C Exposé des motifs
par M. Fabien Gouttefarde, rapporteur
1 Introduction
1. Le déplacement est une notion
large qui couvre les personnes et familles poussées au départ par
des conflits, des guerres, des catastrophes naturelles et d’autres
raisons. En outre, la catégorie des personnes déplacées inclue également
les personnes dont le déplacement résulte non seulement des circonstances
mais aussi des desseins d’acteurs étatiques ou non étatiques, c’est-à-dire
des intentions délibérées d’une tierce partie. Par conséquent, la
nature du déplacement, sa gravité et les perspectives de retour
s’en trouve affectées. La finalité la plus odieuse est sans doute
le nettoyage ethnique, mais il peut aussi s’agir de considérations
pratiques comme l’élimination d’une opposition politique, la conquête
de territoires et l’appropriation de biens, y compris de ressources
naturelles.
2. Vu la gravité des conséquences, les lois et politiques nationales
ainsi que le droit international doivent permettre de traiter ces
situations et d’interdire et de prévenir de tels déplacements délibérés,
de poursuivre leurs auteurs et d’assurer la protection des victimes
et des survivants. Face à la multitude de dispositions juridiques
et de pratiques nationales ainsi que du droit international, il
est nécessaire de faire une synthèse pour disposer d’un cadre clair
dans la prise en charge de ce qu’il est convenu d’appeler, en droit
international, le «déplacement arbitraire de personnes».
3. Dans ce contexte et dans le présent rapport, je propose d’examiner
des cas de déplacements arbitraires qui, en Europe et dans le monde,
résultent de conflits armés, du terrorisme et de la violence généralisée.
Divers cadres juridiques nationaux et internationaux seront examinés
et des recommandations énoncées, à la lumière des lacunes ainsi
constatées. Il conviendra de combler ces lacunes par un cadre global
et clair d’interdiction, de prévention et de répression dans le
contexte de tels déplacements, ainsi que de protection et d’indemnisation
des victimes et de leurs familles.
4. En vue d’élaborer ce rapport j’espérais me rendre en Turquie,
pays qui accueille le plus grand nombre de personnes déplacées en
provenance de Syrie, ainsi qu’en Grèce, où transitent la plupart
des réfugiés syriens désireux de gagner l’Union européenne. La pandémie
de covid-19 et les fortes restrictions de circulation en ont décidé
autrement. Je tiens en revanche à remercier les délégations nationales
de ces deux pays qui ont aimablement répondu par écrit à mes questions.
2 Déplacement arbitraire de personnes
5. Pour comprendre le contexte
et l’ampleur des déplacements arbitraires, il faut d’abord comprendre
le contexte et l’ampleur des déplacements en général ainsi que de
l’asile. Les conflits armés, les violences extrêmes et les violations
massives des droits humains contraignent tous les ans de très nombreuses personnes
à quitter leurs foyers. Le dernier rapport du Haut Commissariat
des Nations Unies pour les réfugiés sur les tendances mondiales
estime que 79,5 millions de personnes ont été déplacées de force
dans le monde en 2019, soit une augmentation supérieure à 10 millions
de personnes par rapport à 2018
Note. Pour l’Europe, l’Observatoire des
situations de déplacement interne estime qu’il y a près de 2,8 millions
de personnes déplacées à l’intérieur de leur pays
Note. Sur les 612 700 primo-demandeurs
d’asile enregistrés dans l’Union européenne en 2019
Note, 300 000 ont obtenu la protection
d’États membres de l’Union européenne
Note. Environ 150 000 nouvelles demandes
d’asile ont été enregistrées dans l’Union européenne au cours du
premier trimestre 2020
Note. Des États non membres de l’Union
européenne accueillent également des personnes déplacées, comme
la Turquie, où vivent 3 604 910 personnes déplacées originaires
de Syrie
Note. Le déplacement est un phénomène
de plus en plus répandu et persistant, certains étant déplacés pendant
des années, voire des décennies
Note.
