C Exposé des motifs par Mme Selin Sayek Böke,
rapporteure pour avis
1. En ma qualité de rapporteure
pour avis sur les activités de l’Organisation de coopération et
de développement économiques (OCDE) et de rapporteure sur les inégalités
socio-économiques pour la commission des questions sociales, je
tiens à remercier M. Georgios Katrougkalos pour l’approche constructive
dont il a fait preuve dans le cadre de l’élaboration, pour la commission
des questions politiques, de son rapport sur le travail de l’OCDE
sur l’imposition de l’économie numérique, ainsi que pour sa contribution très
précieuse à notre audition sur le thème «Surmonter la crise socio-économique
déclenchée par la pandémie de la covid-19». Je rappelle avec une
grande satisfaction notre déclaration conjointe de mai 2020 définissant
une feuille de route pour la reprise économique post-covid-19, alors
que la première vague de la pandémie était encore en cours.
2. La pandémie de la covid-19 a ébranlé l’économie mondiale et
mis à mal les finances publiques en réduisant les recettes fiscales
des États – alors même qu’explosaient les besoins en termes de soutien financier
direct à apporter aux populations et aux entreprises vulnérables.
Elle a aussi fortement accéléré la numérisation de nos économies.
Tous ces bouleversements ont non seulement rendu les inégalités
socio-économiques existantes plus visibles, mais ils risquent surtout
de les aggraver si des changements drastiques de politiques ne sont
pas entrepris rapidement. Ces inégalités socio-économiques ont engendré
un ressentiment populaire à l’égard des injustices sociales et fiscales.
En effet, nos États ne peuvent plus tolérer l’évasion fiscale des
entreprises – qu’il s’agisse de chercheurs de rentes ou d’entreprises
numériques – qui se fait aux dépens des budgets publics dans un
si grand nombre de pays. La numérisation facilite l’évasion fiscale et
contribue à l’épanouissement des modèles économiques des entreprises
numériques au détriment des entreprises «classiques». On observe
le même phénomène chez les chercheurs de rentes qui souhaitent contourner
les réglementations en déplaçant géographiquement les profits/rentes.
3. Dans ce contexte, il nous faut également rappeler que l’économie
numérique mondiale consomme plus de 12 % de l’électricité au niveau
planétaire et poursuit son essor très rapidement, laissant une empreinte carbone
considérable qui sape les efforts de lutte contre le changement
climatique. Comme le souligne l’OCDE, 70 % de l’ensemble des émissions
de CO2 liées à l’énergie dans les pays du
G20 et de l’OCDE échappent à toute taxation
NoteNote. Il est grand temps de remédier
à cette aberration, et nos États devraient suivre les conseils de
l’OCDE concernant la coordination des instruments fiscaux en vue
de la tarification du carbone (
Amendement
G). Il convient par ailleurs de saluer la signature,
en décembre 2020, d’un accord de coopération renouvelé (protocole
d’accord) entre le Conseil de l’Europe et l’OCDE, qui confirme l’intérêt
mutuel que portent les deux organisations à promouvoir des valeurs
et des objectifs communs, notamment en matière fiscale et de développement
durable
Note(Amendement
B).
4. L’évaluation d’impact économique réalisée par l’OCDE
Note montre que le fait
de combler les lacunes en matière de fiscalité numérique par le
biais d’un accord multilatéral et inclusif (regroupant 139 pays
en février 2021) «pourrait se traduire par une hausse des recettes
totales de l’impôt sur les bénéfices des sociétés comprise entre
50 et 80 milliards USD par an» voire plus (60 à 100 milliards USD
par an) «si l’on prend en compte l’effet combiné de ces réformes
[fiscales]» et la réduction des inconvénients de la concurrence
fiscale entre les pays. Fait important, la mise en œuvre des propositions
du Cadre inclusif de l’OCDE se rapportant au Pilier 1 du futur accord
permettrait de réattribuer les droits d’imposition portant sur environ
100 milliards USD de bénéfices des géants du numérique de quelques
pays bénéficiaires à un cercle beaucoup plus large de pays. Qui
plus est, l’adaptation du système international d’imposition des
sociétés à l’ère du numérique permettrait de garantir des conditions
de concurrence plus équitables entre les entreprises numérisées
et les autres. On pourrait parler de justice fiscale du numérique.
