« L'Assemblée recommande au Comité des Ministres de convoquer immédiatement dans le cadre du Conseil de l'Europe une Conférence chargée, sur la base du projet de convention ci-joint, de préparer un projet de traité instituant une Autorité Européenne des Transports.»
« Les Hautes Parties Contractantes,
« Convaincues que les transports constituent un moyen essentiel de réaliser l'unification progressive de l'économie européenne dans son ensemble et de permettre le progrès économique, social, politique et culturel de l'Europe,
« Estimant que le degré d'unification réalisé dans le domaine des transports européens doit être considéré comme le véritable critère des progrès accomplis dans la réalisation de l'objectif déclaré du Conseil de l'Europe, qui est de servir les intérêts des nations européennes en créant entre elles une unité plus étroite;
« Reconnaissant que la situation actuelle des transports européens empêche la pleine utilisation et l'application de techniques modernes, une organisation rationnelle, l'efficacité de l'exploitation et certaines mesures qui permettraient de libres échanges et de libres relations entre les citoyens des nations qui constituent la communauté européenne;
« Conscientes du fait que l'amélioration générale du système des transports en Europe contribuerait à relever le niveau de vie des travailleurs employés clans cette industrie, qu'une coordination plus étroite serait un facteur permettant d'accroître leur compétence professionnelle, tant à l'échelon des cadres qu'à celui de l'exécution, et qu'elle serait en outre une contribution à la solution du problème du plein emploi en Europe;
« Considérant que, s'en tenir de façon trop étroite à des systèmes de transport conçus seulement en fonction de besoins nationaux étroits, interdit à l'Europe certains projets essentiels et que certaines modifications devraient être faites pour répondre à ce besoin de progrès économique qui n'a cessé de se manifester dans le cours de ce siècle »,
ont, en conséquence, décidé de créer une Autorité Européenne des Transports.
pouvoir de décision lorsqu'il s'agit de pouvoir de décision lorsqu'il s'agit de
pouvoir de recommandation lorsqu'il s'agit de transports nationaux liés aux précédents.
aux conditions d'exploitation des transports internationaux de voyageurs, de marchandises et de poste;
aux relais de transport entre pays membres tant en ce qui concerne les gares ou ports communs que les sections de pénétration.
aux prêts, échanges et pools de matériel de transport.
Un Comité Exécutif,
Une Assemblée des Représentants,
Un Conseil ministériel,
Une Cour de Justice.
La bonne exécution des transports internationaux a, depuis longtemps déjà, rendu nécessaire la signature d'accords internationaux et la création de nombreux organismes chargés d'en assurer l'application. On peut distinguer parmi ces organismes ceux qui s'occupent d'un seul mode de transport : route ou chemin de fer par exemple, et ceux qui traitent de l'ensemble des problèmes de transport.
Parmi ceux de la première catégorie, il sera fait mention des organismes qui ont été créés depuis plus d'un siècle dans le domaine de la navigation fluviale, des chemins de fer et plus récemment des transports routiers et aériens.
La navigation sur le Danube étant hors de cause, il s'agit essentiellement ici de la « Commission centrale pour la navigation du Rlun »
La Commission est d'ailleurs l'ancêtre des organisations internationales de transport puisqu'elle remonte sous sa forme actuelle à la convention de Mannheim de 1868 qui avait elle-même révisé la Convention de Mayencc de 1831. Le traité de Versailles n'avait apporté que peu de modifications à ce régime qui a été rétabli aussitôt que possible après la dernière guerre.
Le principe fondamental qui règle la navigation rhénane est celui de la liberté de navigation et de l'égalité de traitement. Le principe de liberté de navigation a été interprété de façon extensive et comprend :
Les droits de navigation, d'abord réglementés, ont été ensuite supprimés. Les États riverains sont dans l'obligation de n'entraver aucunement la navigation, ni par des mesures administratives ou douanières, ni par des travaux d'art, et ils doivent en plus assurer l'entretien de la voie d'eau. Il existe un règlement commun de police de la navigation, des juridictions spéciales organisées et un organisme administratif, la Commission centrale. Celle-ci, dont le siège est, depuis le traité de Versailles, à Strasbourg, comprend en tout 19 membres représentant les Pays-Bas, la Suisse, l'Allemagne, la France (qui nomme en outré le Président de la Commission), la Grande-Bretagne, la Belgique et les États-Unis. Les décisions sont prises à la majorité des voix, mais aucun État n'est tenu d'assurer l'exécution de celles auxquelles il refuserait son approbation. La Commission, on le voit, est essentiellement un organe de coordination au niveau gouvernemental et les pouvoirs d'exécution demeurent entièrement entre les mains de ses Membres. Il faut remarquer cependant que la Commission a un rôle judiciaire assez important puisqu'elle est un Tribunal d'appel au choix des parties pour les décisions des Tribunaux spéciaux créés pour la navigation du Rhin. Il faut même signaler, ce qui est un cas assez rare en droit international, que les bateliers rhénans ont le droit de porter plainte directement devant la Commission.
Recréée aussitôt après la guerre, la Commission a eu fort à faire dans les conditions chaotiques d'après guerre pour rétablir les libertés antérieures. Si, dès 1945-1946, le chenal fut déblayé, le statut spécial de l'Allemagne et la présence des autorités d'occupation posèrent des problèmes administratifs nouveaux.
En somme, la Commission centrale pour la navigation du Rhin est un organisme intergouvernemental parmi d'autres. Ses traditions et surtout la réelle communauté d'intérêt qui lie ses membres explique les remarquables résultats qu'elle a obtenus au cours de sa longue histoire. Jusqu'à une date récente, la Commission ne s'était guère occupée de questions économiques et du fait des limitations de son statut, la Commission ne peut s'attaquer à elle seule au problème-clé de la vallée rhénane qui est celui de la coordination du rail et de la voie fluviale.
Les problèmes administratifs et techniques que posent les transports internationaux par rail ont été longtemps résolus au moyen de simples accords entre administrations ferroviaires. Au fur et à mesure que les services ferroviaires s'étendaient, de pareils accords locaux ne suffisaient cependant plus et l'on dut constituer de véritables institutions internationales spécialisées chargées d'établir et d'imposer des règles concernant les transports internationaux par rail.
C'est essentiellement l'Association Internationale du Congrès des Chemins de fer. Fondée en 1885, sur la proposition du gouvernement belge, elle se compose d'administrations de chemin de fer, de gouvernements et d'organisations internationales dont les délégués prennent part au Congrès avec les mômes droits. Le but de l'Association est de « favoriser les progrès des chemins de fer par la tenue de Congrès périodiques et par des publications ». Son activité est d'un caractère surtout scientifique.
Union Internationale desChemins de Fer (U I C)
Organisations non gouvernementales :
Conférence Européenne des Horaires (Gérance Suisse).
Conférence Internationale des Horaires de trains de Marchandises (Gérance Tchécoslovaque)
Union des Wagons (R. I. V.) (Gérance Suisse)
Union des Voitures et Four-gons (R. I.C.) (Gérance Suisse)
Comité International des Transports par Chemins de Fer (C.I.T.) (Gérance Suisse)
Liaisons de l'U. I. C.
Bureau International des Containers.
Organisation Internationale du Travail et les diverses Organisations Électriques Internationales,
Organisations Téléphoniques Internationales,
Organisations Touristiques Internationales
Grandes Commissions :
Offices :
Recherches et Essais (O. R. E.)
Centre d'Information (C. I. C. E.) (publicité)
Bureau International de Documentation (B. D. C.) (Paris).
La constitution d'une organisation unique par contraste avec une pluralité d'organisations évitera bien des doubles emplois, permettra une coordination plus étroite entre les différents aspects du transport international par chemin de fer et une représentation unique des intérêts corporatifs en cause. Il est d'ailleurs à noter que la Fédération Internationale des travailleurs des Transports a chaudement appuyé le principe de la réorganisation.
