Observation des élections législatives en République kirghize (28 novembre 2021)
Rapport d’observation d’élection
| Doc. 15427
| 06 janvier 2022
1 Introduction
1. Le 20 septembre 2021, Mme Nurzhan
Shaildabekova, Présidente de la Commission centrale des élections
et des référendums (CCE) de la République kirghize, a invité officiellement
l'Assemblée parlementaire à observer les élections législatives
du Jogorku Kenesh (parlement) prévues le 28 novembre 2021. Le 30
septembre 2021, le Bureau de l'Assemblée a décidé d'observer ces
élections et a constitué à cette fin une commission ad hoc composée
de 11 membres (SOC: 3, PPE/DC: 3, ADLE: 2; CE/DA: 2 et GUE: 1),
a approuvé la composition de la commission ad hoc et a désigné Mme Marina
Berlinghieri comme présidente (voir annexe 1).
2. Conformément à l'accord de coopération signé entre l'Assemblée
parlementaire et la Commission européenne pour la démocratie par
le droit (Commission de Venise) le 4 octobre 2004, un représentant
de la Commission de Venise a été invité à se joindre la commission
ad hoc en tant que conseiller juridique.
3. La commission ad hoc a œuvré dans le cadre d'une Mission internationale
d'observation des élections (MIOE) qui comprenait également des
observateurs de l'Assemblée parlementaire de l'Organisation pour
la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et de la mission
d'observation des élections du Bureau des institutions démocratiques
et des droits de l'homme de l'OSCE (OSCE/BIDDH).
4. La commission ad hoc s'est réunie à Bichkek du 26 au 29 novembre
2021. Dans le cadre du programme des réunions communes, elle a rencontré
les dirigeants et les représentants des principaux partis politiques
en lice pour les élections, la présidente de la CCE, la cheffe de
la mission d'observation des élections de l'OSCE/BIDDH et son équipe,
ainsi que des représentants de la société civile, des organisations
internationales et des médias. Le programme des réunions de la commission
ad hoc figure à l'annexe 2.
5. Le jour du scrutin, le 28 novembre 2021, la commission ad
hoc s'est divisée en sept équipes qui ont été déployées à Bichkek
et dans les environs, ainsi que dans les localités de Kant, Sokoluk,
Tokmok et Cholpon-Ata.
6. La MIOE a conclu que les élections législatives au Kirghizistan
ont été compétitives, mais qu'elles n'ont pas suscité un engagement
significatif de la part des électeurs en raison d'une campagne étouffée,
de changements constitutionnels affaiblissant le parlement et de
modifications législatives importantes concernant des aspects clés
de l'élection. La législation électorale généralement adéquate a
été sapée par des limitations des droits civils et politiques ainsi
que par une séparation des pouvoirs et une indépendance du pouvoir
judiciaire réduites. Les électeurs avaient le choix entre un large
éventail d'options politiques. Les préparatifs des élections ont
été gérés efficacement par l'administration électorale, et le jour
du scrutin s'est déroulé dans le calme. Le communiqué de presse
publié par la mission internationale d'observation électorale se
trouve à l'annexe 3.
7. La commission ad hoc souhaite remercier les autorités de la
République kirghize pour le soutien apporté, ainsi que les chefs
et membres des délégations parlementaires de l’Assemblée parlementaire
de l'OSCE et de la MOE de l'OSCE/BIDDH pour leur remarquable coopération.
2 Contexte
politique et cadre juridique
8. Le Parlement kirghize Jogorku
Kenesh a été le premier et le seul des pays d'Asie centrale à recevoir
le statut de partenaire pour la démocratie auprès de l’Assemblée
en 2014. Le 8 avril 2014, l'Assemblée adoptait la
Résolution 1984 (2014) dans laquelle elle considérait comme essentielles les
questions suivantes relatives aux élections:
- organiser des élections libres et équitables conformément
aux normes internationales pertinentes et améliorer le cadre juridique
électoral en coopération avec la Commission de Venise;
- renforcer l'intérêt du public pour le processus démocratique
et le sensibiliser à ce dernier, ainsi que garantir un niveau plus
élevé de participation aux élections et d'implication des citoyens
dans la vie politique;
- renforcer la surveillance publique des élections par des
observateurs indépendants, notamment en renforçant les capacités
des réseaux d'observateurs nationaux.
9. Le 4 octobre 2015, l'Assemblée observait les élections législatives
et concluait que «[l]es élections législatives au Kirghizistan ont
été compétitives et ont offert aux électeurs un large choix; les
électeurs ont pu choisir librement parmi un grand nombre de candidats.
Le vote a également été transparent; le jour du scrutin s'est déroulé
dans le calme et le vote a été plutôt bien organisé. Néanmoins,
le Kirghizistan doit améliorer son cadre juridique électoral, et
plus particulièrement sa mise en œuvre, afin de garantir le droit
constitutionnel de tous les citoyens à participer aux élections,
d'améliorer la protection de leurs données biométriques et d'établir des
règles strictes concernant leur utilisation. La transparence du
financement des campagnes électorales et des partis politiques doit
être renforcée».
10. L'Assemblée a également observé les élections présidentielles
de 2011 et 2017 en République kirghize. En raison des contraintes
de déplacement imposées par la pandémie de covid-19, elle n'a pas
pu observer les élections législatives du 4 octobre 2020, ni l'élection
présidentielle du 10 janvier 2021. La mission limitée d'observation
électorale de l'OSCE/BIDDH du 5 octobre 2020 a conclu que «ces élections
se sont déroulées dans le cadre d'une législation améliorée et les
droits et libertés fondamentaux ont été globalement respectés. La
campagne a été compétitive et les candidats ont pu, en général,
mener leurs activités librement, mais des allégations crédibles
d'achat de voix restent une préoccupation sérieuse. Les élections
ont été gérées efficacement, malgré les défis posés par la pandémie
de covid-19, mais un certain nombre de décisions controversées de
la CCE ont soulevé des questions quant à son impartialité. Bien
que les radiodiffuseurs publics aient rempli leur obligation de
fournir un temps d'antenne gratuit aux candidats, le manque général
de reportages journalistiques critiques et de débats sur des questions
précises a réduit la qualité et la variété des informations disponibles
pour les électeurs. Le jour du scrutin s'est déroulé de manière
ordonnée et le processus a été généralement transparent et bien
administré, bien que les protocoles sanitaires n'aient pas toujours
été respectés.»
11. La durée du mandat du parlement, élu le 4 octobre 2015, devait
prendre fin en octobre 2020. Cependant, en raison de troubles civils,
suite à des allégations crédibles de fraude électorale, la CCE a
annulé les résultats de ces élections deux jours plus tard. Sadyr
Japarov
Note,
un ancien député libéré de prison pendant le soulèvement politique,
a été investi Premier ministre intérimaire. Le 15 octobre 2021,
après la démission du président Sooronbay Jeenbekov, Sadyr Japarov
a également assumé la présidence par intérim.
12. Le 21 octobre 2020, conformément aux articles 38 et 63 de
la loi constitutionnelle de la République kirghize «Sur les élections
du président de la République kirghize et des députés du Jogorku
Kenesh de la République kirghize», la CCE décidait de convoquer
de nouvelles élections et fixait la date du scrutin au 20 décembre
2020. Cependant, un jour plus tard, le parlement adoptait, en trois
lectures, la loi constitutionnelle «Sur la suspension de certaines
normes de la loi constitutionnelle de la République kirghize «Sur
les élections du président de la République kirghize et des députés
du Jogorku Kenesh de la République kirghize», qui a suspendu les
articles 38 et 63 et la décision a été prise que les nouvelles élections
devraient être annoncées conformément à la législation de la République
kirghize, mais au plus tard le 1er juin 2021.
