A Exposé des motifs,
par M. Cezar Florin Preda, rapporteur
1 Introduction
1. L’Allemagne (officiellement
la République fédérale d’Allemagne,
Bundesrepublik
Deutschland) est un Etat fédéral républicain et une démocratie
parlementaire. Avec près de 81 770 900 habitants
NoteNote, l’Allemagne est le pays le plus
peuplé de l’Union européenne et le deuxième plus peuplé des Etats
membres du Conseil de l’Europe.
2. La Constitution actuelle – la Loi fondamentale (
Grundgesetz) de la République fédérale
d’Allemagne – a été adoptée par le Conseil parlementaire le 8 mai1949
et est entrée en vigueur le 26 mai 1949 sur le territoire de l’Allemagne
de l’Ouest (les anciennes zones contrôlées par les Etats-Unis, le
Royaume-Uni et la France). En octobre 1949, la création de la République
démocratique allemande (Allemagne de l’Est) a été annoncée. La scission
en deux Etats allemands – considérée comme temporaire – a duré jusqu’à
la réunification du pays en 1990
Note. Le territoire
et la population de l’Allemagne se sont considérablement élargis
à la suite de cette réunification et la capitale de la République
fédérale d’Allemagne a été transférée de Bonn à Berlin.
3. La République fédérale d’Allemagne a adhéré au Conseil de
l’Europe le 13 juillet 1950, devenant ainsi le 14e Etat
membre de l’Organisation. En tant qu’un des membres fondateurs de
la Communauté européenne du charbon et de l’acier (depuis 1951),
l’Allemagne a également fait partie en 1957
Note des
Etats qui ont créé la Communauté économique européenne, devenue
par la suite l’Union européenne. Le 1er janvier
1999, l’Allemagne est devenue membre de l’Eurozone. En 1955, la
République fédérale d’Allemagne a adhéré au Traité de l’Atlantique
Nord (OTAN). L’Allemagne est également membre fondateur de l’Organisation
de coopération et de développement économiques (OCDE) et de l’Organisation
pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) qu’elle préside
en 2016.
4. L’Allemagne se compose de seize Länder (Etats).
Le pouvoir législatif est détenu par le parlement fédéral (Bundestag) et les Landtage (les parlements des Etats).
Les Länder participent également
à l’élaboration des politiques et de la législation à l’échelon
fédéral par l’intermédiaire du Conseil fédéral (Bundesrat) composé de membres des
gouvernements des Länder (69
membres titulaires). En règle générale, les Länder disposent
d’un pouvoir législatif sauf si la Loi fondamentale confère la compétence
au niveau fédéral. Les Länder sont
chargés de la mise en œuvre de la législation tant au niveau des Länder qu’au niveau fédéral.
5. Les membres du
Bundestag sont
élus à l’occasion d’élections générales et directes pour un mandat
de quatre ans. L’actuel 18e
Bundestag allemand comprend 630
membres (nombre susceptible de varier en raison du système électoral).
Cinq partis politiques y sont représentés: l’Union chrétienne-démocrate
(
Christlich Demokratische Union Deutschlands,
CDU), le Parti social-démocrate (
Sozialdemokratische
Partei Deutschlands, SPD), la Gauche (
Die Linke), l’Alliance 90/les Verts
(
Bündnis 90/Die Grünen) et
l’Union chrétienne-sociale en Bavière (
Christlich-Soziale
Union in Bayern, CSU). Avec 310 sièges, le groupe parlementaire
formé des membres de l’alliance de longue date entre la CDU et la
CSU est le plus important
Note.
6. Entre autres pouvoirs, dont l’élaboration des lois fédérales,
le
Bundestag est chargé du
contrôle parlementaire des travaux du gouvernement fédéral et élit
Note le chancelier fédéral (
Bundeskanzler/Bundeskanzlerin),
chef du gouvernement et chef de l’exécutif, qui préside le Cabinet
fédéral (
Bundeskabinett) et
propose les candidats aux postes ministériels au Président fédéral
.
7. L’actuel gouvernement fédéral, dirigé par la Chancelière Angela
Merkel de la CDU, a été formé en 2013 par la «grande coalition»
entre la CDU/CSU et le SPD
Note. Les gouvernements de coalition
sont une pratique politique bien établie en République fédérale
d’Allemagne – depuis 1949, tous les gouvernements ont été les fruits
de coalitions de partis. Ce système fondé sur une culture de coalition
s’est avéré extrêmement stable; une seule élection anticipée a été
organisée, en 2005, à la demande du gouvernement lui-même.
8. Les dernières élections se sont déroulées le 13 mars 2016
pour les Landtags du Bade-Wurtemberg,
de Rhénanie-Palatinat et de Saxe-Anhalt et ont fait l’objet d’une
vaste couverture médiatique internationale en raison essentiellement
des résultats obtenus par le parti d’extrême droite Alternative
pour l’Allemagne (Alternative für Deutschland,
AfD). Quinze des 16 Länder allemands
sont actuellement gouvernés par des coalitions. La seule exception
est la Bavière, où la CSU locale détient la majorité absolue au Landtag.
9. Le chef de l’Etat allemand est le Président fédéral (Bundespräsident) élu pour cinq ans
par la Convention fédérale (les membres du Bundestag et
un nombre équivalent de membres élus par les Landtage);
il ne peut assumer plus de deux mandats consécutifs. Le rôle du
Président fédéral est essentiellement honorifique; il représente
la République fédérale d’Allemagne au plan interne et à l’étranger.
Actuellement, le poste de Président fédéral est occupé par Joachim
Gauck.
10. Le système politique allemand a été conçu après la seconde
guerre mondiale pour éviter la monopolisation et les abus de pouvoir
par une force politique et rendre impossible l’instauration d’une
dictature. Il a actuellement pour caractéristiques distinctes un
parlementarisme et un fédéralisme très forts. La Cour constitutionnelle
fédérale, établie en 1951 dans la ville de Karlsruhe, joue un rôle
important dans la sauvegarde et l’amélioration de ce système, y
compris dans le domaine de la protection des droits de l’homme.
11. Plus de 25 ans après la réunification, le fossé économique
et social entre les anciens
Länder de
l’Est et de l’Ouest continue de faire débat. Berlin et les «nouveaux»
Länder sont soutenus au plan économique
par le reste du pays grâce au «Pacte de solidarité
NoteNote». En 2012, un rapport du Congrès
des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe évoquait
«les importantes disparités régionales entre les nouveaux
Länder de l’ex-RDA et ceux de l’ancienne
Bundesrepublik. (…) tous les gouvernements
fédéraux ont eu pour objectif de combler ces écarts en termes de
niveau de revenu et de conditions de vie entre l’Est et l’Ouest.
Le coût de l’intégration des
Länder orientaux
a été colossal durant les deux dernières décennies. Néanmoins, même
si l’opération n’en est pas encore à son terme, ce long processus
n’a pas été vain
Note». Ces disparités économiques sont
liées à des spécificités sociopolitiques. Il a été noté que les
mouvements d’extrême droite bénéficient d’un soutien plus fort dans
les
Länder de l’Est: à titre
d’exemple, dans son rapport de 2013, la Commission européenne contre
le racisme et l'intolérance (ECRI) a estimé que «les organisations
d’extrême droite sont fortement présentes» dans les
Länder de l’Est (où «l’engagement
civique contre le racisme est particulièrement important»)
Note. La montée du mouvement PEGIDA à
Dresde en 2014-2015 confirme en partie ces observations.
12. Depuis 2014, le débat politique dans le pays a principalement
tourné autour de deux grands thèmes. D’abord, l’arrivée massive
de migrants, de réfugiés et de demandeurs d’asile en Europe. Pour
la seule année 2015, l’arrivée de 1 091 894 demandeurs d’asile a
été enregistrée dans le système électronique de répartition initiale
des demandeurs d’asile dans les Länder d’Allemagne
(système EASY). Cela a provoqué de vifs débats quant à la politique
réaliste et humaniste à adopter, la solidarité européenne et l’intégration
des migrants, des réfugiés et des demandeurs d’asile. Ensuite, la
montée de mouvements politiques xénophobes et la recrudescence de
déclarations et d’agressions par des extrémistes ont montré que
la Willkommenskultur (culture
de bienvenue) défendue par la Chancelière Merkel et le Président
Gauck n’était pas partagée par tous les Allemands, et que l’histoire
du pays n’était pas un antidote contre la haine. Ces points sont
tous deux abordés dans le présent rapport.
13. Sur la scène internationale, y compris dans les affaires européennes,
l’Allemagne continue de jouer un rôle actif et respecté, promouvant
le dialogue et la coopération tout en restant fidèle aux valeurs
des droits de l’homme et de l’Etat de droit. Le pays contribue tout
particulièrement aux efforts visant à rétablir la paix en Ukraine
et en Syrie, à trouver des solutions à la crise de la dette grecque
et à mettre en place une approche européenne commune face à l’arrivée
massive de migrants.
14. Le rôle actif joué par l’Allemagne au sein des institutions
internationales pour la protection et la promotion des droits de
l’homme a été grandement apprécié. En 2015, l’Allemagne a présidé
pour la première fois le Conseil des droits de l’homme des Nations
Unies et a été réélue au Conseil pour un nouveau mandat (2016-2018).
Depuis le 1er janvier 2016, le pays assure
la présidence de l’OSCE sous le slogan «Renouveler le dialogue,
rétablir la confiance, restaurer la sécurité». Si les priorités
majeures sont le rétablissement de la confiance entre les Etats
participants et la poursuite des efforts pour parvenir à une solution
politique en Ukraine, le ministre fédéral des Affaires étrangères,
Frank-Walter Steinmeier, a annoncé que l’Allemagne porterait aussi
une attention particulière au respect des engagements [dans le domaine
des droits de l’homme] dans l’espace de l’OSCE et à l’amélioration
de leur mise en œuvre
Note.
15. Cet engagement actif au plan international est également facilité
par les bons résultats économiques enregistrés par l’Allemagne,
avec une croissance réelle du PIB de 1,7 % en 2015, un endettement
des administrations publiques de 74,9 % du produit intérieur brut
(PIB) en 2014 et un taux de chômage de 4,6 % au cours du premier
trimestre 2016
NoteNote. En 2015, l’aide publique au développement
allouée par l’Allemagne s’est élevée à 17,78 milliards de dollars,
soit 0,52 % du revenu national brut (RNB) (à peine inférieur à l’objectif
de 0,7 % fixé par les Nations Unies), ce qui constitue une augmentation
de 25,9 % par rapport à 2014, en raison principalement des dépenses
liées à l’accueil de réfugiés dans les pays donateurs
Note. Alors que le pays se montre généralement
très prudent quant à sa participation à des opérations militaires
à l’étranger, le 26 novembre 2015, immédiatement après les attaques
terroristes à Paris, le gouvernement fédéral allemand a décidé d’apporter
une protection et un soutien logistique aux frappes aériennes françaises
en Syrie (avec six avions de reconnaissance, un radar satellite
et une frégate). Le 5 décembre 2015, le
Bundestag a
autorisé cette opération pour un mandat d’un an renouvelable. Près
de 1 200 membres des forces armées allemandes y participent, en
plus des 650 militaires déployés au Mali en soutien à la mission
de maintien de la paix des Nations Unies.
2 Contexte
16. Ce rapport périodique a été
élaboré en application de la
Résolution
2018 (2014) et conformément à la note explicative approuvée par
la commission le 17 mars 2015. Il s’appuie, entre autres, sur les
constats et conclusions les plus récents des mécanismes de suivi
du Conseil de l’Europe, les rapports de l’Assemblée parlementaire
et du Commissaire aux droits de l’homme et, le cas échéant, des
rapports établis par d’autres organisations internationales et la
société civile. Le rapporteur souhaite remercier la délégation allemande auprès
de l’Assemblée parlementaire et les autorités allemandes pour l’envoi
de leurs commentaires à l’avant-projet de rapport
Note,
qui ont été pris en considération dans la version finale de ce rapport.
17. Pour garantir une présentation claire et systématique, ce
rapport est organisé en trois parties en référence aux trois piliers
des travaux du Conseil de l’Europe, la démocratie, les droits de
l’homme et l’Etat de droit. Le rapporteur estime cependant que ces
trois dimensions des valeurs et normes européennes communes sont
nécessairement interconnectées et indivisibles. A titre d’exemple,
l’extrémisme, le racisme et l’intolérance constituent à l’évidence
une menace pour la démocratie, mais sont également des défis posés
à l’Etat de droit et mettent en danger le respect des droits de
l’homme; la situation en matière de liberté des médias, déterminante
pour la réalisation du droit à la liberté d’expression, est également
un facteur clé du fonctionnement de la démocratie; le contrôle des
services de renseignement et de sécurité est lié aux trois piliers
des travaux du Conseil de l’Europe, etc.
18. En soulignant une nouvelle fois l’attachement du peuple allemand
à la démocratie et aux droits de l’homme, une bonne part du présent
rapport traite des questions de xénophobie, de racisme et d’intolérance, qui
constituent une menace particulièrement dangereuse pour nos valeurs
communes. S’appuyant sur les conclusions de nombreux organes de
monitoring internationaux, le rapporteur considère que les défis
les plus importants et urgents posés à l’Allemagne relèvent de ce
domaine, à l’instar de nombreux autres pays européens. Cependant,
ce point et d’autres évoqués dans le présent rapport ne doivent
pas être sortis du contexte d’un bilan largement positif en termes
de démocratie, de droits de l’homme et d’Etat de droit, pour lequel
il convient de féliciter à juste titre l’Allemagne.
3 Démocratie
3.1 Fédéralisme et démocratie locale allemandes
19. Les 16 Länder qui
composent la République fédérale d’Allemagne bénéficient d’une situation
juridique égale, du même statut constitutionnel et possèdent leurs
propres constitution et structure politique interne – avec un gouvernement,
un parlement unicaméral (Landtag),
un système judiciaire, etc. Les villes-Etats de Berlin, Brême et
Hambourg ont un double statut: celui de Länder et
de communes, et leur organe délibératif est l’organe législatif
du Land et de l’autorité communale.
20. La Loi fondamentale définit les relations entre le gouvernement
fédéral et les
Länder, et
la Cour constitutionnelle fédérale est chargée d’arbitrer les litiges
entre les deux, jouant un rôle prépondérant en interprétant la mise
en œuvre concrète du fédéralisme allemand. L’article 79, paragraphe
3, de la Loi fondamentale protège la structure fédérale allemande
contre les amendements constitutionnels. Comme évoqué précédemment,
les
Länder exercent un pouvoir
législatif sauf disposition contraire de la Loi fondamentale; ils
sont également responsables de la mise en œuvre de la législation
fédérale. Les gouvernements des
Länder disposent
d’une représentation institutionnelle et d’un pouvoir législatif
à l’échelon fédéral grâce au
Bundesrat qui
jouit d’un droit de veto sur certains projets de loi fédéraux
Note et exerce un rôle consultatif pour
d’autres.
21. Récemment, deux amendements constitutionnels ont réformé la
structure fédérale de l’Allemagne. En 2006, la Föderalismusreform I a clarifié et modifié le partage
des pouvoirs et diminué le nombre de lois fédérales nécessitant
le consentement du Bundesrat, tout
en octroyant une plus grande autonomie législative aux Länder (par exemple une compétence
législative exclusive dans le domaine de l’éducation, y compris
au niveau des universités). En 2009, à la suite d’une décision de
2006 de la Cour constitutionnelle fédérale, la Föderalismusreform II a modifié
les relations financières entre les Länder et
la Fédération et la gestion de la dette publique à l’échelon fédéral
et des Länder.
22. En ce qui concerne les pouvoirs locaux, la Loi fondamentale
garantit à toutes les communes et associations de communes (Gemeindeverbände) le droit à l’autonomie
(article 28). Les questions relatives aux pouvoirs locaux relèvent
de la compétence des Länder.
L’amendement constitutionnel de 2006 a retiré au gouvernement fédéral
le droit de confier directement des fonctions obligatoires aux pouvoirs
locaux. En principe, les collectivités locales sont en charge des
questions qui ne sont pas confiées expressément aux autorités fédérales
ou du Land, mais les Länder peuvent leur transférer des
responsabilités additionnelles. Les conseils locaux sont élus à
l’occasion d’élections générales directes, et les maires sont généralement
élus au suffrage direct, sauf dans les villes-Etats.
23. L’Allemagne a signé la Charte européenne de l'autonomie locale
en 1985 (STE no 122) et l’a ratifiée
en 1988
Note. En 2012,
à la suite d’une visite de suivi d’une délégation chargée d’étudier
la situation des pouvoirs locaux et leurs relations avec les gouvernements
de
Land, le Congrès des pouvoirs
locaux et régionaux a produit un rapport détaillé et adopté une
recommandation sur «La démocratie locale en Allemagne»
Note. Dans la
recommandation, le Congrès a noté avec satisfaction, entre autres,
que le droit à l’autonomie locale des communes est reconnu dans
les constitutions de l’Etat fédéral et des
Länder,
que les autorités allemandes ont accompli des progrès considérables
concernant les finances des collectivités locales et que le mode
de consultation des associations de collectivités locales est formellement
reconnu dans les règles de procédure du gouvernement fédéral.
24. Tout en reconnaissant que l’Allemagne a respecté les exigences
de la Charte européenne de l'autonomie locale, le Congrès a formulé
plusieurs recommandations concernant les garanties des finances locales
et l’institutionnalisation des droits de participation des associations
de pouvoirs locaux. Il est à noter que les règles de procédure des
ministères fédéraux et du
Bundestag allemand
prévoient la participation des pouvoirs locaux. Des dispositions
similaires sont par ailleurs en vigueur dans les
LänderNote. Il a également invité l’Allemagne à signer
le Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale
sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales
(STCE no 207) – recommandation qui reste
pour l’heure lettre morte compte-tenu du fait que tous les
Länder n’ont pas donné leur assentiment
à la signature du Protocole additionnel.
