C Exposé des motifs
par M. Pociej, rapporteur
1 Introduction
1. En adoptant sa Résolution du
16 janvier 2014 sur la citoyenneté de l'Union européenne à vendre
Note, le Parlement européen a ouvert un
débat public sur les politiques nationales d'octroi de titres de
séjour et de citoyenneté à des étrangers en échange d'investissements.
Certaines organisations de la société civile avaient étudié cette
question, comme l’Organized Crime and Corruption Reporting Project
(OCCRP), Sarajevo
Note, et Transparency International,
Berlin, qui estime qu’environ 100 000 personnes ont obtenu des titres
de séjour dans le cadre des régimes d’octroi de «visa doré» en échange
d’investissements dans les pays de l’Union au cours des dernières
années, ce qui a généré un revenu de 25 milliards d’€
Note.
2. Comme la plupart des aspects des politiques d'immigration,
l'immigration d'investisseurs est un sujet controversé qui divise.
Son caractère injuste est souvent mis en avant, car elle permet
aux personnes les plus aisées d'immigrer alors même que les frontières
nationales se ferment davantage aux migrants qui ne disposent d'aucun
moyen financier. L'accent est également mis sur le risque de collusion
des autorités en matière de blanchiment de capitaux et de fraude
fiscale. En revanche, certains affirment qu'un tel système donne
plus de moyens d'immigrer légalement, ce qui réduirait les migrations
irrégulières.
3. L'immigration d'investisseurs a lieu dans différentes régions
du monde depuis plusieurs siècles. Mais dans un contexte de mondialisation,
où les personnes se déplacent plus facilement, il peut être nécessaire d'adopter
de nouvelles règles nationales et de veiller au respect des normes
internationales existantes.
4. Aux fins du présent rapport, on entend par «immigration d'investisseurs»
le droit d'un ressortissant étranger d'acquérir la citoyenneté,
un titre de séjour de longue durée ou un domicile fiscal dans un
autre État grâce à un investissement qu'il aurait fait lui-même
ou par le biais d'un tiers. L'accent est mis sur les personnes physiques,
mais il est évident que les personnes morales comme les sociétés,
les fiducies (trusts), les fondations
ou les associations relèvent souvent de lois nationales similaires
et peuvent, en pratique, servir de même au blanchiment de capitaux,
à la fraude fiscale et à l'obtention de visas de longue durée pour
des agents de telles entités juridiques.
5. Je tiens à exprimer ma profonde reconnaissance aux membres
de la commission pour leurs contributions, ainsi qu'aux experts
entendus par la commission, à savoir Mme Gillian
More, spécialiste des politiques à la DG de la justice, D.3 – Droits
de la citoyenneté de l'Union et libre circulation de la Commission européenne
(Bruxelles), Mme Ekaterine Rostomashvili,
coordinatrice des activités de plaidoyer et des campagnes à Transparency
International (Berlin) et M. Bruno L'ecuyer, Président-Directeur
général et membre du conseil d'administration du Conseil des migrations
d'investissements (Genève), lors des auditions tenues respectivement
le 10 avril à Strasbourg et le 2 décembre 2019 à Paris. J'ai également
soumis, par l'intermédiaire du Centre européen de recherche et de
documentation parlementaire (CERDP), un questionnaire qui m'a permis
de recevoir des renseignements utiles de la part de nombreux parlements nationaux.
Ce questionnaire pourrait guider mes collègues parlementaires lors
de la comparaison et de l'évaluation de leurs propres pratiques
et dispositions législatives
Note.
6. Pratiquant le droit en Pologne, j'ai adopté une approche juridique,
tout en sachant que l'immigration d'investisseurs est principalement
une question politique. Cette forme d'immigration ne peut cependant
être réglementée que par le droit et ne peut devenir un moyen légal
d'immigrer qu'à condition d'être conforme au droit national et aux
normes juridiques internationales. En leur qualité de législateurs,
les parlementaires sont à cet égard investis d'un rôle et d'une
responsabilité essentiels.
2 Acquisition de citoyenneté, de permis
de séjour, de passeports et de domiciles fiscaux
7. Par le passé, tout le monde
ou presque n'avait qu'une seule citoyenneté, alors qu'il n'est pas
rare aujourd'hui d'en avoir deux ou plus. Cette tendance rend plus
floue la notion traditionnelle de citoyenneté et pourrait avoir
modifié, dans une certaine mesure, l'idée que l'on se fait généralement
de sa signification véritable et de la façon de l'acquérir légalement.