13. Entre la mi-octobre et le début du mois de novembre 2020,
à l'initiative de M. Japarov, le parlement a proposé une nouvelle
Constitution introduisant une forme de gouvernement présidentiel
avec des pouvoirs considérablement accrus pour le président. Le
17 novembre 2020, à la suite de la demande de la Chambre constitutionnelle
de la Cour suprême de la République kirghize, la Commission de Venise
a publié un mémoire urgent d'
amicus curiae concluant
que pendant une période de prorogation, c'est-à-dire de diminution
des pouvoirs, le parlement ne devrait être autorisé qu'à exercer
certaines fonctions ordinaires, et non à approuver des mesures extraordinaires,
y compris des réformes constitutionnelles, et soulignant que toute
suspension des élections devrait être la plus courte possible
Note. Toutefois, le 2 décembre 2020,
la Chambre constitutionnelle a jugé que le parlement avait agi conformément
à la Constitution en reportant les élections en vue de la réforme constitutionnelle,
arguant qu'il s'agissait d'une nécessité exceptionnelle en période
d'instabilité.
14. Le 10 janvier 2021, l'élection présidentielle a eu lieu et
a vu la victoire de Sadyr Japarov qui a obtenu 79% des voix. Le
taux de participation général n'a été que de 33%. Parallèlement
à l'élection présidentielle, un référendum constitutionnel a été
organisé, demandant aux électeurs de choisir leur forme de gouvernement préférée.
84% des votants ont opté pour une forme de gouvernement présidentiel
plutôt que pour un système parlementaire, ce qui a également permis
l'extension des pouvoirs présidentiels.
15. Le passage à un système entièrement présidentiel a été initié
par le Président Japarov qui, depuis son entrée en fonction en janvier
2021, a considérablement façonné l'environnement politique actuel
et pris des décisions modifiant l'équilibre des pouvoirs dans le
pays qui était jusqu'alors considéré comme l'une des démocraties
les plus éminentes d'Asie centrale. Il a immédiatement reporté les
élections législatives à l'automne 2021. Un nouveau projet de Constitution
a été dévoilé en février 2021, ce qui a entraîné un nouvel appel
à un nouveau référendum. Le 19 mars 2021, la Commission de Venise
et l'OSCE/BIDDH ont adopté un avis juridique conjoint sur le projet
de Constitution
Note, qui conclut que certaines dispositions
du projet de loi menacent le nécessaire équilibre des pouvoirs et
la protection des libertés individuelles essentielles à la démocratie
et à l'État de droit.
16. Le 11 avril 2021, le référendum constitutionnel visant à approuver
la nouvelle Constitution a eu lieu en même temps que les élections
locales. Au total, 36,7% des électeurs éligibles ont participé au
référendum (alors que le seuil requis était de 30%), dont 79,2%
ont voté en faveur de la Constitution présidentielle.
17. La nouvelle Constitution est entrée en vigueur le 5 mai 2021,
faisant passer la forme de gouvernement de parlementaire à présidentielle,
conformément aux résultats du référendum de janvier 2021. Elle réduit
la taille du parlement de 25% et donne au Président le pouvoir de
nommer les juges et les responsables des forces de l'ordre. Selon
la nouvelle Constitution le Président est en mesure d'effectuer
deux mandats de cinq ans, contre un seul mandat de six ans auparavant.
La nouvelle Constitution a également accordé au Président le pouvoir
d'initiative législative et des référendums, ce qui était auparavant
la prérogative du parlement. En outre, le Président a désormais
le droit de nommer le président du cabinet des ministres (le poste
de premier ministre a été supprimé) et de retirer aux députés leur
immunité en matière de poursuites pénales.
18. En outre, l'article 7 de la nouvelle Constitution a également
accordé des pouvoirs à une nouvelle institution – la
kurultai nationale (une assemblée
représentative publique). La
kurultai dispose
de prérogatives essentielles, notamment la capacité de proposer
la révocation des membres du Cabinet des ministres et des chefs
des organes exécutifs, le droit d'initiative législative et le pouvoir
de participer à la nomination d'un tiers des représentants du Conseil
judiciaire
Note. La
raison d'être de l'introduction de ce nouvel organe, doté de prérogatives
aussi larges et sans obligation de rendre des comptes, n'est ni
claire ni justifiée. De même, son statut vis-à-vis du Jogorku Kenesh,
en tant que «plus haut organe représentatif», n'est pas clair.
19. Le 21 avril 2021, le parlement intérimaire, dont le mandat
avait été prolongé jusqu'à la fin du mois de juin, a adopté un projet
de loi visant à modifier le Code pénal et le Code de procédure pénale
afin d'élargir le champ des poursuites pénales à l'encontre des
organisations jugées "extrémistes" pour y inclure celles qui incitent
à l'«inimitié politique». Human Rights Watch a estimé que cette
réforme pourrait exposer l'opposition politique et les groupes de
défense des droits de l'homme à des risques accrus.
20. Le 17 juin 2021, le parlement intérimaire a adopté un projet
de loi qui impose des obligations supplémentaires en matière de
rapports financiers aux ONG opérant dans le pays. Le président Japarov
l'a promulgué le 26 juin 2021. Reflétant largement la "loi sur les
agents étrangers" de la Russie, la loi impose aux ONG des obligations
financières et de déclarations onéreuses, que de nombreux représentants
d'ONG considèrent comme dangereuses pour la poursuite des activités
des ONG au Kirghizistan.
21. Le 28 juillet 2021, le parlement a adopté la «loi sur la protection
contre les informations fausses et inexactes». Cette loi, promulguée
par le Président Japarov en août 2021, permet au gouvernement de
bloquer certains types d'informations en ligne sans décision de
justice. Human Rights Watch a affirmé que cette loi constitue une
grave menace pour les droits de l'homme et la liberté d'expression
dans le pays et pourrait ouvrir la voie à une censure gérée par
l'État. La législation a été initialement proposée en juin 2020
par deux députés qui ont affirmé qu'elle contribuerait à «protéger
l'honneur et la dignité des personnes salies par de fausses allégations
en ligne», mais elle a été rejetée par le parlement. Cependant,
selon l'International Fact-Checking Network (IFCN), la loi est identique
à la législation russe, adoptée en 2014, qui restreint l'utilisation
des réseaux d'information et de télécommunication. Lorsque la loi
a été présentée au parlement en juin, elle n'a pas réussi à obtenir
les votes d'un nombre suffisant de députés. Moins d'un mois plus
tard cependant, elle a été adoptée par le parlement sans mandat,
suite à un appel du Président Japarov aux députés.
22. Bien que plusieurs organismes internationaux aient initialement
salué l'élection présidentielle de janvier 2021 comme «une étape
importante pour le retour du Kirghizistan à la stabilité politique»
Note, le début de l'élection du Président
Japarov a vu le Kirghizistan subir un sérieux recul démocratique,
avec une chute de son classement mondial de Freedom House dans la
catégorie «non libre». Plusieurs militants et universitaires qui ont
critiqué les autorités ont été accusés de trahison après avoir été
accusés d'appeler à une prise de pouvoir violente. Selon Reporters
sans frontières (RSF), des journalistes et des blogueurs ont été
pris pour cible pour s'être élevés contre la corruption présumée
dans les secteurs public et privé. Le Kirghizistan a été classé
79e sur 180 pays dans le classement mondial
de la liberté de la presse de 2021.
23. Dans le cadre de la nouvelle Constitution, l'équilibre des
pouvoirs se déplace de plus en plus vers l'exécutif, le Président
pouvant révoquer les ministres à volonté. Le 12 octobre 2021, un
mois avant les élections législatives, le Président Japarov a remanié
le gouvernement, nommant le ministre de l'économie et des finances
Akylbek Japarov (sans lien de parenté avec le Président) au poste
de président du cabinet des ministres, fusionnant ainsi les postes
de premier ministre et de chef de cabinet du président. Une seule
femme (sur 19) est représentée dans le nouveau cabinet – Mme Dinara
Kutmanova, ministre des Ressources naturelles, de l'Environnement
et de la Supervision technique.