3.2 Elections générales
25. Selon les articles 38 et 39
de la Loi fondamentale, les membres du
Bundestag sont
élus au suffrage universel, direct, libre, égal et secret pour un
mandat de quatre ans. Le système électoral combine le principe de
représentation proportionnelle et des éléments de scrutin uninominal
Note. Le
Bundestag comprend
un minimum de 598 sièges, un nombre qui varie en raison du système
électoral: 299 députés sont élus dans des circonscriptions électorales
à scrutin uninominal (en vertu d’un système majoritaire uninominal
à un tour,
Direktmandate),
les autres étant élus sur la base de listes bloquées dans chacun
des 16
Länder («listes de Land»).
Les électeurs expriment de ce fait deux suffrages: le premier pour
un candidat dans la circonscription électorale uninominale, et le
second pour une liste au niveau du Land. Seuls les partis ayant
obtenu plus de 5 % des suffrages au niveau national ou, alternativement,
ayant fait élire directement trois membres dans les circonscriptions
électorales uninominales, sont pris en considération au moment de
l’attribution nationale des sièges à partir de la représentation
proportionnelle à scrutin de liste. Après la répartition proportionnelle
des sièges, le nombre de sièges obtenus directement par un parti
dans les circonscriptions uninominales d’un
Land donné
est soustrait du total de sièges attribué à la liste de ce parti
; les sièges restants sont assignés
aux listes de parti fermées, en respectant l’ordre des candidats.
Jusqu’aux élections législatives de 2013, si un parti gagnait plus
de sièges de type
Direktmandate dans
un
Land donné que le nombre
de sièges qui lui avait été attribué en vertu du second vote, il
conservait ces sièges en surplus (
Überhangmandate).
Dans ce cas, le nombre total de sièges au
Bundestag augmentait
temporairement. Après l’amendement de la loi électorale fédérale
(
22. Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes)
du 3 mai 2013, les sièges ne sont pas alloués aux partis sur la
base des sièges prévus pour le
Land,
mais pour la circonscription électorale dans son ensemble. Les partis
les affectent ensuite en interne à leurs listes pour le
Land: le nombre de sièges est augmenté
jusqu’à ce qu’aucun parti n’ait plus un nombre de mandats directs
plus élevé que le nombre de sièges auquel il a droit sur la base
de la proportionnelle, au second vote
Note.
26. Les dernières élections générales se sont déroulées le 22
septembre 2013. Trente partis y ont concouru. Aucun nouveau parti
n’est entré au
Bundestag,
et le Parti libéral-démocrate FDP (membre des gouvernements de coalition
durant 52 des 64 années qui se sont écoulées entre 1949 et 2013)
a été contraint de quitter le parlement pour la première fois de
l’histoire allemande d’après-guerre. Avec un taux de participation
de 71,5 %, les partis suivants ont franchi le seuil électoral: la
CDU (34,1 % des seconds votes), le SPD (25,7 %), la Gauche (8,6 %),
l’Alliance 90/les Verts (8,4 %) et la CSU (7,4 %)
Note. Ces élections ont abouti à l’octroi
de 33 mandats «excédentaires» (
Überhangmandate) en
raison de l’étape additionnelle de distribution de siège, portant
le nombre total de sièges au
Bundestag à
630. Deux cent trente membres (36,5 %) de l’actuel
Bundestag sont des femmes.
27. Sur invitation des autorités allemandes à observer le scrutin
fédéral de 2013, l’OSCE/BIDDH a déployé une équipe d’experts électoraux
chargée d’évaluer le cadre juridique électoral, ainsi que la législation
et la pratique concernant le financement des partis politiques et
de la campagne. La mission a conclu
Note que
le cadre juridique constitue une base solide pour mener des élections
honnêtes. Elle a également évalué les amendements à la législation
électorale introduits avant les élections dont certains répondaient
à des recommandations antérieures de l’OSCE/BIDDH. L’amendement
le plus significatif, adopté en mai 2013, concernait la méthode
d’allocation des sièges après les arrêts de 2008 et 2012 de la Cour
constitutionnelle fédérale concluant à l’inconstitutionnalité du
système électoral
Note: une étape supplémentaire
dans la répartition des sièges a été instaurée afin d’améliorer
la proportionnalité. Ces amendements ont bénéficié d’un consensus politique,
mais la mission de l’OSCE/BIDDH a noté qu’ils avaient été adoptés
moins d’un an avant les élections, ce qui est contraire aux bonnes
pratiques électorales, recommandées par la Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise)
Note. L’OSCE/BIDDH a par ailleurs relevé
que certaines recommandations antérieures n’avaient pas été suivies
d’effet, en particulier concernant les dispositions juridiques permettant
des écarts importants dans le nombre d’électeurs inscrits dans chaque
circonscription électorale et l’absence de dispositions juridiques
explicites sur l’observation des élections. La mission a également
formulé plusieurs recommandations s’agissant de la législation relative
au financement des partis et des campagnes (dont trois recommandations
prioritaires
Note) et du mécanisme de
dépôt de plaintes avant le jour du scrutin.
28. Les autorités allemandes ont fourni des commentaires relatifs
aux recommandations de l’OSCE/BIDDH, en liaison avec la modification
tardive de la législation électorale (suscitée, comme évoqué précédemment,
par la décision de la Cour constitutionnelle de 2012)
Note. Elles avancent que,
dans le système électoral allemand, les écarts dans le nombre d’électeurs
inscrits dans chaque circonscription électorale n’ont pas d’influence
sur le résultat politique du scrutin, puisque la composition politique
du
Bundestag est fonction
des proportions relatives de seconds votes obtenus à l’échelon national,
et non du nombre de circonscriptions remportées. Concernant l’observation
des élections, les autorités précisent que l’observation du processus
électoral est ouverte à tous, ce qui rend inutile toute disposition
complémentaire
Note.
29. S’agissant du financement des partis, les autorités ont déclaré
qu’en cas de non soumission de leurs états financiers, les partis
politiques sont pénalisés par la perte de leur droit aux financements
sur fonds publics, par la perte, depuis les amendements de 2015
à la loi sur les partis politiques, de leur statut juridique de
parti après six ans et enfin par l’imposition de pénalités. La loi
requiert par ailleurs la divulgation des dépenses de fonctionnement
des campagnes électorales, en particulier la publication en temps
opportun des dons lorsque leur total excède € 10 000, ainsi que
des dons individuels de plus de € 50 000. Le cadre juridique renforcé
permet également de contester les décisions des commissions électorales
d’arrondissement ou de
Land devant
les commissions électorales à l’échelon du
Land ou
de la Fédération, et, depuis 2012, devant la Cour constitutionnelle
fédérale pour les décisions de la commission électorale fédérale
relatives à la non-admission de listes à l’élection du
BundestagNote.
3.3 Les migrations dans le débat politique
30. L’arrivée massive de migrants
et de demandeurs d’asile en Allemagne et en Europe ainsi que l’attitude accueillante
et humanitaire du gouvernement fédéral à l’égard des réfugiés –
symbolisée notamment par «l’accueil à bras ouverts» de la Chancelière
Merkel qui persiste à refuser de fixer une limite à l’afflux de
réfugiés – ont suscité débats passionnés et conflits politiques.
Trois observations peuvent illustrer le malaise politique qui polarise
la société allemande et place les migrations au cœur du débat public.
31. D’abord, la position de la Chancelière a été contestée à de
nombreuses reprises par des membres de la CDU et de la CSU. Les
collectivités locales ayant de plus en plus de difficultés à faire
face à l’arrivée des réfugiés en Allemagne depuis l’automne 2015,
le débat sur la gestion de cette situation s’est intensifié
Note.
Le chef de la CSU et ministre-président de Bavière Horst Seehofer
s’est montré particulièrement critique à l’égard de la politique
fédérale en matière de réfugiés. En octobre 2015, il a déclaré que,
si la situation ne s’améliorait pas, il envisageait de renvoyer
les réfugiés en Autriche, violant ainsi
de
facto la loi fédérale. En février 2016, il a accusé la
Chancelière fédérale d’instaurer le «règne de l’injustice» (
Herrschaft des Unrechts)
Note.
32. En dépit de ces critiques, lors du congrès de la CDU à Karlsruhe
le 14 décembre 2015, la Chancelière Merkel a réussi à persuader
la grande majorité des délégués de soutenir sa politique en faveur
des réfugiés: la déclaration adoptée par le Congrès a appelé à une
réduction du flux de migrants et de réfugiés mais n’a proposé aucun
plafonnement du nombre de demandeurs d’asile.
33. Le 13 avril 2016, dans une interview accordée au journal
Die Welt, le secrétaire général
de la CSU Andreas Scheuer a réclamé une approche plus forte et plus
critique de l'Islam politique et proposé l’adoption d’une loi sur
l’islam (qui semble être similaire à celle adoptée par l’Autriche
en 2015). Selon lui, certains courants politiques de l’islam constituent
un obstacle à l’intégration. Deux mesures ont été suggérées: l’interdiction
du financement étranger des mosquées et des institutions musulmanes
et la formation obligatoire en Allemagne et en langue allemande
pour tous les imams qui envisagent de travailler dans le pays
Note. Cette proposition est à l’évidence
liée au débat sur l’intégration et l’acceptation des immigrés et
réfugiés.
34. Deuxièmement, les élections aux
Landtage du
Bade-Wurtemberg, de Rhénanie-Palatinat et de Saxe-Anhalt qui se
sont tenues le 13 mars 2016 – premier scrutin politique d’envergure
depuis l’arrivée massive de migrants et de demandeurs d’asile –
étaient censées servir de test pour évaluer le soutien populaire
à la politique de la Chancelière Merkel. Le succès électoral du
parti populiste AfD, fondé en 2013, a été particulièrement évoqué
dans les médias. En juillet 2015, l’AfD a élu comme nouvelle dirigeante
Frauke Petry, partisane d’une politique anti-immigration, en remplacement
de Bernd Lucke, eurosceptique plus modéré. Ce changement à la tête
du parti a été qualifié de virage vers l’extrême droite. Avec d’autres
membres, Bernd Lucke a quitté l’AfD, accusant le parti d’adopter
des positions de plus en plus islamophobes et xénophobes (il a par
la suite créé un nouveau parti eurosceptique, l’Alliance pour le
progrès et le renouveau (
Allianz für Fortschritt
und Aufbruch, ALFA)). Un mois après les élections aux
Landtage de mars, la direction de
l’AfD a appelé à une interdiction des minarets, burqas et appels
à la prière des muezzins et déclaré l’islam incompatible avec la
Constitution allemande
Note. Le Secrétaire Général du Conseil
de l’Europe Thorbjørn Jagland a vivement protesté contre ces déclarations,
les jugeant contraires aux valeurs européennes
Note. Le 1er mai
2016, le congrès de l’AfD à Stuttgart a adopté un manifeste du parti
reprenant les mêmes éléments islamophobes. Les principaux partis
politiques ont immédiatement condamné cette mesure
Note.
35. A la suite des élections du 13 mars 2016, l’AfD est entré
dans les trois
Landtage avec
15,1 % des voix au Bade-Wurtemberg, 12,6 % en Rhénanie-Palatinat
et 24,2% en Saxe-Anhalt
Note.
Néanmoins, la grande majorité des électeurs ont soutenu les partis
et candidats ayant adopté une position «pro-asile»: les Verts sont arrivés
en tête au Bade-Wurtemberg, le SPD en Rhénanie-Palatinat et la CDU
en Saxe-Anhalt. De plus, la CDU a enregistré les plus fortes pertes
dans les
Länder où les têtes
de liste avaient pris le plus de distance avec la politique en faveur
des réfugiés de la Chancelière Merkel (Julia Klöckner en Rhénanie-Palatinat
et Guido Wolf au Bade-Wurtemberg). Au lendemain des élections, la
Chancelière Merkel a refusé de modifier sa politique relative aux
réfugiés.
36. Il convient de noter que les grands partis ont annoncé qu’ils
ne suivraient pas la position populiste de l’AfD après le scrutin
Note. En Saxe-Anhalt, où l’AfD a recueilli
le plus grand nombre de voix, la CDU, les Verts et le SPD ont décidé
d’unir leurs forces pour empêcher l’entrée au gouvernement du parti
populiste
Note.
37. Le troisième indicateur de l’intensité des débats sur les
politiques migratoires en Allemagne est l’émergence de mouvements
de protestation islamophobes et anti-réfugiés, notamment le mouvement PEGIDA
ou «Européens patriotes contre l'islamisation de l'Occident». Créé
en octobre 2014 à Dresde, ce mouvement a trouvé un soutien dans
d’autres grandes villes allemandes, en particulier Leipzig, Munich
et Hanovre.
38. Pour l’essentiel, PEGIDA – qui est dénommée LEGIDA à Leipzig
– organise des manifestations de protestation qui sont souvent l’occasion
de déclarations xénophobes et de discours de haine, voire parfois
de violences, comme ce fut le cas le 11 janvier 2016 à Leipzig,
lorsque des hooligans d’extrême droite ont attaqué des magasins
et agressé des passants (211 personnes ont été arrêtées) concomitamment
à une manifestation organisée par LEGIDA. En octobre 2015, le fondateur
de PEGIDA, Lutz Bachmann, a été condamné pour incitation à la haine
à l’encontre des migrants dans ses commentaires publiés sur Facebook
en septembre 2014, alors qu’il était encore en probation après des
condamnations pour cambriolage, trafic de stupéfiant et agression
Note. Le 3 mai 2016, un tribunal du district
de Dresde l’a jugé coupable et condamné à une amende de € 9 600
Note. De hauts responsables politiques
allemands, dont la Chancelière Merkel, ont condamné PEGIDA. Dans
de nombreuses villes, à l’exception de Dresde, des milliers de contre-manifestants
sont descendus pacifiquement dans la rue pour défendre une Allemagne
plus ouverte sur l’extérieur et défier les manifestants de PEGIDA
Note.
39. Le rapporteur estime que le débat critique sur les politiques
choisies par le gouvernement est un élément indispensable de la
démocratie et participe de son bon fonctionnement. Une discussion
rationnelle et respectueuse ne saurait souffrir d’aucun sujet tabou.
Cela étant, les débats politiques ne devraient pas devenir générateurs
de haine, de xénophobie et de mépris des autres. Comme l’a souligné
le Secrétaire Général Jagland, «il est légitime et nécessaire d’organiser
un débat sur ces questions importantes que sont l’intégration et
l’éducation, mais décrire l’islam comme une menace pour notre société
est erroné et blessant pour les millions de musulmans d’Europe.
Nous devons renforcer le respect de nos valeurs communes en Europe
plutôt que de créer de nouvelles divisions
Note».
A la fin de sa visite en Allemagne, les 11-12 janvier 2016, la présidente d’alors
de l’Assemblée parlementaire, Anne Brasseur, a déclaré à juste titre:
«Halte aux populistes, qui 'surfent' sur la peur des migrants. (…)
Nous devons mettre de côté la politique politicienne et nous unir
en vue de créer une alliance démocratique capable de résister à
ceux qui répandent la haine
Note». A cet égard, le rapporteur se félicite
de la position tolérante du gouvernement fédéral et des principaux
partis politiques qui continuent de résister à la tentation du populisme.
40. En même temps, et dans ce contexte, il est important de reconnaître
les efforts déployés par les autorités et les organisations de la
société civile allemandes pour accueillir, loger et aider les réfugiés,
par exemple le programme «Les hommes soutiennent les hommes», qui
permet aux citoyens «d’adopter» de jeunes réfugiés ou des familles
de réfugiés. Un autre programme, le «service volontaire fédéral»,
offre tous les ans à près de 10 000 volontaires vivant en Allemagne
l’occasion de soutenir des réfugiés. Le programme fédéral «Vivre
la démocratie!» appuie plusieurs initiatives, associations et personnes
individuelles œuvrant en faveur d’une communauté diversifiée, pacifique
et démocratique, notamment pour prévenir l’extrémisme. Doté d’un
budget total de € 50,5 millions en 2016, il pourrait lever jusqu’à
€ 104,5 millions en 2017
Note.
3.4 Racisme et intolérance
41. Plusieurs organes internationaux
ont constaté une recrudescence du racisme et de l’intolérance en Allemagne
depuis plusieurs années: par exemple, le Comité consultatif de la
Convention-cadre pour la protection des minorités nationales a observé
en 2015 que «La situation concernant les manifestations publiques
de racisme et de xénophobie a évolué de manière préoccupante
Note»; le Comité des Nations Unies pour
l’élimination de la discrimination raciale (CERD) a exprimé ses
inquiétudes devant la prolifération et la diffusion d’idées racistes
par certains partis et mouvements politiques et l’absence de mesures
efficientes pour sanctionner fermement et dissuader ces discours
et comportements
Note. Les autorités ont réfuté l’argument selon
lequel elles n’auraient pas engagé d’action efficace à cet égard
et communiqué au rapporteur des informations détaillées sur les
mesures prises (y compris des sanctions pénales et une intensification
des efforts pour élaborer et consolider les formations sur ce thème
dans la sphère judiciaire)
Note. Au niveau fédéral, le ministère
de l'Intérieur et le ministère fédéral de la Famille, des Personnes
âgées, de la Femme et de la Jeunesse ont présenté leur stratégie
commune sur la prévention de l'extrémisme et la promotion de la démocratie
Note. A l’échelon national ou local, de
nombreux programmes, stratégies et initiatives sont en vigueur depuis
des décennies en plus des forces démocratiques de la société, qui
sont constamment engagées contre le racisme et l’extrémisme
Note.
42. Dans le même temps, les organes de suivi internationaux relèvent
les grandes manifestations populaires et les déclarations fermes
des autorités, venant soutenir la diversité et le respect mutuel.