Il convient donc de rappeler d'emblée quelques principes d'ordre
général.
8. La citoyenneté est généralement obtenue à la naissance, soit
dans un pays donné (droit du sol) soit de ses parents (droit du
sang). Elle peut en outre être acquise par naturalisation. Lorsque
le droit à la citoyenneté peut être obtenu moyennant paiement, l'immigration
d'investisseurs relève de cette dernière catégorie. Le mariage à
une personne d'une autre citoyenneté est un cas de naturalisation
typique. Tout comme l'immigration d'investisseurs, l'acquisition
d'une citoyenneté par mariage peut être, et a été, exploitée à des
fins illicites. Le rapport «Actions concertées contre la traite
des êtres humains et le trafic illicite de migrants» (
Doc. 15023) établi par M. Vernon Coaker (Royaume-Uni, SOC), fait
référence à des cas de fausses déclarations de filiation et de mariages
frauduleux aux fins de l'obtention illicite d'une citoyenneté.
9. La
Convention
européenne sur la nationalité (STE n° 166) du Conseil de l'Europe énonce certaines normes relatives
à l'acquisition et à la perte d'une nationalité ou d'une citoyenneté
nationale. Par exemple, l'article 6.3 dispose que «chaque État Partie
doit prévoir dans son droit interne, pour les personnes qui résident légalement
et habituellement sur son territoire, la possibilité d'une naturalisation».
En vertu de l'article 7.1, l'acquisition volontaire d'une autre
nationalité peut conduire, de plein droit ou à l'initiative d'un
État Partie, à la perte de la nationalité de cet État Partie.
11. Le droit et la faculté d'octroyer la citoyenneté ou un titre
de séjour relèvent de l'État concerné et de ses autorités. Cela
fait partie des pouvoirs souverains d'un État. Comme toute autre
immigration légale, l'immigration d'investisseurs nécessite donc
des actes administratifs de la part des autorités nationales d'États internationalement
reconnus. La Commission européenne établit avec les États membres
de l'Union européenne et les États associés à l'espace Schengen
une liste de documents de voyage ou de passeports qui permettent
à leurs titulaires de traverser les frontières extérieures de l’Union
européenne et sur lesquels peut être apposé un visa, ainsi qu'une
liste non exhaustive de passeports «de fantaisie et camouflés» et
de documents de territoires non reconnus sur le plan international
qui sont généralement proposés à la vente
Note. Ces derniers cas ne peuvent être
considérés comme relevant de l'immigration d'investisseurs.
12. Seuls les États internationalement reconnus peuvent octroyer
une citoyenneté. En droit international public, pour qu'un État
existe, il faut qu'il exerce légalement et effectivement son pouvoir
sur la population d'un territoire et que les frontières d'un tel
territoire aussi bien que les autorités exerçant le pouvoir soient internationalement
reconnues
Note. En conséquence, les régimes de
fait non reconnus ne peuvent octroyer de citoyenneté au regard du
droit international
Note. C’est particulièrement évident
là où des groupes terroristes s'emparent illégalement d'un territoire
de fait et délivrent leurs propres passeports
Note ou de faux passeports de l'État
qu'ils occupent ou contrôlent
Note. De même, le droit international
public exclut que des autorités étrangères qui exercent illégalement
leur pouvoir de fait dans un territoire non reconnu autre que le
leur puissent imposer leur citoyenneté aux ressortissants du territoire
occupé en délivrant à ceux-ci des passeports
Note. L'immigration d'investisseurs dans
de tels territoires ne serait pas reconnue en droit international.
13. Les passeports diplomatiques et de service de sujets de droit
international public, tels que les organisations internationales
comme l'ONU et le Conseil de l'Europe ainsi que d'autres entités internationalement
reconnues, constituent un cas particulier. Parmi ces dernières,
l'Ordre souverain de Malte délivre depuis longtemps des passeports
diplomatiques
Note, en plus de fournir une aide aux
réfugiés
Note. Les titulaires de ces passeports
peuvent franchir les frontières des pays qui reconnaissent cette
organisation internationale. Bien que de telles organisations ne
puissent octroyer de citoyenneté ou de permis de séjour, un passeport
diplomatique peut également conférer le droit de résider dans un
pays qui a accrédité l'organisation en question sur le plan diplomatique.
