C Exposé des motifs par Mme Isabelle
Rauch, rapporteure pour avis
1. La commission sur l’égalité
et la non-discrimination, déjà dans sa dénomination précédente de «commission
sur l’égalité des chances entre les femmes et les hommes», s’est
penchée à plusieurs reprises sur la question de la traite des êtres
humains, en raison de l’impact disproportionné qu’a ce fléau sur
les femmes et les filles, notamment du fait de l’incidence de la
traite à des fins d’exploitation sexuelle, qui est de loin la forme
la plus répandue de traite et qui concerne les femmes dans la vaste
majorité des cas. Le rapport sur la prostitution, la traite et l’esclavage
moderne en Europe
Note, se focalisait justement sur cette forme
de traite et proposait des mesures de répression de la demande de
prostitution afin de lutter contre la traite.
2. Du point de vue de l’impact disproportionné de la traite sur
les femmes et les filles, la situation ne s’est pas améliorée au
cours des dernières années. D’après le rapport mondial de 2016 de
l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC)
sur la traite des personnes
Note,
71 % des victimes seraient des femmes et des filles. Sur la base
des données de l’ONUDC, d’Eurostat et de l’Office européen de police (Europol),
l’Etude sur la dimension de genre de la traite des êtres humains,
préparée pour le Parlement européen en 2016, 96% des victimes de
traite à des fins d’exploitation sexuelle en Europe seraient des
filles et des femmes
Note.
3. Compte tenu de ce qui précède, la traite a été souvent considérée
comme une violation de l’égalité entre les femmes et les hommes,
voire comme une forme de violence à l’égard des femmes. Le rapport Gender-specific measures in anti-trafficking
actions («Mesures sexospécifiques dans les actions contre
la traite») de l’Institut européen sur l’égalité de genre (EIGE)
de l’Union européenne consacre ses deux premiers chapitres à expliquer
en quoi la traite des êtres humains constitue une forme de violence
faite aux femmes et à présenter les similitudes et les liens avec
d’autres formes de ce type de violence. «La traite à des fins d'exploitation sexuelle
fait partie du continuum des violences subies dans la vie d'un individu
victime de la traite, […] étant l'une des manifestations les plus
évidentes de l’inégalité de genre». Le rapport ajoute que «la plupart
des femmes et des filles victimes de traite à des fins d'exploitation
sexuelle déclarent également avoir subi de la violence avant leur
expérience de la traite», et explique qu’une femme victime de violence
est plus vulnérable à la traite, à la fois parce qu'elle est moins
sûre d'elle et a une faible estime de soi, et parce qu'elle veut s'échapper
de son environnement violent.
4. Le Programme de développement durable à l’horizon 2030 des
Nations Unies confirme le lien entre traite et violence fondée sur
le genre: dans le cadre de l’objectif de développement durable 5,
«Parvenir à l’égalité des sexes et autonomiser toutes les femmes
et les filles», s’inscrit la cible 5.2: «Éliminer de la vie publique
et de la vie privée toutes les formes de violence faite aux femmes
et aux filles, y compris la traite et l’exploitation sexuelle et
d’autres types d’exploitation».
5. Cette notion de traite en tant que forme de violence à l’égard
des femmes, qui pourrait apparaître purement théorique, voire idéologique,
est en effet utile. Elle permet d’élaborer et de mettre en œuvre
des mesures efficaces et appropriées de lutte contre la traite,
et aide à mieux interpréter les obligations prévues par les conventions
internationales. Elle justifie, entre autres, l’approche fondée
sur la protection des victimes qui est commune à la Convention du
Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains
(STCE n° 197) et à la Convention du Conseil de l'Europe sur la
prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et
la violence domestique (STCE n° 210, “Convention d’Istanbul”).
6. Le Groupe d’experts sur la lutte contre la traite des êtres
humains (GRETA) est conscient de l’importance de la perspective
de genre dans son domaine d’activité, consacrée par la Convention
du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains
à l’article 17, intitulé «Egalité entre les femmes et les hommes».
Cet article établit que «Lorsqu’elle applique les mesures prévues
au présent chapitre, chaque Partie vise à promouvoir l’égalité entre
les femmes et les hommes et a recours à l’approche intégrée de l’égalité
dans le développement, la mise en œuvre et l’évaluation de ces mesures».
Le rapport d’activité 2018 du GRETA souligne que «Le but de l’article
17 est d’attirer l’attention sur le fait que les femmes, d’après
les données disponibles, représentent la majorité des victimes de
la traite des êtres humains, ainsi que sur le fait que la discrimination
à l'égard des femmes et des filles dans de nombreuses sociétés,
qui conduit à la pauvreté et à la marginalisation, peut accroître
les risques d'être la cible des réseaux de traite. La traite des
êtres humains, lorsqu’elle est réalisée aux fins d’exploitation
sexuelle, touche principalement les femmes. […]. Les femmes et les
filles sont souvent les premières ciblées par les trafiquants parce
qu’elles sont touchées de façon disproportionnée par la pauvreté
et la discrimination, autant de facteurs qui entravent leur accès
à l’emploi, aux possibilités d’éducation et à d’autres ressources.»
7. L’article 17 ne concerne que le Chapitre III de la convention
et donc les «Mesures visant à protéger et promouvoir les droits
des victimes, en garantissant l’égalité entre les femmes et les
hommes». Cependant, l’interprétation de cet article est plus large
et la tendance va vers l’application d’une perspective de genre
à d’autres aspects de la lutte contre la traite. Certes, la protection
des victimes et la promotion de leurs droits sont centrales dans
la philosophie de la convention et dans sa mise en œuvre. Cependant,
d’autres mesures doivent également prendre en compte la dimension
de genre: notamment les mesures de prévention, qui peuvent être
également considérées comme des mesures de protection, non pas des
victimes au sens propre du terme mais plutôt des victimes potentielles.