Le CERD a notamment salué l’intention des autorités de réviser le
Plan d’action national contre le racisme afin de refléter l’adoption
d’une approche plus stratégique
Note. Dans
sa Résolution de 2016 sur la mise en œuvre de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales par l’Allemagne, le
Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a recommandé aux autorités
allemandes de poursuivre leurs efforts pour « lutter contre le racisme
et l’intolérance et prévenir l’extrémisme de droite »
Note.
3.4.1 Cadre juridique
43. Plusieurs inquiétudes ont été
exprimées quant au cadre juridique interdisant les discours et les infractions
motivés par la haine. En particulier, l’article 130 du Code pénal
allemand interdit l’incitation publique à la violence, à la haine
ou à toute mesure arbitraire, ainsi que les insultes et la diffamation
publiques, à condition que ces actes soient commis «d’une manière
qui est susceptible de troubler l'ordre public» (ou la paix publique).
Le CERD et l’ECRI ont recommandé la suppression de cette disposition
relative au trouble à l’ordre public de l’article 130. Selon l’ECRI,
ce lien de causalité peut être difficile à prouver et cette restriction
entraîne une impunité considérable
Note. Dans leur réponse au rapport
du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, les
autorités allemandes ont expliqué que cette disposition constituait
un élément correctif destiné à éliminer les cas qui ne sont pas
suffisamment graves pour mériter des sanctions pénales afin de parvenir
à un équilibre entre la lutte contre le racisme et la garantie de
la liberté de parole dans une société démocratique
Note. Les autorités ont par ailleurs
expliqué que l’article 130.2 du Code pénal, qui incrimine la diffusion
d’écrits de cette nature et la mise à disposition du public de tels
contenus via la radio, les médias ou les services de télécommunication,
ne fait pas état de l’exigence controversée
Note.
44. En 2011, l’Allemagne a ratifié le Protocole additionnel à
la Convention sur la cybercriminalité, relatif à l'incrimination
d'actes de nature raciste et xénophobe commis par le biais de systèmes
informatiques (STE no 189).
45. Concernant les infractions inspirées par la haine, le 8 mai
2015, un amendement à l’article 46 du Code pénal définissant la
motivation raciste d’une infraction ordinaire comme une circonstance
aggravante a permis de répondre (après deux tentatives infructueuses)
à une recommandation de longue date de beaucoup d’organes de suivi,
dont l’ECRI. Le Commissaire aux droits de l’homme
Note et le CERD
Note ont déjà
salué cet amendement. Dans le même temps, le Commissaire a noté
que plusieurs organisations avaient formulé des réserves quant au
fait que l’article 46 ne fait pas expressément référence à des motivations
autres que racistes, par exemple les motifs homophobes ou transphobes.
Dans leurs commentaires, les autorités ont réfuté ce point de vue
et estimé que l’évocation d’autres motivations établissant un mépris
de la dignité humaine englobe tous les aspects reconnus de la discrimination,
en particulier les motifs liés à l’orientation sexuelle des victimes, notamment
à l’homophobie et à la transphobie
Note.
46. Un autre domaine régulièrement décrit comme présentant des
lacunes graves est celui de la collecte de données sur les infractions
motivées par la haine. Ces dernières sont enregistrées dans la catégorie «criminalité
à motivation politique» (
Politisch motivierte
Kriminalität), sous quatre sous-rubriques: infractions
à motivation politique d’extrême droite, infractions à motivation
politique d’extrême gauche, infractions à motivation politique commises
par des étrangers, et autres infractions à motivation politique.
Beaucoup d’organisations internationales des droits de l’homme et
d’organisations non gouvernementales (ONG), dont le Commissaire
aux droits de l’homme, l’ECRI et Amnesty International
Note, ont suggéré d’engager une réforme afin
de prendre en compte toutes les infractions motivées par la haine,
et pas seulement celles commises par des groupes extrémistes pour
des considérations politiques (beaucoup d’infractions racistes et
homophobes n’ayant pas de motivation politique). L’ECRI a noté en
2013 que le titre «infractions à motivation politique» est susceptible
d’induire les agents de police en erreur lors de l’enregistrement
des infractions. Les autorités allemandes ont expliqué que tous
les actes criminels «motivés par l’intolérance sont automatiquement
et simultanément classés ‘à motivation politique’ et que les nouvelles
instructions données à la police imposaient que la possibilité d’une
motivation raciste, xénophobe, inhumaine ou autre que politique
soit systématiquement examinée en cas d’infraction violente
Note.
47. Par ailleurs, selon les organes de suivi internationaux, l’absence
de données sur l’origine ethnique des victimes d’infractions (les
autorités semblent plutôt réticentes à collecter ce type de données)
limite la capacité d’agir contre le racisme et la discrimination.
L’utilisation du terme générique de «personne issue de l’immigration»
pour identifier les victimes d’infractions motivées par la haine
et de discrimination raciales a été critiquée par le CERD. Le Commissaire
aux droits de l’homme, l’ECRI et le CERD ont recommandé de collecter des
données complètes, ventilées par motif comme l’origine ethnique,
sur une base volontaire et anonyme, en se fondant sur l’auto-identification.
Dans leurs commentaires, les autorités ont répété qu’à leur sens
la collecte de statistiques officielles sur l’origine immigrée des
individus ne permet que des conclusions limitées (par exemple la
taille d’un groupe ethnique) et n’est pas pertinente pour les crimes
de haine xénophobes/ racistes. Pour de telles infractions, les autorités
enquêteraient sur les motivations des auteurs, alors que les victimes
de crimes de haine ne sont pas tenues – entre autres pour des raisons
historiques – de dévoiler leur origine ethnique (uniquement leur
nationalité). La collecte de telles données soulèverait des problèmes
d’ordre juridique, mais aussi pratique
Note.
3.4.2 Extrémisme de droite organisé
48. Les autorités allemandes continuent
de combattre l’extrémisme de droite organisé. Selon les estimations,
le nombre de sympathisants de l’extrême droite s’élevait à près
de 21 000 en 2014 (21 700 en 2013), dont 5 600 néonazis
Note. Vingt organisations de ce type
ont été interdites entre mars 2005 et septembre 2012
Note. Les
associations antidémocratiques peuvent être purement et simplement
interdites par le ministère de l’Intérieur, par opposition aux partis
politiques dont la décision incombe à la Cour constitutionnelle
fédérale. Les derniers partis à avoir été interdits sont le Parti
socialiste du Reich, mouvement d’extrême droite, en 1952, et le
Parti communiste d’Allemagne en 1956. Ainsi, selon le ministère
fédéral de l’Intérieur, les milieux néonazis utilisent de plus en
plus comme modèle d’organisation le parti politique, plus difficile
à interdire. L’accès éventuel à des financements publics est une
autre motivation
Note. Le rapport 2014 sur la protection de
la Constitution cite deux partis relativement nouveaux employés
par les néonazis comme plateformes pour mener leurs activités:
DIE RECHTE (la Droite) et
Der III. Weg (La troisième voie).
49. Dans un tel contexte, il convient de noter que le 1er mars
2016, la Cour constitutionnelle fédérale a engagé une série d’audiences
en vue d’une éventuelle interdiction du Parti national démocratique
d’Allemagne (
Nationaldemokratische Partei
Deutschlands, NPD), un parti ultranationaliste d’extrême
droite, à la suite de la décision prise en 2012 par le
Bundesrat de déposer une requête
en ce sens au motif que ce parti défend des thèses racistes et constitue
une menace pour l’ordre démocratique. Le NPD est représenté au
Landtag de Mecklembourg Poméranie
occidentale
Note et
depuis 2014 au Parlement européen (où Ugo Voigt, ancien dirigeant
du parti, occupe un siège); quelque 300 conseillers municipaux sont
membres du NPD. Malgré une baisse du nombre de ses adhérents (5 200
en 2014; 5 500 en 2013), le NPD reste le parti d’extrême droite
le plus influent
Note. Les responsables politiques et de
la sécurité sont d’avis qu’il joue un rôle dans les manifestations
anti-immigrés et contribue à répandre la violence via ses discours
de haine.
50. Alors que le gouvernement fédéral soutient l’action en justice,
sans toutefois s’y joindre officiellement, certains pensent qu’elle
pourrait s’avérer contreproductive. Notre ancienne collègue et ex-ministre
fédérale de la Justice, Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger,
a prévenu que l’affaire pourrait entraîner des retours de flamme
juridiques et politiques, la décision d’interdire le parti étant
loin d’être certaine et le NPD gagnant ainsi inutilement en visibilité.
Il convient de prouver que le NPD s’emploie activement à renverser
l’ordre constitutionnel, et l’interdiction, pour être prononcée,
requiert la majorité des deux tiers des juges. La Cour constitutionnelle
fédérale avait déjà tenté d’interdire le NPD en 2003, mais avait
estimé que trop de membres de ce parti, y compris ses dirigeants,
étaient des agents sous couverture des forces de sécurité.
51. En 2013, l’ECRI avait recommandé aux autorités allemandes
d’introduire dans la loi une obligation de supprimer le financement
public des organisations, y compris des partis politiques, qui prônent
le racisme (à l’heure actuelle, les financements publics sont coupés
uniquement en cas d’interdiction du parti)
Note. Dans
le même temps, l’ECRI a salué l’action préventive menée par les
autorités en vue de sensibiliser les enfants et les jeunes aux dangers
de l’extrémisme de droite et de les inciter à s’engager dans la
lutte contre ce fléau. Ces dernières années, beaucoup d’initiatives
de la société civile ont vu le jour pour s’opposer à l’intolérance,
à l’instar du «projet Exit» qui porte une assistance aux membres
d’organisations néonazies souhaitant quitter ce milieu, ou de
Rechts gegen Rechts (nazis contre nazis),
une organisation qui lance des campagnes originales fondées sur
le principe des «dons involontaires» d’extrémistes de droite à des
initiatives antiracistes
Note. Le rapporteur se félicite de cet
engagement de la société civile et du soutien des autorités; l’expérience
allemande peut servir d’exemple à la mobilisation contre les extrémistes
dans d’autres pays européens.
3.4.3 Violence extrémiste, infractions
motivées par la haine et discours de haine
52. La violence extrémiste est
malheureusement en recrudescence en Allemagne. En 2014, le ministère fédéral
de l’Intérieur a dénombré 990 infractions violentes motivées par
l’extrémisme de droite, soit 23,6 % de plus qu’en 2013 (801) et
le nombre le plus important depuis 2008
Note.
Les infractions violentes à motivation xénophobe ont augmenté, passant
de 494 en 2013 à 554 en 2014
Note. Le
dernier
Rapport sur la protection de la
Constitution publié en juin 2016 signale une augmentation
spectaculaire du nombre de crimes violents d'extrême droite à caractère
xénophobe
Note; les actes de violence d’extrémisme
de droite ont augmenté de 42,2 % par rapport à 2014 (de 990 à 1408).
Dans le même temps, bien qu’il ne s’agisse pas de la même catégorie,
il y a eu une augmentation considérable du nombre de crimes violents
d’extrême gauche, avec une augmentation de 61,6% par rapport à 2014
(c'est-à-dire de 995 à 1608).
Note
53. Le 17 octobre 2015, Mme Henriette
Reker, candidate à la mairie de Cologne, a été poignardée par un ancien
militant d’extrême droite. Le procès de l’auteur présumé de cet
acte s’est ouvert le 15 avril 2016; selon les procureurs, l’agression
était motivée par la position de Mme Reker
favorable à l’accueil des réfugiés
Note. Le 21 août 2015, le siège du SPD
à Berlin a dû être évacué après une alerte à la bombe liée semble-t-il
à la visite du vice-chancelier fédéral Sigmar Gabriel à un centre
d’accueil pour réfugiés à Heidenau, en Saxe.
54. En 2014-2015, l’Allemagne a également connu une recrudescence
du nombre d’attaques contre des structures pour demandeurs d’asile
et réfugiés. La police a enregistré 1 031 attaques de ce type en
2015
Note, 199 en
2014 et 69 en 2013. Au cours du premier trimestre 2016, 347 infractions
liées à l’hébergement de réfugiés ont été enregistrées par l’Office
fédéral de police criminelle (BKA), dont trois tentatives d’homicide,
37 incendies criminels et 23 blessures
Note. Le
6 mai 2015, la police a arrêté un groupe qui envisageait de faire exploser
une bombe à clous dans un centre d’accueil pour demandeurs d’asile
(quatre personnes ont été jugées le 27 avril 2016); le 22 octobre
2015, la police a déjoué une attaque d’un groupe d’extrême droite
qui prévoyait apparemment de faire exploser un centre de réfugiés
en Bavière. Selon le quotidien
Die Zeit,
entre janvier et décembre 2015, 222 attaques dangereuses (principalement
des incendies criminels) ont été commises contre des foyers d’accueil
pour réfugiés en Allemagne. Seuls douze affaires ont été résolues,
et quatre incidents seulement ont donné lieu à la condamnation des
auteurs
Note. Le 14 mai 2016, le chef du BKA Holger
Münch a précisé que 45 incendies criminels avaient été commis contre
des centres pour réfugiés depuis le début de l’année. Alors que
les médias allemands parlent ouvertement d’un terrorisme d’extrême droite
bien établi, le chef du BKA a reconnu pour sa part un risque possible
d’émergence de «structures criminelles ou même terroristes», ajoutant
que la police allemande prenait ce danger très au sérieux
Note.
55. Concernant les discours et infractions motivées par la haine,
le Commissaire aux droits de l’homme précise qu’en 2014, selon des
données de la société civile, 292 manifestations anti-réfugiés ont
été organisées, pour protester notamment contre la création de centres
d’accueil pour les demandeurs d’asile. 81 agressions contre des
demandeurs d’asile ont été signalées
Note. En
mars 2016, des journalistes du projet «
Correctiv» et
du magazine
Der Spiegel ont
publié un rapport d’enquête sur les poursuites engagées concernant
des infractions commises en 2014 à l’encontre de réfugiés (199 infractions
ont été enregistrées, notamment pour incitation à la haine raciale,
agression, blessures corporelles, et dommages aux biens): sur les
157 affaires examinées par les journalistes, seules 15 ont donné
lieu à condamnation. Une personne a également été condamnée pour
tentative de meurtre
Note.
56. Parmi les autres sujets de préoccupation, le Commissaire aux
droits de l’homme a particulièrement noté l’augmentation du nombre
d’attaques contre des mosquées et des musulmans, des attitudes négatives
de la part de la population envers les Roms et les Sintés ainsi
que des attitudes antisémites
Note.
Comme il est rappelé dans le rapport de l’Assemblée parlementaire
sur «Engagement renouvelé dans le combat contre l’antisémitisme
en Europe»
Note,
1 596 infractions antisémites ont été enregistrées par la police
en 2014 en Allemagne, contre 1 275 en 2013. D’après les données
sur les infractions inspirées par la haine collectées par l’OSCE/BIDDH,
129 crimes de haine motivés par des préjugés à l’égard des personnes
lesbiennes, gays, bisexuelles et transgenres (LGBT) ont été enregistrés
par la police en 2014, dont 35 agressions physiques (le nombre exact
est peut-être plus élevé que les chiffres officiels, la société
civile ayant fait état de 118 agressions violentes)
Note. L’ECRI a recommandé au gouvernement
fédéral et aux
Länder qui
n’ont pas encore adopté un plan d’action ou un programme global
en vue de promouvoir la tolérance envers les personnes LGBT de s’inspirer
des plans existants et d’élaborer leurs propres mesures. L'attention
du rapporteur a également été attirée sur les menaces posées par
la montée en puissance de l'antisémitisme fondé sur des motivations religieuses,
du fondamentalisme islamique et de certains mouvements au sein de
l'islam politique en Allemagne qui sont, de manière ouverte ou latente,
antisémites ou antichrétiens.
Note Les autorités ont informé le rapporteur
que le gouvernement fédéral élabore actuellement un nouveau «plan
d’action national contre le racisme», qui couvrira l’homophobie
et la transphobie. Il devrait être achevé – en consultation avec
la société civile – début 2017. D’autres mesures ont été prises
pour traiter cette question, par exemple la mise sur pied d’un département
des styles de vie homosexuels et de l’identité de genre et d’un
groupe de travail interministériel pour traiter de la situation
spéciale des personnes transsexuelles et intersexes en 2014
Note.
57. La violence islamiste, moins répandue que l’extrémisme de
droite, n’en représente pas moins une menace potentielle, comme
dans la plupart des autres pays européens. Début 2015, les forces
de sécurité avaient connaissance de plus de 600 islamistes allemands
ou habitant en Allemagne partis en Syrie ou en Irak
Note, soit
plus du double qu’au début de l’année 2014. En 2016, ils étaient
près de 800
Note. En avril 2016, quelque 1 100 islamistes
résidant en Allemagne étaient considérés comme hautement dangereux
Note. L’explosion d’une bombe qui a blessé
trois personnes dans un temple Sikh à Essen le 16 avril 2016 a été qualifiée
d’acte terroriste par les autorités, et les suspects placés en détention
sont liés aux milieux islamistes
Note. Le 3 mai 2016, le procès d’un djihadiste
accusé de crimes de guerre en Syrie s’est ouvert à Francfort
Note. Parmi les autres actes récents de
violence à motivation islamiste, on peut citer l’agression au couteau
d’un policier fédéral à Hanovre le 26 février 2016 par une jeune
fille de 15 ans – prétendument influencée par la propagande de «l’Etat
islamique» – ou encore l’attaque à la hache et au couteau de plusieurs personnes
dans un train régional près de la ville de Würzburg le 18 juillet
2016 par un réfugié afghan de 17 ans. Le 24 juillet, un Syrien de
27ans s’est fait sauter devant un bar à vin de la ville d’Ansbach,
blessant 15 personnes. «L’Etat islamique» a revendiqué ultérieurement
cette agression
Note.