14. Les citoyens d'un État ont le droit fondamental d'entrer dans
cet État et d'y résider ainsi que de garder leur citoyenneté, conformément
au Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l'homme
(STE n° 46). Une personne n'a pas automatiquement le droit de pénétrer
dans le territoire d'un État dont elle n'a pas la citoyenneté. Il
est fait référence à une telle entrée irrégulière à l'article 5.1.f
de la Convention européenne des droits de l'homme. Pour entrer légalement
sur le territoire d'un État, il faut généralement un visa d'entrée ou
un permis de séjour. De tels permis de séjour sont octroyés aux
investisseurs par de nombreux pays. L'immigration d'investisseurs
peut donc également se fonder sur des permis de séjour de longue
durée.
15. Les privilèges fiscaux accordés par un État exercent également
leur attrait auprès des immigrés investisseurs. Les États membres
du Conseil de l'Europe ont des obligations fiscales nationales très
diverses. À Monaco, par exemple, les citoyens et les résidents étrangers
ne sont soumis ni aux impôts sur le revenu et le capital ni aux
droits de succession pour leurs descendants directs, à l'exception
des citoyens français établis à Monaco qui doivent s'acquitter des
impôts français
Note. Sur 38 100 habitants, Monaco compte
9326 ressortissants monégasques
Note.
16. En outre, les États peuvent autoriser les investissements
par des personnes ou des entreprises établies dans des paradis fiscaux.
En 2014, une analyse des données de registres fonciers a permis
au
Financial Times de constater
qu'en Angleterre et au pays de Galles, des biens d'une valeur totale
d'au moins 122 milliards £ étaient détenus par le biais de sociétés
établies dans des paradis fiscaux extraterritoriaux dont il était
difficile d'identifier les propriétaires
Note. En 2018,
Bloomberg a
signalé que de riches Chinois avaient investi l'équivalent d'environ
un billion $US dans des fonds et fiducies établis à l'étranger afin
d'échapper à la nouvelle législation fiscale chinoise
Note. La fraude fiscale est donc un problème
majeur en ce qui concerne l'immigration d'investisseurs.
3 Citoyenneté
et permis de travail de l'Union européenne
17. L'Union européenne ne peut
octroyer de citoyenneté de l'Union, mais les citoyens de tous les
États membres sont par définition des citoyens de l'Union dotés
de droits spécifiques, tels que la liberté de circuler à l'intérieur
de l'Union, le droit de participer aux élections du Parlement européen
et la possibilité de devenir fonctionnaire de l'Union en travaillant
pour un organe de l'Union. De même, l'Union européenne ne peut délivrer
de visas ou de permis de séjour mais ses États membres ont le pouvoir
exclusif de le faire. La Cour de justice de l'Union européenne a
constaté que le droit de l'Union n'établissait que les procédures
et conditions de délivrance de visas par les autorités nationales
pour des transits ou des séjours prévus sur le territoire des États
membres de l'Union d'une durée maximale de 90 jours
Note.
18. Les débats sur l'immigration d'investisseurs au sein de l'Union
européenne sont en rapport avec les débats en cours sur la compétence
de l'Union en ce qui concerne la réglementation et éventuellement
la délivrance de visas et de titres de séjour relatifs au territoire
de l'Union. Pour l'instant, les États membres de l'Union conservent
leurs compétences en la matière, ainsi que l'a confirmé la Cour
de justice de l'Union européenne. En janvier 2019, un rapport de
la Commission européenne a identifié la Bulgarie, Chypre et Malte comme
les seuls États membres proposant des programmes de citoyenneté
pour les investisseurs
Note.
19. Dans les États membres de l'Union européenne, la carte bleue
est un permis de travail et de séjour pour les ressortissants d’États
non-membres de l'Union ou de l'Espace économique européen, comparable
à la célèbre carte verte des États-Unis. Elle est délivrée par les
États membres de l'Union. Il faut, pour l'obtenir, percevoir un
salaire d'un montant annuel brut minimum de 53 836 € en France,
Note de 23 964 € à Chypre
Note de 16 036 € à Malte
Note, de 13 776 € en Lettonie
Note et de 8 168 € en Bulgarie
Note. Par conséquent, même les systèmes de
l'Union européenne comme celui-ci sont soumis à des conditions de
ressources, et dépendent du «potentiel financier» des bénéficiaires,
bien que les sommes en question soient faibles par rapport aux seuils
habituels à atteindre pour obtenir un visa ou un permis de séjour
en tant qu'investisseur.
