif soit mis en place. Ce système devra reposer
sur des indicateurs du respect des droits de l’homme et faire en
sorte que, pour toutes les opérations conjointes de Frontex, les
entorses aux droits de l’homme soient signalées – les sanctions
en cas de non-signalement étant dûment précisées et appliquées. Enfin,
un mécanisme doit être mis en place pour évaluer de manière indépendante
l’impact et les suites données aux recommandations du forum consultatif
et des activités menées à bien par des partenaires extérieurs, notamment
les formations;
8.5 intégrer dans l’analyse des risques la probabilité des
actions de recherche et de sauvetage en mer en tant que facteur
pour la conduite d’opérations maritimes conjointes; intégrer les
critères de droits de l’homme dans la collecte et l’analyse de données
et prendre en compte, dans la présentation des risques, la situation
des droits de l’homme dans les pays tiers;
8.6 vérifier préalablement si les navires fournis disposent
d’équipements permettant les opérations de recherche et de sauvetage
en mer; introduire la recherche et le sauvetage dans la formation
sur les patrouilles et rendre cette formation obligatoire pour les
agents déployés.
9. L’Assemblée appelle aussi l’Union européenne à veiller à ce
que les Etats membres et Frontex respectent leurs obligations en
matière de droits de l’homme, en menant les actions suivantes:
9.1 revoir le code Frontières Schengen
pour tenir compte du fait que les Etats membres de l’Union européenne
et Frontex ont des responsabilités qui dépassent la surveillance
des frontières, en particulier concernant le non-refoulement, les
activités de recherche et de sauvetage et d’autres interceptions
en mer;
9.2 renforcer le contrôle démocratique exercé par le Parlement
européen sur Frontex:
9.2.1 en veillant à ce que l’officier
aux droits fondamentaux et le forum consultatif sur les droits fondamentaux
signalent directement au Parlement européen les problèmes de droits
de l’homme dans le contexte de toutes les activités de Frontex,
ainsi que les mesures prises pour y remédier;
9.2.2 en demandant à ce que le Parlement européen soit consulté
avant la conclusion d’accords entre Frontex et des pays tiers, afin
de veiller à ce que les droits de l’homme et les droits des réfugiés
soient pleinement respectés dans les pays tiers avec lesquels des
activités sont menées à bien, notamment lors des opérations de retour,
de patrouille conjointe, de recherche et de sauvetage ou d’interception;
9.3 définir clairement l'étendue de la responsabilité de Frontex
et veiller à ce que Frontex prenne ses responsabilités en matière
de droits de l’homme lors des opérations conjointes;
9.4 renforcer le rôle de l’officier aux droits fondamentaux:
9.4.1 en garantissant son indépendance,
9.4.2 en lui donnant les moyens et les ressources nécessaires
pour surveiller effectivement toutes les activités de Frontex;
9.5 instaurer une procédure de recours pour les individus
qui jugent que leurs droits ont été violés par Frontex;
9.6 renforcer le statut du forum consultatif en lui garantissant
l’accès à l’information pour toutes les activités de Frontex, en
l’associant à la planification, la mise en œuvre et l’évaluation
des projets/opérations et en lui donnant la possibilité d’observer
régulièrement les opérations conjointes;
9.7 renforcer la coopération entre Frontex et des organisations
spécialistes des droits de l’homme telles que le Conseil de l’Europe,
le HCR, le Haut-Commissariat aux droits de l’homme (HCDH) et l’Agence
des droits fondamentaux, par exemple en ouvrant les opérations conjointes
à la participation de ces organisations et en invitant ces dernières
à rendre compte de leurs observations à l’Agence et aux Etats membres
qui accueillent les opérations ou qui y participent, afin d’améliorer
en permanence la protection des droits de l’homme;
9.8 veiller à donner un caractère contraignant aux points
énumérés ci-dessus aux paragraphes 9.2 à 9.7, au moyen d’une modification
du règlement Frontex.
10. L’Assemblée appelle en outre les Etats membres de l’Union
européenne à soutenir Frontex et à pleinement respecter leurs propres
obligations en matière de droits de l’homme lorsqu’ils participent
à des activités avec l’Agence. Pour ce faire, ils peuvent notamment:
10.1 veiller à ce que les agents
déployés aient les connaissances requises concernant leurs obligations
en matière de droits de l’homme, à ce qu’ils aient reçu une formation
à ce sujet afin de développer les différentes compétences nécessaires
lors des opérations conjointes et à ce qu’ils signalent à Frontex
et aux autorités nationales compétentes les questions de protection
et les éventuelles violations des droits de l’homme;
10.2 respecter les obligations nées de l’arrêt Hirsi Jamaa et autres c. Italie de
la Cour européenne des droits de l’homme lorsqu’ils interceptent
des embarcations de migrants, que ce soit ou non dans les eaux territoriales
de l’Union européenne. Ce faisant, ils doivent s’assurer, entre
autres, que les personnes interceptées ne s’exposent pas à une expulsion
collective ou à des mauvais traitements, qu’elles aient droit à
un recours effectif et à la possibilité de demander l’asile et qu’elles
soient débarquées dans un port sûr;
10.3 veiller à ce que les navires et autres équipements fournis
soient conformes aux droits de l’homme (par exemple qu’ils permettent
de mener des opérations de recherche et de sauvetage en mer ou d’autres
tâches humanitaires ou ayant des implications directes en matière
de droits de l’homme).
11. Enfin, l’Assemblée invite le Parlement européen à faire usage
de son rôle de supervision et de contrôle démocratique pour exercer
une surveillance sur Frontex et ses activités ayant des répercussions
sur les droits de l’homme.