58. Les autorités allemandes prennent très au sérieux ces menaces
contre la cohésion pacifique et démocratique de la société allemande.
Dans leur réponse au rapport du Commissaire aux droits de l’homme sur
l’Allemagne, elles ont fourni des informations détaillées sur les
mesures prises pour lutter contre les infractions et discours motivés
par la haine
Note.
Le rapporteur souligne que tout doit être fait pour prévenir l’impunité
pour les infractions commises à l’encontre de réfugiés et plus généralement
pour celles motivées par la haine. Les responsables politiques doivent
également continuer de condamner sans équivoque les infractions
et discours inspirés par la haine, afin de soutenir la partie de
la société civile qui représente, selon les termes du Président
Gauck, «l’Allemagne de la lumière» par opposition à «l’Allemagne
des ténèbres
Note».
59. Les discours de haine en ligne sont également devenus une
source grandissante d’inquiétude pour le gouvernement fédéral, compte
tenu de la recrudescence de messages xénophobes et racistes sur
les réseaux sociaux et les plateformes en ligne depuis l’arrivée
massive de réfugiés en Allemagne. Le gouvernement fédéral estime
que les opérateurs de ces services devraient porter une part de
responsabilité. Il a créé en 2015 un groupe de travail, composé
d’entreprises d’internet et d’organisations de la société civile,
qui a élaboré un document intitulé «Ensemble contre le discours
de haine», dans lequel les entreprises d’internet s’engagent à mettre
en place des mécanismes conviviaux pour signaler les discours de
haine et contrôler, voire supprimer, les contenus considérés comme
des discours de haine dans un délai de 24 heures
Note. L’Allemagne participe également au mouvement
contre le discours de haine du Conseil de l’Europe par l’intermédiaire
d’une campagne nationale soutenue par le ministère fédéral allemand
de la Famille, des Personnes âgées, de la Femme et de la Jeunesse
(
www.no-hate-speech.de).
Note
3.4.4 Le racisme au sein des forces de
l’ordre
60. Les organes de suivi, notamment
le Commissaire aux droits de l’homme, le Comité consultatif de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales, le CERD, l’ECRI et
l’Institut allemand des droits de l’homme ont exprimé leurs inquiétudes
quant aux pratiques de profilage racial au sein de la police allemande
et demandé leur interdiction. Le Comité des Ministres du Conseil
de l’Europe a relayé cet appel
Note. Des
rapports font état de fouilles routinières pratiquées sur des individus
appartenant à des minorités ethniques sans aucune justification
objective ou raisonnable qui, selon la jurisprudence de la Cour
de Strasbourg, constituent une discrimination
Note. Dans
sa communication à l’Examen périodique universel des Nations Unies
de l’Allemagne en 2013, l’Institut allemand des droits de l’homme
a déclaré que le profilage ethnique était une pratique approuvée
par une décision de première instance et en a demandé l’interdiction
Note. Ce jugement a toutefois été annulé
par une juridiction d’appel, qui a précisé que des arrestations
et fouilles fondées exclusivement sur la couleur de la peau violent
le principe d’égalité de traitement de la Loi fondamentale allemande.
61. Plus généralement, des rapports inquiétants font état de comportements
à motivation raciale de la part des services répressifs allemands.
Des allégations d’actes de violence et d’insultes ont été signalées
Note,
mais aussi des formes moins visibles de racisme, dans le cadre de
structures et de procédures des forces de l’ordre. En particulier,
il semble que «certains policiers rechignent à l’enregistrement
de plaintes pour des infractions à motivation raciste ou homo/transphobe».
La crainte des formalités que nécessite l’enregistrement de ces plaintes
peut être l’une des explications; «d’autres informations indiquent
que des idées racistes et des sympathies avec les organisations
d’extrême droite sont largement présentes au sein de la police
Note».
62. Les autorités prétendent que les plaintes ou procédures judiciaires
pour profilage racial sont rares, et que ce profilage racial n’est
à l’évidence pas une pratique courante dans la police allemande.
Les méthodes de fouille fondées exclusivement sur l’apparence de
l’individu, en l’absence de faits ou de situations suspects, sont
déjà illégales en l’état actuel de la législation, et ne sont ni
enseignées ni pratiquées par la police fédérale. L’examen des deux
critères est essentiel dans la pratique policière, notamment en
liaison avec les contrôles d’entrée. Les tribunaux allemands ont
eux aussi confirmé cette situation juridique au regard du droit international
ainsi que la compatibilité des dispositions allemandes autorisant
les fouilles par la police fédérale. Dans ce contexte, le gouvernement
fédéral ne voit pas la nécessité d’une nouvelle réglementation;
il est convaincu que les signalements de comportement potentiellement
raciste ou discriminatoire sont pris très au sérieux par la police
fédérale dans le cadre de la supervision opérationnelle et administrative,
et qu’ils font systématiquement l’objet d’une enquête approfondie
Note.
63. L’existence potentielle de formes structurelles de racisme
a été évoquée dans le rapport de 2014 de l’Assemblée parlementaire
sur «La lutte contre le racisme dans la police»
Note et portée à l’attention du public grâce
à l’affaire NSU (Mouvement clandestin national-socialiste), dont
le procès est en cours. Cette affaire a montré que la police n’était
pas en mesure d’identifier la motivation raciste et le groupe terroriste
d’extrême droite derrière une série d’au moins dix meurtres et deux
attentats à la bombe. Une commission spéciale a été établie au sein
du
Bundestag pour enquêter
sur les défaillances des investigations. Cette commission a produit un
rapport en 2013, et une deuxième commission d’enquête a été mise
en place en novembre 2015, à la suite de nouvelles informations
apparues au cours des procès. Selon le Commissaire aux droits de
l’homme, mais aussi de l’ECRI et du CERD, l’affaire NSU est exemplaire
en ce qu’elle met en lumière des défaillances systématiques dans
l’identification et la prise en compte de la motivation raciale
derrière les infractions, susceptibles de masquer un racisme institutionnel
Note. En
dépit des nombreux rapports en ce sens, les autorités allemandes
ont récemment déclaré ne pas partager ces descriptions de racisme
institutionnel (formes structurelles de racisme)
Note,
et ont réitéré cette position dans leurs commentaires.
Note
64. En tout état de cause, les autorités allemandes ont tout à
gagner à prendre «des mesures concrètes pour instaurer un climat
de confiance entre les personnes appartenant à des minorités et
la police»
Note. Les rapports de l’ECRI, du CERD
et du Commissaire aux droits de l’homme contiennent nombre de recommandations
pratiques sur la façon de procéder. Un changement de paradigme,
à savoir le passage d’une vision étriquée du racisme qui semble
prévaloir en Allemagne (et souvent réduite à l’idéologie d’extrême droite)
à «une définition plus large du racisme incluant la discrimination
indirecte, structurelle et institutionnelle»
Note semble
fortement recommandé. Les autorités s’appuient sur le concept de
«discrimination raciale», tel que défini à l’article 1 de la Convention
internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination
raciale
Note, qui a valeur
de loi fédérale en Allemagne
Note.
3.5 Discrimination
3.5.1 Cadre juridique
65. L’Allemagne n’a pas ratifié
le Protocole no 12 à la Convention européenne
des droits de l’homme (STE no 177) interdisant
la discrimination (signé en 2000).
66. La discrimination fondée sur la race ou l’origine ethnique,
le sexe, la religion ou la croyance, l’âge, le handicap ou l’orientation
sexuelle est interdite par la loi générale sur l’égalité de traitement,
entrée en vigueur en 2006. Cette loi lutte contre la discrimination
dans le domaine de l’emploi et des transactions en droit civil, mais
ne couvre pas la discrimination de la part des autorités publiques.
Dans sa communication à l’Examen périodique universel des Nations
Unies de l’Allemagne en 2013, l’Institut allemand des droits de
l’homme a demandé à ce que la loi générale sur l’égalité de traitement
prévoit des recours collectifs. En 2015, le Comité consultatif de
la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales
a estimé que la législation anti-discrimination comportait des insuffisances
Note; et
le Comité des Ministres a recommandé pour sa part de renforcer cette
législation
Note.
67. En 2006, une Agence fédérale de lutte contre la discrimination
a été établie au sein du ministère de la Famille. Cette agence aide
les personnes cherchant une protection contre la discrimination
et s’efforce de parvenir à des règlements à l’amiable par le biais
de la conciliation. Selon les organes de suivi internationaux, dont
le Commissaire aux droits de l’homme, le CERD, l’ECRI, le Comité
consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités
nationales et le Comité des Ministres, le mandat de cette agence
doit être élargi (par ex. pour lui conférer des pouvoirs plus vastes
d’enquête et d’aide juridique aux victimes), son budget renforcé
et son effectif accru. Beaucoup de Länder ont
également mis en place des agences spécialisées pour combattre la
discrimination. Les autorités ont précisé que le gouvernement fédéral
a déjà renforcé le budget et l’effectif de l’Agence fédérale de
lutte contre la discrimination au cours des dernières années et
qu’il continuera en ce sens. Quatre des seize Länder ont
également renforcé à leur niveau leurs agences spécialisées dans
la lutte contre la discrimination, ce qui constitue une étape supplémentaire
sur la voie d’une protection complète et effective contre la discrimination
à l’échelon local.
3.5.2 Sintés, Roms et autres minorités
nationales
68. Les «personnes issues de l’immigration»,
ainsi que les Sintés et les Roms ont, selon l’ECRI, un accès à l’emploi
et à l’éducation inférieur à la moyenne
Note. Les
autorités reconnaissent que les personnes immigrées, tout comme
les Sintés et les Roms, sont représentées de manière disproportionnée
dans les rangs des personnes aux résultats scolaires les plus faibles
et qu’ils ont de ce fait moins de chances d’accéder à l’enseignement
supérieur. Ils ont cependant la possibilité de participer à tous
les programmes de soutien linguistique préscolaire ou scolaire et
à d’autres actions de soutien dans les divers types d’établissements d’enseignement
Note.
Selon le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection
des minorités nationales, les enfants sintés et roms seraient surreprésentés
dans les écoles spéciales. Cependant, sur un plan général, les représentants
des minorités nationales jugent relativement élevé le niveau de
protection de leurs droits. Le ministère fédéral de l’Intérieur
organise une conférence annuelle sur la mise en œuvre de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales et de la Charte européenne
des langues régionales ou minoritaires (STE no 148),
qui réunit des représentants du gouvernement fédéral, des gouvernements
des
Länder et des minorités
nationales. Une commission de consultation sur les questions concernant
les Sintés et les Roms allemands a été créée. Les autorités apportent
un soutien substantiel à la sauvegarde et au développement des langues
et des cultures des minorités nationales
Note.
Concernant les langues minoritaires, en 2014, le Comité des Ministre
a recommandé aux autorités allemandes de redoubler d’efforts pour
promouvoir le bas sorabe, le frison septentrional et le frison saterois,
le bas allemand, le danois et le romani, par l’intermédiaire notamment
d’une offre éducative adaptée et des médias
Note.
3.5.3 Personnes LGBT
69. Concernant la discrimination
envers les personnes LGBT, plusieurs améliorations majeures dans
la situation juridique des homosexuels et bisexuels sont à saluer.
La loi sur le partenariat de vie, adoptée en 2001, a créé une institution
autre que celle de la loi sur la famille pour les couples de même
sexe. En 2004, des droits supplémentaires ont été accordés aux partenaires
civils de même sexe. La Cour constitutionnelle fédérale a encore
renforcé ces droits, déclarant inconstitutionnelle à plusieurs occasions
la différence de traitement entre le mariage et le partenariat civil
entre personnes de même sexe. Selon le rapport de l’Agence des droits fondamentaux
(FRA) de l’Union européenne, les partenariats entre personnes de
même sexe sont juridiquement équivalents au mariage tous les aspects
autres que l’adoption
Note.
70. Dans le même temps, l’homophobie a toujours cours au sein
de la société allemande. Dans une étude de 2012 citée dans le rapport
de la FRA, 30,7 % des personnes ayant répondu ont déclaré avoir
fait l’expérience du harcèlement au travail ou durant leur formation
en raison de leur orientation lesbienne/bisexuelle et 20 % ont fait
état d’un traitement irrespectueux de la part du personnel médical.
Ces chiffres sont encore plus élevés si l’on prend en compte les
personnes trans; un tiers d’entre elles ont été victimes de violences
sexuelles, la moitié a subi une discrimination au travail et 44 %
de ces personnes ont été discriminées en rapport avec un traitement
médical.
3.6 Liberté des médias
71. Dans la plupart des rapports
de suivi et d’évaluation internationaux, l’Allemagne affiche un
bilan très positif en matière de liberté des médias. Elle jouit
du statut de pays «libre» dans les rapports de Freedom House relatifs
à la liberté de la presse
Note et à la liberté sur internet
Note. Dans le «Classement mondial de
la liberté de la presse» publié par Reporters sans frontières, l’Allemagne
est passée en 2016 (les données datent de 2015) de la 12e à
la 16e place mondiale – ce qui reste
un excellent classement en soi. Cette baisse relative est liée d’abord
aux violences contre les journalistes couvrant notamment les activités
du groupe islamophobe et xénophobe «Pegida», en particulier les
menaces et le harcèlement (environ 30 agressions selon Freedom House)
et deuxièmement à l’affaire
Netzpolitik.orgNote. Dans cette dernière, pour la première
fois depuis 30 ans et la quatrième fois de toute l’histoire de la
République fédérale d’Allemagne, le procureur général fédéral a ouvert
une enquête pour trahison contre des journalistes-blogueurs du magazine
en ligne netzpolitik.org qui ont publié des rapports confidentiels
des services secrets sur la surveillance de l’internet. L’enquête
a été diligentée le 13 mai 2015 et a déclenché des manifestations
populaires à Berlin. Le 4 août, le ministre fédéral de la Justice
Heiko Maas a démis de ses fonctions le procureur général fédéral
Harald Range qui avait initié l’enquête. Le 10 août, le procureur
général fédéral par interim a annoncé la suspension de l’enquête
Note. Au-delà du débat sur la liberté
des médias, cette intervention directe du ministre fédéral de la
Justice dans une enquête via le renvoi du procureur général fédéral
peut soulever des questions quant à l’indépendance du parquet. Les
autorités insistent sur le fait qu’en vertu de la législation allemande
existante, les procureurs – y compris le procureur général près
la Cour fédérale de justice – ne sont en fait pas indépendants et
qu’ils sont soumis à la supervision administrative du ministre fédéral
de la Justice et de la Protection du consommateur et des ministères
de la Justice des
Länder (article
147 de loi sur le système judiciaire (
Gerichtsverfassungsgesetz)).
Ils sont de ce fait liés aux instructions qu’ils reçoivent. Les
instructions manifestement illégales, dont les auteurs sont par
ailleurs passibles de sanctions, ne sont pas contraignantes pour
la personne qui en est le destinataire. En obéissant à une telle
instruction, le destinataire s’expose à d’éventuelles conséquences
pénales. Les autorités, après description détaillée du système de
poursuite, concluent à l’absence de tout danger d’ingérence à motivation
politique dans les procédures pénales liées à des dossiers individuels,
et jugent inutile de créer une règle générale imposant que les instructions
soient publiées par écrit
Note. A la lumière de l’affaire
Netzpolitik.org, qui contredit cette
position, le rapporteur estime qu’il serait cependant souhaitable
d’examiner de plus près cette option afin de renforcer l’indépendance
du ministère.
72. Un autre facteur est cité pour son incidence sur la situation
en termes de liberté des médias, à savoir la loi relative à la lutte
antiterroriste de 2009, connue sous le nom de loi BKA, qui accorde
à l’Office fédéral de police criminelle (BKA) le pouvoir d’agir
de manière préventive contre des infractions en liaison avec le terrorisme
international – ce qui était auparavant une prérogative exclusive
des services de renseignement. L’un de ces pouvoirs confiés au BKA
par cette loi est la surveillance des télécommunications des «détenteurs de
secrets professionnels» (journalistes, avocats et médecins)
Note. La Cour constitutionnelle fédérale
a, le 20 avril 2016, jugé la loi BKA de 2009 partiellement inconstitutionnelle
Note. Ces dispositions devraient être révisées
dans la nouvelle loi BKA
Note.
73. Enfin, la décision du gouvernement fédéral d’autoriser les
poursuites contre l’humoriste Jan Böhmermann en vertu de l’article
103 du Code pénal (insulte d'une personne privée visant des représentants ou
des organes d'un Etat étranger) pour avoir insulté le Président
turc Recep Tayyip Erdoğan a relancé le débat sur la liberté d’expression
en Allemagne. Si certains ont critiqué l’humoriste pour ses insultes
obscènes et provocatrices, d’autres l’ont soutenu affirmant qu’il
exerçait son droit à la liberté d’expression. Le 15 avril 2016,
la Chancelière Merkel a donné l’autorisation nécessaire à l’ouverture
de poursuites contre l’humoriste (suite à un examen par le gouvernement
fédéral, dans lequel auquel ont participé les ministères fédéraux
des affaires étrangères, de la justice, de l’intérieur, et le Vice-Chancelier
Gabriel), tout en annonçant également que le gouvernement fédéral
(à savoir le Ministère de la justice) envisage de demander la suppression
de l’article 103 du Code pénal. Cette norme juridique rarement utilisée,
connue également sous le vocable de «Lèse
majesté», prévoit une peine pouvant aller jusqu’à cinq
ans de prison. Elle a été vivement critiquée pour son obsolescence
et son iniquité (car elle protège expressément les représentants
des Etats étrangers) et considérée comme incitant aux abus de la
part des autorités étrangères.
4 L’Etat de droit
4.1 Système judiciaire et ministère public
74. L’indépendance de la justice
est garantie par la Loi fondamentale. Le système judiciaire a une
structure fédérale: la compétence est exercée par les juridictions
fédérales (dont la Cour constitutionnelle fédérale) et par les juridictions
des seize
Länder. C'est à
ces derniers qu'incombe l'essentiel de la charge que représente l’administration
de la justice
Note.
