B Exposé
des motifs, par M. Gross, rapporteur
1 Introduction
1. Lors de sa réunion du 26 avril 2013, le Bureau de
l’Assemblée parlementaire a décidé, suite à une lettre adressée
par M. Andreas Gross, président du groupe socialiste, au Président
de l’Assemblée le 24 avril 2013, de renvoyer la question de la durée
du mandat et de la non-rééligibilité des présidents de commission
à la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
pour rapport. Ce renvoi a été ratifié par l’Assemblée le même jour.
2. Le courrier précité propose que l’article 45.7 du Règlement
de l’Assemblée soit modifié. Cette proposition intervient dans un
contexte spécifique, à savoir le départ anticipé de deux présidents
de commission de l’Assemblée, qui devront quitter prochainement
leurs fonctions avec leur remplacement dans leur délégation, suite
à des élections législatives nationales. S’agissant de pourvoir
à leur remplacement en cours d’année, le groupe socialiste, dont
relève la présidence de l’une de ces commissions, s’interroge sur
la possibilité de promouvoir la candidature d’un ancien président
de la commission.
3. La commission du Règlement est donc invitée à examiner la
question du départ en cours d’année de présidents de commission
ayant perdu leur mandat à l’Assemblée, notamment suite à des élections législatives
nationales, et les problèmes qui pourraient naître de cette situation
de vacance. Elle pourra s’interroger sur la nécessité de prévoir
une modification du Règlement, afin de donner une lecture plus flexible de
la règle actuelle, et décider s’il y a lieu ou non que cette nouvelle
règle éventuelle s’applique à l’ensemble du bureau des commissions,
donc non seulement aux présidents de commission mais également aux
vice-présidents.
2 Dispositions
réglementaires en vigueur
4. Aux termes de l’article 45 du Règlement de l’Assemblée,
« le bureau de chaque commission se compose du président et de trois
vice-présidents, élus en principe lors de la première réunion de
la commission de chaque session ordinaire (…) » (article 45.1);
« le président et les vice-présidents d’une commission restent en
fonctions jusqu’à l’ouverture de la session ordinaire suivante de
l’Assemblée. Ils peuvent être réélus pour un autre mandat, consécutif
ou non au premier. Le président ou le vice-président d’une commission
élu au cours d’une session pour un mandat incomplet peut être réélu
pour deux nouveaux mandats. » (article 45.7).
2.1 Origine et bref
historique
5. La formulation actuelle de l’article 45.7 – qui prévoit
un mandat annuel et une présidence des commissions limitée à deux
années maximum – a été arrêtée par la
Résolution 1584 (2007) « Application
et amendement de diverses dispositions du Règlement de l’Assemblée »
Note,
sur la base des réflexions de la commission du Règlement, qui visaient
à promouvoir un renouvellement périodique plus rapide des présidences
des commissions, afin de favoriser une rotation accrue et équilibrée
de celles-ci entre les groupes politiques et entre les délégations
nationales et d’assurer un meilleur équilibre entre les sexes.
6. Antérieurement, et jusqu’en 1979, la durée du mandat des présidents
de commission n’était pas limitée, et la tendance prédominait de
leur réélection jusqu’à ce qu’ils quittent l’Assemblée, certains
au-delà de dix années. En 1979 est établi le principe d’un mandat
annuel, avec un nombre de mandats limité à un maximum de quatre
(
Résolution 684 sur
l’élection des présidents de commission – un président est éligible
pour trois mandats annuels, avec une extension possible à un quatrième
mandat si la commission se prononce à la majorité des deux tiers).