20. La carte bleue de l'Union européenne ne confère certes qu'un
permis de travail et de séjour dans le pays concerné, mais elle
autorise aussi son titulaire à voyager dans l'ensemble de l'Union
et de l’espace Schengen. Le système pourrait ainsi permettre à de
riches individus, ainsi qu'à des organisations criminelles, d'établir
un contrat de travail avec un employeur qui n'en est pas véritablement
un, par exemple en créant une «société boîte aux lettres» dotée
d'un siège et d'un domicile fiscal dans un pays donné de l'Union
et d'un agent ou d'un employé détenteur de la carte bleue.
4 Programme
d’immigration d'investisseurs de pays non-membres de l’Union européenne
21. Les pays non-membres de l’Union
européenne ont des programmes similaires d'octroi de permis de travail
et de séjour ainsi que de visas d'investisseurs. Le présent rapport
ne peut pas en fournir une description exhaustive, mais les réponses
à ma demande au CERDP offrent une vue d’ensemble.
Note
22. Le 19 février 2020, le gouvernement britannique a annoncé
qu’il abaissait de 30 000 £ à 25 600 £, voire à 20 480 £, le seuil
de revenus des ouvriers qualifiés souhaitant s’installer au Royaume-Uni
pour pratiquer des métiers spécifiques affectés par une pénurie
Note. Le 4 avril 2019, le gouvernement
serbe a adopté une loi simplifiant la procédure d’octroi de visas
de travail afin d’attirer des investissements étrangers
Note. La Turquie accorde la citoyenneté
turque aux investisseurs sans conditions minimales de résidence,
ce qui permet ensuite à ces citoyens investisseurs de créer une
entreprise et de solliciter un permis de séjour permanent dans tous les États
membres de l’Union européenne en vertu de l’Accord d’Ankara de 1963
instaurant une association entre la Communauté économique européenne
et la Turquie
Note.
23. Les débats sur l’immigration d’investisseurs ne devraient
donc pas se limiter à l’Union européenne ou aux États membres de
l’Union européenne. Tout comme pour l’immigration d’investisseurs,
les autorités nationales doivent vérifier qu’une carte bleue de
l’Union européenne ou un visa similaire délivré en dehors de l’Union
n’est pas exploité à des fins illicites ou par des criminels en
fuite.
5 Critiques
formulées par le Parlement européen
24. Compte tenu des valeurs de
l’Union européenne, de la corruption et de la criminalité, le Parlement européen
considère d’un œil critique ce qu’on appelle les «visas dorés»
Note. Le Groupe PPE du Parlement européen
a demandé qu’il soit mis fin à ce type de visas et aux régimes fiscaux
spéciaux visant à attirer des investisseurs étrangers
Note à la suite d’un rapport présenté
à la Commission spéciale du Parlement européen sur la criminalité
financière, la fraude fiscale et l'évasion fiscale par M. Luděk
Niedermayer (PPE, République tchèque) et M. Jeppe Kofod (S&D,
Danemark), l’actuel ministre des Affaires étrangères du Danemark.
Sur la base de ce rapport, le Parlement européen a adopté sa Résolution
du 26 mars 2019 sur la criminalité financière, la fraude fiscale
et l’évasion fiscale
Note.
25. L’adoption par l’Union européenne d’une approche restrictive
suscite actuellement l’opposition de plusieurs États membres qui
considèrent que les décisions sur les questions relatives aux visas,
aux permis de séjour et à la citoyenneté relèvent de leur compétence
nationale. Plusieurs pays de différentes régions du monde continuent
d’attirer ouvertement de riches investisseurs par l’octroi de la
citoyenneté, de permis de séjour et d’avantages fiscaux
Note. Ils suivent à cet égard l’exemple
de pays qui attirent des entreprises étrangères en leur accordant
des privilèges fiscaux et autres
Note.