6. Beaucoup de personnes déplacées acquièrent le statut de réfugié
international, mais la plupart d’entre elles restent déplacées à
l’intérieur de leur propre pays. Le présent rapport utilise l’expression
«victime de déplacement arbitraire» qui comprend les personnes déplacées
à l’intérieur de leur pays et les réfugiés internationaux. Il convient
de donner à cette expression la définition proposée par la Convention
de 2009 de l'Union africaine sur la protection et l'assistance aux
personnes déplacées en Afrique (Convention de Kampala)
NoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNote. Le critère décisif est que les
personnes ont délibérément et arbitrairement été contraintes d’abandonner
leurs foyers contre leur volonté et au détriment de leurs intérêts,
notamment dans le cadre des objectifs d’un conflit armé.
7. Pour que la lutte contre les déplacements arbitraires soit
efficace, il faut protéger les victimes et interdire ces déplacements,
poursuivre les responsables et empêcher ces derniers de tirer profit
de leurs exactions. Il faut donc également garantir la mise en œuvre
effective du droit international aux fins de saisie de tout produit ou
bénéfice matériel dérivé du déplacement arbitraire de personnes.
8. Les personnes peuvent également être contraintes d’abandonner
leurs foyers suite à des catastrophes, qu’elles soient d’origine
humaine ou naturelle. Ces cas de figure ne sont pas couverts par
le présent rapport parce qu’il manque l’élément de caractère intentionnel
ou arbitraire. Les déplacements peuvent également être des conséquences
indirectes de conflits, comme au Yémen, où plus de 10 millions de
personnes risquent de mourir de faim en raison de l’actuel conflit
armé
Note.
9. Le sort et les souffrances des personnes déplacées passent
souvent inaperçus aux yeux des Européens, sauf quand elles tentent
d’entrer dans nos États membres. Des déplacements arbitraires à
grande échelle sont signalés dans bien des pays et régions du voisinage
européen. En Europe, les dissolutions de l’URSS et de la Yougoslavie
ont entraîné le déplacement arbitraire de populations, un phénomène
qui a également frappé l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Bosnie-Herzégovine,
Chypre, la Géorgie et l’Ukraine, pays qui ont connu le plus grand
nombre de personnes déplacées.
10. Les besoins humanitaires et les droits des personnes déplacées
à l’intérieur de leur propre pays en Europe ont fait l’objet de
la
Résolution 2214 (2018) de l’Assemblée et du rapport de notre collègue Killion Munyama
(Pologne, PPE/DC). C’est pourquoi le présent rapport ne répétera
pas ce travail mais se concentrera sur la protection des victimes
de déplacement arbitraire en vertu du droit international. L’action
humanitaire pour les réfugiés et les migrants dans les pays d’Afrique
du Nord et du Proche-Orient fait l’objet du rapport de notre collègue
Lord Alexander Dundee (Royaume-Uni, CE/AD), qui traitera de questions
complémentaires et apparentées.
11. En tant qu’organisation de défense des droits humains et de
l’État de droit, le Conseil de l’Europe doit, avec ses États membres,
prendre part aux actions internationales visant à protéger les victimes
de déplacement arbitraire en vertu du droit international. De plus,
le droit international doit guider les États membres qui s’emploient
à protéger la population d’autres pays contre la violence et le
déplacement, comme c’est le cas dans le cadre du mandat des Nations
Unies. L’objectif de mon rapport est de clarifier les obligations et
moyens juridiques dans la perspective de protéger des millions de
personnes contre le déplacement arbitraire et d’en poursuivre les
responsables.
3 Normes
internationales
3.1 Déplacement
arbitraire par des conflits armés
12. Depuis la création du Tribunal
militaire international de Nuremberg à la fin de la Seconde Guerre mondiale,
la déportation de civils dans le cadre de conflits est qualifiée
soit de crime de guerre si elle vise la population d’un territoire
occupé, soit de crime contre l’humanité si elle intervient dans
un autre contexte.