5. Comme le note à juste titre M. Katrougkalos dans son rapport,
de nombreux progrès ont été réalisés dans le cadre des négociations
multilatérales, mais plusieurs problèmes délicats restent à résoudre. Cependant,
la volonté des négociateurs de parvenir à un consensus général sur
toutes les questions en suspens par l’ensemble des 139 pays risque
d’entraîner des blocages importants et de laisser passer l’occasion
de «récolter les fruits mûrs» pendant des années (comme ce fut le
cas pour les négociations commerciales multilatérales du cycle de
Doha, menées dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC)).
Cependant, plusieurs autres façons de procéder pourraient être envisagées
pour éviter un retard injustifié du cadre. Certains avancent qu’une
des solutions pour accélérer le processus consisterait à découpler les
deux piliers. Ils s’appuient pour cela sur l’évaluation de l’impact
menée par l’OCDE qui montre qu’il y a peu d’interaction entre les
deux piliers. Le Pilier 2 – qui définit un taux plancher d’imposition –
pourrait permettre un gain rapide, tout en conservant l’élan nécessaire
pour réformer la fiscalité internationale. Il semblerait également
plus raisonnable de sceller les domaines dans lesquels il existe
un large consensus multilatéral en concluant un accord intérimaire
sur la fiscalité numérique internationale d’ici la mi-2021 au sein
de l’alliance des pays volontaires et ambitieux, permettant ainsi
d’exercer une pression positive par les pairs sur ceux qui manqueraient
d’ambition ou de volonté politique.
(Amendement D). Dans
ce contexte, il convient de saluer la récente déclaration de Janet
Yellen qui, dans son premier grand discours en tant que Secrétaire
au Trésor américain le 5 avril 2021, a appelé de ses vœux l’établissement
d’un taux d’imposition mondial minimum sur les sociétés pour «mettre
un coup d’arrêt à la course au moins-disant»
Note.
6. La Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité
internationale des entreprises (ICRICT) propose qu’en cas d’enlisement
du processus de l’OCDE, les États envisagent de prendre les mesures politiques
suivantes: appliquer un taux d’imposition sur les sociétés plus
élevé aux grandes entreprises des secteurs oligopolistiques présentant
des taux de rendement excessifs; établir un
taux
minimum d’imposition sur les sociétés de 25 % au niveau mondial pour mettre fin à l’érosion de l’assiette
fiscale et au transfert des bénéfices; introduire une imposition
progressive des services numériques sur les rentes économiques captées par
les entreprises multinationales dans ce secteur; exiger la publication
de rapports pays par pays pour toutes les entreprises bénéficiant
du soutien de l’État; et publier des données sur la richesse offshore
afin de permettre à toutes les juridictions d’adopter une imposition
sur la fortune progressive et efficace pour leurs résidents et de
prévenir ou réduire les flux financiers illicites. L’ICRICT observe
à propos de ces cinq mesures que: «Tant que des réformes plus larges
seront bloquées par les principaux membres de l’OCDE, ces mesures aideront
les gouvernements à mobiliser des recettes supplémentaires indispensables.
En outre, de telles mesures unilatérales peuvent exercer sur la
communauté internationale une pression efficace en faveur de réformes
fiscales internationales véritablement équitables». Les syndicats
estiment par ailleurs que les décideurs politiques pourraient orienter
les entreprises dans la bonne direction pendant les négociations
de manière à subordonner l’obtention de fonds de soutien à la mesure
dans laquelle les entreprises ont recours aux paradis fiscaux.