Celle-ci est actuellement en cours et la complexité des statuts des différentes organisations rend cette opération extrêmement complexe. U semble en définitive que l'on s'oriente beaucoup plus vers une fédération assez souple des différents organismes non gouvernementauxNotesous l'égide de l'U. I. C. que vers la constitution d'un organisme unique à proprement parler. Cela évite certes les dangers d'une centralisation excessive, mais enlève peut-être quelque efficacité à cette réforme.
C'est dans le domaine routier que l'effort d'organisation est le plus récent.
C'est seulement en 1948 en effet qu'a été créée la Fédération Routière Internationale. Il s'agit d'une organisation mondiale, divisée en deux branches dont l'une s'occupe de l'Europe et a son siège à Londres.
Les buts fondamentaux de la Fédération Routière Internationale sont les suivants :
La Fédération Routière Internationale groupe des intérêts très divers : utilisateurs de la route (cyclistes, transporteurs routiers, producteurs de matériel automobile ou de pneus, entreprises de travaux publics assumant la construction des routes).
Sans négliger les facteurs techniques, la Fédération Routière Internationale entend surtout faire porter son effort sur l'aspect économique de ces problèmes. Sa méthode d'action est triple : instruire le public, offrir ses conseils aux gouvernements et, pour leur donner tout leur poids, s'assurer l'appui de l'industrie et de l'agriculture. La Fédération R.outière Internationale a joué, par exemple, un rôle fort utile dans la signature toute récente de trois accords routiers sous les auspices de la commission économique pour l'Europe (C. E. E.). Le premier de ces accords autorise sur certaines routes européennes la circulation de véhicules de dimensions et de poids définis. Le deuxième de ces accords détermine les itinéraires sur lesquels peuvent circuler les véhicules dépassant ces normes. Le troisième accord est relatif à l'unification de la signalisation et des règles de circulation routière. Enfin, une déclaration commune a été faite par les gouvernements sur la construction de grandes routes de trafic international en Europe avec une annexe indiquant l'extension de ce réseau (48.000 km recouvrant 20 pays) et une autre annexe donnant les caractéristiques auxquelles elles devront répondre.
La faiblesse de cette organisation réside dans le fait que certains pays n'ont pas encore d'organisation routière nationale auxquelles la Fédération Internationale puisse s'adresser.
L'Organisation de l'Aviation Civile Internationale a été créée par la Convention signée à Chicago le 7 décembre 1944. Elle a pour objet « de développer le principe et les techniques de la navigation aérienne internationale ainsi que de favoriser l'établissement et de stimuler le développement des transports aériens internationaux ».
Le caractère gouvernemental de cette association est particulièrement net puisque l'un des objets secondaires de l'Organisation est de « faire en sorte que les droits des États contractants soient intégralement respectés et que chaque État contractant ait une possibilité équitable d'exploiter des entreprises de transports aériens internationaux ».
L'Organisation se compose d'une Assemblée où chaque Etat a droit à une voix et où les décisions sont prises à la majorité. Cette Assemblée élit un conseil composé de 21 États qui constitue un organe permanent relevant de l'Assemblée. Celui-ci à son tour nomme un organisme exécutif composé de 12 membres particulièrement compétents qui forment « la Commission de navigation aérienne ».
Il est à remarquer que le Statut prévoit expressément la possibilité pour l'Organisation de « conclure des accords avec d'autres organismes internationaux en vue de gérer des services communs et de faire des arrangements communs au sujet du personnel ». De môme la possibilité de créer des organismes régionaux est expressément mentionnée par l'article 77 qui précise : « Aucune disposition de la présente Convention n'empôche deux ou plusieurs États contractants de constituer pour les transports aériens des organisations d'exploitation en commun ou des organismes internationaux d'exploitation, ni de mettre en commun leurs services aériens sur toute ligne ou dans toute région. »
L'O. A. C. I. n'a pas réussi à faire adopter un accord multilatéral sur les transports aériens internationaux. Cependant, les conférences internationales qu'elle a organisées ont eu du moins un effet éducatif : elles ont fait connaître aux gouvernements les différents aspects du problème de la coopération internationale en matière aérienne et ont abouti à uniformiser dans une assez large mesure les accords bilatéraux qui constituent la base de l'organisation actuelle.
A côté de l'O. A. C. I., organisme intergouvernemental, l'Association du Transport Aérien International connue sous ses initiales anglaises I. A. T. A. constitue un organisme privé qui groupe depuis avril 1945 les plus importantes des compagnies aériennes. Peut faire partie de FI. A. T. A. toute société qui exploite un service aérien régulier entre deux ou plusieurs pays sous le pavillon d'un État eligible comme membre de l'O. A. C. I. Les exploitants intérieurs de ces mômes États ont toutefois la faculté de devenir membres associés.
La politique de l'Association est décidée par une assemblée générale annuelle où chaque entreprise ayant qualité de membre actif a droit à une voix. Cette Assemblée élit un Comité exécutif sous lequel fonctionnent quatre Comités permanents : le Comité des Finances, le Comité juridique, le Comité Technique et le Comité du Trafic. Ces quatre Comités préparent les décisions, mais le dernier mot appartient à des conférences de trafic qui groupent sur une base régionale les. compagnies en cause. Leurs décisions, prises à l'unanimité, doivent cependant être entérinées par les gouvernements. Au nombre des réalisations de l'I. A. T. A., on peut mentionner sa chambre de compensation qui assure mensuellement la liquidation des recettes encaissées par les diverses sociétés dans toutes les monnaies du monde.
Le Comité du trafic et les conférences de l'I. A. T. A. ont fait énormément pour uniformiser les billets de passage, lettres de voiture, conditions de transport et contrats dans le monde entier. Il va sans dire que l'I. A. T. A. entretient les relations les plus étroites avec l'O. A. CI. pour le compte de laquelle elle joue le rôle d'organisme technique, et aussi avec d'autres organismes spécialisés comme l'Union Internationale des Télécommunications ou l'Organisation Météorologique Internationale. Il est même certains domaines comme le courrier international où les gouvernements ont pris l'habitude d'entériner simplement les décisions conjointes de l'Union Postale Universelle (U. P. U.) et de l'I. A. T. A. Les réalisations de cet organisme connaissent cependant certaines limitations. C'est ainsi qu'afin de limiter les violations des accords de Paris par certaines compagnies, l'I. A. T. A. vient de créer un organisme de contrôle doté de pouvoirs répressifs. Mais il paraît douteux que cet organisme soit efficace : une action trop énergique de sa part pourrait provoquer la dislocation de l'association, son succès par contre ne serait point sans danger, car on courrait le risque de voir une association privée se substituer à l'autorité publique dans l'organisation des transports aériens internationaux.
A côté des organismes internationaux précédemment cités, il nous paraît intéressant de décrire une expérience particulièrement poussée de collaboration régionale.
Le Scandinavian Air Lines System (S. A. S.) est un consortium auquel participent les trois compagnies suédoise, danoise et norvégienne dans la proportion des 3/7 pour la Suède et des 2/7 pour les autres partenaires. Le S. A. S. n'est donc pas une compagnie douée d'une nationalité propre, mais une véritable union aéronautique Scandinave.
La collaboration de ces trois compagnies a commencé dans le domaine des liaisons transatlantiques. Revenus et frais d'exploitation sont partagés entre les trois compagnies mères en proportion de leur participation respective et c'est dans ce même rapport que sont effectués les investissements. Les trois compagnies affrètent leurs appareils au S. A. S. qui dispose d'une organisation propre, ayant son siège à Stockholm et son propre personnel navigant.
Cette collaboration s'étend maintenant à leurs liaisons européennes. Dans ce domaine, les trois compagnies travaillent indépendamment, mais des accords précis organisent une représentation commune à l'étranger, un service commun d'entretien des appareils de môme type et un système commun d'exploitation.