26. Les critiques formulées par l’Union européenne portent principalement
sur la criminalité financière telle que le blanchiment de capitaux
par le biais d’investissements et la fraude fiscale liée à la délocalisation
de revenus et d’actifs imposables. Ces aspects seront examinés plus
en détail dans la partie qui suit dans le contexte des normes internationales.
27. De plus, il est reproché à des États membres de l’Union européenne
de monétiser leur appartenance à l’Union en tirant parti financièrement
de l’octroi de la citoyenneté et de permis de séjour. Il est difficile
de déterminer la valeur et l’impact des droits afférents à la citoyenneté
de pays de l’Union européenne dans le contexte de l’immigration
d’investisseurs. Des États non-membres de l’Union semblent réussir
à attirer des immigrés investisseurs. C’est par exemple le cas des
Îles vierges
Note et d’autres États des Caraïbes ainsi
que de plus petits États européens dont les secteurs financiers
et banquiers sont importants. Au Royaume-Uni, certains vont jusqu’à
affirmer que le pays pourrait devenir un paradis fiscal pour les
riches et pour les entreprises ou fiducies après sa sortie de l’Union
européenne
Note.
6 Normes
internationales relatives à l’immigration d’investisseurs
6.1 Blanchiment
de capitaux
28. Les régimes d’immigration d’investisseurs
nécessitent généralement des investissements dans l’immobilier ou
dans des entreprises. Si ces investissements sont pour la plupart
conformes à la loi, les investissements immobiliers sont l’un des
domaines de prédilection des individus qui cherchent à blanchir
des capitaux. Il en va de même des investissements dans des établissements
commerciaux comme des restaurants, des hôtels, des magasins de mode
ou des points de vente de voitures d’occasion, car ces activités peuvent
générer beaucoup de revenus en espèces sans qu’il soit toujours
possible d’établir précisément l’origine des produits et des services
fournis moyennant paiement.
29. D’après INTERPOL
Note, «le blanchiment d'argent consiste
à dissimuler l'origine de fonds obtenus illégalement afin qu'ils
paraissent être issus de sources légitimes. Il n'est souvent qu'une
composante d'autres infractions plus graves telles que le trafic
de stupéfiants, le vol avec violence et l'extorsion.» L’Office des Nations
Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) mène depuis 1997 le Programme
global contre le blanchiment d'argent, les recettes du crime et
le financement du terrorisme et gère le Réseau international d'information
sur le blanchiment d'argent
Note.
30. Bien évidemment, les investissements étrangers ne constituent
pas tous du blanchiment de capitaux. Les investissements doivent
au contraire être considérés comme légaux, sauf preuve contraire
ou sauf en cas de non-respect des obligations légales en matière
d'investissements. Toutefois, les montants énormes investis par
des personnes fortunées d’un nombre de pays où le revenu moyen est
faible ont éveillé les soupçons de certains médias.
Note
31. Les médias ont signalé que le Portugal a bénéficié d’investissements
considérables réalisés par des milliardaires de l’Angola
Note, une de ses anciennes colonies dont
48% de la population vivait en dessous du seuil de pauvreté en 2016
Note. Deux milliardaires du Venezuela
installés en Floride, USA, ont été condamnés pour blanchiment de
capitaux
Note, et la fille de l’ancien président
Hugo Chavez disposerait d’une fortune estimée à 4 milliards $US
dans des banques européennes
Note, à une période où près de 90 % des
Vénézuéliens vivaient en dessous du seuil de pauvreté, avec un salaire
moyen mensuel de 6 $US
Note et où le nombre de demandeurs d’asile
vénézuéliens ne cessait d’augmenter en Europe
Note.
32. En Allemagne, des rapports suggèrent que près d’un demi-million
de personnes appartiennent à des clans de familles libanaises, turques,
kurdes, albanaises, kosovares et tchétchènes impliquées dans le blanchiment
de capitaux et d’autres activités criminelles
Note. En 2019, avec le concours d’Europol,
la police française a arrêté des membres d’un réseau criminel d’Arméniens
réalisant du blanchiment partout en France
Note. Les médias ont également indiqué
que les plantations illégales de cannabis au Royaume-Uni, dont la
valeur est estimée à 2,6 milliards de £ par an, sont essentiellement
entre les mains de clans vietnamiens impliqués dans le blanchiment
de capitaux et la traite de migrants
Note. Tous ces rapports des médias ont
amené le public à critiquer et à rejeter l’immigration associée
à l’argent sale.