Note
13. L’article 147 de la Quatrième Convention de Genève de 1949
relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre
et l’Article 85 (4.a) du Protocole additionnel no I
aux Conventions de Genève ont élevé cette règle du droit international
coutumier au rang de disposition universellement reconnue par le
droit international conventionnel. Selon l’Article 49 (1) de la
Quatrième Convention de Genève, «les transferts forcés, en masse
ou individuels, ainsi que les déportations de personnes protégées
hors du territoire occupé dans le territoire de la Puissance occupante
ou dans celui de tout autre État, occupé ou non, sont interdits, quel
qu’en soit le motif.» L’article 17 du Protocole additionnel no II
aux Conventions de Genève, relatif à la protection des victimes
de conflits armés non internationaux, interdit les déplacements
forcés de civils.
14. L’article 7 du Statut de la Cour pénale internationale qualifie
de crime contre l’humanité le fait de déplacer des personnes, en
les expulsant ou par d’autres moyens coercitifs, de la région où
elles se trouvent légalement. L’article 8 de ce Statut ajoute que
la déportation, le transfert ou le déplacement de populations civiles
constituent un crime de guerre. Avant la création de la Cour pénale
internationale, l’Article 5 (d) du Statut du Tribunal pénal international
pour l’ex-Yougoslavie et l’Article 3 (d) du Statut du Tribunal pénal international
pour le Rwanda qualifiaient déjà la déportation ou le transfert
de populations civiles de crimes contre l’humanité.
15. Dans ses résolutions, le Conseil de sécurité des Nations Unies
a condamné les déplacements arbitraires de populations civiles dans
des États membres du Conseil de l'Europe, notamment en Azerbaïdjan
Note, en Bosnie-Herzégovine
Note,
à Chypre
Note et
en Géorgie
Note,
mais aussi au-delà de l’Europe au Burundi
Note et
au Soudan
Note.
Toutefois, les procédures devant le Conseil de sécurité des Nations
Unies sont parfois paralysées par le veto d’États directement ou
indirectement impliqués dans un conflit armé provoquant des déplacements de
population
Note.
16. En 1998, le représentant du Secrétaire général de l'ONU sur
les personnes déplacées dans leur propre pays, M. Francis Deng,
avait présenté à la Commission des droits de l’homme des Nations
Unies les Principes directeurs sur les déplacements internes, qui
traitent spécifiquement des déplacements arbitraires. Je tiens à remercier
Mme Cecilia Jimenez-Damary, Rapporteuse
spéciale des Nations Unies sur les droits de l’homme des personnes
déplacées dans leur propre pays, qui s'est adressée à notre commission
le 16 octobre 2020.
17. En plus d’interdire le déplacement de populations civiles
et de déclarer que chacun a le droit d’être protégé contre un déplacement
arbitraire, l’Article 7(5)(a) de la Convention de l’Union africaine
pour la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique
(Convention de Kampala)
Note interdit les déplacements provoqués
par des membres de groupes armés définis comme des «forces armées
dissidentes ou autres groupes armés organisés distincts des forces
armées de l’État».
18. Alors que les actes de guerre étaient jadis précédés par une
déclaration officielle des parties belligérantes, les conflits modernes
semblent faire l’impasse sur de tels préalables. On assiste au contraire
à l’émergence de sociétés militaires semi-publiques, de mercenaires
et de chefs de guerres locaux, comme les mercenaires de Daech
NoteNoteNote. D’un point de vue juridique, cette
externalisation ou sous-traitance n’exonère pas les États de leur
responsabilité pour les agissements de groupes paramilitaires ou
armés
Note.