La direction du S. A. S. est assurée par un Conseil d'administration groupant des membres des conseils d'administration des trois compagnies participantes. Le Président est élu chaque année, et sa nationalité varie d'une année à l'autre. Le Président et cinq autres membres du Conseil constituent un Comité exécutif (composé de deux Suédois, deux Norvégiens et deux Danois). Sous leur autorité, un Directeur général est choisi en dehors du Conseil d'administration. Le choix du personnel doit se faire sur la base de la compétence et des qualifications personnelles tout en maintenant une proportion raisonnable entre nationaux des trois pays.
L'accord constitutif du S. A. S., signé le 1er août 1946 et légèrement modifié depuis, prévoit enfin la possibilité pour un des membres du S. A. S. de se retirer du consortium et organise aussi une procédure de liquidation.
Enfin il est prévu une procédure d'arbitrage entre les membres.
Cette Société, dont le siège est à Bruxelles, est formée de différentes entreprises européennes et d'une compagnie américaine travaillant en Europe. Elle résulte de la mise en commun, par les compagnies membres, de leurs réseaux de télécommunications et a permis d'obtenir des économies notables et une efficacité accrue dans la transmission des messages.
A côté de ces organismes qui limitent leur activité à tel ou tel mode de transport, il en existe d'autres, tant privés que publics qui traitent de l'ensemble des problèmes de transports.
Cet organisme comprend l'ensemble des gouvernements européens y compris l'U. R. S. S. et les États d'Europe Orientale.
Voici comment un document officiel de la Commission Économique pour l'Europe en décrit les attributions. —
La Commission décide que le Comité, dans le cadre de la mission qui lui est assignée, aura les attributions suivantes :
Parmi les problèmes dont s'est occupé le Comité depuis sa création, on peut citer, clans le domaine des chemins de fer le rétablissement du règlement réciproque des wagons en trafic international (RIV), les questions relatives aux échanges de ces wagons et aux dettes de wagons à diverses administrations de chemins de fer, nées avant ce rétablissement; dans le domaine routier, les problèmes d'exploitation routière à court terme, notamment l'élaboration d'accords permettant le libre transit des véhicules routiers, ainsi que les libertés ou les facilités accordées aux entreprises de transports touristiques par la route et aux transports internationaux de marchandises par la môme A'oie autres crue le transit; l'établissement de projets de conventions sur la circulation routière (règles de circulation, permis de conduite, certificats de véhicules, signalisation, poids et dimensions des véhicules, conditions qu'ils doivent remplir, etc.) qui ont servi de base à l'établissement de la Convention mondiale signée à Genève le 19 septembre 1949 ainsi qu'à l'établissement d'un accord européen signé à Genève le 16 juin 1949 réglant les formalités douanières en matière de tourisme, de circulation internationale des véhicules automobiles commerciaux et de transports internationaux de marchandises par la route; dans le domaine de la navigation intérieure et des ports, le recensement du matériel; dans les domaines communs aux trois modes de transport, les problèmes d'équipement qui se sont posés en vue de surmonter les goulots d'étranglement, les mouvements de marchandises à travers les territoires occupés (BIDAC), le rétablissement d'itinéraires rationnels.
En ce qui concerne les chemins de fer, le difficile problème de restitution et de la redistribution du matériel roulant de même que celui de l'identification de ce matériel et de la réparation des wagons qui ont occupé le Comité dès sa constitution seront probablement terminés au cours de l'année 1950. L'établissement de programmes périodiques de renouvellement et de construction de voies, de matériel moteur et roulant, afin d'assurer à l'industrie une répartition plus égale des commandes et de réduire le chômage pendant les périodes creuses, est à l'étude. Il en est de même en:ce qui concerne la standardisation du matériel roulant, en particulier les problèmes relatifs à l'attelage automatique et un système uniforme de freinage. Des solutions partielles et extrêmement intéressantes dans la pratique ont été obtenues avec le concours des organisations ferroviaires sur certains de ces points au cours des années passées; les pièces lés plus délicates des wagons ont été rendues interchangeables; les réparations de matériel pourront ainsi être effectuées sans retard dans tous les pays. Trois nouveaux types de wagons ont été adoptés. Mais des progrès restent à accomplir pour obtenir une standardisation plus complète encore. Les questions relatives à l'accélération des trains, la modernisation des relations de grands parcours par trains de voyageurs, la simplification des formalités aux frontières sont l'objet d'études suivies.
Compétent, aux termes de son mandat, pour donner des avis à la demande des gouvernements sur la révision des conventions existantes dans le domaine des transports européens, le Comité a chargé un Groupe de travail d'examiner, du point de vue économique, les questions qu'il importerait de soulever à l'occasion de la révision des Conventions de Berne : Convention internationale concernant le transport des marchandises par chemins de fer (CIM) et Convention internationale concernant le transport des voyageurs et des bagages par chemins de fer (ClV). Enfin, conformément au paragraphe 2, alinéa 8, de son mandat, le Comité', par l'organe de son Sous-Comité des Transports par chemins de fer, s'est penché sur la question de l'opportunité des modifications à la structure des organismes de transports européens et il poursuit l'étude d'une organisation rationr nelle dans ce domaine.
En ce qui concerne la route, par voie de son Sous-Comité des Transports routiers, le Comité étudie les compléments à apporter à la Convention mondiale sur la circulation routière du 19 septembre 1949, un degré plus grand d'unification paraissant pouvoir être réalisé en Europe.
L'application du système entièrement nouveau qui doit permettre aux camions de franchir les frontières sans visite de leur cargaison appelle des mises au point auxquelles des experts douaniers ont été priés de procéder.
Un projet de réseau routier international a été établi et les caractéristiques de ce réseau ont été fixées. La question de sa réalisation et de son financement sont encore à l'ordre du jour.
L'établissement d'un régime permanent pour les transports commerciaux internationaux par la route vient d'être mis à l'étude.
Actuellement, on vit dans ce domaine sous un régime temporaire, les accords précités, qui datent de décembre 1947, n'étant conclus que pour des périodes réduites de 6 mois en 6 mois ou d'année en année, ce qui met obstacle à un développement harmonieux et à des investissements normaux dans cette industrie.
Le contrat de transport, réglé pour, les transports par chemins de fer par la Convention de Berne, ne fait actuellement dans le domaine routier l'objet d'aucune réglementation internationale. L'étude de cette question a été entreprise à l'initiative du Sous-Comité des Transports routiers, de même que celle de la responsabilité civile du transporteur et de l'assurance obligatoire qui a déjà fait l'objet de réalisations concrètes.
Dans le domaine commun, on peut citer la question de la sécurité, qui est examinée séparément pour les chemins de fer et pour la route, le développement du tourisme, la question du transport des denrées périssables, le contrat de transport combiné, enfin le problème très important de l'unification des statistiques de transport, leur coordination, leur développement et leur publication. Déjà les premiers bulletins statistiques trimestriels et annuels sont publiés (paragraphe II, alinéa 5).
Mais le problème essentiel dans ce domaine et que le Comité vient seulement d'aborder est celui de la coordination des transports internationaux. Il appelle des études économiques, financières et juridiques approfondies (prix de revient, structure des tarifs, besoins des usagers, qualité du service, conditions de travail, etc.).
C'est dans cet esprit que des travaux ont été entrepris en vue de l'établissement d'un plan comptable uniforme pour les diverses administrations de chemins de fer, uniformisation qui faciliterait la détermination des prix de revient, leur comparaison, et ainsi, la fixation des modes de transports et les voies les plus appropriées.
Le cas particulier de la concurrence entre le rail et les voies navigables est également à l'ordre du jour (transports de la Ruhr vers les ports de la mer du Nord et vice versa).
Les termes mêmes du mandat du Comité, l'esquisse qui vient d'être faite des tâches qu'il a accomplies et de celles qui sont encore en cours font assez, clairement ressortir qu'il s'agit d'un travail se continuant d'année en année et non, sauf pour certains points qui ont été précisés, de problèmes de caractère transitoire. Le Comité « doit constituer une tribune permettant aux Gouvernements de discuter les sujets présentant pour eux un intérêt commun ». Il résulte du caractère éminemment international des transports qu'il y aura constamment des problèmes d'intérêt commun qui se poseront dans ce domaine sans que l'on puisse à l'avance prévoir exactement, en dehors de ceux qui sont déjà à l'étude, tous ceux qui surgiront après 1950.