24. Quelques jours avant les élections, le Comité d'État pour
la sécurité nationale (CESN) du Kirghizistan a annoncé l'arrestation
de 15 suspects dans le cadre d'un complot présumé pour une prise
de pouvoir violente. Les noms des personnes arrêtées n'ont pas été
révélés, mais cela a eu un effet glaçant sur la campagne électorale.
25. Le cadre juridique des élections législatives comprend:
- la Constitution de la République
kirghize de 2021;
- la loi constitutionnelle de la République kirghize «Sur
les élections du président de la République kirghize et des députés
du Jogorku Kenesh de la République kirghize» (modifiée en dernier
lieu en août 2021; ci-après «la loi électorale»);
- la loi sur la commission centrale pour les élections et
la conduite des référendums (à partir de juin 2021; ci-après «loi
sur la commission électorale»);
- la loi sur les commissions électorales pour l'organisation
des élections et des référendums (depuis juin 2011; ci-après «loi
sur les commissions électorales et référendaires»).
26. Il existe également des dispositions relatives aux processus
électoraux dans le Code des procédures administratives et le Code
pénal, ainsi que des instructions et des décisions publiées par
la CCE. Parmi les autres lois applicables figurent la loi sur les
partis politiques et la loi sur les manifestations.
27. La nouvelle Constitution ne fournit aucune indication sur
le nouveau système électoral. Cependant, en ce qui concerne les
questions liées aux élections, la Constitution a introduit plusieurs
clauses qui restreignent certains droits civils et politiques, contrairement
aux recommandations de la Commission de Venise et du BIDDH. Par
exemple, elle a introduit la possibilité de rappeler les députés,
a relevé l'âge d'éligibilité pour se présenter aux élections législatives
de 21 à 25 ans et a accordé au Président un rôle clé dans la nomination des
juges aux niveaux national et local.
28. La nouvelle loi électorale, initiée par le Président, a été
approuvée par la commission parlementaire sur le droit constitutionnel
le 27 juillet 2021 et promulguée par le Président le 27 août, soit
trois jours seulement avant le début de la campagne électorale,
ce qui n'a pas permis aux électeurs et aux agents électoraux de
se familiariser avec le nouveau système et les nouvelles procédures.
Les changements ont été adoptés par le parlement intérimaire par
le biais d'une procédure accélérée qui ne prévoyait aucune consultation
inclusive ou significative et compromettait la stabilité de la loi
électorale.
29. Selon la loi modifiée, le nombre total de membres du parlement
est passé de 120 à 90, dont 54 sont élus à la représentation proportionnelle
dans une circonscription nationale unique et 36 sont élus dans des circonscriptions
à mandat unique, sur la base d'un système électoral majoritaire
Note. Un candidat ne doit plus être un
résident enregistré de la circonscription dans laquelle il choisit
de se présenter.
30. Pour se qualifier pour la répartition des sièges dans le cadre
de la composante proportionnelle, les partis politiques doivent
franchir un seuil de 5% des votes exprimés à l'échelle nationale
et de 0,5% dans chacune des sept régions et dans les villes de Bichkek
et d'Osh. Malgré le nombre de voix obtenues, un parti ne peut obtenir
qu'un maximum de 27 sièges par le biais de la composante proportionnelle.
Si, à l'issue du scrutin, un parti remporte plus de 27 mandats,
les mandats restants seront répartis entre les partis qui ont franchi
les seuils. La loi ne prévoit pas ce qui se passera si un seul parti
franchit le seuil. Bien qu'elle puisse être destinée à promouvoir
le pluralisme, la limitation du nombre de sièges parlementaires
qu'un parti peut remporter remet en cause le principe de l'égalité
du vote et de la libre expression de la volonté des électeurs.
31. Les listes des partis doivent compter au moins 30% de candidats
de chaque sexe, et un candidat sur quatre doit être d'un sexe différent.
Chaque liste doit également compter au moins 15% de candidats issus
de minorités ethniques et 15% de candidats âgés de moins de 35 ans,
ainsi qu'au moins deux candidats handicapés. Dans les circonscriptions
uninominales, le candidat qui reçoit le plus de voix exprimées dans
le district est élu. Certains analystes ont fait valoir dès le départ
que les changements apportés aux règles électorales allaient diminuer
le nombre de femmes au parlement. Le quota de 30% de femmes, de
personnes handicapées et de jeunes candidats sur les listes de parti
reste en place, mais uniquement pour les 54 sièges pourvus par vote
préférentiel ou par liste de parti. Les compétitions électorales
dans les circonscriptions uninominales favorisent traditionnellement
les candidats masculins, ce qui rend extrêmement difficile aux femmes
et aux autres groupes sous-représentés de briguer ces sièges.
32. Plusieurs autres changements ont été introduits par les nouveaux
amendements. Par exemple, les partis enregistrés moins de six mois
avant le jour du scrutin sont désormais autorisés à présenter des candidats,
ce qui a entraîné la prolifération de nouveaux partis avant les
élections. En effet, 73 formations politiques, pour la plupart nouvelles,
se sont portées candidates et 21 ont été enregistrées pour les élections législatives
de 2021. En outre, une limite au nombre de militants engagés a été
introduite: pour les partis politiques, pas plus de 10 000 personnes
et pour les députés à mandat unique, pas plus de 500 personnes peuvent
être mobilisées pendant la période de campagne.
33. En outre, l'utilisation du formulaire n° 2, qui permettait
aux électeurs kirghizes de s'inscrire pour voter en dehors de leur
district d'origine officiel, a été supprimée. Le système antérieur
avait pour but de permettre aux travailleurs migrants de voter là
où ils travaillaient, mais après qu'un nombre record de bulletins
de ce type ait été déposé lors de la précédente élection annulée
en octobre 2020, il a été perçu que ces formulaires avaient été
utilisés de manière abusive pour manipuler les totaux de votes dans
les différentes régions.
34. Une série de problèmes n'ont toujours pas été résolus par
la nouvelle législation. Par exemple, la transparence et la responsabilité
restent inaccessibles, ignorant plusieurs recommandations de longue
date de la Commission de Venise et de l'OSCE/BIDDH. Il n'existe
pas d'organe indépendant chargé d'améliorer la transparence du financement
des campagnes et des rapports financiers des partis, ce qui pourrait
répondre à certaines des préoccupations susmentionnées concernant
l'achat de voix et la manipulation des partis par des intérêts monétaires.
3 Administration
électorale, listes électorales et enregistrement des candidats
35. Ces élections ont été administrées
par la CCE, 36 commissions électorales de district (CED) nouvellement
formées, 54 commissions électorales territoriales (CET) et 2494
commissions électorales de circonscription (CEC). Le vote à l'étranger
s'est déroulé dans 59 bureaux de vote établis dans les ambassades et
consulats kirghizes.
36. Les CET et les CEC sont formées pour des mandats de cinq ans.
Les CET sont formées par la CCE avec au moins 11 membres, et les
CEC sont formées par les CET avec au moins 7 membres. La moitié
des membres de chaque CET et CEC doit être désignée par les partis
politiques et l'autre moitié par les organes d'autonomie locale.
Chaque parti politique ne peut nommer qu'un seul membre par commission.
Selon le BIDDH, environ 70% des membres des CEC sont des femmes.
37. La création des CED a été prévue dans les amendements d'août
2021 à la loi électorale. Les CED sont formées par la CEC pour la
période de préparation et de tenue des élections des membres du
Jogorku Kenesh, parmi les membres des commissions électorales territoriales
concernées, fonctionnant dans les circonscriptions respectives.
Elles ne comptent pas moins de 12 membres. Les CED mettent fin à
leurs pouvoirs par décision de la CCE, après la publication officielle
des résultats des élections des membres du Jogorku Kenesh. Le schéma
et les nouvelles limites des circonscriptions électorales ont été
adoptés par la CEC le 5 septembre 2021 et modifiés le 15 septembre
2021. Contrairement au Code de bonne conduite en matière électorale
de la Commission de Venise, la nouvelle loi autorise un écart allant
jusqu'à 20% de la moyenne. La CCE a expliqué que cet écart était
dû aux spécificités de la répartition géographique de la population
au sein du pays.