19. Les déplacements forcés de personnes constituent également
une violation de la Convention européenne des droits de l'Homme
Note. Ainsi, dans son arrêt de Grande
Chambre dans l’affaire
Chiragov et autres c. Arménie (requête
no1 3216/05), la Cour européenne des
droits de l'Homme a confirmé que la violation de la Convention subsiste
tant que les personnes déplacées ne sont pas en mesure d’exercer
leurs droits garantis par la Convention, même si les agissements
initiaux à l’origine du déplacement sont antérieurs à l’adhésion
d’un État membre à la Convention.
20. De plus, les articles 3 et 4 du Protocole no 4
à la Convention européenne des droits de l'Homme (STE no 46)
interdisent respectivement l’expulsion individuelle ou collective
de ressortissants nationaux et l’expulsion collective de ressortissants
étrangers
Note. L’article 13 du Pacte international
relatif aux droits civils et politiques interdit l’expulsion illicite
d’un étranger légalement présent sur le territoire d’un État partie.
3.2 Déplacement
arbitraire par le terrorisme et la violence
21. Les terroristes bénéficient
souvent d’un soutien matériel, logistique ou financier de l’étranger,
y compris de gouvernements étrangers. Dans un tel contexte, il est
difficile de distinguer les agissements terroristes des activités
paramilitaires ou mercenaires de puissances étrangères. Les États
qui soutiennent le terrorisme dans un autre pays doivent être tenus
responsables des conséquences illégales qui en résultent, dont les déplacements
de population.
22. En 1977, le Conseil de l'Europe a ouvert à la signature sa Convention
européenne pour la répression du terrorisme (STE no 90),
qui a été actualisée par son Protocole additionnel (STE no 190)
et, par la suite, complétée par la Convention pour la prévention
du terrorisme (STCE no 196) et son Protocole
additionnel (STCE no 217). Outre les
autres normes juridiques élaborées par le Conseil de l'Europe pour
lutter contre le terrorisme
Note, la Convention du Conseil de l'Europe
relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation
des produits du crime et au financement du terrorisme (STCE no 198)
peut s’avérer un outil majeur parce qu’elle contribue à réduire
les soutiens financiers aux terroristes.
23. Dans le cadre de sa Politique étrangère et de sécurité commune,
l’Union européenne a établi, par sa Position commune 2001/931/PESC,
une liste de personnes, groupes et entités impliqués dans des actes
de terrorisme en vue d’obtenir le gel de leurs avoirs financiers
et des mesures renforcées de coopération policière et judiciaire
Note.
24. Des violences généralisées peuvent également survenir de manière
purement interne dans un pays. Au fil de l’Histoire, de très nombreux
dictateurs sans scrupules ont contraint une partie de leur propre
population à se déplacer, souvent pour des raisons ethniques ou
à des fins politiques.
25. Le nettoyage ethnique est une triste expression qui a fait
son entrée dans le droit international humanitaire et en politique
pour décrire des efforts visant à modifier la composition démographique
d’un territoire pour des motifs ethniques.
Note Outre les agressions armées, des
violences ciblées, y publié un rapport révélant que les violences
sexuelles sont fréquemment utilisées comme des armes de guerre malgré
les actions internationales contre de telles atrocités.
Note
26. On se rappellera le sort de Nadia Murad qui, comme des milliers
de femmes yézidies en Irak, a été capturée et soumise à des violences
sexuelles extrêmes et à des menaces de mort par l’organisation terroriste Daech
Note. L’Assemblée a honoré Nadia Murad,
qui avait fui en Allemagne, en lui octroyant son prix des droits de
l’Homme Václav Havel en 2016. Elle a par la suite été récompensée
par le Prix Nobel de la paix en 2018
Note.
27. Des atrocités comparables ont été, et sont encore, commises
par les terroristes de Boko Haram dans la région du lac Tchad
Note, où des centaines de milliers de
personnes ont été contraintes de se déplacer
Note.
4 Tribunaux
nationaux
28. Des juridictions nationales
ont pris une part active dans la protection des victimes de déplacement arbitraire
en poursuivant les auteurs pour crimes contre l’humanité et autres
crimes commis dans le cadre de conflits armés ou du terrorisme.