On peut cependant, dans le domaine des chemins de fer, penser au choix de l'énergie la plus appropriée et notamment la question de l'électrification; l'opportunité de coordonner et d'unifier, si possible, les différents procédés utilisés par les diverses administrations de chemins de fer paraît devoir se poser.
Lorsque la réorganisation des organismes non gouvernementaux aura été réalisée, des relations devront être maintenues entre le Comité des Transports intérieurs et le nouvel organisme. Le problème des organisations gouvernementales a été renvoyé par le Comité et devra être étudié.
Dans le domaine de la route, la question des organisations devra être examinée comme elle l'est pour les organisations de chemins de fer. Les transports de matières dangereuses par la route devront être réglés comme ils le sont sur le plan international pour les autres modes de transport.
Certains problèmes, notamment celui du contrat de transport et ceux qui ont trait à d'autres questions de droit privé se poseront en ce qui concerne les voies navigables.
Mais ce qui paraît devoir dominer tout le travail du Comité, c'est la mission qui lui est confiée « d'encourager la coopération internationale dans le domaine des transports intérieurs en Europe » et de « favoriser un accord entre gouvernements sur une politique à long terme en matière de transports intérieurs en Europe ».
L'établissement d'une politique générale des transports à long terme, qui appellera de constants réajustements tenant compte de l'évolution de la situation économique et des progrès de la technique, est certainement la mission la plus importante qui incombe au Comité des transports intérieurs. La nécessité de résoudre des problèmes urgents a seule empoché le Comité d'aborder ce problème avant la présente année. Il n'est pas douteux qu'il ne doive l'occuper pendant les années à venir, car la définition d'une politique générale des transports nécessitera des études préliminaires longues et difficiles. D'autre part, cette politique ne manquera pas d'influer sur les programmes d'utilisation et d'amélioration des moyens de communications en Europe, ainsi que sur la coordination des programmes d'investissements qui devront être effectués h cet effet. La définition de cette politique doit donc apparaître en quelque sorte comme le thème central de toutes les activités du Comité.
Toutefois le Comité n'est pas un centre où tous les Gouvernements mettraient leurs ressources en commun et en rechercheraient en commun la meilleure utilisation, il est simplement un lieu de rencontre pour les représentants qualifiés des gouvernements européens tant de l'Ouest que de l'Est.
L'Organisation Internationale du Travail a, depuis 1945, constitué un certain nombre de « commissions industrielles internationales » pour les principales industries, dont une pour les transports intérieurs. Ces commissions industrielles sont conçues principalement comme des instruments de collaboration entre les membres ouvriers et patronaux et des lieux de rencontre où ils puissent échanger leurs vues sur les problèmes spéciaux de leur industrie.
La commission des Transports intérieurs de l'O. I. T. a consacré sa première session aux problèmes posés par la restauration des transports européens. Depuis, elle a adopté un certain nombre de résolutions sur des sujets divers tels que les méthodes de recrutement dans l'industrie des transports, les systèmes d'apprentissage et de formation professionnelle, la stabilisation du travail dans les ports, les assurances sociales pour les travailleurs de la navigation rhénane, les heures de travail et de repos dans la circulation routière, l'emploi d'adolescents dans la navigation intérieure, l'attelage automatique dans les chemins de fer, les méthodes nouvelles de sélection de la main-d'oeuvre, etc...
Comme on le voit, cet organisme est surtout apte à la discussion et à l'étude des problèmes sociaux dans les industries de transport.
Dès sa constitution en 1948, le Comité des Transports Intérieurs de l'O. E. C. E. a recherché quelle devait être la meilleure utilisation des fonds de l'Aide Américaine pour la reconstitution des moyens de transports des pays participants.Dans ce but il s'est efforcé, pour réduire au minimum les importations de matériel de transport payables en dollars, de couvrir par les ressources de l'industrie européenne tous les besoins, tant des Administrations de chemins de fer que des usagers des véhicules automobiles.
Il s'est également préoccupé de rechercher la forme d'énergie la plus avantageuse pour les chemins de fer; il a procédé en particulier dans cet ordre d'idées, à une étude approfondie des différents systèmes d'éleetrification, et s'est intéressé tout spécialement aux essais actuellement en cours en France et en Allemagne pour l'utilisation du courant alternatif monophasé à fréquence industrielle de 50 périodes, qui permet d'intéressantes économies.
Le Comité des Transports Intérieurs a envoyé aux Etats-Unis une mission d'experts ferroviaires, en vue d'étudier les nouvelles techniques d'exploitation des chemins de fer américains, notamment pour le transport des denrées périssables, par wagons frigorifiques.
Enfin, la conclusion récente de l'Union Européenne des Paiements permet aux administrations de chemins de fer d'effectuer comme avant-guerre la compensation multilatérale de leurs comptes réciproques par l'intermédiaire du Bureau de Compensation de Bruxelles.
Parmi ceux-ci, mention doit surtout être faite de deux organismes particulièrement représentatifs, l'un du point de vue patronal, l'autre du point de vue ouvrier.
Alors que la plupart des organismes internationaux de transport représentent soit un point de vue national comme toutes les organisations intergouvemementales, soit un point de vue technique, la chambre de commerce internationale prétend représenter à la fois le point de vue des usagers et celui des transporteurs; aussi a-t-elle créé dans son sein un groupe de transports et communications, dont voici l'organisation. —
Sous l'égide d'une commission générale des transports sont groupées six commissions spécialisées (Air, Mer, Route, Fer, Télécommunications et Postes) et trois comités de caractère plus général, l'un qui s'occupe du transport international des produits périssables, l'autre qui s'occupe du titre de transport international combiné, le troisième enfin de la coordination des transports en général. Tous ces organismes sont composés d'hommes d'affaires ou de spécialistes des problèmes en cause. Les méthodes de travail de la C. I. C, qui ne se prononce jamais sur une question sans avoir recueilli le point de vue de tous ses adhérents, confèrent à ses travaux une valeur particulière. Elle a combattu dès avant la guerre pour la coordination des transports. Dans une brochure de 1939, elle concluait que cette coordination ne devait être assurée ni par une libre concurrence anarchique, ni par des méthodes autoritaires, mais bien par une concurrence surveillée. C'est la C. I. C. qui a, la première, attiré l'attention des gouvernements sur la nécessité d'unifier les organismes non gouvernementaux ferroviaires. Elle a défini 8 principes de base qui devraient régir toute coordination des transports et, lors de la 73e session de son Conseil, les 13 et 14 juin 1950, elle a pris la résolution suivante :
Cet organisme qui, déjà pendant la guerre, s'était déclaré en faveur d'une organisation européenne des transports a, en avril 1948, adopté la résolution suivante :
« La conférence constate que depuis la fin de la guerre aucun progrès notable n'a été fait dans l'organisation des transports européens sur une base susceptible de favoriser l'unification économique de l'Europe.
« Se rend compte que le rapport de Paris des 16 nations (de l'O. E. C. E.) ne prévoit aucune tentative pour mettre fin à la stagnation qui existe dans l'organisation des transports européens...
« Répète devant l'échec éclatant de l'organisation d'après guerre des transports européens sa demande que soit constituée une Autorité des transports européens.
« Promet l'appui sans réserve des travailleurs des transports européens à une Autorité des transports au sein de laquelle les travailleurs auront une représentation appropriée. »
Dans l'esprit de la Fédération il serait souhaitable que cette Autorité européenne s'étende à l'ensemble des pays européens Est et Ouest, mais étant donné la situation politique actuelle, la Fédération est d'avis qu'il faut commencer par créer cette autorité des transports européens dans l'Europe de l'Ouest, soit dans le cadre de l'O. E. C. E., soit dans celui du Conseil de l'Europe.