38. La composition de la CCE est de 12 membres exerçant leurs
fonctions pour une période de cinq ans. La nouvelle Constitution
a modifié le mode de désignation des membres de la CEC. La Constitution
précédente stipulait qu'un tiers des membres de la CCE était choisi
par le Président, un tiers par la majorité au pouvoir au parlement
et un tiers par l'opposition parlementaire. La nouvelle Constitution,
en revanche, prévoit que le Président nomme la moitié des membres,
l'autre moitié étant désignée par le parlement. Cette mesure empiète davantage
sur le principe de la séparation des pouvoirs entre les branches
exécutive et législative. La suppression de l'exigence de la participation
de l'opposition parlementaire à la composition de la CEC est également
problématique.
39. Les activités de la CCE sont menées de manière collégiale,
publique et ouverte, sur la base de la libre discussion et de la
résolution des questions relevant de son autorité. Les représentants
des organes d'Etat, des organes d'autonomie locale, des candidats,
des partis politiques, des organisations à but non lucratif, des médias,
des candidats, des membres des groupes d'initiative, des observateurs,
des observateurs internationaux peuvent assister aux réunions de
la CCE. Lors de l'examen des propositions, des demandes et des plaintes,
les parties intéressées et leurs représentants ont le droit d'être
présents.
40. Les décisions de la CCE concernant l'adoption des règlements
de la CCE sur diverses questions, telles que le soutien financier
à la préparation et à la conduite des élections, des référendums,
l'enregistrement des candidats, l'annulation de l'enregistrement
des candidats, les listes de candidats, le refus d'enregistrer des candidats,
les résultats des élections et des référendums, la reconnaissance
de l'échec ou de la nullité d'une élection ou d'un référendum, la
répétition du vote ou la répétition des élections, l'annulation
de la décision de la commission électorale inférieure, la dissolution
des commissions électorales inférieures, la révocation anticipée
du président ou des vice-présidents de la CCE, doivent être adoptées
lors d'une réunion par les deux tiers des voix du nombre établi
de membres de la CCE. Les décisions de la CCE sur les autres questions
sont prises à la majorité des voix du nombre établi de membres de
la CCE.
41. L'actuelle CCE a été nommée le 30 juin 2021. Huit de ses douze
membres sont nouveaux; le président occupe ce poste depuis 2016.
Selon la MOE du BIDDH, les sessions de la CCE observées étaient généralement
collégiales et les décisions étaient le plus souvent adoptées à
l'unanimité. Cependant, toutes les décisions, notamment celles relatives
aux plaintes, n'ont pas été rendues publiques en temps voulu. Dans
le temps très limité dont elle disposait, la CCE a organisé une
campagne d'information complète afin de former les électeurs et
l'administration électorale à tous les niveaux pour faire face aux
complexités du nouveau système électoral et des bulletins de vote.
Cette tâche herculéenne mérite d'être reconnue.
42. Au Kirghizistan, l'inscription des électeurs est passive et
les listes électorales sont extraites du Registre unifié de la population,
géré par le Service d'enregistrement de l'État (SRS). Le registre
inclut les citoyens sur la base de leurs données personnelles et
biométriques (photo et empreintes digitales), qui sont utilisées
pour l'identification des électeurs le jour du scrutin. Les CEC
sont tenues d'afficher une liste préliminaire des électeurs à vérifier
par les électeurs résidant sur le territoire du bureau de vote respectif
70 jours civils avant le jour du scrutin. La CCE, au plus tard 35
jours civils avant le jour du scrutin, établit une liste d'électeurs
test contenant des informations actualisées sur les électeurs et
l'envoie aux CEC, qui ont l'obligation de rendre publique la liste
d'électeurs test 30 jours civils avant le jour du scrutin. En cas
d'erreur ou d'inexactitude, ou si un électeur ne figure pas sur
la liste préliminaire, les électeurs ont le droit de s'adresser
à la CEC concernée, au plus tard 15 jours civils avant le jour du
scrutin.
43. L'article 3, paragraphe 4, de la loi électorale retire le
droit de suffrage passif à un citoyen dont «la condamnation n'a
pas été annulée conformément à la procédure établie par la loi».
En vertu de cette disposition, le droit passif de suffrage est refusé
sur la base de toute condamnation, quelle que soit la nature du
crime. Dans leurs avis de 2011 et 2014, la Commission de Venise
et l'OSCE/BIDDH ont recommandé que la loi soit modifiée de manière
à ce que le déni du droit de suffrage passif ne puisse intervenir
que lorsqu'une personne a été condamnée pour avoir commis un crime
d'une telle gravité que la perte des droits politiques est proportionnelle
au crime commis et seulement lorsqu'un juge a déterminé spécifiquement
que les circonstances de l'affaire individuelle exigeaient la déchéance
du droit de vote
Note.
44. La liste des électeurs utilisée pour ces élections législatives
était basée sur le registre unifié de la population, qui comprend
les données biométriques de tous les citoyens enregistrés. La liste
électorale finale comprenait 3 703 420 électeurs pour les élections
dans les circonscriptions uniques sur la base du système électoral
proportionnel et 3 619 292 électeurs pour les élections dans les
circonscriptions à mandat unique sur la base du système électoral
majoritaire. La différence provient du fait que certains travailleurs
migrants ne pouvaient pas voter pour des candidats dans les circonscriptions
à mandat unique, mais uniquement pour des candidats figurant sur
les listes des partis. Un nombre supplémentaire de 84 128 électeurs
ont été enregistrés pour voter dans les 59 bureaux de vote à l'étranger.
Malgré les efforts déployés par les autorités pour accroître l'inclusivité
du registre des électeurs, quelque 280 000 personnes n'avaient pas
encore fait l'objet d'un enregistrement biométrique et restaient
donc de facto privées du droit
de vote.
45. La nouvelle Constitution prévoit que tout citoyen de la République
kirghize ayant atteint l'âge de 25 ans le jour des élections et
disposant du droit de vote peut se présenter aux élections législatives.
Il existe toutefois des exceptions: les citoyens déclarés incapables
par un tribunal, ceux qui sont maintenus dans des lieux de détention
ou les citoyens dont la condamnation antérieure n'a pas été effacée
conformément aux procédures établies par la loi ne sont pas éligibles,
contrairement aux recommandations de longue date de la Commission de
Venise et de l'OSCE/BIDDH.
46. La nouvelle loi électorale a introduit une condition supplémentaire
pour les candidats – l'enseignement supérieur. Cette condition va
clairement à l'encontre des normes et des engagements internationaux,
car elle limite considérablement le nombre de citoyens pouvant se
présenter
Note. Les membres de
la délégation de l'Assemblée n'ont pas du tout été convaincus par
l'explication donnée par le représentant de l'exécutif selon laquelle
le pays avait besoin d'un «parlement intelligent» et qu'il y avait
suffisamment de personnes instruites pour diriger le pays.
47. Le droit de désigner des listes de candidats aux postes de
députés du Jogorku Kenesh appartient aux partis politiques qui sont
enregistrés et/ou réenregistrés conformément à la procédure établie.
La liste des partis politiques qui ont informé la CCE de leur intention
de désigner des candidats pour la participation à la circonscription
électorale unique sur la base du système électoral proportionnel
comprenait 73 partis politiques. La CCE a enregistré la liste des
candidats de 21 de ces partis politiques dans la circonscription unique
sur la base du système électoral proportionnel. Dans les circonscriptions
uninominales, la CCE a enregistré 321 candidats. Après la décision
de 9 candidats de ne pas se présenter, le nombre total de candidats
était de 312.