29. Pour leurs propres ressortissants, les juridictions nationales
ont une compétence manifeste. Par exemple, des juridictions nationales
en Belgique
Note, en Norvège
Note et aux Pays-Bas
Note poursuivent les citoyens de leur
pays impliqué dans des actions terroristes menées à l’étranger.
D’autre part, des juridictions nationales ont poursuivi des étrangers
découverts sur leur territoire, par exemple en Allemagne
Note et en Espagne
Note.
30. La compétence universelle à l’égard des crimes de guerre et
des crimes contre l’humanité est reconnue dans plusieurs pays d’Europe
comme l’Allemagne, l’Espagne, la Finlande, la France, les Pays-Bas
et la Suède. La notion de compétence universelle contribue à éviter
l’impunité pour des crimes menant au déplacement arbitraire de personnes,
mais ce genre de procès se heurte à de multiples difficultés pratiques.
Les témoins doivent être entendus par des juridictions nationales,
mais ils peuvent craindre des représailles contre les membres de
leurs familles qui sont encore à la portée des auteurs des crimes.
Les accusés risquent également de ne pas comparaître ou de ne pas
être représentés devant une juridiction nationale.
31. En 2008, l’Union européenne et l’Union africaine ont lancé
des travaux sur la compétence universelle qui ont abouti à un rapport
conjoint d’experts en 2009
Note. En 2018, le Parlement européen
a organisé un atelier d’experts sur «la compétence universelle et
les crimes internationaux: contraintes et bonnes pratiques», dont les
actes ont été publiés dans un rapport du Parlement européen
Note. Ces travaux font clairement apparaître
que la compétence universelle peut constituer un puissant outil
juridique de lutte contre l’impunité.
32. L’Assemblée a abordé cette question dans sa
Résolution 1785 (2011) et dans sa
Recommandation 1953
(2011) «L'obligation des États membres et observateurs du Conseil
de l'Europe de coopérer pour réprimer les crimes de guerre». Le
Conseil de l'Europe peut en effet offrir une plate-forme adaptée
pour développer la compétence universelle parmi ses États membres.
33. Par ailleurs, les juridictions nationales devraient s’impliquer
davantage dans la saisie des profits matériels réalisés par les
responsables de déplacements de personnes. La saisie d’argent sale
et le gel d’actifs sont des moyens efficaces pour empêcher les chefs
de guerre et les mercenaires de tirer profit du déplacement de personnes.
5 Procédures
d’asile en faveur des personnes arbitrairement déplacées
34. Les déplacements arbitraires
interviennent généralement dans des situations notoires qui bénéficient d’une
grande attention des médias. C’est pourquoi les victimes de déplacement
arbitraire pourraient typiquement être identifiées dans le cadre
de procédures d’asile simplifiées. Les États membres devraient être capables
d’établir une liste des pays où surviennent des déplacements arbitraires.
En 2009, le Conseil de l'Europe a publié ses Lignes directrices
sur la protection des droits humains dans le contexte des procédures d’asile
accélérées
Note.
35. Les victimes de déplacement arbitraire devraient bénéficier
d’une attention et de soins spécifiques tenant compte de leur situation
particulière. Les services répressifs devraient en outre réunir
des preuves et engager des poursuites à l’encontre des auteurs de
tels déplacements.
6 Coopération
6.1 Action
politique et sensibilisation
36. Outre les initiatives législatives
pour la protection des personnes victimes de déplacement arbitraire,
des mesures politiques peuvent être prises de diverses manières,
que ce soit par le biais des ministères des Affaires étrangères
ou de campagnes de sensibilisation à l’intérieur et à l’extérieur
des parlements nationaux.
37. En s’appuyant sur les faits, les parlements nationaux et les
gouvernements pourraient mobiliser l’action politique. Il faut s’efforcer
de développer la coopération internationale pour combattre et enrayer
les déplacements arbitraires et leurs conséquences.