Alors que tous les organismes internationaux jusqu'ici ônumérés étaient composés de représentants des seuls gouvernements ou de techniciens sans responsabilité politique, la Chambre de Commerce internationale et la Fédération internationale des Travailleurs du Transport, tout en fondant leurs recommandations sur les informations techniques les plus sérieuses, ont l'immense avantage de représenter le point de vue de l'opinion publique; celle-ci est, on le voit, unanimement et vigoureusement en faveur d'une organisation européenne des transports.
S'il est vain de rechercher une définition pleinement satisfaisante des mots « coordination des transports » il est du moins possible de décrire les problèmes qu'elle soulève : ceux-ci se présentent sur trois plans différents.
La coordination des transports peut d'abord s'entendre dans le cadre d'un mode de transport déterminé, par exemple, entre les différentes administrations nationales des chemins' de fer.
Sur un plan différent il peut y avoir coordination entre les différents modes de transport : par exemple entre le rail et la route.
Enfin, on peut entendre sous ce terme la détermination de la part qu'un pays accorde à ses transports dans l'ensemble de ses investissements.
En ce dernier sens, la coordination des transports sur le plan européen est donc un aspect particulier du problème général de la coordination des investissements. C'est là un domaine où les efforts entrepris sur le plan européen ont été jusqu'ici presque totalement infructueux, et le secteur transports contitue un exemple particulièrement remarquable de double emploi et de surinvestissements. Il était certes normal qu'au lendemain des hostilités, la reconstruction des moyens de transport ait bénéficié d'une priorité, mais il semble que les plans de reconstruction aient souvent surestimé les besoins à satisfaire.
Dans le domaine portuaire, par exemple, la reconstruction s'est faite bien souvent sur la seule base de ce qui existait avant guerre et l'on a intégralement reconstruit ou agrandi des ports sans avenir qui, avant guerre, se mouraient déjà d'inactivité.
On envisage des investissements considérables pour faire un canal du Rhin au Danube sans savoir s'il existe entre l'Est et l'Ouest un courant d'échanges suffisant pour en justifier la construction.
Dans le domaine ferroviaire, il ne fait pas de doute que bien des pays disposent de plus de wagons de marchandises qu'il ne leur est nécessaire; aussi la proportion des wagons de marchandises hors d'état de rouler, qui était de 8 % avant guerre, s'élevait-elle à 16 % durant le premier semestre 1950 et jusqu'à 22 % dans certains pays. 490.000.000 de dollars de matériel roulant ont d'ailleurs été achetés aux États-Unis, alors que certaines usines européennes, capables de produire ces types de matériel, connaissaient le chômage.
Au moment où les nécessités du réarmement imposent un choix difficile parmi les investissements à réaliser, la part de crédits d'investissements que chaque pays consacre à ses transports devrait être réexaminée sur une base réaliste et en consultation avec les autres pays.
Mais il ne fait pas de doute que la meilleure façon de réduire ou, si l'on préfère, d'utiliser au maximum la part que chaque pays fait à ses transports dans son plan d'investissement est précisément d'assurer la coordination des transports sous ses deux autres formes. C'est l'objet de ce rapport d'exposer quelques-uns des problèmes pratiques qu'elle soulève dans le cadre des transports inter-européens.
Il résulte en effet des délibérations de l'Assemblée que le mandat d'une Autorité européenne des Transports doit se limiter aux transports inter-européens à l'exclusion des liaisons transatlantiques, tant maritimes qu'aériennes; mais la question se pose de savoir si la coordination recherchée doit s'appliquer seulement aux transports entre pays membres ou s'il faut l'étendre aux transports intérieurs de chaque pays. Jusqu'à présent, les limitations de souveraineté nationale consenties dans le cadre de la convention de Berne pour les chemins de fer ou dans celui de l'acte de Mannheim pour la navigation sur le Rhin ne s'appliquent qu'à certains transports internationaux représentant une fraction presque négligeable (5 à 10 %) de l'ensemble des transports intérieurs. Par contre, si l'Autorité doit faire preuve de quelque efficacité, il est essentiel qu'elle puisse étendre sa compétence à certains transports qui, tout en s'effectuant à l'intérieur des frontières d'un seul pays, présentent une importance internationale. Le critère du passage de frontière est pour cela tout à fait insuffisant. Certains trafics frontaliers qui s'effectuent pourtant d'un pays à un autre, ne présentent en effet qu'un intérêt strictement local, alors qu'un trafic s'effectuant entre deux points du même territoire national peut présenter une grande importance internationale s'il s'agit, par exemple, d'un trafic artificiellement détourné qui devrait normalement emprunter le territoire d'un autre Etat.
A défaut d'un critère précis, il a donc semblé que le mieux était d'habiliter l'Autorité à intervenir elle-même dans tous les cas de trafic intérieur où un second pays juge ses intérêts mis en cause. Ceci laisse naturellement hors du domaine de l'Autorité les questions d'intérêts purement national ou régional (comme les fermetures de lignes de chemin de fer secondaires ou les réductions qu'il convient d'accorder aux habitants des banlieues de certaines grandes villes). On peut cependant espérer qu'en ce qui concerne ces dernières questions, les pouvoirs de recommandation de l'Autorité et surtout les exemples fournis par les décisions dans le domaine international amèneront un alignement progressif des tarifs intérieurs et des méthodes d'exploitation sur les tarifs et les méthodes d'exploitation fixés par l'Autorité dans le domaine international.
Ayant ainsi expliqué pourquoi l'Autorité des Transports ne peut s'occuper ni de la coordination des investissements en général, ni de la coordination des transports purement intérieurs des États membres, le présent rapport analysera successivement les problèmes qu'auront à résoudre les quatre sections spécialisées de l'Autorité (fleuves et ports, chemins de fer, route, air) avant d'aborder sommairement le problème de la coordination de ces différents modes de transport extérieur.
Actuellement et dans le cadre des pays membres du Conseil de l'Europe, la seule grande artère fluviale dont l'utilisation pose des problèmes internationaux est le Rhin, et la Commission Centrale pour la navigation du Rhin dont, les activités ont été décrites dans l'Annexe A, est là pour les résoudre.
Toutefois, elle n'a pu aborder jusqu'ici que les problèmes purement fluviaux. Or, on sait que si l'on néglige, pour simplifier, les transports par route, les transports de matières pondé-réuses le long de la vallée du Rhin peuvent donner lieu, tant à la montée qu'à la descente, aux concurrences suivantes :
Concurrence entre les divers réseaux de chemin de fer, les courants de transport pour aller des ports de l'Europe nord-ouest aux zones de consommation de l'Europe centrale, pouvant suivre divers tracés empruntant sur une plus ou moins grande longueur les territoires de divers pays;
Concurrence entre les divers transporteurs par eau dépendant de divers pays (Belgique, Hollande, Allemagne, France, Suisse);
Concurrence entre les réseaux de chemin de fer et les transports fluviaux.
Ces problèmes, certes, ne sont pas nouveaux pour la Commission du Rhin, mais celle-ci, jusqu'à présent du moins, n'était pas habilitée à en connaître.
D'un autre côté, ces problèmes ont fait l'objet de certaines études préliminaires de la part de l'E. C. E., en liaison étroite d'ailleurs avec la Commission du Rhin. Mais jusqu'à présent, il manquait un organe exécutif capable de prendre des décisions d'ensemble couvrant aussi bien les différents modes de transport en jeu que les différents pays en cause.
La Haute Autorité pourra donc avoir à se prononcer, d'une part sur les tarifs pratiqués par les réseaux ferrés et les transporteurs fluviaux, d'autre part sur les possibilités de soudure entre ces divers tarifs, enfin sur l'opportunité de réaliser certaines améliorations des voies d'eau, des voies ferrées et du matériel qui les utilise. C'est là le genre de problème type que devra trancher le Comité Exécutif de l'Autorité sur la base des études préparées par ses différentes sections spécialisées.