48. Selon la nouvelle législation, la liste des candidats présentée
par un parti politique ne doit pas comprendre plus de 54 candidats.
Lors de la préparation de la liste de candidats, un parti politique
doit s'assurer de la représentation de:
- au maximum 70% de candidats du même sexe, à condition
que l'ordre de priorité dans les listes, des femmes et des hommes
ne dépasse pas trois positions;
- au moins 15% de candidats de moins de 35 ans, et au moins
3 d'entre eux dans la liste des 25 premiers candidats;
- au moins 15% de candidats d'ethnies différentes, et au
moins 3 d'entre eux dans la liste des 25 premiers candidats;
- au moins 2 candidats – personnes handicapées, et au moins
un d'entre eux dans la liste des 25 premiers candidats.
49. Le nombre total de candidats inscrits sur les listes était
de 1 036, dont 372 femmes (36%), 46 personnes handicapées, 189 appartenant
à des minorités nationales (18%) et 267 personnes âgées de moins
de 35 ans (26%). Seules 20 femmes (6,5%) et 10 représentants de
minorités nationales (3%) briguaient un siège dans une circonscription
uninominale. L'absence de dispositions visant à maintenir les quotas
après la nomination compromet leur efficacité.
4 Campagne électorale,
financement de la campagne et couverture médiatique
50. Conformément à l'article 23
de la loi électorale, la campagne électorale commence après l'expiration
du délai d'enregistrement des candidats et se termine 24 heures
avant le début du scrutin. La campagne électorale a commencé dans
la nuit du 29 octobre 2021 et s'est terminée le 27 novembre 2021
à 8h00. Le cadre juridique prévoit l'égalité des chances de campagne
pour tous les candidats et l'administration électorale est chargée
de veiller à ce qu'il soit respecté.
51. La campagne est restée dans une large mesure discrète et sans
incident. Compte tenu de la diminution du rôle et des fonctions
du parlement à élire, ces élections ont peu attiré l'attention du
public. Les candidats inscrits ont pu, en général, faire campagne
librement en utilisant une variété de moyens. Les observateurs à long
terme de l'OSCE/BIDDH ont toutefois noté que l'appel des autorités
à des élections «propres» et le décret présidentiel du 1er novembre
2021, ainsi que sa stricte application, notamment par le biais du
Comité d'État de la sécurité nationale (CESN), avaient incité les
acteurs électoraux à aborder la compétition électorale avec prudence,
ce qui avait à son tour étouffé la campagne. Cela a apparemment
eu un impact positif en dissuadant les violations des règles de
campagne telles que l'achat de voix et l'utilisation abusive des
ressources administratives, deux problèmes d'infraction majeurs
lors de toutes les élections précédentes. Les partis en lice ont
également signé un code de conduite électoral non contraignant dans
lequel ils s'engagent à mener une campagne «honnête» et à s'abstenir
d'acheter des voix et de faire un usage abusif des ressources administratives.
52. La MIOE a néanmoins été informée d'un certain nombre d'allégations
d'achat de votes. Le ministère de l'Intérieur a ouvert des enquêtes
dans 21 cas qui lui ont été signalés et aurait été proactif dans
le suivi des rapports de violations de la législation électorale,
établissant des violations dans au moins 128 cas. La délégation
de l'Assemblée a été informée que le rôle trop actif joué par le
CESN dans les enquêtes sur les violations présumées des règles de
campagne et dans l'interrogatoire de certains candidats connus et
de leurs proches a eu un effet intimidant sur certains participants.
53. La campagne a été menée par le biais de rassemblements, de
démarchage au porte-à-porte, de distribution de tracts, d'affiches,
de panneaux d'affichage et de médias traditionnels, mais aussi,
de plus en plus, via les médias sociaux tels que Facebook, Instagram,
WhatsApp, Telegram et TikTok. La pandémie de covid-19 et les mesures
connexes mises en place n'ont pas semblé entraver les activités
de la campagne.
54. Les questions socio-économiques ont dominé la campagne. Les
questions liées à la paix interethnique ont occupé une place moins
importante dans les discours de campagne que lors des élections
précédentes. La MIOE n'a reçu aucune plainte concernant des cas
exceptionnels de rhétorique anti-minorité, ce qui est en soi une
tendance positive dans un pays qui lutte depuis longtemps contre
les tensions interethniques.
55. Le financement des campagnes est réglementé par les articles
40-42 de la loi électorale. Le cadre juridique du financement des
campagnes offre un certain niveau de transparence, mais il reste
globalement insuffisant. Les candidats peuvent financer leur campagne
à partir des fonds des partis qui les ont désignés et de leurs propres
ressources, ainsi que par des dons de particuliers et de personnes
morales. Les dons en espèces ainsi que les dons provenant de sources
étrangères, étatiques ou anonymes et d'organisations religieuses
et caritatives sont interdits. Le financement public direct n'est
pas prévu. Bien que la nouvelle loi fixe des limites aux contributions
totales des partis politiques, la délégation de l'Assemblée a noté
que l'absence de financement public pourrait conduire à l'absence
de règles du jeu équitables en termes de financement.
56. Des amendements juridiques récents ont également introduit
des limitations sur les sources de financement et les dépenses des
candidats individuels dans les circonscriptions uninominales. Cependant,
la surveillance de ces aspects et d'autres aspects clés reste non
réglementée et inadéquate. La loi électorale n'exige pas la divulgation
des sources de financement. En outre, les partis politiques ne sont
pas tenus de soumettre des rapports financiers annuels.
57. La loi charge la CCE de superviser le financement des campagnes
et de publier sur son site web des informations et des mises à jour
sur les revenus et les dépenses des campagnes, mais elle ne prévoit
pas d'éventail de sanctions proportionnées et dissuasives pour les
violations des règles de financement des campagnes. La CCE a effectivement
mis à disposition sur son site web les revenus et les dépenses de
tous les candidats aux élections, mais un parti et un certain nombre
de candidats n'ont pas respecté les exigences de déclaration.
58. Les avis successifs de la Commission de Venise, de l'OSCE/BIDDH
et les recommandations de l’Assemblée ont souligné la nécessité
d'une transparence et d'une responsabilité accrues en matière de financement
des campagnes électorales et de mécanismes efficaces de contrôle
du respect de la loi par le biais d'audits. Malheureusement, malgré
certaines améliorations, la recommandation d'établir un mécanisme efficace
de contrôle du respect de la loi par le biais d'audits n'a pas encore
été mise en œuvre.
59. Selon le suivi de l'OSCE/BIDDH, cinq partis politiques ont
été en tête des dépenses de campagne et ont dépensé deux fois plus
que tous les autres réunis. Au total, tous les partis politiques
de la circonscription nationale ont reçu 216 millions de KGS (2,25
millions d'euros) et dépensé quelque 182 millions (1,9 million d'euros).
Dans les circonscriptions uninominales, tous les candidats réunis
ont reçu quelque 250 millions de KGS (2,61 millions d'euros) et
dépensé 195 millions de KGS (2 millions d'euros).
60. L'avis de 2014 de la Commission de Venise et de l'OSCE/BIDDH
mentionne que la disposition qui stipule que le solde des fonds
non dépensés des comptes spéciaux est restitué aux candidats ou
aux partis politiques après le jour du vote, sans spécifier de limitation
sur la manière dont un candidat ou un parti politique devait utiliser
ces fonds restitués, est problématique car elle permet à un candidat
de conserver des fonds de campagne non dépensés pour un usage personnel.
Cela pourrait avoir un effet corrupteur, car permettre aux candidats
d'utiliser des fonds de campagne non dépensés à des fins personnelles
pourrait être considéré comme une forme de corruption. La Commission
de Venise et l'OSCE/BIDDH ont déjà recommandé que cette disposition
soit modifiée pour interdire l'utilisation des fonds de campagne
non dépensés pour le bénéfice personnel des candidats. Les fonds
de campagne non dépensés pourraient être restitués aux donateurs
sur une base proportionnelle, donnés à des organisations caritatives
ou utilisés à d'autres fins publiques légitimes
Note. Cette recommandation n'a toujours pas été
prise en compte.