8. L’Ombudsman des minorités de la Finlande, chargé également
de la lutte contre la traite des êtres humains, explique dans son
rapport de 2014
NoteNote que l’utilisation
d’une perspective de genre peut aider à identifier les victimes
afin d’appliquer le droit international pertinent. La compréhension
des dynamiques de la violence à l’égard des femmes, notamment les
éléments du pouvoir et du contrôle, la perte graduelle d’autonomie
liée à la situation de violence et les différents aspects qui causent
une vulnérabilité à l’exploitation et à la violence peuvent guider
les magistrats et faciliter l’inculpation des responsables. La première
recommandation que l’Ombudsman adresse au Gouvernement finlandais
dans ce rapport est celle de préparer un plan d’action complet pour
la prévention de la traite des êtres humains, visant à réduire la
«demande» de victimes afin de réduire «l’offre», et indique que
ce plan d’action devrait adopter à la fois une perspective de genre
et une perspective liée aux enfants.
9. Un exemple de législation et de politiques contre la traite
axées sur la perspective de genre est représenté par l’approche
«suédoise» ou «nordique» de la réglementation de la prostitution.
Cette approche consiste à sanctionner pénalement les personnes qui
payent pour des prestations sexuelles. Conçu et appliqué pour la
première fois en Suède, ce type de réglementation de la prostitution
a été par la suite adopté par d’autres pays nordiques et plus récemment
par la France. En plus de criminaliser l’achat de services sexuels,
la loi française du 13 avril 2016 prévoit des mesures d’accompagnement
visant à aider les personnes prostituées à quitter la prostitution.
Cette approche a engendré un débat très vif avec, entre autres,
une question de constitutionnalité posée par neuf associations dont
Médecins du Monde. En février 2019, le Conseil Constitutionnel,
sur cette question, décidait que les normes concernées étaient conformes
à la Constitution française. Au-delà des questions morales et philosophiques
que ce sujet nous amène à nous poser, il me semble nécessaire, quatre
ans après l’introduction de la «pénalisation du client» dans le
système juridique français, d’effectuer une évaluation de l’impact
que cela a eu sur le système de la prostitution et sur la traite
des êtres humains. J’ai ainsi participé le 20 novembre 2019 à une
réunion de la Délégation aux Droits des femmes et à l’égalité des
chances entre les hommes et les femmes dont je fais partie à l’Assemblée nationale.
Il s’agissait pour moi de faire une évaluation d’un point de vue
budgétaire de la loi de 2016 visant à renforcer la lutte contre
le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées.
Le constat a été le suivant: celui d’un lent et inégal déploiement
de la loi de sortie de la prostitution sur le territoire français et
d’une nécessaire accélération de la dynamique engendrée par cette
loi pour aider au mieux les femmes victimes de la prostitution.
10. L’Étude sur la dimension de genre dans la traite des êtres
humains de la Commission européenne de 2016
Note analyse de façon approfondie cette
dimension. Sur la base de cette analyse, elle avance un large éventail
de recommandations qui prennent en compte la perspective de genre.
Elle recommande entre autres:
- d’assurer
que des services spécialisés sexospécifiques soient fournis aux
victimes de traite, différenciés en fonction du type de traite qu’elles
ont subi;
- d’assurer le financement des organisations non gouvernementales
(ONG) indépendantes et des refuges séxospécifiques afin de répondre
de façon adéquate aux besoins des victimes;
- de réduire les inégalités entre les femmes et les hommes
dans l’emploi, pour qu’il soit plus facile pour les femmes de sortir
de situations de traite et d’avoir accès à un train de vie viable.
11. L’importance de la perspective de genre est donc reconnue
de façon unanime par tous les organismes internationaux engagés
dans la lutte contre la traite, des agences spécialisées des Nations
Unies à l’Union européenne et au Conseil de l’Europe, mais également
par les ONG et les experts indépendants.
12. Le rapport de M. Coaker et le projet de résolution font référence
à plusieurs sujets qui sont pertinents pour la Convention d’Istanbul,
tels que les mariages forcés et la prostitution forcée, sans la
citer. En effet, la question des mariages contractés en ayant recours
à la force montre précisément la pertinence de cette convention
avec le thème traité par ce rapport. Il importe de rappeler que
l’article 37 de la Convention d’Istanbul introduit une obligation
pour les Parties d’ériger en infraction pénale le mariage forcé.
De plus, l’article 32 vise à faciliter l’annulation des mariages
contractés en ayant recours à la force. L’article 59 complète ces dispositions
en introduisant l’obligation d’octroyer un permis de résidence autonome
aux victimes de mariage forcé en cas de dissolution du mariage.
13. Les projets de résolution et de recommandation adoptés par
la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées
représentent une opportunité pour rappeler aux Etats membres du
Conseil de l’Europe, aux Etats observateurs et aux partenaires pour
la démocratie l’importance d’adopter ce type d’approche afin de
lutter de façon plus efficace contre la traite. J’estime donc indispensable,
tout en soutenant de façon convaincue ces textes, d’y introduire
une référence explicite à la dimension de genre.
14. En outre, il est indispensable que le projet de résolution
rappelle aux Etats membres la pertinence et l’importance de la Convention
d’Istanbul, avec un appel à la signer et à la ratifier, pour ceux
qui ne l’ont pas fait.
15. Les amendements proposés ne pourront que renforcer les textes
adoptés et les rendre plus adéquats dans le contexte actuel.