Mais en dehors des problèmes de la navigation rhénane qui, dans le cadre des pays membres du Conseil de l'Europe sont jusqu'ici les seuls à avoir été abordés sur le plan international, on peut citer un certain nombre de problèmes qui ne manqueront pas de se poser à la section spécialisée de l'Autorité.
Dans le domaine des chemins de fer qui est de loin le mode de transport le plus déveioppé en Europe, on constate que les intéressés eux-mêmes ont depuis longtemps senti le besoin de régler, sur le plan international, les questions qui leur étaient communes et créé pour cela un certain nombre d'organisations ferroviaires inter-administratives aussi bien qu'inter-gou-vernementales.
Mais comme il a été souligné dans l'annexe A, il existe une division naturelle du travail entre les unes et les autres.
Les Administrations ne peuvent évidemment décider que les questions de leur compétence : échanges de wagons, horaires-voyageurs et horaires-marchandises, études communes des problèmes techniques, façons dont les différents tarifs nationaux peuvent être calculés sous forme de tarifs directs internationaux, etc.
Cependant la détermination ou l'approbation des différents tarifs reste en dernier ressort une compétence gouvernementale, et, dès que les questions examinées ou décidées d'un commun accord entre administrations posent des problèmes de cet ordre, l'action des organisations inter-administratives doit être complétée par celle des organisations inter-gouvernementales.
Cette nécessité s'est notamment fait jour lorsqu'il s'est agi d'adopter un contrat uniforme pour les transports internationaux de voyageurs et de marchandises par chemin de fer. C'est pour cela qu'ont été signées les conventions de Berne, administrées par un organisme intergouvernemental, l'Office Central des Transports Internationaux par Chemin de Fer dit : « Office de Berne ».
Il existe encore une autre organisation intergouvernementale en matière de chemins de fer : la Conférence internationale pour l'Unité technique des chemins de fer dont le titre suffit à décrire les fonctions, et une organisation mixte, composée à la fois d'administrations de chemin de fer et de gouvernements, l'Association internationale du Congrès des chemins de fer dont l'activité est d'un caractère surtout scientifique.
En somme les efforts gouvernementaux dans ce domaine se sont limités jusqu'à présent à un minimum de mesures destinées à permettre la coexistence de systèmes nationaux différents dans le cadre existant.
La création d'une Autorité européenne des Transports a précisément pour but d'intensifier cette collaboration dans les trois domaines suivants : standardisation des matériels, suppression des doubles emplois et concurrences inutiles, harmonisation des tarifs.
Les différents gouvernements européens ont traditionnellement pratiqué vis-à-vis des transports routiers une politique qui est loin de leur avoir été favorable. Cette politique s'explique d'ailleurs par le fait que les transports routiers ont fait leur apparition à un moment où existait déjà en Europe un remarquable réseau ferroviaire et que les gouvernements ont tenu à le protéger dans une certaine mesure contre la concurrence croissante d'un nouveau mode de transport.
D'autre part, l'automobile a été longtemps considéré comme un objet de luxe plutôt que comme un instrument de travail, et ceci explique les impôts extrêmement lourds et les droits de douane prohibitifs qui, presque partout en Europe, ont partiellement paralysé le développement des transports routiers.
Si l'on ajoute à ces facteurs politiques la cherté naturelle du carburant dans un continent pratiquement obligé d'importer la totalité de son pétrole, on aura une idée des raisons pour lesquelles la route n'a pu prendre en Europe la place qu'elle occupe par exemple en Amérique pour le plus grand bien de l'économie générale.
Ces conditions défavorables rendent d'autant plus remarquable le développement des transports routiers européens : le parc automobile européen ne cesse de se développer et la proportion des transports assurés par route ne cesse de grandir : d'après les chiffres cités par l'O. E. C. E., le trafic routier en France représente déjà 15 à 20 % du trafic ferroviaire et, dans un pays comme la Hollande, lui est largement supérieur.
La question de savoir s'il convient de développer les transports routiers en Europe et à quel rythme, pose tout le problème de la coordination du rail et de la route et sera donc examinée dans la section de ce rapport traitant de la coordination des différents modes de transport entre eux.
Sans préjuger de l'importance relative que les transports routiers sont appelés à prendre dans l'ensemble des transports européens, l'on peut dire que leur développement est lié à un double effort : effort d'investissement d'une part, d'organisation de l'autre.
Il est en effet reconnu que le réseau routier européen est déjà inadéquat aux besoins actuels, aussi un certain nombre de gouvernements ont-ils signé à Genève, dans le cadre de la Commission des Transports intérieurs de l'E. C. E. une « Déclaration » sur la nécessité de construire un réseau de grandes routes européennes, et déterminé les caractéristiques que devraient présenter ces routes.
On pourrait objecter que des grands travaux de ce genre seraient plus indiqués dans une période de chômage, où ils pourraient jouer un rôle anticyclique, que dans la période actuelle où ils risquent de renforcer la poussée inflationniste. À ceci, on peut répondre que le réarmement actuel résoudra vraisemblablement le problème du chômage dû à une baisse de la demande effective, mais non le chômage structurel, dû à la surpopulation chronique de l'Allemagne ou de l'Italie, et que les chômeurs de ces pays pourraient utilement être employés à ces travaux.
Cette déclaration ne devrait donc pas rester lettre morte et, parmi les itinéraires choisis, un certain nombre devrait ôtre immédiatement équipés d'après les « standards » adoptés.
Mais quelle que soit la grandeur des investissements accordés aux transports routiers, il convient, sans attendre, de favoriser leur organisation. Si l'on veut effectuer une coordination satisfaisante des divers modes de transport entre eux, il est en effet nécessaire que ceux-ci soient organisés de façon comparable, sinon identique, pour éviter que la coordination ne s'effectue aux dépens du mode de transport le moins bien organisé et aussi pour disposer des nécessaires relais d'autorité. Or, ainsi qu'il a été exposé dans l'annexe I, les transports routiers européens sont dans un état d'anarchie à peu près complète.
Il s'agirait d'édifier toute une réglementation technique, financière et juridique des transports routiers sur le plan international, afin d'en pousser l'évolution vers le stade qu'ont atteint les transports ferroviaires. Sur beaucoup de points, l'activité du Comité des transports intérieurs de la Commission économique pour l'Europe a déjà réalisé des progrès dans ce domaine. Il s'agit de les continuer et d'insister surtout sur les questions où les résistances nationales ont été les plus vives jusqu'à maintenant, comme par exemple celles qui concernent l'organisation juridique des transports, l'établissement de lignes régulières, l'introduction de l'obligation de transporter, du moins pour certains articles, l'organisation de la publicité des tarifs et la réglementation des conditions de travail.
Cet ensemble de règlements, bien qu'important en soi, serait toutefois insuffisant s'il n'était pas assorti d'une organisation des transports routiers européens sur le plan économique, Sur ce dernier point le problème qui se pose est celui du droit des transporteurs étrangers de pénétrer sur le territoire d'autres pays européens, soit en transit, soit en vue de transports à destination de ces pays.
Le système classique laisse à la discrétion de chaque État le droit d'autoriser ou de ne pas autoriser les transporteurs étrangers à pénétrer sur son territoire. La solution n'est évidemment plus adaptée aux nécessités de l'heure. Mais on ne peut pas lui substituer la liberté totale pour les transporteurs nationaux d'un des pays européens de pénétrer librement sur le territoire d'autres États, car il s'agit d'un domaine qui est encore trop neuf et mal organisé pour pouvoir supporter les effets d'une concurrence totale. Le seul régime qui paraisse compatible avec les conditions actuelles des transports routiers internationaux est celui d'une liberté contrôlée.
L'idée avait été lancée d'un organisme international permanent qui régirait les transports routiers et qui aurait notamment autorité pour délivrer des licences autorisant les transporteurs européens à effectuer des transports internationaux dans le cadre européen.