75. Dans son rapport de 2015 sur «Menaces contre la prééminence
du droit dans les Etats membres du Conseil de l’Europe
: affirmer l’autorité de l’Assemblée
parlementaire», notre collègue Marieluise Beck (Allemagne, ADLE)
a souligné trois sujets de préoccupation concernant l’Etat de droit
dans son propre pays
Note. Premièrement, l’Allemagne n’a toujours
pas mis en place de Conseil supérieur de la magistrature pour introduire
une dose d’administration autonome de la justice. Dans les faits,
les juges et procureurs sont officiellement recrutés et promus par
les ministres de la Justice – une situation qui n’est pas considérée
en soi comme préjudiciable à l’indépendance de la justice en Allemagne
en raison de son système fédéral (diverses forces politiques exercent
le pouvoir dans les différents
Länder),
de procédures de recrutement strictes et d’un solide esprit de corps.
Par ailleurs, dans plusieurs
Länder, certains
éléments d’administration autonome de la justice existent déjà.
Dans le même temps, «une dose d’administration autonome de la justice,
sans exclure une représentation raisonnable des responsables politiques,
comme le recommande la Commission de Venise, serait souhaitable,
aussi pour le bon exemple». Deuxièmement, le rapport a critiqué
la capacité des ministres à donner des instructions aux procureurs
dans une affaire donnée. Dans la pratique, les ministres font un
usage très prudent de cette prérogative qui assure en même temps
un contrôle parlementaire sur le parquet; les instructions qui s’opposent
au «principe de légalité» (obligeant les procureurs à enquêter et
mener des poursuites) constituent une obstruction à la justice et
sont par conséquent illégales. Cependant, la nomination et révocation
des procureurs par les ministres de la Justice pourraient également
être utilisées pour influencer indûment le ministère public, comme
il a été allégué au sujet de l’affaire
Netzpolitik.org évoquée précédemment.
Mme Beck a fait la proposition suivante:
«la responsabilité démocratique du ministère public pourrait être
préservée, tout en minimisant le risque d’abus motivés par des raisons
politiques, en posant pour principe que toute instruction individuelle
doit être donnée par écrit et rendue publique: dès lors qu’un ministre est
en mesure d’expliquer au parlement et, au final, aux électeurs pour
quelles raisons il a donné une instruction précise à un procureur,
il y a de fortes chances pour que cette instruction ait été légitime».
Pour finir, les salaires des juges et des procureurs se placent,
par rapport à la moyenne nationale, à l’avant-dernier rang en Europe.
76. En 2009, l’Assemblée avait déjà invité l’Allemagne à envisager
de créer un système d’autonomie de la justice, à augmenter progressivement
les salaires des juges et des procureurs et à abolir la possibilité
pour les ministres de la Justice de donner des instructions au parquet
sur des cas individuels
Note. Elle a réitéré ces demandes en
2015
Note. Déclarant que la justice doit
non seulement être indépendante de toute influence politique, mais
aussi perçue comme telle, le Groupe d'Etats contre la corruption
(GRECO) du Conseil de l’Europe a, dans son rapport de 2014, adressé
des recommandations similaires aux autorités allemandes
Note.
77. Dans leurs commentaires, les autorités ont insisté sur l’indépendance
du système judiciaire, garantie par le fait que les juges peuvent
prendre leurs décisions individuellement et en toute indépendance,
sans aucune influence de tierces parties – et notamment sans l’influence
d’une autre branche de l’Etat – et qu’ils ne sont soumis qu’à la
loi dans les décisions qu’ils prennent. Le système allemand prévoit
un certain nombre d’organes autogérés (dont des conseils de nomination
des juges, des conseils de juges représentant la profession, des bureaux
en charge de la répartition des dossiers et de la composition des
formations de jugement, ou des comités pour l’élection de juges).
Les autorités ont par ailleurs souligné que la grande majorité des
juges (19.923 sur les 20.382 juges allemands) et des procureurs
(5.132 sur les 5.231 procureurs allemands) sont employés au niveau
des
Länder. Dans le cadre
de la «réforme du fédéralisme», les compétences législatives concurrentes
de la fédération en matière de rémunération et de pensions des fonctionnaires
et juges ont été abrogées et, avec effet au 1er septembre
2006, les
Länder disposent
des compétences législatives exclusives sur les rémunérations et
les retraites des juges et procureurs (article 74 (1) no. 27 de
la loi fondamentale)
Note. Le rapporteur prend dûment
note de ces informations, mais invite néanmoins les autorités allemandes
à régler les questions soulevées par l’Assemblée et le GRECO.
4.2 Lutte contre la corruption
78. Selon l'indice de perception
de la corruption établi en 2015 par Transparency International,
l’Allemagne affichait le 10ème niveau
de corruption le plus bas du monde – occupant ainsi la 7ème meilleure
place des Etats membres du Conseil de l’Europe et la 5ème des
pays de l’Union européenne
Note. D’après le GRECO, «L’Allemagne
figure généralement en tête des classements internationaux en matière
de lutte contre la corruption et elle est considérée comme dotée
d’un solide cadre de répression et de prévention de ce phénomène»
Note.
79. Le rapport anticorruption 2014 de l’Union européenne reconnait
également qu’en matière de lutte contre la corruption, l’Allemagne
figure parmi les meilleurs élèves de l’Union européenne. La Commission européenne
a cependant formulé plusieurs recommandations afin d’améliorer encore
la situation: mettre en place des sanctions sévères dans les cas
de corruption d’agents publics élus; élaborer une politique relative aux
pratiques de «pantouflage» lorsque des fonctionnaires quittent leurs
fonctions pour aller travailler au sein d’entreprises qu’ils ont
pu aider récemment; sensibiliser davantage les petites et moyennes
entreprises aux risques de la corruption étrangère, et répondre
plus efficacement aux préoccupations liées au financement des campagnes
électorales
Note. Dans l‘intervalle, une infraction
de corruption de parlementaires est entrée en vigueur le 1er septembre
2014. A la suite de l’amendement de la loi relative aux ministres
fédéraux et de la loi régissant le statut juridique des secrétaires
d’Etat, la règle imposant une période d’attente aux membres du gouvernement
fédéral et aux secrétaires d’Etat sortants, avant d’accepter un
emploi, est entrée en vigueur le 25 juillet 2015
Note.
80. L’Allemagne a signé, mais n’a pas ratifié la Convention civile
sur la corruption (STE no 174, signée
en 1999), la Convention pénale sur la corruption (STE no 173,
signée en 1999) et son protocole additionnel (STE no 191,
signé en 2003). En 2016, l’Allemagne a signé la Convention du Conseil
de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et
à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme
(STCE no 198), mais ne l’a pas encore
ratifiée. L’Allemagne n’est pas membre de MONEYVAL.
81. Selon les autorités, la ratification de la Convention pénale
sur la corruption et celle de son Protocole additionnel devraient
intervenir dans un avenir proche. L’Allemagne a déjà transposé toutes
les dispositions de la Convention pénale sur la corruption et du
Protocole additionnel dans son droit national après l’entrée en vigueur
de la loi de lutte contre la corruption (
Gesetz
zur Bekämpfung der Korruption) le 26 novembre 2015. Conformément
à la Loi fondamentale, un projet de loi de ratification a été adopté
par le gouvernement fédéral le 25 mai 2016 et par le
Bundesrat en juillet 2016. Le
Bundestag est censé l’examiner en
septembre 2016. Concernant la Convention civile du Conseil de l’Europe
sur la corruption, elle est toujours en cours d’examen pour déterminer
si elle nécessite de créer dans le droit allemand des dispositions
spécifiques de protection des donneurs d’alerte. L’Allemagne envisage
également de ratifier la Convention du Conseil de l’Europe relative au
blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des
produits du crime et au financement du terrorisme, qui a été signée
le 28 janvier 2016. Une loi de ratification de la Convention pénale
sur la corruption, de son Protocole additionnel et de la Convention
sur le financement du terrorisme a été adoptée par le
BundestagNote le
20 octobre 2016.
82. Alors que les deux premiers cycles d’évaluation du GRECO
Note ont clairement confirmé la réputation
de l’Allemagne en tant que pays respectueux des normes anticorruption
du Conseil de l’Europe, le troisième cycle d’évaluation consacré
aux incriminations
Note et à la transparence du financement des partis
politiques soulève des préoccupations. Le GRECO a dû préparer trois
rapports intérimaires avant de conclure que le niveau de conformité
avec les recommandations n’est plus «globalement insuffisant». La
plupart des problèmes avaient trait au second thème, à savoir la
transparence du financement des partis politiques. Dans le troisième
rapport intérimaire, le GRECO a maintenu «les plus vives réserves
à l’égard de l’attention très limitée accordée à plusieurs recommandations
portant sur des questions de la plus haute importance, comme l’instauration
d’un système permettant la publication en temps opportun des comptes
de campagne électorale, le renforcement de la transparence concernant
les dons directs à des parlementaires et à des candidats aux élections appartenant
à des partis politiques, et l’augmentation plus importante des ressources
allouées au président du
Bundestag pour
la surveillance du financement des partis politiques»
NoteNote. A cet égard, il convient de noter
que les fondations proches des partis politiques (
Stiftung) jouent traditionnellement
un rôle très important au sein des partis politiques allemands.
Les autorités ont rappelé les nouvelles règles régissant les dons
à des parlementaires excédant au total € 10 000 par an, ou les dons
individuels de plus de € 50 000, qui sont à déclarer respectivement
au membre du comité exécutif du parti en charge des finances et
au président du
Bundestag allemand
Note.
83. Dans son deuxième rapport de conformité au titre du troisième
cycle d’évaluation, publié en juin 2016
Note, le GRECO a conclu que l’Allemagne
a mis en œuvre de façon satisfaisante ou traité de manière satisfaisante huit
des vingt recommandations contenues dans le rapport d’évaluation
du troisième cycle. A ce jour, dix recommandations ont été partiellement
mises en œuvre et deux n’ont pas été mises en œuvre. Il semble que les
récents amendements à la loi sur les partis politiques, adoptés
le 22 décembre 2015 (et entrés en vigueur le 1er janvier
2016), soient en mesure d’améliorer la transparence et la mise en
œuvre effective de la réglementation et qu’ils aillent dans la bonne
direction. Pour autant, le GRECO regrette que ce processus de réforme
n’ait pas été mis à profit pour mettre en œuvre les recommandations
en suspens. Il tient à souligner à nouveau que plusieurs recommandations
portant sur des questions de la plus haute importance sont toujours en
suspens, comme l’instauration d’un système permettant la publication
en temps opportun des comptes de campagne électorale, le renforcement
de la transparence concernant les dons directs à des parlementaires
et les élections. A nouveau, le GRECO invite instamment les autorités
allemandes à traiter les recommandations en suspens au plus vite
Note.
84. Dans le rapport au titre du quatrième cycle d’évaluation sur
la prévention de la corruption des parlementaires, des juges et
des procureurs, le GRECO a adressé huit recommandations aux autorités allemandes
Note. En
ce qui concerne les parlementaires, il a recommandé: 1) d’accroître
la transparence du processus parlementaire, (par exemple, en introduisant
des règles visant l’interaction des députés avec les lobbyistes);
2) d’introduire une obligation de signalement ad hoc de tout conflit
potentiel entre des intérêts privés spécifiques d’un député et le
sujet examiné dans le cadre d’une procédure parlementaire et de communiquer
aux députés des consignes écrites relatives à cette obligation;
3) de renforcer le système de déclaration existant, notamment en
élargissant la portée des déclarations, afin qu’elles incluent,
par exemple, des informations sur les principaux avoirs et qu’elles
englobent également des informations sur le conjoint et les membres
de la famille dépendants; 4) d’assurer la supervision et l’application
efficaces des règles relatives à l’obligation de déclaration, aux
conflits d’intérêts et à d’autres aspects de la conduite des membres
du parlement. Concernant les recommandations relatives aux juges
et aux procureurs, consultez le paragraphe respectif du rapport
susmentionné. Aucun rapport de conformité sur l’Allemagne n’avait
été publié dans le cadre du quatrième cycle d’évaluation au moment
de l’élaboration du présent document.
85. S’agissant de la corruption étrangère, l’Allemagne fut l’un
des premiers Etats à ratifier la Convention de l’OCDE sur la lutte
contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions
commerciales internationales (Convention anticorruption) en 1998;
en 2014, elle a ratifié la Convention des Nations Unies contre la
corruption. Selon Transparency International, l’Allemagne applique
rigoureusement la Convention anticorruption de l’OCDE; l’ONG a par
ailleurs adressé plusieurs recommandations aux autorités allemandes
NoteNote.
4.3 Services de renseignement et de sécurité
86. La surveillance et l’interception
des communications de citoyens allemands et d’étrangers se trouvant en
Allemagne sont régies par la loi «G-10» (restreignant le droit à
la vie privée inscrit à l’article 10 de la Loi fondamentale). Les
mesures relatives à la collecte intrusive d’informations sont contrôlées
a posteriori par le Comité de contrôle parlementaire (
Parlamentarisches Kontrollgremium)
composé de neuf membres élus du
Bundestag.
Toute mesure relevant du champ d’application de la loi G-10 doit
être autorisée par la «commission G-10» nommée par le Comité de
contrôle parlementaire. D’autres acteurs sont chargés de superviser
la surveillance exercée par les services de renseignement, notamment
le commissaire fédéral pour la protection des données et la liberté
d'information et la commission confidentielle du
Bundestag responsable du budget des
services de renseignement et de sécurité. Des organes similaires
sont en place au niveau des
LänderNote. Les
activités des trois services de renseignement allemands sont dans
l’ensemble soumises à la supervision de la commission de contrôle
parlementaire. Seul le service de renseignement fédéral (
Bundesnachrichtendienst) est habilité
à assurer une surveillance des communications stratégiques en vertu de
l’article 5 de la loi G-10
Note.
87. Dans son rapport de 2015 sur l’Allemagne, le Commissaire aux
droits de l’homme s’est félicité de la mise en place d’un cadre
général de contrôle démocratique des services de renseignement et
de sécurité, mais a encouragé les autorités à renforcer le cadre
juridique en vigueur et à améliorer les voies de recours juridiques contre
les abus afin de garantir la protection pleine et entière des droits
de l’homme. Il a proposé d’améliorer les capacités des organes de
contrôle (y compris en terme de ressources), de garantir leur plein
accès à toutes les informations et de clarifier la question de la
surveillance exercée par les services de renseignement allemands
en dehors de l’Allemagne, à l’égard de personnes qui ne sont pas
des ressortissants allemands. Selon le Commissaire, ces mesures
pourraient permettre de remédier aux lacunes en matière de contrôle
des opérations de surveillance mises en lumière par les révélations
de M. Snowden
Note.
Ces fuites ont révélé,
inter alia,
la coopération étroite entre le Service fédéral du renseignement
allemand (
Bundesnachrichtendienst, BND)
et l’Agence nationale de la sécurité (NSA) des Etats-Unis qui a
échappé à tout contrôle démocratique. Cette coopération portait
notamment sur des opérations de surveillance à «ciel ouvert» et
la transmission d’un volume considérable de métadonnées par le BND
à la NSA. En 2015, on a également appris que le BND exerçait des
opérations de surveillance visant d’autres pays européens, y compris
des responsables politiques de haut rang, pour le compte de la NSA.
A la suite des révélations de M. Snowden, le 20 mars 2014, le
Bundestag a mis en place une commission
chargée d’enquêter dans l’affaire de la NSA. D’après le Commissaire,
les lacunes mises en lumière portent sur le manque de ressources
et d’expertise des organes de contrôle, des problèmes de coordination
(dus à la concurrence que se livrent les différents organes, et
à leur fragmentation), la portée du contrôle des télécommunications
(il appartient au gouvernement fédéral de décider si une mesure
relève du champ d’application de la loi G-10) ainsi que sur l’absence
de recours effectif pour les personnes concernées par des opérations
de surveillance.
88. En réponse aux recommandations du Commissaire, les autorités
ont informé le rapporteur que deux projets de loi sont actuellement
devant le parlement: l’un a trait aux activités de supervision de
la commission de contrôle parlementaire, et l’autre clarifie le
cadre juridique de la surveillance des communications de ressortissants
d’autres pays à l’étranger, exercée par le service de renseignement
fédéral depuis l’Allemagne. Les révélations de M. Snowden font l’objet
d’une enquête toujours en cours de la part d’une commission d’enquête
parlementaire, le gouvernement fédéral s’abstenant de tout commentaire
avant l’achèvement des travaux
Note.
89. Une autre question liée aux services de renseignement et de
sécurité a trait aux actions de restitution menées par la CIA. En
décembre 2014, la Commission du renseignement du Sénat américain
(«
US Senate Select Committee on Intelligence»)
a publié une synthèse de 499 pages de son rapport d’enquête sur
le programme secret de restitution, de détention et d’interrogatoire
de la CIA. Ce rapport aborde notamment le cas de Khaled el-Masri,
un ressortissant allemand détenu en «ex-République yougoslave de
Macédoine» par des agents de la CIA qui l’ont ensuite transféré
illégalement dans un site secret en Afghanistan, où il a été soumis
à la torture au cours de ses cinq mois de détention par la CIA
Note. Après la publication de ces conclusions,
Amnesty International a appelé le gouvernement allemand à rouvrir
une enquête quant à son propre rôle dans les opérations de lutte
contre le terrorisme menées par la CIA, y compris dans la restitution de
Khaled el-Masri, et à veiller à s’acquitter de son obligation constitutionnelle
de coopérer pleinement à toute enquête de ce type. Elle l’a par
ailleurs invité à assurer à Khaled el-Masri, en tant que victime
d’actes de torture, une réparation pleine et effective
Note.