En 1983, le Règlement vient préciser que le nombre maximum de mandats
d’un président de commission, successifs ou non, reste limité à
quatre, mais que le président élu en cours de session pour un mandat
incomplet est rééligible pour quatre autres mandats (
Résolution 811 sur
la durée du mandat des présidents de commission). Cette disposition
est confirmée en 1985 (
Résolution
852 sur la révision du Règlement de l'Assemblée). En
1991, le nombre de mandats annuels d’un président de commission
est ramené à trois au maximum, successifs ou non, mais un président
de commission élu en cours de session pour un mandat incomplet est
rééligible pour trois autres mandats (
Résolution 958 sur la durée du mandat
des présidents de commission). A compter de janvier 2008, avec l’entrée
en vigueur des dispositions figurant dans la
Résolution 1584 (2007), la durée
du mandat des présidents de commission est une nouvelle fois réduite :
un président de commission, ou un vice-président, est élu pour une
année et rééligible pour un seul autre mandat, consécutif ou non,
ou pour deux autres mandats en cas de mandat initial incomplet.
Il convient de noter qu’aucune disposition réglementaire n’avait
été prévue, avant 2008, concernant la limitation de la durée du
mandat des vice-présidents de commission.
2.2 Considérations
prises en compte par l’Assemblée lors de l’adoption de ces dispositions
7. A chaque fois que l’Assemblée a examiné la question
de la durée du mandat des présidents de commission, elle s’est toujours
attachée à rechercher un équilibre entre les avantages de la stabilité
dans l’exercice de la fonction présidentielle et la nécessité du
renouvellement de leurs titulaires. Dans son rapport de 2007 sur
l’application et l’amendement de diverses dispositions du Règlement
de l’Assemblée, la commission du Règlement observait que « le fait
de fixer la durée des présidences de commissions suppose de trouver
régulièrement un compromis entre deux principes concurrents : le
maintien d’une certaine continuité de l’action et des travaux des
commissions et la nécessité de garantir la rotation des présidences. (…) Il
est généralement admis qu’il serait souhaitable de répartir entre
davantage de membres des tâches telles que la présidence de commissions
ou la rédaction de rapports ». Dans l’un de ses rapports antérieurs,
en 1978, la commission du Règlement relevait déjà que « l’Assemblée
ne pourra que profiter du fait qu’un plus grand nombre de ses membres,
venant d’un plus grand nombre de délégations nationales, se voient
confier d’importantes responsabilités, apprennent à mieux connaître
l’Organisation et finalement s’intéressent davantage à ses travaux »
Note.
3 Eléments de réflexion
8. La commission du Règlement est invitée à s’interroger
sur la nécessité de procéder à un changement de Règlement sur la
durée du mandat et la non-rééligibilité des présidents de commission.
Les éléments d’information exposés ci-après sont de nature à alimenter
sa réflexion.
3.1 Les conditions
de nomination des bureaux des commissions
9. Le Règlement stipule que les bureaux des commissions
sont élus « sur la base d’un accord conclu entre les groupes politiques
au sein du Comité des présidents » (article 45.3), et que la présidence
– et chacune des trois vice-présidences – doit appartenir au groupe
politique auquel elle a été attribuée aux termes de cet accord.
De surcroît, il a été décidé récemment, en 2012, par décision du
Bureau sur la base d’un avis de la commission du Règlement, que
l’ordre de préséance des vice-présidents des commissions devait
être établi conformément à l’accord relatif à la composition des
bureaux des commissions conclu entre les groupes politiques, quant
à l’octroi d’une position spécifique de premier, deuxième ou troisième
vice-président
Note.
10. Les présidences de commission sont ainsi attribuées aux groupes
politiques pour une durée de deux ans, tout comme les vice-présidences
des commissions qui sont également réparties entre eux sur la base d’un
strict équilibre politique. Toutefois, la disposition permettant
à un président ou un vice-président d’une commission élu au cours
d’une session pour un mandat incomplet d’être réélu pour deux nouveaux
mandats peut poser problème, dans ce contexte, en ce qu’elle pourrait
remettre en cause le compromis politique arrêté entre les groupes
en janvier de chaque année
Note.