7. Toutefois, ces actions fragmentaires doivent être mises en
œuvre de façon réfléchie afin de favoriser une solution globale
et inclusive, et non s’y substituer. L’adoption d’approches régionales
ou nationales multiples et ponctuelles peut nuire à la coopération
internationale et au développement économique. Ce risque doit être
minimisé lors de la conception de toute mesure fragmentaire alternative
à une solution mondiale en cours d’élaboration. Toute action de
ce type de la part d’une agence régionale ou nationale doit chercher
à soutenir les travaux menés actuellement par l’OCDE.
8. En l’absence de conclusion d’un accord mondial dans un avenir
proche, il y a un risque évident d’adoption de mesures fiscales
unilatérales et nationalistes à l’égard des entreprises numériques
(étrangères). Certains pays comme la France ont déjà pris de telles
mesures, et plusieurs autres pays européens (dont l’Italie, l’Espagne,
l’Autriche et le Royaume-Uni) sont prêts à emboîter le pas. Bien
que cette situation puisse avoir un effet boule de neige et entraîner
des mesures de représailles, elle pourrait également mettre la pression
sur la superpuissance réticente en montrant les vertus du multilatéralisme
pour tous par opposition à l’unilatéralisme qui sert les intérêts
de quelques pays seulement. Les parlementaires ne devraient donc
pas rester les bras croisés; ils devraient contribuer activement
à renforcer le soutien en faveur de cet accord multilatéral, fondé
autant que possible sur un consensus général. Au besoin toutefois,
ils devraient également encourager les initiatives susceptibles
de servir de tremplin vers l’atteinte d’un résultat plus ambitieux.
9. Le rapport de M. Katrougkalos met également en évidence le
lien entre justice fiscale et justice sociale en soulignant qu’une
action mal coordonnée en matière d’imposition des multinationales
compromet le financement des services publics essentiels et pourrait,
en définitive, mettre en danger le bien-être de la population. Le
projet de résolution pourrait aussi insister sur ce lien de manière
plus explicite (Amendement A).
Les crises mondiales actuelles sont intrinsèquement liées et nous
rappellent brutalement la nécessité de réorganiser nos systèmes
d’équilibre des pouvoirs et de modifier nos structures économiques. Cela
implique de revoir nos politiques budgétaires, tant en matière de
dépenses que de fiscalité. La pandémie nous a rappelé la nécessité
d’accroître le rôle du secteur public dans les domaines axés sur
les droits, tels que la santé, l’éducation, les services de soins
et le logement (services de base universels). La crise climatique
est un rappel constant de la nécessité de revoir nos modes de consommation
et de production pour tendre vers une transformation verte. Les
inégalités socio-économiques, qui existent déjà et se creusent de
jour en jour, exigent que cette transition soit juste et équitable.
En effet, ces phénomènes pointent tous dans la même direction: le
besoin de réorganiser l’État-providence autour de politiques fiscales
et de dépenses redistributives. Nous devons donc modifier nos cadres
de politique budgétaire pour instaurer une justice sociale et fiscale.
Nous devons viser à garantir une offre publique universelle de services
de base, la mise en place de systèmes fiscaux justes et progressifs
et la réduction des inégalités socio-économiques en faisant de meilleurs
choix politiques en matière de fiscalité.
10. La planification fiscale agressive des entreprises multinationales,
qui permet de détourner des capitaux vers les paradis fiscaux, s’est
généralisée au cours des dernières décennies, tandis que la part
des salaires dans le PIB a diminué au niveau mondial en raison de
l’érosion des salaires, des emplois, des droits des travailleurs
et de la protection sociale. Les travailleurs, les consommateurs
et les PME en paient le prix. Jan De Loecker et Jan Eeckhout font
état de l’augmentation considérable des marges des entreprises multinationales
au-dessus de leurs coûts marginaux, qui sont passées de 10 % dans
les années 1980 à 60 % aujourd’hui
Note.