33. Le Conseil de l'Europe a défini des normes contre le blanchiment
de capitaux dans le cadre de sa
Convention
relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation
des produits du crime et au financement du terrorisme (STCE n° 198) et d’un traité antérieur, la
Convention
relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation
des produits du crime (STE n° 141). Le Comité d’Experts sur l’évaluation des mesures de
lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (MONEYVAL)
surveille la mise en œuvre des normes pertinentes et prépare des
rapports par pays
Note. Dans son récent rapport sur Chypre,
Note MONEYVAL a relevé que l'immigration
d'investisseurs constitue un outil potentiel de blanchiment de capitaux,
conformément aux suspicions exprimées depuis longtemps dans les médias
Note. La délégation chypriote auprès
de l’Assemblée m'a indiqué que les autorités chypriotes avaient
dans une large mesure atténué ces risques, en mettant en œuvre une
procédure de vigilance à cinq niveaux, qui englobe l’activité de
sociétés internationales indépendantes, qui effectuent des contrôles
renforcés de vigilance sur tous les demandeurs et les investissements.
34. Les travaux de MONEYVAL sont géographiquement complétés par
le Groupe d’action financière (GAFI), Paris, un organisme intergouvernemental
créé en 1989 pour élaborer des normes et promouvoir l’application
efficace de mesures législatives, réglementaires et opérationnelles
en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement
du terrorisme et autres menaces liées, pour l’intégrité du système financier
international
Note. En 2018, l’OCDE a publié à l’intention
des établissements financiers des orientations pour les dispositifs
d’octroi de titres de séjour et de citoyenneté à des fins d’investissement
Note, qui reposent sur une étude portant
sur plus de 100 dispositifs
Note.
35. Bien que l’immigration d’investisseurs ait pu diminuer, voire
cesser pendant la pandémie de covid-19 en raison de la fermeture
des frontières et des administrations, le GAFI considère que ces
circonstances présentent un risque particulier d'augmentation du
blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme
Note.
36. Après avoir adopté en 1990 la première directive contre le
blanchiment de capitaux, l'Union européenne a traité de cette question
dans la Directive (UE) 2018/843 du Parlement européen et du Conseil
du 30 mai 2018 modifiant la Directive (UE) 2015/849 relative à la
prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment
de capitaux ou du financement du terrorisme ainsi que les Directives
2009/138/CE et 2013/36/UE
Note.
37. Comme il est indiqué dans la Résolution du Parlement européen
en date du 26 mars 2019 sur la criminalité financière, la fraude
fiscale et l’évasion fiscale, on peut craindre que des fonds provenant
de sources illicites soient transférés dans un pays par le biais
de l'immigration d'investisseurs
Note. Ce risque a également été mis en
évidence par l’OCCRP
Note.
38. Le Conseil des migrations d'investissements, qui est une association
de personnes et d’entreprises en rapport avec l’immigration d’investisseurs,
a mené une étude sur les vérifications à effectuer dans le cadre
de ce type d’immigration et établi un ensemble de recommandations-types
minimales à l’intention des consultants ou des agents ainsi que
des gouvernements
Note. La transparence et les mesures
de lutte contre le blanchiment de capitaux constituent des aspects
essentiels de ces recommandations.
39. L’ONG Réseau pour la justice fiscale (Tax Justice Network),
basée à Londres, publie régulièrement son Indice d’opacité financière,
où figurent actuellement, parmi les 10 pays où les secrets financiers
sont les mieux gardés, les États membres que sont la Suisse, le
Luxembourg et les Pays-Bas, ainsi que les Îles Caïmans et les Îles
Vierges, des territoires d’outre-mer britanniques
Note. Le secret bancaire ou le manque
de transparence et de traçabilité sont les fondements du blanchiment
de capitaux.
40. Les États membres devraient donc imposer aux personnes qui
travaillent dans le domaine des services financiers ou dans un secteur
apparenté et qui soupçonnent des activités de blanchiment de capitaux
ou de financement du terrorisme de signaler à la police de telles
opérations suspectes. Au Royaume-Uni, par exemple, il faut présenter
un rapport d’activité suspecte
Note.