61. L'environnement médiatique au Kirghizistan est diversifié,
avec quelque 1 500 médias, et est considéré comme le plus libre
et le plus libéral d'Asie centrale. Toutefois, un marché publicitaire
sous-développé limite le développement des médias et compromet leur
indépendance financière. La délégation de l'Assemblée a été informée
que cela entraîne souvent une autocensure afin d'éviter les sujets
controversés et de rester en bons termes avec les alliés politiques
des dirigeants et des annonceurs.
62. Les articles 22 à 28 de la loi électorale réglementent les
médias pendant les élections. La télévision est la principale source
d'information politique, suivie par les médias en ligne. La majorité
des chaînes de télévision couvrant l'ensemble du pays sont entièrement
ou partiellement détenues par l'État et la loi électorale exige
que ces chaînes de télévision allouent au moins une heure de temps
d'antenne gratuit par jour ouvrable aux partis en lice pour les
prochaines élections. La loi électorale autorise les médias à vendre
du temps d'antenne et de l'espace aux candidats, à condition que
les prix soient les mêmes pour tous les candidats et qu'ils ne soient pas
supérieurs au prix pratiqué six mois avant les élections
Note.
63. La nouvelle Constitution garantit la liberté d'expression,
l'accès à l'information et interdit la censure ainsi que la responsabilité
pénale pour diffamation. Cependant, elle contient également des
dispositions qui sont indûment larges et vagues en ce qui concerne
les motifs potentiels pour limiter la liberté d'expression. Le suivi des
médias dans le cadre de l'observation des élections par l'OSCE/BIDDH
a souligné que la définition restrictive par la CCE de ce qui constitue
une campagne dans les médias et le choix de nombreux médias de ne
pas couvrir la campagne, ont eu un effet néfaste sur les informations
et la couverture éditoriale.
64. Durant l'été 2021, la loi sur la «protection contre les informations
inexactes (fausses)» a été adoptée et promulguée. Elle habilite
un organisme d'État autorisé à fermer ou à bloquer des sites web
contenant des informations jugées «fausses» ou «inexactes», sans
décision de justice, sur la base d'une plainte déposée par une personne
physique ou morale. Cette loi a été sévèrement critiquée par de
nombreux organismes internationaux en raison de son imprécision,
qui risque de restreindre gravement la liberté d'expression et de conduire
à l'autocensure des reportages d'investigation et critiques.
65. Plusieurs interlocuteurs ont également exprimé leur inquiétude
quant aux activités du CESN qui, au cours de l'année dernière, a
invité plusieurs professionnels des médias et représentants de la
société civile à un interrogatoire informel pour des motifs douteux.
Dans l'ensemble, l'imprécision de la législation, associée à l'utilisation
de ces méthodes de répression, a eu un effet dissuasif sur les reportages
d’enquête ou critiques.
66. En outre, la loi électorale interdit la critique des autres
candidats pendant le temps d'antenne gratuit, y compris pendant
les débats, et permet à la CCE, en cas de violation, de retirer
l'accréditation des médias pour les publicités payantes. De nombreux
médias ont donc choisi de ne pas couvrir la campagne. La délégation de
l'Assemblée a été informée que la plupart des médias n'offraient
que des informations minimales sur les campagnes des candidats,
ce qui a limité l'accès des électeurs à l'information au-delà des
formats de temps d'antenne gratuit sur les chaînes de télévision
publiques. À l'exception de quelques médias en ligne, les reportages
critiques et analytiques ont été largement absents de la campagne
officielle dans les médias contrôlés, ce qui a limité la capacité
des électeurs à faire un choix éclairé.
67. La délégation de l'Assemblée chargée de l'observation des
élections réitère la nécessité d'améliorer les dispositions régissant
les médias lors des élections, et en particulier de prévoir une
couverture équitable des candidats, de respecter le droit des médias
d’assurer une couverture éditoriale indépendante des événements de
la campagne et de supprimer l'exigence d'une accréditation spéciale
pour les médias afin de couvrir la campagne électorale.
5 Jour du scrutin
68. Le jour du scrutin, la délégation
de l'Assemblée a été divisée en sept équipes qui ont été déployées
à Bichkek et dans ses environs, à Kant, Soklul, Tokmok et Cholpon
Ata.
69. Le jour du scrutin s'est déroulé dans le calme et le vote
a été globalement bien organisé. Le processus de vote a été évalué
positivement par les observateurs de la MIOE dans 96% des 1 054
bureaux de vote visités. La délégation de l'Assemblée a salué le
professionnalisme du déroulement des procédures de vote dans la
grande majorité des bureaux de vote observés, malgré les modifications
de dernière minute qui ont changé l'ensemble du système électoral
et obligé les CEC à gérer un système compliqué combinant à la fois le
vote à mandat unique et le vote préférentiel dans le même scrutin.
Les membres des bureaux de vote ont coopéré avec les observateurs
internationaux et nationaux, et le processus de vote a été transparent.
70. La transparence a été assurée par un nombre considérable de
candidats observateurs et de citoyens observateurs présents dans
les bureaux de vote.
71. La délégation de l'Assemblée a identifié un certain nombre
de lacunes techniques et d'incompatibilités avec les procédures
de vote, mais ces dernières n'étaient pas intentionnelles et n'ont
pas porté préjudice aux résultats de ces élections:
- le système de scannage des bulletins
de vote a bien fonctionné dans l'ensemble, avec quelques problèmes
constatés. Cependant, il a suscité des inquiétudes quant au secret
du vote car les choix des électeurs étaient facilement visibles
sur les bulletins lorsqu'ils étaient scannés et placés dans les
urnes. Ce problème était largement dû à la conception et à l'emplacement
des isoloirs; il n'a pas semblé gêner les électeurs qui votaient;
- la présence de personnes non autorisées, y compris la
police, dans les bureaux de vote. Cependant, elles ne semblaient
pas interférer avec le processus électoral;
- des cas de non-respect involontaire des procédures de
comptage des votes et de préparation des protocoles de résultats
ont été constatés.
72. Comme ce fut le cas lors des élections précédentes, les ONG
et les organisations d'observateurs ont informé la commission ad
hoc de certaines allégations de cas d'achat de voix, de vote contrôlé
et d'intimidation des électeurs. La CCE a publié des informations
sur 45 plaintes reçues le jour des élections. Les violations présumées
étaient principalement liées au non-respect des procédures, au mauvais
fonctionnement des scanners de bulletins de vote et à la campagne
pendant le jour de l'élection. D'autres plaintes concernaient des
campagnes menées en violation du silence électoral, le transport
collectif d’électeurs par autobus et quatre cas d'achat présumé
de voix.
73. Les observateurs de l'Assemblée ont noté le très faible taux
de participation, qui correspond au taux de participation officiel
final de 34,94% annoncé par la CCE le 6 décembre (contre 56,5% en
octobre 2020). Ce faible taux de participation peut s'expliquer
à la fois par la lassitude des électeurs, puisque c'était la quatrième fois
cette année qu’ils étaient appelés aux urnes, mais aussi par la
désillusion de larges segments de la population, la modification
de la loi électorale ayant privé de représentation politique au
parlement une plus grande proportion de femmes, de jeunes et les
presque 60% de la population sans éducation supérieure.
74. Les six partis suivants ont remporté des sièges au Jogorku
Kenesh
Note:
|
Partie
|
Pourcentage
|
|
Ata-Jurt Kirghizistan
(Patrie):
|
17.30%
|
|
Ishenim (Confiance):
|
13.63%
|
|
Yntymak (Harmonie)
|
10.99%
|
|
Alyans (Alliance)
|
8.34%
|
|
Butun (uni) Kirghizistan
|
7.04%
|
|
Yyman Nuru (Rayon d’espoir)
|
6.15%
|
75. Trois sont des partis politiques
pro-gouvernementaux – Ata-Jurt Kirghizistan (Patrie), Ishenim (Confiance)
et Yntymak (Harmonie), tandis que Yyman Nuru (Rayon de Foi) et Alyans
(Alliance) ne sont affiliés ni au gouvernement ni à l'opposition.