11. Certes, dans la pratique, cette disposition trouve rarement
à s’appliquer, et des présidents nommés en cours d’année n’ont souvent
pas pu prétendre à une réélection pour un second mandat complet,
précisément en raison de l’accord existant entre les groupes politiques
(ce constat est encore plus marqué pour les vice-présidents). On
citera les quelques exemples récents suivants :
- suite à la démission, en mars
2011, de son président, après 14 mois de mandat, la commission du Règlement
a élu un nouveau président du même groupe politique (PPE/DC) en
avril 2011 ; celui-ci a été réélu en janvier 2012, mais il n’a pas
été réélu pour effectuer un second mandat complet, la présidence de
la commission étant passé en janvier 2013 à un autre groupe politique
(SOC);
- suite au départ de l’Assemblée de son président, en novembre
2010, la commission des migrations, des réfugiés et de la population
a élu un nouveau président, en décembre 2010, du même groupe politique (GDE) ;
celui-ci a été réélu en janvier 2011 mais il n’a effectué qu’un
seul mandat complet, la présidence de la commission étant passé
en janvier 2012 à un autre groupe politique (PPE/DC);
- suite à la démission de son président, la commission sur
l’égalité des chances pour les femmes et les hommes a élu une nouvelle
présidente, en avril 2009, du même groupe politique (GUE) ; celle-ci
a achevé sa présidence quelques mois à peine plus tard, en janvier
2010, avec le passage de la présidence de la commission à un autre
groupe politique (PPE/DC);
- a contrario, suite au décès de son président, en août
2010, la commission de la culture, de la science et de l’éducation
a élu en octobre 2010 un nouveau président issu du même groupe politique
(SOC) ; celui-ci a bien été réélu en janvier 2011 puis en janvier
2012 pour deux mandats complets.
12. Il arrive parfois qu’une commission s’abstienne de procéder
à l’élection d’un nouveau président en cours de session, en particulier
lorsque le départ du président intervient en fin d’année, et qu’elle
recoure alors à ses vice-présidents pour assurer la présidence des
réunions dans l’attente de la session suivante (par exemple, la commission
des questions juridiques et des droits de l’homme suite au départ
de l’Assemblée de son président en novembre 2011, ou encore la (défunte)
commission des questions économiques et du développement suite au
départ de son président en novembre 2010).
13. En toute hypothèse, depuis 2008, la rotation des présidences
des commissions suit strictement un cycle de deux ans, que la vacance
d’une présidence en cours d’année, le cas échéant, ne saurait en
fin de compte remettre en cause.
3.2 L’impossibilité
réglementaire d’élire à la tête d’une commission un président ayant
déjà effectué l’intégralité de son mandat
14. Le Règlement, depuis 1979, établit clairement le
principe suivant lequel un président de commission qui a effectué
le maximum de mandats prévus dans une commission donnée, que ce
soit en continuité ou en discontinuité, ne peut plus être candidat
à la présidence de cette commission. Il en est de même des vice-présidents
de commission depuis 2008.
15. Ainsi qu’il l’a été mentionné ci-dessus (paragraphes 5 et
7), ce principe repose sur la volonté de favoriser une meilleure
rotation des postes à responsabilité au sein de l’Assemblée entre
les cinq groupes politiques et les 47 délégations nationales, ce
que permet le système actuel de réexamen des « clés de répartition »
de ces postes, en janvier de chaque année.
16. A titre comparatif, on relèvera que le règlement des autres
institutions interparlementaires européennes, y compris celui du
Parlement européen, ne comportent pas de dispositions établissant
la procédure à suivre en cas de vacance d’une présidence de commission.
Tout au plus est-il parfois indiqué qu’il incombe à un vice-président
d’assurer la fonction en cas d’absence du président. En revanche,
certains de ces règlements établissent la règle suivant laquelle
un président ou un vice-président ayant effectué l’intégralité de
son mandat ne saurait être à nouveau éligible à la même fonction.
17. De même, le Règlement du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux
du Conseil de l'Europe précise, à l’article 48.3, que « le mandat
du/de la président(e) et des vice-président(e)s est de deux ans
et ils/elles peuvent être élu(e)s pour deux mandats consécutifs
(mais pas davantage) ».