Selon l’ONG de défense des droits de l’homme, en 2007, le tribunal
du district de Munich a émis 13 mandats d’arrêt à l’encontre de
responsables et d’agents de la CIA pour coups et blessures graves
et privation de liberté, mais l’Office fédéral de la justice allemand
a rejeté la demande d’extradition des agents de la CIA afin probablement
de maintenir de bonnes relations avec les Etats-Unis. Immédiatement
après la publication du rapport du Sénat américain, le Centre européen
pour les droits humains et constitutionnels (ECCHR) a porté plainte
au pénal contre l’ancien directeur de la CIA, George Tenet, l’ex secrétaire
à la Défense Donald Rumsfeld et d’autres membres de l’administration
de George W. Bush, les accusant de crime de guerre de torture (paragraphe
8.1(3) du Code allemand sur les crimes violant le droit international)
Note. Dans le même esprit, Human Rights
Watch a proposé que le procureur général fédéral allemand envisage
l’ouverture d’une «enquête structurelle» selon le principe de «compétence
universelle» sur les abus commis par des agents américains après
2001, puisque la législation allemande permet la poursuite de crimes
internationaux graves, dont ceux commis à l’étranger par des ressortissants
étrangers, devant les juridictions allemandes
Note. Le rapporteur a été informé par
les autorités que le 16 décembre 2014, à la suite de la publication
du rapport sur la torture de la CIA le 9 décembre 2014, le procureur
général près la Cour fédérale de justice s’était penché sur ce document
pour déterminer s’il contenait des éléments permettant de suspecter
la commission d’infractions en vertu du Code allemand sur les crimes
violant le droit international (
Völkerstrafgesetzbuch).
On ne sait pas encore quand il achèvera son examen
Note.
90. Concernant l’affaire el-Masri, les autorités ont répondu que
les autorités compétentes chargées des investigations avaient pris
toutes les mesures utiles depuis le retour de M. el-Masri en Allemagne
pour clarifier les faits et identifier les responsables de ce qui
lui est arrivé. Le gouvernement fédéral a expliqué clairement et
à plusieurs reprises aux Etats-Unis qu’une telle affaire ne devait
en aucun cas se reproduire à l’avenir et que les principes de l’Etat
de droit et du droit international doivent être respectés partout
et toujours. Dans sa décision du 7 décembre 2010, le tribunal administratif
de Cologne a jugé que les droits de M. el-Masri n’avaient pas été
violés par la décision du gouvernement fédéral de ne pas soumettre
une demande d’extradition aux Etats-Unis
Note.
91. Enfin, dans son rapport de 2014, le Comité des disparitions
forcées des Nations Unies a salué la coopération des autorités allemandes
avec la société civile et lui-même, ainsi que la ratification des
principaux instruments relatifs aux droits de l’homme, mais a également
proposé diverses mesures pour faire en sorte que le cadre législatif
existant et la manière dont il est appliqué, respectent pleinement
les droits et les obligations énoncés dans la Convention internationale
pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions
forcées (ratifiée par l’Allemagne en 2009). Il a notamment recommandé
des mesures dans le domaine de l’incrimination de la disparition
forcée, des enquêtes, de la coopération judiciaire, mais aussi des mesures
de réparation et de protection des enfants contre les disparitions
forcées
Note. A la suite des recommandations
des Nations Unies, les autorités allemandes se sont une nouvelle
fois penchées sur l’utilité de créer une infraction séparée de disparition
forcée. Elles ont cependant conclu à l’inutilité pour l’heure d’ajouter
une nouvelle infraction au Code pénal. Si certaines lacunes dans
les poursuites sont en théorie concevables, les autorités partent
du postulat que les infractions pénales qui existent en Allemagne
et les autres lois sont suffisantes en principe pour garantir l’efficacité
des enquêtes, des poursuites et des condamnations
Note.
5 Droits de l’homme
5.1 Institution nationale des droits
de l'homme
92. En 2001, conformément aux «principes
de Paris» adoptés par les Nations Unies en 1993 et à la Recommandation
pertinente de 1997 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe
NoteNote, l’Allemagne a mis en place l’Institut
allemand des droits de l’homme (IADH), une institution nationale
indépendante des droits de l’homme. L’IADH a le statut juridique
d’une association (ONG), et a été doté en 2015 de la base juridique
d’une institution nationale des droits de l’homme. Il a pour mandat
de mener les activités suivantes: recherche, information et documentation
sur des sujets liés aux droits de l’homme, conseils politiques,
éducation aux droits de l’homme, coopération internationale avec
des institutions des droits de l’homme et promotion du débat public
sur les droits de l’homme
Note. D’autres organes de protection des
droits de l’homme sont en place dans les différents
Länder.
93. Dans son rapport de 2015 sur l’Allemagne, le Commissaire aux
droits de l’homme a salué le rôle fondamental joué par l’IADH pour
la protection et la promotion des droits de l’homme en Allemagne
et sa récente consolidation grâce à l’adoption d’une loi lui conférant
une base juridique solide
Note.
Dans le même temps, il a appelé les autorités allemandes à autonomiser
l’IADH afin de renforcer son efficacité: étendre ses pouvoirs d’investigation,
lui octroyer le droit de porter plainte devant la Cour constitutionnelle
fédérale, augmenter son budget et diminuer le rôle du
Bundestag dans la participation
et la nomination des membres du conseil d’administration de l’IADH
Note. En 2011, le Comité des droits économiques,
sociaux et culturels des Nations Unies s’est dit préoccupé par le
fait que les compétences de l’Institut allemand des droits de l’homme ne
couvraient pas l’examen de plaintes
Note. Les autorités ont ajouté que le
sous-comité des Nations Unies en charge de l’accréditation des institutions
nationales des droits de l’homme avait analysé le fondement légal, sur
la base des Principes de Paris des Nations Unies, et conclu après
examen de la loi de 2015 qu’une (re)classification de l’Institut
allemand des droits de l’homme à l’échelon le plus élevé («statut
A») était appropriée. Dans ce contexte, le gouvernement fédéral
ne voit aucune mesure à prendre pour l’heure
Note.
5.2 Cadre international
94. D’après l’article 25 de la
Loi fondamentale, les règles générales du droit international public
font partie du droit fédéral, sont supérieures aux lois et «créent
directement des droits et des obligations pour les habitants du
territoire fédéral». L’Allemagne a ratifié la plupart des traités
du Conseil de l’Europe et autres traités internationaux des droits
de l’homme. Le 18 novembre 2015, elle a ratifié la Convention du
Conseil de l’Europe sur la protection des enfants contre l’exploitation
et les abus sexuels (STCE no 201). Le
22 octobre 2015, elle a signé le Protocole additionnel à la Convention
du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme (STCE no 217)
et le 28 janvier 2016, la Convention du Conseil de l'Europe relative
au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des
produits du crime et au financement du terrorisme. Cette dernière
est dans le processus parlementaire en vue de sa ratification (voir
supra).
95. Plusieurs traités importants sont toutefois encore en attente
de ratification. En particulier, dans sa
Résolution 1953 (2013) sur l’évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée
(juin 2012 – septembre 2013, l’Assemblée invitait l’Allemagne à
signer et ratifier les traités suivants du Conseil de l’Europe:
le Protocole no 12 à la Convention de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (STE no 177)
concernant la lutte contre la discrimination
Note (comme
recommandé également par le Commissaire aux droits de l’homme, l’ECRI
et l’IADH
Note); la
Charte sociale européenne (révisée) (STE no 163)
et son Protocole additionnel prévoyant un système de réclamations
collectives (STE no 158) (comme recommandé également
par le Commissaire aux droits de l’homme); la Convention civile
sur la corruption; la Convention pénale sur la corruption la Convention
du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à
la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement
du terrorisme. Aucun de ces instruments n’a pour l’heure été ratifié
par l’Allemagne. D’après les dernières informations officielles
reçues, le rapporteur note avec satisfaction que la ratification
des trois conventions sur la corruption et sur le financement du
terrorisme est actuellement à l’étude
Note.
96. Concernant la ratification du Protocole no 12
à la Convention pour la sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales (ouvert le 4 novembre 2000), les autorités
allemandes ont expliqué qu’elles suivaient les nouvelles ratifications
par d’autres pays et le développement de la jurisprudence de la
Cour européenne des droits de l’homme («la Cour») après l’entrée
en vigueur du protocole, pour voir en quoi la ratification de cet
instrument pourrait affecter l’ordre juridique interne de l’Allemagne.
Le Protocole no 12 incluant l’interdiction
de la discrimination fondée sur l’origine et une interprétation
large de cette interdiction pouvant entrainer des problèmes avec
la législation allemande relative à la fonction publique, aux affaires sociales,
aux ressortissants étrangers et à l’asile, le gouvernement fédéral
a pour l’heure l’intention de ne pas bouger. Cela étant, l’ordre
juridique allemand actuel consacre déjà l’interdiction expresse
de la discrimination, en particulier l’article 3 de la Loi fondamentale,
et la loi générale sur l’égalité de traitement (
Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz),
entrée en vigueur le 18 août 2006, assure une large protection contre
la discrimination dans le droit civil et du travail
Note.
97. Le 11 mai 2011, l’Allemagne a signé la Convention du Conseil
de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard
des femmes et la violence domestique (STCE no 210,
«Convention d’Istanbul»). Le 7 juillet 2016, le Bundestag allemand a adopté un projet
de loi visant à renforcer la protection du consentement individuel
dans les relations sexuelles (appelé loi «Non, c’est non»), qui
met en œuvre les dispositions de l’article 36 de la «Convention
d’Istanbul». Le Bundesrat a
examiné le projet de loi en septembre 2016, la loi entrant en vigueur
en octobre 2016. Le gouvernement fédéral prévoit d’élaborer un projet
de loi confirmant l’approbation par le parlement de la Convention
d’Istanbul, afin d’elle puisse être ratifiée avant la fin de la
législature en cours.
98. Comme déjà évoqué, le Code allemand sur les crimes violant
le droit international (CCVDI) adopté en 2002 intègre le Statut
de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) dans le droit allemand
et permet ainsi aux tribunaux allemands de poursuivre les auteurs
de crimes de guerre et crimes contre l’humanité même s’ils sont
commis à l’étranger par des non ressortissants allemands. En 2009,
la police fédérale allemande et le bureau du procureur fédéral de
ce pays ont mis en place une Unité centrale de lutte contre les
crimes de guerre et autres délits en application du CCVDI. Plusieurs
criminels de guerre de la République démocratique du Congo et du
Rwanda ont déjà été jugés et condamnés en Allemagne au titre de
cette disposition.
5.3 Cour européenne des droits de l’homme
99. En 2015, la Cour européenne
des droits de l’homme a traité 913 requêtes concernant l’Allemagne,
dont 901 ont été déclarées irrecevables ou rayées du rôle. Elle
a prononcé 11 arrêts portant sur 12 requêtes, dont six ont conclu
à au moins une violation de la Convention européenne des droits
de l’homme (la Convention). Quelque 576 requêtes étaient pendantes
devant la Cour le 1er janvier 2016
Note.
100. Les récents arrêts marquants prononcés par la Cour ont trait
au placement en détention de sûreté ou à sa prolongation illégale,
y compris de manière rétroactive
Note, à l’autorité parentale
Note, à la liberté d’expression
Note et à la durée excessive d’une
procédure devant les tribunaux interne, un problème récurrent à
l’origine des violations les plus fréquentes de la Convention constatées
pour l’Allemagne
Note. Le rapport d’information de
2016 «Impact de la Convention européenne des droits de l’homme dans
les Etats parties: exemples choisis
Note» met en lumière
de nombreux exemples de l’impact positif qu’a eu la jurisprudence
de la Cour sur la législation et la pratique juridique allemandes.
Les améliorations constatées portent entre autres sur les réparations
accordées en cas de durée excessive des procédures internes, l’interdiction
d’un placement en détention de sûreté ou de sa prolongation de manière
rétroactive, le renforcement des droits des pères, la protection
des donneurs d’alerte, le rejet de toute preuve obtenue à la suite
d’une incitation par un «agent provocateur» ou encore l’interdiction
pour la police de proférer des menaces de violence physique durant
les interrogatoires.
101. Dans sa
Résolution
1823 (2011) sur «Les parlements nationaux: garants des droits de
l’homme en Europe», l’Assemblée a mis en avant l’Allemagne parmi
les exemples positifs des pays qui ont mis en place des structures
parlementaires chargées du suivi de l’exécution des arrêts de la
Cour
Note. La note de fond sur «Le rôle des
parlements dans la mise en œuvre des normes de la CEDH: vue d’ensemble
des structures et des mécanismes existants
NoteNote» établie par le secrétariat de l’Assemblée,
décrit le système de suivi parlementaire de l’exécution des arrêts
de la Cour de Strasbourg mis en œuvre par l’Allemagne. Deux commissions
du
Bundestag sont essentiellement
chargées des questions relatives aux droits de l’homme: la Commission
des droits de l’homme et de l’aide humanitaire et la Commission
des questions juridiques. Aucune commission ne dispose d’un mandat
explicite pour examiner la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne;
leur intervention dépendra du point de loi ou politique soulevé
par un arrêt. Toutefois dans la pratique, «depuis 2004, le ministère
allemand de la Justice fait annuellement rapport sur les arrêts
de la Cour européenne des droits de l’homme, [aux deux commissions].
A l’origine, les rapports avaient trait aux arrêts et décisions
contre l’Allemagne. Depuis 2007, ils traitent également de l’exécution
des arrêts. Depuis 2010, un rapport annuel distinct sur des arrêts
prononcés contre d’autres Etats et risquant d’entraîner des conséquences
pour l’Allemagne est également publié».
5.4 Lieux de détention, prévention de
la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants
102. D’après les statistiques pénales
annuelles SPACE I: populations carcérales, Enquête 2014 du Conseil de
l’Europe, publiées le 23 décembre 2015, l’Allemagne compte une population
carcérale relativement faible – 81,4 détenus pour 100 000 habitants
(en dessous de la moyenne des Etats membres du Conseil de l’Europe qui
s’établit à 135,8), après une baisse de 15,7 % de son taux entre
2004 et 2014. Les prisons ne sont pas surpeuplées: la densité dans
les établissements pénitentiaires allemands est de 86,3 détenus
pour 100 places (en dessous de la moyenne des Etats membres du Conseil
de l’Europe qui s’élève à 91,7). La durée moyenne de l’emprisonnement
en Allemagne est de 8,5 mois. Le taux de suicide s’établissait en
2013 à 7,4 pour 100 000 détenus – légèrement en dessous de la moyenne
des Etats membres du Conseil de l’Europe (7,6)
Note.
103. En 2010, l’Allemagne a mis en place l’Office national pour
la prévention de la torture, un mécanisme de prévention au titre
du Protocole facultatif se rapportant à la Convention des Nations
Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels,
inhumains ou dégradants (OPCAT). Cependant, son manque de ressources
humaines et financières déçoit les défenseurs des droits de l’homme
Note, dont
le Commissaire aux droits de l’homme qui a qualifié l’Office de
mécanisme peu visible
Note,
et le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la torture qui a
déclaré qu’une telle approche de la mise en œuvre de l’OPCAT est
contre-productive dans la mesure où elle ne prend pas au sérieux
le problème de la torture et des mauvais traitements en détention
et donne le mauvais exemple à d’autres Etats
Note. Les autorités allemandes ont dûment
pris en compte les critiques relatives aux ressources financières
et humaines de l’Office national et nommé quatre membres à la Commission
des
Länder en janvier 2015;
par ailleurs, les
Länder et
l’Etat fédéral ont augmenté les ressources de l’Office
Note. Elles contestent que le problème de
la torture et des mauvais traitements ne soit pas pris au sérieux
en Allemagne
Note.
104. Le Commissaire aux droits de l’homme a également déploré l’absence
en Allemagne de mécanisme indépendant d’examen des plaintes contre
la police, malgré les appels répétés en ce sens des organes de suivi,
notamment du CPT. Bien que certains progrès aient été enregistrés
au niveau des
Länder, en 2015
le Commissaire a estimé que la question des enquêtes sur les cas
de mauvais traitements infligés par des policiers au niveau fédéral
restait en suspens et appelé les autorités allemandes à mettre en
place un mécanisme efficace et totalement indépendant de dépôt de
plainte contre le comportement des membres des forces de l’ordre,
quels qu’ils soient. Dans son rapport annuel 2015/2016, Amnesty
International a déclaré que «Les autorités ont continué de ne pas
mener d’enquêtes efficaces sur les allégations de mauvais traitements policiers
et n’ont pas créé de mécanisme de plainte indépendant chargé d’examiner
ces allégations». Dans leur réponse au Commissaire, les autorités
allemandes ont convenu du fait que la mise en place d’un mécanisme
indépendant d’examen des plaintes contre la police pourrait offrir
un point de contact supplémentaire pour les personnes amenées à
déposer plainte, mais ne percevaient pas de différence fondamentale
entre un tel mécanisme et ceux déjà établis au sein de la police
fédérale
Note. Les
autorités s’en tiennent au fait qu’un tel mécanisme indépendant
d’examen des plaintes n’est pas utile ou approprié à l’échelon fédéral,
compte tenu de l’existence de mécanismes internes et externes de
plaintes (notamment, dans certains
Länder,
des commissions spéciales indépendantes chargées d’enquêter sur
les infractions commises par des fonctionnaires de police) et du
principe des poursuites obligatoires, qui impose au ministère public
d’ouvrir une enquête en cas de suspicion d’infraction
Note. Le rapporteur continue cependant de penser que
la mise en place de tels mécanismes indépendants pourrait renforcer
la confiance des citoyens en leur police.