41. Les agents immobiliers peuvent être concernés par une telle
obligation. L'acquisition de biens immobiliers est d'ailleurs, dans
la plupart des pays, une transaction assortie à de fortes obligations
de transparence, dans le cadre par exemple de registres fonciers
publics et à des fins fiscales.
42. L'immigration d'investisseurs fondée sur des investissements
dans l'immobilier et dans des sociétés et établissements commerciaux
peut donc être contrôlée en imposant de plus strictes obligations
de transparence. À cet égard, Transparency International Portugal
a récemment vu aboutir la demande d’information sur les régimes
d’octroi de visas du Portugal qu’il avait adressée au Tribunal administratif
de Lisbonne
Note.
6.2 Délocalisation
fiscale
43. Les États sont généralement
libres de déterminer leur régime fiscal et définissent par conséquent
les différentes obligations qui incombent en la matière aux personnes
physiques, y compris aux ressortissants étrangers imposables, ainsi
qu’aux sociétés ou fiducies. La faible fiscalité constitue un argument
courant pour l’immigration de personnes physiques et morales. Certains
pays sont en effet considérés comme des paradis fiscaux pour les
étrangers. Outre le niveau de taxation, la coopération internationale
et la transparence, ou le manque de transparence, sont déterminants
pour décider d’une délocalisation dans un but d’évasion fiscale. Les
chercheurs estiment que, sur l’ensemble du monde, plusieurs billions
de $US ont été investis par des particuliers dans des paradis fiscaux,
ce qui cause chaque année une perte de plusieurs centaines de milliards de
$US en recettes fiscales
Note.
45. L’Union européenne établit une liste des pays et territoires
non coopératifs en matière de fiscalité, qui comprend uniquement
des États non-membres de l’Union européenne
Note. En 2000, l'OCDE a établi une liste de
paradis fiscaux non coopératifs. Les derniers pays retirés de cette
liste ont été Andorre, le Liechtenstein et Monaco
Note. Suite à sa publication en 2009,
l’OCDE a récemment mis à jour son Manuel de sensibilisation au blanchiment
de capitaux et au financement du terrorisme à l'intention des contrôleurs
des impôts
Note.
46. Par ailleurs, l’ONG Tax Justice Network publie régulièrement
son Indice des paradis fiscaux des entreprises. L’édition 2019 mentionne
parmi les plus importants paradis fiscaux des États membres comme
le Royaume-Uni, et en particulier ses territoires que sont les Îles
Vierges britanniques, les Bermudes, les Îles Cayman, et Jersey,
les Pays-Bas, la Suisse, le Luxembourg et l’Irlande
Note.
47. En principe, l'immigration d'investisseurs pourrait également
faire intervenir des cryptomonnaies. Cela peut limiter la traçabilité
et la transparence. En 2018, le Parlement européen a réalisé une
étude sur le thème «
Cryptocurrencies
and Blockchain: Legal context and implications for financial crime,
money laundering and tax evasion», qui relève des risques
évidents et formule des recommandations de politique générale en
vue de définir de futures normes de l’Union
Note. Aux USA, les autorités fiscales
ont commencé à s’intéresser aux propriétaires de cryptomonnaies
Note. Les services fiscaux du gouvernement
britannique ont récemment demandé des outils d’analyse de la
blockchain afin de repérer et de
taxer les utilisateurs de cryptomonnaies
Note. Ce type de mesure devrait faire
l’objet d’une coordination entre tous les États membres.
48. L'immigration d'investisseurs aux fins d’évasion fiscale est
donc principalement une question politique. Les parlementaires nationaux
devraient prendre position lors des débats politiques sur la question,
en s'aidant de la Résolution du Parlement européen en date du 26
mars 2019 sur la criminalité financière, la fraude fiscale et l'évasion
fiscale
Note.
6.3 Délocalisation
de criminels
49. Des criminels et des suspects
pourraient tenter d'obtenir un avantage indu en acquérant une autre citoyenneté
ou un permis de séjour de longue durée par le biais de l'immigration
d'investisseurs là où il n'existe pas de coopération des forces
de l'ordre ni d'entraide judiciaire entre le pays d'origine de l'investisseur
et le pays dont il acquiert la citoyenneté ou dans lequel il séjourne.