18. Toutefois, en cas de vacance d’une présidence de commission
en cours d’année, il peut s’avérer délicat de procéder à l’élection
d’un nouveau président qui ne sera amené à occuper le poste que
quelques mois, sans avoir le temps nécessaire de se familiariser
pleinement avec les exigences de la fonction, ce jusqu’en janvier de
l’année suivante, en raison de l’exigence de rotation des présidences
de commission entre groupes politiques. C’est la raison pour laquelle
il pourrait être raisonnable de permettre l’élection d’un ancien
président de commission afin d’accomplir le terme du mandat en cours.
Promouvoir la candidature d’un ancien président de commission présente
l’avantage que celui-ci possède une expérience préalable de la fonction
et serait immédiatement opérationnel.
3.3 Maintenir l’unité
des dispositions réglementaires pour l’ensemble des membres des
bureaux des commissions
19. Le statut des présidents et des vice-présidents des
commissions, s’agissant des modalités de leur élection et des règles
qui y sont attachées, a été unifié en 2008. Sans préjuger de la
décision finale de la commission quant à l’opportunité de modifier
une nouvelle fois les dispositions en la matière, la commission devra
se demander si celles-ci doivent s’appliquer non seulement aux présidents
des commissions mais également à leurs vice-présidents.
20. En effet, dans la mesure où les vice-présidents ont pour fonction
de remplacer le président de commission en cas d’indisponibilité,
il n’est peut-être pas souhaitable d’étendre une éventuelle modification réglementaire
touchant à la durée du mandat et à la non-rééligibilité des présidents
aux vice-présidents. Toutefois, le rôle des vice-présidents de commission
est important et la commission pourrait donc considérer, afin de
maintenir l’unité des procédures en vigueur, de permettre à une
commission de pourvoir une vice-présidence vacante en cours d’année
en autorisant la candidature d’un ancien vice-président.
21. En revanche, afin de ne pas provoquer, à terme, de situations
complexes ou inextricables, il est proposé de ne pas modifier les
dispositions relatives à l’élection et au fonctionnement des bureaux
des sous-commissions. En effet, l’élection à la présidence et à
la vice-présidence des sous-commissions obéit à des règles plus
souples et celles-ci ne font pas l’objet d’un accord formel entre
les groupes politiques s’agissant de leur répartition en début de
session.
4 Proposition
22. Lors de sa réunion du 30 mai 2013, la commission
a examiné les points suivants :
- faut-il
ou non envisager de permettre à un ancien président de commission,
qui a effectué le maximum de mandats prévus par le Règlement dans
une commission donnée, de présenter sa candidature en cas de vacance
de la présidence de cette commission en cours de session, afin d’accomplir
le terme du mandat en cours ?
- faut-il ou non étendre cette possibilité aux vice-présidents
de commission ?
23. A la lumière des observations formulées par les membres de
la commission, la commission a décidé de proposer de modifier l’article
45.7 du Règlement de l’Assemblée comme suit :
« Le président et les vice-présidents d’une commission
restent en fonctions jusqu’à l’ouverture de la session ordinaire
suivante de l’Assemblée. Ils peuvent être réélus pour un autre mandat,
consécutif ou non au premier. Le président ou le vice-président
d’une commission élu au cours d’une session pour un mandat incomplet
peut être réélu pour deux nouveaux mandats. En
cas de vacance de la présidence ou d’une vice-présidence d’une commission
au cours d’une session, un ancien président ou vice-président de
cette commission ayant effectué deux mandats complets peut être
élu pour un mandat incomplet jusqu’au terme de cette session ».
24. Le présent rapport figurera pour discussion à l’ordre du jour
de la Commission permanente qui se réunira à Erevan le 31 mai 2013.
Les modifications réglementaires contenues dans la résolution entreront
en vigueur dès l’adoption de celle-ci.