Butun (Unis) Kirghizistan est le seul parti d'opposition dans la
nouvelle composition du parlement.
76. La loi électorale prévoit qu'au moins 30% des sièges du parlement
doivent être occupés par des femmes. Aucune femme n'a été élue dans
les circonscriptions à mandat unique, ce qui ramène le nombre de femmes
à un maximum de 18%.
77. Après l'annonce des résultats préliminaires, les partis d'opposition
Ata-Meken (Patrie), Azattyk (Liberté), sociaux-démocrates et Uluttar
Birimdigi (Union des nationalités), qui n'ont pas réussi à obtenir
au moins 5% des voix requises pour obtenir des sièges au parlement,
ont dénoncé l'élection lors d'une manifestation organisée à Bichkek
le 29 novembre, en invoquant une fraude électorale présumée lors
du dépouillement. En effet, un black-out de l'écran de présentation
des résultats (pendant 40 minutes) avait montré que plusieurs partis
étaient passés sous le seuil électoral de 5%. Le leader d'Ata-Meken,
Omurbek Tekebaev, a affirmé que son parti disposait de 6,17% des
voix avant que l'écran ne s'éteigne, mais de 3,4% lorsque l'écran
s'est rallumé. Le leader d'Uluttar Birimdigi, Nurlan Adaev, a déclaré
que son parti s'approchait de la barrière des 5% avec 4,47% des
voix lorsque l'écran s'est éteint, mais que le parti a terminé avec
seulement 2,39%. En réponse, la présidente de la CCE a affirmé que
le dysfonctionnement ne s'était produit qu'au niveau de l'écran et
non au cours du processus de dépouillement et qu'il n'avait pas
affecté les résultats. D'autres responsables ont indiqué dans les
médias que le moniteur avait indiqué à un moment donné qu'environ
150% de l'électorat avait voté et que les partis en tête avaient
reçu environ 130% des voix. La délégation de l'Assemblée regrette que
cet incident ait terni une journée par ailleurs calme et ordonnée,
dont le principal enjeu était le taux record d’abstentions.
78. Le black-out de l'écran de la CCE n'est cependant pas le seul
problème qui a suscité l'inquiétude de ceux qui contestent les résultats
du scrutin. La CCE a également rejeté 116 346 bulletins de vote
– soit environ 9,64% des votes – qui ont été déclarés nuls. Ce chiffre
est en effet exceptionnellement élevé.
79. Deux districts de Bichkek (Pervomaïski et Sverdlovsk) seront
soumis à de nouvelles élections, le nombre de votes «contre tous»
ayant dépassé celui des votes pour l'un ou l'autre des candidats.
80. Malgré ces plaintes relatives au processus de vote, il semble
qu'il y ait eu moins de violations pendant la campagne électorale
et le jour du scrutin que lors des élections précédentes.
6 Conclusions et recommandations
81. La commission ad hoc de l'Assemblée
a conclu que ces nouvelles élections législatives devaient être considérées
dans le contexte des élections ratées d'octobre 2020, au cours desquelles
de nombreuses personnes ont protesté contre la corruption et le
système qui n'avait pas réagi contre les multiples abus électoraux.
Au lieu de cela, les Kirghizes ont été entraînés dans une spirale
de reports répétés de nouvelles élections législatives, ainsi que
dans une révision constitutionnelle complète qui a donné au nouveau
Président des pouvoirs considérables et qui a modifié la structure
et réduit considérablement les pouvoirs du parlement. Le taux record
des abstentions reflète l'épuisement des électeurs, leur désillusion
et la perte de confiance du public dans les institutions du pays.
82. De plus, la commission ad hoc est préoccupée par les changements
substantiels apportés au système électoral et à la législation électorale,
adoptés par le parlement intérimaire dont le mandat avait expiré
et qui ont été promulgués par le Président quelques jours seulement
avant le début de la campagne électorale, ce qui n'a pas donné aux
électeurs ni aux agents électoraux l'occasion de se familiariser
avec le nouveau système. Ces changements ont également privé de
nombreuses femmes, de nombreux jeunes et la grande partie de la
population n'ayant pas fait d'études supérieures d'être élus au
parlement, ce qui va clairement à l'encontre des normes internationales.
83. Bien que le contexte électoral ait été modifié et que la composition
de la CCE ait changé peu avant les élections, les préparatifs des
élections ont été gérés efficacement par l'administration électorale.
Les élections ont été compétitives et ont offert aux électeurs un
large choix politique parmi un grand nombre de candidats. Le jour
du scrutin s'est déroulé dans le calme et le vote a été bien organisé.
La commission ad hoc a noté avec satisfaction la présence d'un grand
nombre de représentants de partis et d'observateurs nationaux non partisans
dans les bureaux de vote visités, ce qui a accru la transparence
du scrutin. Cependant, aucune élection ne se limite au seul jour
du scrutin; c'est un processus qui inclut la campagne électorale.
84. Les membres de la commission ad hoc ont constaté un certain
nombre de lacunes techniques dans les bureaux de vote visités. En
particulier, le système de scannage électronique des bulletins de
vote a suscité des inquiétudes quant au secret du vote, et des incidents
ont été observés quant au non-respect involontaire des procédures
de dépouillement. Plusieurs bureaux de vote sont restés inaccessibles
aux personnes souffrant d'un handicap physique, même si l'effort
global de l'administration pour aider les personnes malvoyantes
mérite d'être reconnu.
85. La commission ad hoc a été informée de cas d'utilisation abusive
de ressources publiques et de pressions sur les électeurs, ainsi
que de certaines allégations d'achat de voix. Toutefois, en raison
des messages forts de l'exécutif et du mémorandum signé par les
partis politiques, ces tentatives frauduleuses sont apparues moins
nombreuses que lors des élections précédentes. D'autre part, certaines
mesures préventives de l'exécutif et l'intervention proactive du
Comité d'État pour la sécurité nationale dans l'éradication des
cas de violation ont étouffé la campagne et incité les parties prenantes
à aborder la compétition électorale avec prudence.
86. Le nouveau cadre juridique électoral réglemente de manière
adéquate de nombreux aspects techniques du processus électoral.
Néanmoins, la commission ad hoc regrette qu'un grand nombre de recommandations de
la Commission de Venise et de recommandations antérieures de l’Assemblée
n'aient pas été prises en compte, notamment en ce qui concerne certaines
limitations des droits à la liberté d'expression et d'association;
l'absence de dispositions efficaces en matière de transparence et
de responsabilité dans le financement des campagnes électorales;
l'absence de dispositions efficaces pour assurer un accès et une couverture
médiatique équitables. En outre, les restrictions disproportionnées
au droit de suffrage des personnes purgeant une peine de prison,
quelle que soit la gravité du crime commis, et les restrictions
fondées sur le handicap devraient être levées.
87. Tout en reconnaissant que le passage à un système d'élection
mixte a pu viser à promouvoir le pluralisme et une approche plus
individuelle des candidats, la commission ad hoc regrette son impact
négatif sur la participation et la représentation des femmes. Elle
déplore le fait qu'aucune femme n'ait été élue dans la partie majoritaire
des élections, ce qui constitue un écart supplémentaire par rapport
au quota de 30%. En outre, il n'existe pas de dispositions légales
pour maintenir les quotas de participation des femmes ou des minorités
nationales après la nomination. Les mécanismes visant à renforcer
l'efficacité des quotas dans les listes de candidats devraient être
revus, notamment les sanctions dissuasives en cas de non-respect
des quotas et les incitations financières pour les partis pour chaque
député élu issu du groupe protégé.