Cette idée s'est heurtée à une hostilité générale, et il semble que, dans les conditions politiques actuelles, le maximum que l'on puisse espérer soit un examen en commun des besoins des transports routiers européens par les États intéressés. Cet examen, analogue dans son principe à celui qui a donné naissance au General Agreement on Trafic and Trade (G. A. T. T.) pourrait conduire à l'établissement d'un programme commun de répartition des trafics routiers dans le cadre duquel les licences d'autorisation seraient ensuite délivrées par l'État national du transporteur. Ce pourrait être une des tâches principales de la section compétente de l'Autorité que d'organiser ces consultations annuelles.
C'est un fait que les transports aériens sont loin de connaître en Europe le développement qu'ils ont atteint non seulement dans des pays très évolués comme les États-Unis, mais même dans certains pays neufs d'Amérique du Sud. Les raisons de cette situation sont multiples, mais au premier rang de celles-ci on peut citer l'existence en Europe d'un réseau remarquablement dense d'itinéraires ferroviaires et routiers,la brièveté relative des distances et le morcellement politique et douanier de l'Europe.
C'est sans doute ce dernier facteur qui est plus particulièrement responsable du retard relatif des transports aériens en Europe. Alors que leur organisation technique est, dans l'ensemble, moderne et efficace, leur organisation commerciale les met, par rapport aux autres compagnies mondiales et notamment américaines, dans un état d'infériorité notoire. Dans la plupart des pays, en effet, il existe une compagnie aérienne (parfois subdivisée pour des raisons de commodités administratives) que le gouvernement reconnaît pour son « instrument choisi ». Dans tous les pays européens, ces compagnies aériennes sont, sous des modalités diverses, soumises plus ou moins étroitement à l'autorité de l'État qui, en contrepartie des obligations qu'il leur impose, leur garantit son concours financier. Celui-ci, difficilement chiffrable étant donné les formes indirectes qu'il peut prendre, est toujours fort important et bien rares sont les Compagnies en équilibre financier. Ainsi apparaît pour l'aviation, plus encore que pour les autres modes de transport, l'incompatibilité qui existe entre les formes politiques dominant actuellement en Europe et les exigences des techniques modernes.
Cette situation anarchique, la concurrence acharnée qui en est le résultat, ne sont pas sans entraîner les plus graves inconvénients aussi bien pour les usagers que pour les Compagnies elles-mêmes : les horaires ne sont pas satisfaisants, il est impossible d'assurer aux appareils une rotation suffisante et donc de les amortir aussi rapidement qu'il serait possible. Enfin les prix de revient élevés qui en sont la conséquence ont empoché jusqu'ici les Compagnies européennes de pratiquer la politique de transport à bon marché qui triomphe aux États-Unis.
Bien au contraire, ce sont les lignes américaines qui, prenant du trafic entre les différents points qu'elles touchent à l'intérieur des frontières européennes (trafic dit de « Cinquième liberté »), viennent concurrencer les lignes européennes et les mettent dans une situation de plus en plus difficile
Déjà la plupart des compagnies européennes utilisent presque exclusivement du matériel américain, tant dans le domaine des appareils proprement dits que dans l'infrastructure et l'équipement radio et il ne fait de doute pour personne que, à l'exception possible de la Grande-Bretagne, aucun pays européen ne pourra bientôt plus, faute de débouchés suffisants, entretenir une industrie aéronautique purement nationale sans y consentir des sacrifices financiers prohibitifs.
Pour ces multiples raisons, il apparaît de plus en plus souhaitable que les différentes compagnies européennes s'unissent pour pratiquer en commun, par une division logique du travail, une intensification du trafic aérien, la diminution des prix de revient et la baisse des tarifs.
Ne seraient soumises à cet accord, ni les lignes aériennes reliant les États européens à leurs possessions ou territoires annexés d'outre-mer, ni les grandes liaisons aériennes transatlantiques. C'est dire que l'accord projeté se limiterait, au moins pour commencer, aux seuls transports aériens intra-européens.
On pourrait penser à première vue qu'une telle limitation est impossible, puisque les services des compagnies européennes d'aviation débordent toutes les limites de l'Europe pour s'étendre au monde entier. Une telle opinion serait erronée. A la différence des transports maritimes qui sont surtout inter-continentaux, le réseau intérieur européen (ou plutôt le réseau Europe-Méditerranée) a une existence propre, distincte de celle du réseau mondial, et son exploitation comporte des problèmes techniques, économiques et politiques qui lui sont propres. C'est ainsi que le réseau européen des lignes britanniques est exploité par la B. E. A. C, que le Scandinavian Air Lined System comporte un département des lignes européennes et que la Compagnie Air France comporte un réseau spécial Europe-Méditerranée. Ce réseau intra-européen est tout à fait comparable au réseau intérieur des États-Unis, dictinct du réseau de lignes internationales qu'exploitent les Compagnies américaines.
Il est donc parfaitement possible de faire un sort à part aux liaisons transatlantiques que, pour des raisons politiques, la plupart des États européens tiennent à conserver sous leur pavillon et d'assurer en même temps, sous une forme juridique à trouver, une exploitation commune des lignes intra-européennes.
Pratiquement quelle forme devrait assumer cet organisme européen? Il semble que deux solutions soient possibles : soit la création d'une société internationale qui jouerait, vis-à-vis des différentes sociétés nationales, le rôle d'un simple affréteur rémunérant leurs services au prix du kilomètre avion, soit la constitution sur le modèle du Scandinavian Air Lines System d'un consortium européen dépourvu de la personnalité juridique, mais chargé de répartir entre les compagnies associées les itinéraires, les horaires et les fréquences et, d'après des proportions à fixer d'un commun accord, les investissements et les bénéfices.
Il va de soi que si la participation de toutes les Compagnies européennes existantes à un organisme commun du premier ou du deuxième type est le but idéal à atteindre, un accord de ce genre, même régional, serait déjà, ainsi que l'a montré l'expérience Scandinave, un progrès sensible.
La création d'un tel organisme qui, en soi, marquerait déjà une importante étape, ne rendrait pas inutile la création d'une section aérienne dans l'Autorité européenne des Transports : bien au contraire, elle est une condition indispensable si l'on veut que l'Autorité des Transports puisse étendre sa compétence aux transports aériens.
Une Autorité du genre projeté est en effet propre à assurer la coordination des transports aériens avec les autres modes de transport, liaison qui deviendra de plus en plus nécessaire à l'avenir, mais ne suffirait pas à organiser les transports aériens eux-mêmes. La création d'une section spécialisée dans le cadre de l'Autorité est une solution valable lorsqu'il s'agit simplement de juxtaposer en les harmonisant des systèmes différents comme dans le cas du fer, des voies d'eau ou, à un moindre degré de la route. Mais dans le cas de l'Air, chaque Compagnie est virtuellement la concurrente de toutes les autres et un certain partage des marchés, qui, ici, n'est pas imposé par la géographie, doit précéder la phase de coordination. Cette phase première ne peut être assurée par la simple soumission à une Autorité internationale, même si celle-ci devait comprendre une section spécialisée. Des accords directs entre intéressés sont indispensables.
Ces accords directs doivent être pris tant sur le plan des Compagnies elles-mêmes, ainsi appelées à s'associer, que sur celui des gouvernements. Mais étant donné les relations étroites signalées plus haut entre les différents gouvernements et les compagnies aériennes, étant donné que ces dernières doivent souvent aux gouvernements leur existence et ne pourraient survivre sans leur concours financier, il est évident que seuls les gouvernements sont habilités à prendre une telle initiative.
Le présent rapport recommande donc que, sans attendre la création d'une Autorité européenne coiffant l'ensemble des transports européens, et comme une étape préliminaire à sa réalisation^ soit convoquée une conférence d'experts gouvernementaux et de représentants de compagnies chargée d'examiner la possibilité de créer une compagnie européenne unique, qui, sous des modalités à étudier, assurerait les liaisons aériennes entre les États membres.