6.4 Corruption
51. L’OCCRP a mis en évidence des
liens entre des investissements étrangers et des pratiques de corruption
dans l’État de destination
Note. De plus, des ONG comme Transparency
International ont étudié des cas de corruption et d’immigration
d’investisseurs
Note.
52. À cet égard, la
Convention
pénale sur la corruption (STE n° 173) et la
Convention
civile sur la corruption (STE no 174) du Conseil de l’Europe peuvent jouer un rôle important.
Le Groupe d'États contre la corruption (GRECO) veille au respect
des normes anti-corruption du Conseil de l’Europe et formule des
recommandations à l’intention de ses membres, qui ne sont pas tous
des États membres du Conseil de l’Europe. L’immigration d’investisseurs
pourrait cependant ne pas être plus propice à la corruption que
d’autres transactions financières ou décisions administratives qui
représentent d’importantes sommes d’argent pour des particuliers ou
des sociétés.
6.5 Restrictions
durant la pandémie de covid-19
53. Face à la pandémie de covid-19,
tous les États membres ont mis en place une interdiction de circuler au-delà
des frontières nationales et, parfois, des limites locales internes.
L'Union européenne a limité les voyages non essentiels en provenance
de pays tiers vers l'Union européenne et les membres de l'espace Schengen
Note. L'exemption de visa est d’ordinaire
un élément déterminant du régime de l’immigration des investisseurs;
aussi les restrictions imposées dans le cadre de la pandémie de
covid-19 sont-elles considérées comme une exception temporaire
Note. La quasi-totalité des pays ont autorisé
leurs propres ressortissants à revenir sur leur territoire national,
parfois en associant cette autorisation à des mesures de quarantaine.
54. Toutefois, les familles de nationalité mixte risquaient d'être
séparées ou traitées différemment pour se rendre dans un pays, évacuer
un pays ou être autorisées à résider dans un pays. Cette situation
est extrêmement préoccupante sur le plan des droits de l'homme pour
la protection de la vie familiale au titre de l'article 8 de la
Convention européenne des droits de l'homme
Note. Les titulaires d’une double nationalité
sont parfois autorisés à entrer dans un pays, tandis que d'autres
pays interdisent tout franchissement de frontière
Note.
55. Cette interdiction de circulation s'est souvent appliquée
aux propriétaires de résidences secondaires, auxquels certains pays
interdisaient d'utiliser leur résidence secondaire
Note. Dans la pratique, les permis de séjour
semblent conférer des droits moins étendus en matière de déplacements
transfrontaliers. Le respect des droits de l'homme s’impose néanmoins
également dans une situation extrême comme une pandémie. À cet égard,
les États membres doivent respecter le droit à la vie privée et
familiale consacré par l'article 8, ainsi que le droit à la protection
de la propriété consacré par l'article 1 du Protocole additionnel
à la Convention européenne des droits de l'homme (STE n° 9) et l'interdiction
de toute discrimination en vertu du Protocole n° 12 à la Convention
(STE n° 177).
7 Conclusions
56. Comme l’indiquent les nombreuses
normes juridiques susmentionnées, l’immigration d’investisseurs peut
être évaluée sous l’angle de plusieurs critères juridiques établis
par le Conseil de l’Europe. En qualité de membres de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe, veillons à ce que nos États
membres respectent ces conventions et à ce qu’elles soient véritablement
mises en œuvre. Cela suppose que chacun d’entre nous procède à une
analyse politique.
57. Dans les États membres du Conseil de l’Europe, il devrait
être impossible aux individus fortunés, aux fraudeurs fiscaux et
aux criminels en fuite ainsi qu’à tout autre citoyen de ces États
d’obtenir une citoyenneté ou un titre de séjour extraterritorial
fictifs. Cela semble nécessiter un examen critique des normes juridiques
du Conseil de l’Europe et de leur mise en œuvre nationale.
58. Les pratiques nationales peuvent être évaluées et examinées
à l’aide des réponses au questionnaire que j’ai adressé au CERPD
Note. Des plans d’action nationaux spécifiques
devraient être établis à la suite du présent rapport afin d’améliorer
la coopération et la coordination.
59. J’invite tous les membres de l’Assemblée à assurer le suivi
de cette question dans leur propre parlement national.