6.2 Coopération
pour la sécurité
38. Certains États membres sont
activement présents dans des régions où les populations sont déplacées par
les conflits armés ou le terrorisme. Ainsi, des États membres de
l’Union européenne participent à des missions conjointes de maintien
de la paix, notamment en collaboration avec les Nations Unies
Note.
39. Outre leur fonction essentiellement militaire, les membres
des missions de maintien de la paix peuvent être appelés à témoigner
dans les procès concernant des crimes contre l’humanité ou des crimes
de guerre. Ces fonctions supplémentaires éventuelles impliquent
de sensibiliser et de former ces personnels et de veiller à une
étroite collaboration entre les diverses missions nationales déployées
dans une région donnée.
6.3 Coopération
en matière répressive
40. Les autorités répressives nationales
et les juridictions doivent assurer une étroite collaboration dans
les affaires impliquant des déplacements et, potentiellement, des
crimes contre l’humanité ou des crimes de guerre. La Cour pénale
internationale ne peut gérer qu’une petite partie des affaires.
C’est pourquoi une part importante du travail judiciaire doit être
menée sur un plan national.
41. Cela suppose également une coopération efficace et une entraide
judiciaire afin de réduire les financements étrangers dont bénéficient
les milices, les mercenaires ou les terroristes, conformément aux dispositions
de la Convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment,
au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime
et au financement du terrorisme.
6.4 Assistance
financière
42. L’Union européenne est l’un
des principaux donateurs d’aide humanitaire aux personnes déplacées dans
le monde
Note. De plus, de nombreux États membres
fournissent à titre individuel une assistance, notamment technique,
ainsi qu’une aide financière. Le rapport de notre collègue Lord
Dundee sur l’action humanitaire pour les réfugiés et les migrants
d’Afrique du Nord et du Proche-Orient abordera cet aspect.
43. Conformément à l'article 79 du Statut de la Cour pénale internationale,
les États parties ont créé en 2004 un fonds d'affectation spéciale
au profit des victimes, qui dispose de programmes visant à lutter
contre les préjudices résultant de crimes de génocide, de crimes
contre l’humanité, de crimes de guerre et de crimes d’agression.
Les États membres du Conseil de l'Europe devraient soutenir ce fonds.
44. Par ailleurs, les États membres peuvent protéger les populations
contre les déplacements arbitraires s’ils exigent des mesures en
ce sens de pays bénéficiant d’une assistance financière, et notamment
un soutien dans la lutte contre les déplacements arbitraires, des
poursuites nationales et une coopération efficace avec les services
répressifs des pays donateurs.
6.5 Coopération
avec des organisations non gouvernementales
45. Les gouvernements et les parlements
nationaux ont besoin d’informations pertinentes fournies par des experts
présents sur le terrain. L’assistance humanitaire aux personnes
déplacées est souvent dispensée par des ONG présentes sur le terrain.
Il est donc essentiel de collaborer étroitement avec les ONG humanitaires et
les experts de la société civile dans les régions où surviennent
des déplacements arbitraires
Note.
7 Conclusions
46. L’Assemblée peut jouer un rôle
essentiel, premièrement en veillant à ce que le problème du déplacement
arbitraire soit mieux connu et plus largement accepté en droit international,
ainsi qu’en mobilisant les actions politiques afin que les droits
et les pratiques au niveau national assurent efficacement la prévention du
déplacement arbitraire de personnes, traitent les conséquences des
préjudices subis par les survivants, et permettent l’exercice de
poursuites à l’encontre des auteurs.
47. Les législations nationales devraient assurer la mise en œuvre
effective des normes du Conseil de l'Europe et du droit international
public. Une consolidation des normes et des principes du droit international devrait
êtres réalisée afin de clarifier ce domaine.
48. Le traitement des demandes d’asile de personnes victimes de
déplacement arbitraire devrait prendre en compte les circonstances
particulières et la gravité tels déplacements.