Si la coordination dans le cadre de chaque mode de transport a déjà fait l'objet de sérieux efforts sur le plan international, notamment dans le domaine du rail et des transports aériens, si la coordination entre les différents modes de transport est plus ou moins bien assurée dans le cadre national, la coordination des différents modes de transport sur le plan européen n'a été jusqu'ici l'objet que de certaines études préliminaires.
Il semble à première vue qu'il existe entre les quatre modes de transport en présence une division naturelle du travail d'après le poids du fret à transporter, sa valeur et les délais déroute qu'il peut sans inconvénient supporter; de ce point de vue il est évident qu'aucune concurrence n'est concevable entre les transports par eau et par air. La concurrence entre la route et la voie d'eau est également inexistante. Par ailleurs on peut dire que les transports par air se sont jusqu'ici créé une clientèle nouvelle beaucoup plus qu'ils n'ont enlevé de passagers au rail (ceci est moins vrai du bateau). La concurrence se circonscrit donc en fait au rail et à la route d'une part, au rail et à la voie d'eau de l'autre.
Si l'on cherche à formuler les critères d'après lesquels pourrait se faire une répartition du trafic entre ces trois moyens de communication, un certain nombre de principes préliminaires semblent d'abord s'imposer.
Mais si ces principes, en quelque sorte préliminaires, ne sont généralement pas discutés, la question principale est de savoir s'il convient, pour assurer la coordination elle-même, de s'en remettre à la libre concurrence ou d'utiliser des méthodes dirigistes.
Si l'on décide de s'en remettre à la concurrence, cela suppose évidemment que celle-ci soit normalisée, c'est-à-dire que les entreprises des différents modes de transport soient préalablement placées sur un pied de compétition comparable : il faudrait notamment que ceux-ci soient placés dans des conditions d'égalité pour la détermination de leur prix de revient en ce qui concerne les charges résultant de l'établissement et de l'entretien de la voie de communication. Il devrait en être de môme pour les charges de toute nature imposées par les différents gouvernements : taxes, obligations de sécurité, charges sociales, réductions obligatoires, etc..
On mesure les difficultés théoriques et pratiques d'un tel programme.
Avec la méthode dirigiste, le prix de revient réel pour la communauté de chaque mode de transport devrait être analysé, une décision prise quant à la répartition du fret et le fret orienté vers le mode choisi par une manipulation convenable des tarifs.
Cette deuxième méthode soulève deux objections principales.
Tout d'abord une analyse exacte des prix de revient réels de chaque mode de transport suppose que l'on tienne compte, entre autres facteurs, de la proportion de capital fixe nécessaire dans chaque cas (avec les difficiles problèmes de ventilation qui ne manquent pas de se poser), de l'élasticité de la demande, de toute subvention directe ou indirecte, des désinvestissements consécutifs à l'abandon d'un mode de transport ancien, etc.. Sans parler des difficultés pratiques, on peut se demander, si sur le plan purement théorique, il est possible de déterminer les prix de revient réels sans partir de notions fixées arbitrairement, qui enlèvent à ces calculs beaucoup de leur valeur. Sur le plan international, ces difficultés seraient encore accrues par l'impossibilité de comparer des résultats comptables obtenus par des méthodes différentes.
On voit mal d'ailleurs comment une politique de dirigisme, qui prendrait pour seul critère l'état des moyens de transport existants, les demandes de transport et le coût des différents services, permettrait une évolution qui tienne compte des progrès de la technique.
Pratiquement, il ne saurait donc être question d'appliquer intégralement l'une ou l'autre méthode, mais seulement d'influer par des mesures limitées sur la répartition du fret entre les modes de transport, telle que la conditionne la structure actuelle des tarifs.
Il s'agira le plus souvent de freiner une évolution trop nettement défavorable aux modes de transport existants et qui se traduirait par des désinvestissements trop importants.
Des mesures de ce genre sont parfaitement légitimes, à condition qu'elles ne constituent pas de simples expédients imposés par les événements, mais procèdent d'une politique mûrement réfléchie, et cette nécessité n'est nulle part plus apparente que dans le domaine des transports routiers.
Le développement des transports routiers pose en effet un problème de politique générale que de simples considérations de coût savamment manipulées par chaque parti ne suffisent pas à trancher. C'est dans son ensemble qu'il convient de l'examiner et non pas avec l'unique souci de réduire le déficit des chemins de fer.
C'est manifestement un problème où il convient de tenir compte des derniers développements de la technique : on peut penser par exemple que le développement des transports routiers utilisateurs d'essence devrait s'accompagner d'une multiplication des locomotives au mazout, utilisant ainsi les résidus du raffinage du pétrole. Ceci, à son tour, pose le problème général de la substitution du pétrole au charbon et donc, des sources d'approvisionnement.
Les problèmes en cause sont trop techniques pour être résolus par des profanes, mais leurs conséquences économiques et politiques sont trop importantes pour en abandonner la solution aux seuls techniciens.
Le premier fait dont il faut tenir compte est qu'il existe en Europe un magnifique réseau ferré qui a fait la preuve de son efficacité et qu'il convient d'envisager, lorsqu'on parle de développement routier, la perte sèche que représenterait l'abandon de telle ou telle installation ferroviaire existante. Par contre il ne faut pas oublier que ces investissements antérieurs ne conservent de valeur économique qu'au prix d'un entretien et d'un effort de modernisation souvent fort coûteux. C'est le prix de cet entretien et de cet effort de modernisation qu'il faut mettre en regard avec les résultats qu'obtiendrait un effort correspondant clans le domaine routier.
Un deuxième fait non moins incontestable c'est que la prospérité américaine est en grande partie fondée sur l'intensité des transports automobiles et que ce pays ignore pour son plus grand bien, un certain nombre de principes qui, en Europe, sont hissés au rang de postulat : le chemin de fer, par exemple, n'y a nullement le monopole des grands trajets et l'autobus ou l'auto personnelle sont couramment utilisés pour couvrir les distances dont en Europe le chemin de fer a le monopole.
A côté de ces deux faits d'ordre économique, il convient d'en citer un troisième qui touche plus directement à la politique : les transports par fer et par air nécessitent de tels investissements que, dans tous les pays d'Europe ils sont, sinon toujours nationalisés, du moins soumis à un contrôle étroit des gouvernements. De ce fait les forces technologiques qui pourraient jouer un rôle déterminant clans la suppression des frontières sont contrôlées par ceux-là même dont elle diminuerait les attributions.
Il n'en est pas de même des transporteurs routiers qui sont presque tous des transporteurs non gouvernementaux. Multiplier le nombre des touristes en automobile et des transporteurs routiers, c'est donc multiplier le nombre de ceux qui ont un intérêt évident et immédiat à la suppression des frontières. L'on peut rappeler, bien que la comparaison soit loin d'être parfaite, que c'est l'automobile qui a amené la disparition des octrois.
L'intensification de la circulation routière peut être à la fois une source de prospérité pour l'Europe et une arme puissante pour son unification économique.
Le problème qui se pose avec une acuité particulière pour le rail et la route se pose de même entre le rail et la voie d'eau, et peut se poser demain entre ces modes de communication et les pipe-lines que l'on envisage de créer.
Mais, d'une façon générale, il faut affirmer nettement qu'une coordination européenne des transports ne saurait se fixer pour objectif une simple répartition du trafic en fonction des prix de revient et il faut bien se rendre compte que la création de moyens de transport nouveaux et la répartition du fret entre les modes de transport existants est un problème politique. Ce problème peut être résolu en restant dans les cadres politiques existants ou au contraire les transports peuvent contribuer à l'édification de structures politiques nouvelles, comme l'ont fait par exemple, les chemins de fer transcontinentaux aux États-Unis, au Canada ou en Russie d'Asie.
Une organisation européenne des transports n'a de sens que si elle se fixe pour objectif l'unification économique des pays qui la constitueront.