105. La dernière visite périodique à ce jour, en l’occurrence la
sixième, du CPT en Allemagne a eu lieu du 25 novembre au 7 décembre
2015. La délégation s’est rendue dans 15 établissements de police,
prisons et hôpitaux psychiatriques de différents
Länder. Une attention particulière
a été accordée à la situation des détenus placés à l’isolement pendant
une période prolongée et à l’utilisation d’autres mesures spéciales
de sécurité (y compris à la contention mécanique –
Fixierung)
Note. Le rapport faisant suite à la visite
n’avait pas encore été publié au moment de la préparation du présent
document.
106. La précédente visite du CPT en Allemagne remontait à 2013
(du 25 novembre au 2 décembre). La délégation s’était rendue dans
cinq prisons
Note et deux hôpitaux pénitentiaires
Note. Le rapport
établi à la suite de cette visite
Note portait essentiellement sur trois
thèmes: le traitement et les conditions de détention des personnes
en détention de sûreté, les procédures imposant des mesures de sécurité
spéciales en prison, notamment le recours à la contention mécanique
(
Fixierung), ainsi que la
castration chirurgicale des délinquants sexuels. Le CPT a salué
l’excellente coopération des autorités allemandes et noté avec satisfaction
que sa délégation n’a reçu aucune allégation de mauvais traitements
physiques ou d’agressions verbales ni recueilli aucune preuve en
ce sens dans les lieux de détention visités. Concernant la détention
de sûreté, le CPT a adressé plusieurs recommandations aux autorités
allemandes et sollicité des informations relatives aux conditions
de détention et traitement en détention, aux sanctions disciplinaires
Note et
aux procédures de plainte. Le Comité a également encouragé les autorités
de tous les
Länder à renoncer
à la pratique du
Fixierung dans
les prisons et appelé l’ensemble des autorités fédérales et des
Länder compétentes à mettre définitivement
un terme à la castration chirurgicale. S’agissant de ce dernier
point, il convient de noter que la castration n’est autorisée que
sous réserve de satisfaire à des conditions préalables très strictes,
dont le consentement de l’intéressé confirmé par un expert
Note. Par ailleurs, la castration chirurgicale
n’est que très exceptionnellement pratiquée: depuis 2000, 29 demandes
ont été soumises et seules 11 ont été acceptées.
5.5 Violence à l’égard des femmes
107. D’après une étude menée en
2004 par le ministère fédéral allemand de la Famille, des Personnes âgées,
de la Femme et de la Jeunesse, 37 % des femmes interrogées ont déclaré
avoir fait l’objet d’une forme d’agression physique ou de menaces
de violences depuis leurs 16 ans
Note. Selon une enquête de l’Agence des droits
fondamentaux (FRA) de l’Union européenne publiée en 2014, 35 % des
femmes en Allemagne ont subi une forme de violence physique ou des
menaces depuis l’âge de 15 ans
Note. Dans le même temps, l’enquête a
mis en lumière que seules 23 % des femmes ont récemment vu ou entendu
parler des campagnes portant sur la violence à l’égard des femmes.
108. Le problème de la violence à l’égard des femmes a récemment
fait la une des journaux partout en Europe et au-delà, après les
agressions commises à Cologne et dans d’autres villes allemandes
(mais aussi en Autriche, Finlande et Suisse) lors de la Saint-Sylvestre,
lorsque des centaines d’homme ont harcelé, insulté et porté la main
sur des femmes. Selon les allégations massivement publiées, les
auteurs de ces actes étaient des personnes d’origine immigrée ou
des réfugiés. Le rapporteur ne souhaite pas livrer une description détaillée
de ces événements, considérant qu’en janvier 2016, notre collègue
M. Jonas Gunnarsson (Suède, SOC) a préparé un excellent rapport
intitulé «Attaques récentes contre des femmes dans des villes européennes:
nécessité d'une réponse globale»
Note qui a donné lieu à une résolution
Note adoptée
par l’Assemblée lors d’un débat selon la procédure d'urgence. Par
ailleurs, un rapport de suivi sur «Les femmes dans l’espace public:
mettre fin aux violences sexuelles et au harcèlement de rue» est
en cours de préparation au sein de la commission sur l'égalité et
la non-discrimination. Le rapporteur tient néanmoins à souligner
trois idées déjà exprimées dans le rapport et la résolution qu’il
juge particulièrement pertinentes.
109. Pour commencer, il ne saurait y avoir d’impunité pour les
violences faites aux femmes – que ce soit en Allemagne ou partout
ailleurs. A la fin du mois de mars, rien qu’à Cologne, 1 527 plaintes
au pénal avaient été enregistrées par la police, dont plus de 500
pour des allégations d’agressions sexuelles. La première des personnes
accusées d’infractions à caractère sexuel a été arrêtée le 18 janvier
2016, et la première des affaires liées à ces événements a été jugée
le 11 avril (cette affaire concernait les agressions commises à Düsseldorf).
Par ailleurs, la police allemande a fait état de 66 plaintes pour
insultes ou agressions à caractère sexuel (contre 18 en 2015) durant
le carnaval de Cologne qui s’est déroulé du 4 au 10 février 2016.
Selon la police, cette augmentation pourrait en partie être imputable
au changement d’attitude des victimes et des témoins, depuis que
les pouvoirs locaux ont instamment invité les victimes à se faire
connaître. Huit femmes ont également déclaré à la police avoir été
sexuellement agressées lors du Festival des cultures organisé à Berlin
du 13 au 16 mai 2016; douze suspects ont été identifiés et des mandats
d’arrêts émis à l’encontre de sept d’entre eux
Note. La Conférence des ministres de l’Intérieur
a également créé un groupe de projet Fédération-
Länder, dirigé par l’Office fédéral
de police criminelle et chargé d’établir pleinement les faits liés
aux événements de la nuit de la Saint Sylvestre, de mener une analyse
qualifiée du phénomène et de développer les contre-mesures qui s’imposent,
actuellement à l’examen par la Conférence des ministres de l’Intérieur
Note. Le rapporteur rappelle que l’Assemblée avait
demandé aux autorités concernées d’enquêter sur les événements de
la nuit de la Saint Sylvestre et d’en publier les résultats.
110. Deuxièmement, comme l’Assemblée l’a souligné dans sa résolution,
la violence à l’égard des femmes ne devrait pas être instrumentalisée
à d'autres fins. Certains mouvements politiques (y compris PEGIDA)
et médias se servent honteusement de ces agressions comme outil
de stigmatisation des réfugiés et des migrants, influençant ainsi
l’opinion publique. Ce triste épisode devrait servir de signal d’alarme
et nous amener à réexaminer et renforcer les politiques de lutte
contre la violence à l’égard des femmes (qui n’est pas un phénomène
nouveau en Allemagne) et non de prétexte pour incriminer un groupe
de population. Comme déclaré dans le rapport de l’Assemblée «Alors
que les agressions survenues [à Cologne] seraient principalement
le fait d’hommes d’origine immigrée, nous ne devrions pas attacher
plus d’importance au pays d’origine des agresseurs qu’à la gravité
des actes commis».
111. Pour finir, cet épisode devrait susciter l’adoption de mesures
de lutte contre la violence à l’égard des femmes concrètes et à
long terme. La ratification de la Convention d’Istanbul serait une
étape logique et le rapporteur a noté avec satisfaction que les
autorités allemandes s’y sont préparées. Une avancée positive a été
réalisée avec l’amendement de la législation sur les crimes sexuels
tant décriée et l’adoption de la loi loi «Non veut dire non» en
juillet 2016 (la définition actuelle du viol, jusqu’alors, n’incluait
pas la notion de consentement
Note, et le viol ne donnait pas lieu à
des poursuites si la victime n’a pas opposé de défense)
Note. Mais il convient aussi d’accorder
la plus grande attention aux activités de sensibilisation et aux
politiques éducatives, au soutien apporté aux organisations d’aide
aux victimes ainsi qu’à l’implication des médias. Le ministre fédéral
de la Justice a récemment proposé d’interdire les publicités sexistes.
Ce peut être interprété comme un signe que le gouvernement prend
au sérieux le problème de la violence à l’égard des femmes et étudie
de nouvelles approches de la lutte contre ce phénomène
Note.
5.6 Traite des êtres humains
112. L’Allemagne a ratifié en 2012
la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite
des êtres humains (STCE no 197). En 2006,
elle a ratifié la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale
organisée et son Protocole visant à prévenir, réprimer et punir
la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants.
Elle est également partie à plusieurs autres traités contribuant
à la lutte contre la traite des êtres humains (y compris à ceux
portant spécifiquement sur la protection des femmes et des enfants).
Trois articles du Code pénal allemand, introduits en 2005, contiennent
des dispositions incriminant la traite des êtres humains: 232 (Traite
des êtres humains à des fins d’exploitation sexuelle), 233 (Traite
des êtres humains à des fins d’exploitation par le travail) et 233a
(Facilitation de la traite des êtres humains)
NoteNote.
113. En juin 2015, le Groupe d'experts sur la lutte contre la traite
des êtres humains (GRETA) a publié son rapport sur l’Allemagne dans
le cadre du premier cycle d’évaluation
Note. D’après le rapport, l’Allemagne
est principalement un pays de destination des victimes de la traite.
Selon les informations recueillies par le BKA, 651 victimes de la
traite ont été identifiées en 2010 dans le cadre d’enquêtes de police
(515 femmes, 35 hommes, 95 enfants), 672 en 2011 (555 femmes, 24
hommes, 90 enfants), 626 en 2012 (510 femmes, 11 hommes, 100 enfants)
et 603 en 2013 (478 femmes, 54 hommes, 70 enfants). La principale
forme d’exploitation des victimes identifiées était l’exploitation
sexuelle (93 % des victimes de 2010 à 2013). Les principaux pays
d’origine des victimes identifiées de 2010 à 2013 étaient la Roumanie
(571), la Bulgarie (516), la Hongrie (190), la Pologne (112) et
le Nigéria (102). Le nombre de ressortissants allemands identifiés
comme victimes de la traite s’élevait à 92 en 2013 (122 en 2010,
138 en 2011, 129 en 2012).
114. Le GRETA a salué les mesures importantes prises par l’Allemagne
en matière de lutte contre ce phénomène, y compris les activités
du Groupe de travail fédéral sur la traite des êtres humains et
des structures de coordination au niveau des Länder ainsi
que la mise en place de centres d’assistance et de conseil spécialisés
venant en aide aux victimes de la traite à des fins d’exploitation
sexuelle (bien qu’ils manquent souvent d’un financement suffisant
à long terme et fassent défaut pour les victimes de la traite à
des fins d’exploitation par le travail ou encore les enfants victimes).
Il a également constaté plusieurs domaines d’amélioration possible,
dont l’élaboration d’une stratégie ou d’un plan d’action national
et global de lutte contre la traite et la conduite d’activités de
sensibilisation, la mise en place d’un système cohérent de collecte
de données et l’adoption d’une approche proactive de l’identification
des victimes, une attention accrue aux formes de traite visant une
exploitation autre que sexuelle, à la vulnérabilité des enfants
et aux victimes de la traite parmi les demandeurs d’asile et les
migrants irréguliers dans les centres de rétention, à l’indemnisation des
victimes et à la formation des juges et procureurs.
115. Le GRETA a par ailleurs exhorté les autorités allemandes à
faire en sorte que les victimes de la traite ne soient pas sanctionnées
pour des infractions commises lorsqu’elles étaient soumises à la
traite ou en conséquence d’être soumises à la traite. Le Comité
des Parties de la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte
contre la traite des êtres humains a par la suite formulé un certain
nombre de recommandations dans ces domaines
Note. A cet égard, le rapporteur se félicite
du projet de loi visant à améliorer l’action contre la traite des
êtres humains et à modifier la loi sur le Registre fédéral central
pénal et le livre VIII du Code social (
Gesetz zur
Verbesserung der Bekämpfung des Menschenhandels und zur Änderung
des Bundeszentralregistergesetzes sowie des Achten Buches Sozialgesetzbuch),
adopté par le
Bundestag allemand
le 7 juillet 2016. Le projet de loi contient une disposition sur
la responsabilité pénale des acheteurs de services sexuels, qui
incrimine le fait – y compris l’acceptation consciente – d’abuser
de la situation vulnérable dans laquelle se trouve une victime pour
l’inciter à accomplir des actes sexuels. En outre, le projet de
loi inclut de nouvelles infractions: l’ «exploitation par le travail»
et l’ «exploitation impliquant une privation illégale de liberté».
La loi visant à améliorer l’action contre la traite des êtres humains
a été adoptée le 11 octobre 2016, et est entrée en vigueur le 15
octobre 2016
Note.
116. Il convient de mentionner tout spécialement les efforts entrepris
par les autorités allemandes pour traiter la question de la vulnérabilité
des enfants et des victimes de la traite des êtres humains parmi
les demandeurs d’asile et les migrants en situation irrégulière.
Elles ont élaboré à cet effet, en coopération avec les
Länder, une stratégie de protection
globale comprenant plusieurs programmes répondant, en particulier,
aux besoins des femmes et des enfants placés dans des centres d’hébergement
de réfugiés. Le gouvernement fédéral examine également, toujours
en coopération avec les
Länder,
dans quelle mesure la protection des femmes, des enfants et d’autres
groupes particulièrement vulnérables placés dans des centres d’hébergement
de réfugiés, peut être améliorée par des dispositions présentes
dans la loi fédérale
Note.
117. Le rapporteur se félicite également de l’élaboration d’une
stratégie de coopération à l’échelle nationale visant à améliorer
la protection des victimes en cas de traite des mineurs et garantissant
que des mesures de protection adéquates et des mesures de soutien
complètes s’appliquent aux mineurs qui sont des victimes potentielles
et réelles de la traite des êtres humains
Note.
118. Le rapporteur tient à rappeler les conclusions du rapport
de l’Assemblée «Prostitution, traite et esclavage moderne en Europe»
Note, préparé en 2014 par notre ancien
collègue José Mendes Bota (Portugal, PPE/DC). La prostitution est
légale en Allemagne depuis 2002, et si certaines sources officielles
affirment que cette légalisation s’est traduite par une diminution
de la traite des êtres humains (selon le BKA, le nombre d’affaires
de traite ayant donné lieu à des poursuites en 2011 représente un
tiers de moins qu’il y a 10 ans), d’autres acteurs déclarent qu’en
réalité le phénomène s’est accentué, la baisse des chiffres étant
due à la diminution du nombre d’enquêtes et à la difficulté accrue
d’engager des poursuites. Le rapport cite également les études universitaires,
notamment sur la situation en Allemagne, ayant conclu que la légalisation
de la prostitution semble conduire à une hausse de la traite des
êtres humains, tandis que la pénalisation de la prostitution réduit
la traite – ce qui n’a pas été confirmé dans le rapport annuel sur
la situation de la traite des êtres humains du Bureau de la police
criminelle fédérale, même en comparaison avec les autres années
Note. Dans la Résolution qui fait suite au rapport,
en vue de renforcer la lutte contre la traite des êtres humains, l’Assemblée
a appelé les Etats membres à envisager la criminalisation de l'achat
de services sexuels, à en interdire la publicité et à ériger le
proxénétisme en infraction pénale
Note.
119. Le rapporteur a été informé que le parlement avait adopté,
le 7 juillet 2016, le projet de loi sur la réglementation des activités
commerciales liées à la prostitution et la protection des personnes
qui travaillent dans la prostitution (
Prostituiertenschutzgesetz),
qui entrera en vigueur le 1er juillet 2017. Le projet de loi prévoit
la réglementation des activités commerciales liées à la prostitution
dans le cadre du droit commercial ainsi que des obligations et exigences
minimales contraignantes, notamment pour protéger la santé et la sécurité
des prostituées. Il prévoit également l’interdiction de toute forme
de publicité de la prostitution qui soit préjudiciable aux intérêts
publics juridiquement protégés, en particulier la protection des
mineurs, ainsi qu’une interdiction de la publicité en faveur des
rapports sexuels non protégés
Note. Le rapporteur note que la
loi relative à la protection des personnes qui travaillent dans
la prostitution présentera des statistiques fédérales, ce qui permettra
de mettre à disposition des données statistiques plus fiables sur
la situation de la prostitution légale en Allemagne. Le rapporteur
s’est félicité de l’annonce faite par les autorités de procéder
à une évaluation de la loi sur la protection des personnes qui travaillent
dans la prostitution en prenant ces statistiques pour base afin
de mieux comprendre les effets de cette légalisation.
5.7 Migrants et demandeurs d’asile
120. Le 21 mars 2016, l’Office fédéral
des statistiques a annoncé avoir enregistré en 2015 le niveau d’immigration
nette de ressortissants étrangers le plus élevé de toute l’histoire
de la République fédérale d’Allemagne: 1,14 million de personnes,
soit près du double qu’en 2014 (577 000 personnes)
NoteNote. Le nombre d’arrivées recensées
en mars 2016 a chuté, s’établissant à près de 20 000 par rapport
à 61 000 en février, 92 000 en janvier ou au pic de 206 000 de novembre
2015. Cette baisse peut être liée à l’instauration par l’Autriche,
en février 2016, d’un quota journalier de migrants sur son territoire
et à la décision prise par plusieurs Etats d’Europe du sud-est de
fermer leurs frontières. Sur ces arrivées massives, seules 477 000
demandes d’asile ont été officiellement enregistrées en Allemagne
en 2015
NoteNote. En décembre 2015, 364 664 dossiers étaient
toujours pendants. Les demandes d’asile émanaient principalement
de personnes originaires de Syrie (162 510), d’Albanie (54 762),
du Kosovo*
Note (37 095), d’Afghanistan (31 902)
et d’Irak (31 379). Le 9 mai 2016, le chef de l’Office fédéral pour
les migrations et les réfugiés (BAMF) a fait savoir que son organisme s’attendait
à traiter plus d’un million de demandes en 2016, dont les 430 000
encore en instance
Note.