Des voix s’élèvent pour réclamer une imposition unitaire et calculée
selon une formule de ces marges, et de nombreux partisans estiment
que le Cadre inclusif de l’OCDE serait utile à cet égard. Si l’accélération
de la numérisation a abouti à une concentration du pouvoir entre
les mains de quelques entreprises numériques, le débat ne doit pas
se limiter à la seule taxe numérique. Il doit également porter sur les
pratiques d’évasion fiscale des multinationales, des monopoles ou
des chercheurs de rentes. Cette évasion fiscale entraîne non seulement
une perte importante de revenus pour de nombreux pays, mais elle
détruit également tout sentiment de justice et d’équité économique
(
Amendement H).
11. La transparence fiscale doit faire partie intégrante du plan.
C’est l’un des moyens les plus efficaces d’identifier l’évasion
et la fraude fiscales. À l’heure actuelle, les autorités fiscales
des États membres connaissent les données détaillées des multinationales
concernant leur chiffre d’affaires, leurs bénéfices bruts et les
impôts payés dans les autres États membres et dans les paradis fiscaux
hors Union européenne où elles opèrent. Toutefois, ces informations
ne sont pas rendues publiques. Le fait de rendre ces informations accessibles
aux citoyens, aux journalistes, aux chercheurs et aux décideurs
politiques permettrait un contrôle public accru en renforçant l’obligation
de rendre des comptes. Ce contrôle public pourrait pousser les entreprises
à internaliser certains des coûts sociaux du dumping fiscal liés
au transfert de bénéfices vers des paradis fiscaux. En guise d’exemple,
on peut citer l’époque où de nombreuses marques d’envergure mondiale ont
tenté de sauver leur réputation en modifiant leurs pratiques commerciales
après le tollé général contre le travail des enfants. Dans cet exemple,
la transparence a joué un rôle tout aussi efficace que les réglementations
et les incitations. C’est la raison pour laquelle la priorité doit
être donnée à la déclaration publique pays par pays
Note (
Amendement
F).
12. Outre les efforts déployés par l’OCDE et le G20 pour conclure
l’accord mondial sur le Cadre inclusif, nous devrions mettre en
avant et soutenir le travail mené par l’OCDE dans d’autres domaines
importants pour aider les États à tirer des recettes des chaînes
de valeur numériques mondiales. Citons notamment l’utilisation plus
large des normes de l’OCDE pour le recouvrement de la taxe sur la
valeur ajoutée (TVA) sur les ventes en ligne de biens, de services
et de produits numériques, y compris en ce qui concerne les échanges internationaux
opérés dans le cadre de l’économie de plateforme
Note. Quelques 109 pays appliquent déjà
ces normes ou envisagent de le faire dans un futur proche. L’application
de ces normes permet de réduire les distorsions de concurrence entre
les vendeurs en ligne et les commerces traditionnels, et génère
des recettes considérables. L’Union européenne a par exemple fait
état de 14,8 milliards d’euros de recettes de TVA perçues grâce
à ces mesures au cours des quatre premières années de leur mise
en œuvre. En outre, les programmes de déclaration volontaire et
les enquêtes
offshore menées
dans le cadre du Forum mondial ont déjà permis d’identifier 107
milliards d’euros de recettes fiscales supplémentaires pour les
États
Note.
Les lignes directrices de l’OCDE concernant la fiscalité des (crypto)monnaies
virtuelles constituent un autre domaine d’action
Note.
Elles fournissent un aperçu analytique des différentes approches
de plus de 50 pays en matière d’imposition et des nouveaux enjeux
fiscaux auxquels ils sont confrontés
Note. La révision de la Norme commune de
déclaration pour l’échange automatique de renseignements et l’extension
de sa couverture aux crypto-actifs devraient être finalisées au
courant de l’année 2021. Il me paraît important de reconnaître ces
aspects des travaux de l’OCDE sur l’imposition du numérique dans
la résolution de l’Assemblée élargie (
Amendements
C et E).
13. Pour conclure, je pense que l’Assemblée élargie devrait soutenir
le projet de résolution présenté par la commission des questions
politiques et renforcer le texte proposé en y intégrant les amendements
visant à compléter le tableau d’ensemble tel que décrit ci-dessus.