121. Comme noté précédemment, le gouvernement fédéral s’est toujours
refusé à plafonner le nombre de réfugiés arrivant en Allemagne;
la Chancelière Merkel a répété à plusieurs reprises que son gouvernement considérait
l’accueil des réfugiés comme une obligation morale et politique
quel qu’en soit le nombre. De plus, l’Allemagne a toujours soutenu
l’approche selon laquelle la solidarité européenne, essentiellement
au niveau de l’Union européenne, est indispensable pour trouver
une solution durable et humaine à l’arrivée des demandeurs d’asile
en Europe. Souvent confrontés à l’opposition de certains collègues
européens
Note, les dirigeants allemands ont joué
un rôle clé dans la promotion des mécanismes de réinstallation et
de relocalisation de l’Union européenne et prôné une politique d’asile
et des réfugiés commune de l’Union européenne. L’Allemagne a également
grandement contribué à la conclusion de l’accord entre l’Union européenne
et la Turquie du 18 mars 2016, qui vise à mettre un terme au trafic
illégal de migrants dans la mer Egée, à réduire de manière significative
le nombre de morts dans la mer Egée ainsi que le nombre de franchissements
illégaux des frontières sur les îles grecques, et de permettre le
renvoi en Turquie de migrants en situation irrégulière au départ
des îles grecques en échange de la réinstallation de la Turquie
vers l’Union européenne de réfugiés syriens. Cet accord a essuyé
les critiques de plusieurs ONG de défense des droits de l’homme
ainsi que de notre Assemblée, considérant qu’il soulève «plusieurs
questions importantes en matière de droits de l’homme, tant sur
le fond que sur le plan de sa mise en œuvre immédiate et ultérieure
Note».
122. Le 25 août 2015, l’Allemagne a suspendu
de
facto l’application du règlement de Dublin aux ressortissants
syriens, acceptant les demandes d’asile de tous les réfugiés syriens,
indépendamment de leur point d’entrée dans l’Union européenne. Cette
décision a été saluée
Note en tant que première mesure sur
la voie de la réforme du système de Dublin de plus en plus considéré
comme inéquitable pour les demandeurs d’asile et pour les pays situés
sur les principaux axes d’arrivée des réfugiés dans l’Union européenne
Note. Cependant, le 10 novembre
2015, le ministère fédéral de l’Intérieur a annoncé avoir rétabli
l’application des accords de Dublin aux réfugiés syriens depuis
le 21 octobre (à l’exception des retours en Grèce déjà interdits précédemment)
Note. Le 13 septembre 2015, l’Allemagne
a réintroduit à titre provisoire les vérifications sporadiques à
sa frontière avec l’Autriche afin de rétablir le contrôle sur l’afflux
de migrants et de réfugiés. Plusieurs autres pays de l’espace Schengen
ont fait de même.
123. L’arrivée massive de demandeurs d’asile et de migrants fait
peser des pressions sur le système allemand d’administration de
la procédure d’asile ainsi que sur les dirigeants politiques à qui
il incombe de trouver des solutions durables, pratiques et humaines.
La situation est complexe et en constante évolution; plusieurs réformes
ont récemment été engagées afin de faire face à cette responsabilité.
Il serait par conséquent futile de tenter de couvrir la situation
de manière approfondie dans le présent rapport. Peut-être que notre
commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées
pourrait envisager de se pencher plus en détail sur la situation
des réfugiés et des demandeurs d’asile en Allemagne, compte tenu notamment
de l’ampleur du sujet et de son importance au plan politique. Le
rapporteur se contentera d’évoquer brièvement plusieurs domaines
ayant récemment suscité des préoccupations.
124. Dans son rapport de 2015, le Commissaire aux droits de l’homme
a salué les progrès réalisés par les autorités allemandes pour garantir
le respect des droits des demandeurs d’asile
Note. Il
a dans le même temps formulé plusieurs recommandations. Concernant
les conditions d’accueil, il a recommandé la mise en place de normes
minimales obligatoires de fonctionnement des structures d’accueil
sur l’ensemble du territoire et insisté sur la nécessité de renforcer
les effectifs du personnel de ces centres. Tout en saluant l’intention
du gouvernement d’augmenter le personnel du BAMF, il a mis en avant
la nécessité d’une formation appropriée. Le Commissaire a exhorté
les autorités à mener des enquêtes rapides et efficaces sur toutes
les allégations de mauvais traitements à l’égard de demandeurs d’asile.
Il a appelé le gouvernement fédéral à mieux soutenir, y compris
financièrement, les
Länder et
communes dans la mise en œuvre des mesures d’accueil. L’Allemagne
pourrait également améliorer l’accès des demandeurs d’asile aux
soins de santé et devrait faire en sorte que les réfugiés et autres
bénéficiaires de la protection internationale jouissent pleinement
de leur droit au regroupement familial (en réduisant notamment les
délais d’obtention d’un visa). Le Commissaire a par ailleurs insisté
sur la nécessité de renforcer les politiques d’intégration, en intensifiant
entre autres les cours de langue. Il a invité les autorités allemandes
à continuer de jouer un rôle moteur en aidant les réfugiés syriens à
faire face à la crise humanitaire, en augmentant notamment le quota
de réinstallation
Note. A cet égard les autorités allemandes
ont souligné que les voies légales permettant aux réfugiés syriens
de demander l’asile sont continuellement ouvertes dans le cadre
des accords de l’Union européenne. Ce point concerne également le
regroupement familial: on estime en effet que de 200 000 à 300 000
membres des familles de migrants provenant de Syrie et d’Irak pourraient
bénéficier du droit de rejoindre leur famille en Allemagne dans les
prochains mois
Note. Selon un rapport sur la situation
des femmes réfugiées établi en 2016 à la demande du Parlement européen,
le surpeuplement des centres d’accueil a engendré une augmentation
du nombre d’actes de violence et d'agressions sexuelles qui y sont
perpétrés
Note.
En mai 2016, les médias ont placé sous les feux de l’actualité le
problème de la violence dans les centres d’asile, à la suite notamment
de rapports faisant état d’agressions à l’encontre de chrétiens
commises par d’autres réfugiés
Note et d’une bagarre ayant éclaté dans un
camp de réfugiés du district de Verden en Basse-Saxe qui a fait
un blessé grave, à savoir un jeune garçon afghan de 14 ans
Note.
125. Les autorités allemandes prennent des mesures pour remédier
à ces préoccupations. A titre d’exemple, en octobre 2015, le
Bundestag et le
Bundesrat ont adopté un train de
mesures législatives
Note visant à accélérer les procédures
d’asile, alléger les charges des
Länder,
améliorer les politiques d’intégration, remplacer autant que faire
se peut le soutien financier en espèces par des prestations en nature,
accélérer la construction de nouvelles habitations et améliorer
l’aide aux réfugiés mineurs (il convient de rappeler que près de 6 000 réfugiés
mineurs sont portés disparus en Allemagne en 2015
Note). Le 14 avril 2016, la coalition
au pouvoir a présenté le nouveau projet de loi sur l’intégration
qui insiste sur la participation des réfugiés au marché du travail,
propose de faciliter la fourniture d’une aide financière aux nouveaux
arrivants et de prendre des sanctions à l’égard de ceux qui ne participent
pas aux cours d’intégration et n’apprennent pas la langue allemande
Note. Cette loi est entrée en vigueur
le 6 août 2016. En mai 2016, le chef du BAMF a annoncé son intention
d’accélérer encore le traitement des demandes d’asile
Note. Selon un article du magazine
Der Spiegel, le ministère fédéral
des Finances attend des autorités fédérales et des
Länder qu’elles consacrent € 93,6 milliards
à l’aide aux réfugiés sur la période 2015-2020
Note.
126. En 2014 et 2015, l’Allemagne a étendu à deux reprises sa liste
des «pays d’origine sûrs». La Serbie, «l’ex-République yougoslave
de Macédoine» et la Bosnie-Herzégovine ont rejoint le rang des pays
sûrs en novembre 2014, avant d’être suivies en octobre 2015 par
l’Albanie, le Kosovo* et le Monténégro. En janvier 2016, le vice-chancelier
fédéral Sigmar Gabriel a annoncé la décision de l’Allemagne d’y
ajouter l’Algérie, le Maroc et la Tunisie, proposition approuvée
par le
Bundestag le 13 mai
2016. Le
Bundesrat doit encore
se prononcer sur cette décision. Le Commissaire aux droits de l’homme
et Human Rights Watch
Note, ont entre autres choses fait part
de leurs inquiétudes quant à la qualité de l’examen des cas individuels
après l’extension des listes. Le Commissaire a rappelé avoir déjà
émis des critiques concernant l’établissement
per
se d’une liste de «pays d’origine sûrs», dans la mesure
où même des pays considérés comme généralement sûrs peuvent ne pas
l’être pour certaines personnes ou certains groupes. Il a également
invité les autorités à s’abstenir de rapatrier de force, en particulier
des Roms, au Kosovo*. Les autorités allemandes ont garanti au Commissaire que
même lorsqu’elles proviennent de «pays sûrs», les personnes vulnérables
ne sont pas laissées sans protection, compte tenu du fait que la
présomption légale qu’elles sont à l’abri de toute persécution peut
être renversée. Chaque demandeur d’asile a la possibilité de prouver
qu’il est confronté à des persécutions, contrastant avec la situation
générale qui prévaut dans le pays d’origine
Note.
6 Conclusions
et recommandations
127. La République fédérale d’Allemagne
se caractérise par un système fédéral et une démocratie bien enracinée,
notamment au niveau local, où le droit à l’autonomie des municipalités
est reconnu dans la constitution fédérale et les constitutions des Länder. Dans l’ensemble, le fonctionnement
des institutions démocratiques en Allemagne est conforme aux normes
du Conseil de l’Europe. L’Allemagne, qui respecte globalement ses
obligations de membre découlant de l’adhésion au Conseil de l’Europe,
peut légitimement être félicitée pour le bilan très positif qu’elle
affiche sur le plan de la démocratie, des droits de l’homme et de la
primauté du droit, et pour le rôle actif et respecté qu’elle joue
sur la scène internationale, notamment dans les affaires européennes,
pour promouvoir le dialogue et la coopération tout en restant fidèle
aux valeurs des droits de l’homme et de la primauté du droit.
128. L’Allemagne a été, au cours de ces derniers mois, confrontée
à une arrivée massive de réfugiés – plus d’un million sont arrivés
en Allemagne en 2015 – qui a engendré des défis de taille à tous
les échelons de l’Etat et pour le peuple allemand. Les efforts déployés
par la grande majorité de la population allemande, qui s’est montrée
prête à accueillir et aider les réfugiés, doivent être salués. A
cet égard, la commission se félicite de la position tolérante du
gouvernement fédéral et des principaux partis politiques en dépit
de la montée récente du parti d’extrême droite Alternative pour
l’Allemagne et la recrudescence du nombre d’attaques contre des installations
d’hébergement prévues pour les demandeurs d’asile et les réfugiés
en 2014-2015, ou encore par l’augmentation du nombre d’attaques
contre des mosquées et des musulmans, de comportements hostiles
à l’égard des Roms et des Sintis dans la population et de manifestations
d’antisémitisme. S’appuyant sur les conclusions de nombreux organes
de suivi internationaux, la commission estime que la lutte contre
le racisme, la xénophobie et l’intolérance constitue l’un des défis
les plus importants et urgents auxquels l’Allemagne et beaucoup
d’autres Etats européens doivent faire face.
129. La commission se félicite, ainsi que l’ECRI, du travail de
prévention mené par les autorités pour sensibiliser davantage les
enfants et les jeunes aux dangers de l’extrémisme de droite, notamment l’élaboration
d’un nouveau «Plan d’action national contre le racisme», qui devrait
également porter sur des sujets tels que l’homophobie et la transphobie.
Elle note avec satisfaction l’augmentation du budget et des effectifs
de l’Agence fédérale de lutte contre la discrimination au cours
de ces dernières années et encourage l’Allemagne à poursuivre ces
efforts.
130. L’Allemagne présente un bilan dans l’ensemble positif, mais
la commission de suivi tient à faire quelques recommandations portant
sur certaines questions en suspens. La commission de suivi, en particulier:
- se félicite des progrès accomplis
par les autorités allemandes dans le domaine des finances publiques locales.
Elle encourage les autorités fédérales à poursuivre leurs consultations
avec tous les Länder pour
parvenir à la signature et la ratification du protocole additionnel
à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer
aux affaires des collectivités locales (STCE no 207), conformément
à la recommandation
320 (2012) du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil
de l’Europe;
- encourage les autorités à supprimer l’article 103 du Code
pénal (offense aux organes et représentants d’Etats étrangers) et
à modifier en conséquence la loi de 2009 sur la lutte contre le
terrorisme («loi BKA») suite à la décision de la Cour constitutionnelle
du 20 avril 2016, en vue de renforcer la liberté des médias;
- se félicite des récentes initiatives entreprises par les
autorités, ainsi que les services des opérateurs d’Internet et la
société civile, pour s’attaquer au problème des discours haineux
en ligne, et salue les divers projets menés dans ce domaine, notamment
par le biais d’une campagne nationale lancée dans le cadre du «Mouvement
contre le discours de haine» du Conseil de l’Europe.
- encourage les autorités allemandes à poursuivre leurs
efforts pour lutter contre le racisme, la haine et l’extrémisme
de droite; se félicite de l’amendement au Code pénal adopté le 8
mai 2015, qui définit que la motivation raciste d’une infraction
ordinaire est une circonstance aggravante pour les crimes de haine, conformément
aux recommandations de l’ECRI, et prend note de l’assurance qui
a été donnée par les autorités que les «autres motivations portant
atteinte à la dignité humaine» englobent tous les aspects reconnus
de la discrimination, notamment, et en particulier, les motifs dirigés
contre l’orientation sexuelle de la victime, ce qui inclut également
les motifs homophobes et transphobes;
- encourage les autorités à appliquer une politique de tolérance
zéro envers le racisme et le profilage ethnique dans la police et
à combattre, par le biais d’activités de formation et de sensibilisation,
des formes moins visibles de racisme qui peuvent résulter de structures
et de procédures liées à l’application de la loi; encourage la création
d’un mécanisme de recours indépendant, qui pourrait être une contribution
utile pour lutter contre ce problème et renforcer la confiance entre
les forces de police et le public.
- se félicite vivement du soutien considérable fourni par
les autorités pour préserver et développer les langues et les cultures
des minorités nationales, et encourage les autorités allemandes
à redoubler d’efforts en vue de promouvoir, notamment par une offre
éducative adéquate et une couverture appropriée des médias, des
langues telles que le bas-sorabe, le haut-sorabe, le frison septentrional,
le frison oriental, le bas allemand, le danois et le romani;
- en vue de renforcer l’indépendance de la magistrature,
réitère l’appel lancé aux autorités par l’Assemblée parlementaire
en 2009 et 2015, notamment au niveau des Länder,
pour envisager de créer un système d’administration autonome de
la justice, augmenter progressivement les salaires des juges et
des procureurs et supprimer la possibilité pour les ministres de
la justice de donner au parquet des instructions [légales] relatives
à des cas individuels, afin de renforcer l’indépendance des procureurs.
- en vue de lutter contre la corruption:
- se félicite de l’adoption de
la loi sur la lutte contre la corruption le 26 novembre 2015 et
des modifications apportées en 2015 à la législation sur les périodes
obligatoires de réflexion (cooling-off)
pour les membres du gouvernement fédéral et les secrétaires d’Etat
parlementaires; estime que les modifications de la loi sur les partis
politiques adoptées le 22 décembre 2015 (et qui sont entrées en
vigueur le 1er janvier 2016) vont dans
la bonne direction et contribueront à accroître la transparence
et l’application effective des règles, mais considère cependant
qu’elles ne tiennent pas compte des recommandations en suspens formulées
par le GRECO, telles que la mise en place d’un système permettant
de publier en temps opportun les comptes d’une campagne électorale,
afin d’améliorer la transparence des dons directs faits aux députés
et aux candidats aux élections;
- accueille avec satisfaction l’initiative prise de ratifier,
dans un proche avenir, la Convention pénale sur la corruption, le
protocole additionnel s’y rapportant et la Convention du Conseil
de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et
à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme
du 16 mai 2005;
- encourage l’Allemagne à accélérer l’examen de la ratification
de la Convention civile du Conseil de l’Europe sur la corruption;
- faisant écho aux recommandations faites par le CPT et
le Commissaire aux droits de l’homme, encourage les autorités à
créer un mécanisme de recours entièrement indépendant, qui fonctionne
bien, et qui couvre tous les responsables de l’application de la
loi;
- se félicite de la ratification de la Convention du Conseil
de l’Europe sur la protection des enfants contre l’exploitation
et les abus sexuels le 18 novembre 2015;
- félicite le Parlement allemand pour l’adoption, le 7 juillet
2016, de la loi dite «Non, c’est non» qui
renforce la protection du consentement individuel dans les relations
sexuelles et ouvre la voie à la ratification de la «Convention d’Istanbul»
visant à prévenir et lutter contre la violence à l’égard des femmes
et la violence domestique, que l’Allemagne est encouragée à ratifier
très prochainement;
- accueille avec satisfaction le projet de loi visant à
améliorer l’action contre la traite des êtres humains adopté par
le Bundestag allemand le 7
juillet 2016, qui inclut de nouvelles infractions: l’«exploitation
par le travail» et l’«exploitation impliquant une privation illégale
de liberté»;
- se félicite de l’élaboration d’une stratégie de protection
globale pour traiter la question de la vulnérabilité des enfants
et des victimes de la traite des êtres humains parmi les demandeurs
d’asile et les migrants en situation irrégulière, en coopération
avec les Länder, ainsi que
d’une stratégie de coopération à l’échelon national visant à améliorer
la protection des victimes dans les cas de traite des mineurs.
- appelle les autorités à ratifier promptement la Charte
sociale européenne (révisée) ainsi que ses protocoles.