88. En ce qui concerne le financement des partis politiques et
de la campagne électorale, la commission ad hoc déplore que les
recommandations de la Commission de Venise contenues dans l'avis
de 2014 n'aient toujours pas, dans une large mesure, été suivies
d'effet. Cela s'applique en particulier aux recommandations concernant
la transparence et la responsabilité du financement des campagnes
électorales et la disponibilité de mécanismes efficaces de contrôle
du respect de la loi par le biais d'audits. Pour assurer une surveillance transparente
et significative du financement des campagnes, la capacité du groupe
d'audit de la CCE devrait être augmentée et les résultats des audits
devraient être publiés dans un délai raisonnable. Pour éliminer
les désavantages fondés sur la capacité financière des candidats,
le cadre juridique devrait être révisé afin d'autoriser les dons
en nature et les services bénévoles à des fins de campagne. En outre,
la question du solde inutilisé de la campagne devrait être réglementée.
89. La commission ad hoc désapprouve vivement les récentes tendances
à limiter la liberté d'expression, notamment la mise en œuvre de
la loi récemment adoptée sur la «protection contre les informations
inexactes (fausses)» et la définition restrictive par la CCE de
ce qui constitue une campagne dans les médias. Les exigences d'accréditation
spéciales pour les médias doivent être reconsidérées car elles créent
des obstacles inutiles pour les médias, limitant potentiellement
la quantité d'informations disponibles pour les électeurs. D'autre
part, les radiodiffuseurs publics et d'État devraient faire davantage
d'efforts dans leurs programmes d'information et d'actualité pour
assurer une couverture éditoriale impartiale et équilibrée des activités
de campagne des candidats, aidant ainsi les électeurs à faire des
choix éclairés.
90. La commission ad hoc appelle le Parlement kirghize nouvellement
élu à renforcer sa coopération avec l'Assemblée, à s'engager à nouveau
en faveur des objectifs du statut de partenaire pour la démocratie
et à utiliser pleinement les possibilités offertes par ce statut,
afin de garantir le respect des engagements politiques pris lors
de la demande de ce statut, tels qu'ils figurent dans la
Résolution 1984 (2014).
91. La commission ad hoc invite en outre le Parlement kirghize
nouvellement élu à intensifier sa coopération avec la Commission
de Venise en vue de résoudre les différents problèmes constatés
lors des élections législatives de novembre 2021, ainsi que les
nombreuses questions soulevées dans ses avis de 2011, 2014 et 2021,
afin d'améliorer ses normes en matière de démocratie et de droits
de l'homme, l'équilibre des pouvoirs, son cadre juridique et ses
pratiques électorales.
92. La commission ad hoc considère que le Conseil de l'Europe
devrait continuer à aider le Kirghizistan, par le biais de ses différents
programmes de coopération, afin de s'assurer que la réforme constitutionnelle
en cours respecte les droits de l'homme, la démocratie et l'État
de droit, et de soutenir la société civile dynamique du pays.
Annexe 1 – Composition de la commission
ad hoc
Sur la base des propositions des groupes
politiques de l'Assemblée, la composition de la commission ad hoc s’établit
comme suit:
Présidente: Mme Marina
BERLINGHIERI, Italie
Groupe des Socialistes, Démocrates et
Verts
- Mme Marina
BERLINGHIERI, Italie
- M. Pere LÓPEZ, Andorre
Groupe du Parti populaire européen (PPE/DC)
- M. Luís LEITE RAMOS,
Portugal
- M. Kęstutis MASIULIS, Lituanie
- M. Krzysztof TRUSKOLASKI, Pologne
- M. Cristian NICULESCU-ȚÂGÂRLAȘ, Roumanie
Groupe des conservateurs européens et
Alliance démocratique (CE/AD)
- M. Alberto RIBOLLA,
Italie
Alliance des Démocrates et des Libéraux
pour l'Europe (ADLE)
- Mme Diana
STOICA, Roumanie
Groupe de la Gauche unitaire européenne
(GUE)
- M. Antón GOMEZ-REINO,
Espagne
Commission de Venise
- M. Nicolae ESANU, République
de Moldova
Secrétariat
- Mme Ivi-Triin
ODRATS, Secrétaire de la commission ad hoc, Division de l'observation
des élections et de la coopération interparlementaire
- Mme Anne GODFREY, Assistante,
Division de l'observation des élections et de la coopération interparlementaire
- M. Serguei KOUZNETSOV, chef de division, Commission de
Venise
Annexe 2 – Programme de la Mission internationale
d’observation des élections
Vendredi 26 novembre
11:45-12:45 Réunion de briefing pour les observateurs
de l'APCE
13:00-13:30 Bienvenue et remarques introductives
- Peter
Juel-Jensen, coordinateur spécial et chef de la mission d'observation
à court terme de l'OSCE
- Marina Berlinghieri, cheffe de la délégation d'observateurs
de l'APCE
- Farah Karimi, chef de la délégation des observateurs de
l'AP de l'OSCE
- Ambassadeur Alexey Rogov, chef du bureau du programme
de l'OSCE à Bichkek
13:30-15:00 Briefing de la mission d'observation des élections
du BIDDH
- Bienvenue et aperçu
du travail de la MOE du BIDDH, Ambassadeur Audrey Glover, Cheffe
de la MOE du BIDDH et Polyna Lemos, cheffe adjointe de la MOE du
BIDDH
- Cadre juridique et système électoral, Svetlana Chetaikina,
analyste juridique
- Contexte politique, Giovanni Gabassi, analyste politique
- Administration électorale et inscription des électeurs,
Rashad Shirinov, Rokas Stabingis, analystes électoraux
- Paysage médiatique, Ivan Godarsky, analyste des médias
- Plaintes et appels, Svetlana Chetaikina, analyste juridique
- Point sur la sécurité et mise à jour covid-19, Auset Mitchell,
expert en sécurité
- Questions et réponses
15:30-17:00 Table ronde des candidats désignés par les partis
- Butun Kyrgyzstan, Iskhak Masaliev,
membre du parti
- Sociaux-démocrates, Lira Bekchoroeva, candidate
- Yntymak, Chyngyz Makeshov, chef de liste du parti
- Ata-Meken, Tilek Toktogaziev, député, membre du parti
17:00-17:45 Table ronde des candidats auto-nommés
- Kanybek Imanaliev, candidat
autoproclamé pour un mandat unique
- Karim Khandzheza, candidat autodésigné pour un mandat
unique, représenté par Lumazova Zarina
- Damira Niyazalieva, candidate autodésignée pour un mandat
unique (intervention écrite)
- Sukhrab Kasymov, représentant du candidat autoproclamé
du mandat unique Melis Turganbaev
18:00-19:30 Panel sur le paysage médiatique et la couverture
des élections
- Bolot Temirov,
journaliste indépendant
- Kubat Kasymbekov, Radio Azattyk
- Anna Kapushenko, rédactrice en chef, cofondatrice de Kloop.kg
- Elina Karakulova, directrice, Internews Kirghizstan
- Dilya Yusupova, journaliste, Kaktus.media
Samedi 27 novembre
09:00-11:00 Panel sur le contexte socio-politique
des élections
- Bermet Stakeeva, directrice
de programme, Forum des ONG de femmes du Kirghizstan (FWNGO)
- Emil Dzhuraev, observateur politique
- Syinat Sultanalieva, chercheuse à la division Europe et
Asie centrale, Human Rights Watch
- Aida Suyundueva, présidente du Fonds public «Common Cause»
- Saniia Toktogazieva, avocate, «Avocats du Kirghizstan»
- Ainura Usupbekova, Fonds public «Plate-forme civique»
- Dinara Oshurakhunova, observateur indépendant
- Dimitar Stojkov, directeur, IRI Kirghizstan
11:15-12:45 Panel sur l'administration et la législation électorales
- Nurzhan Shaildabekova, présidente
de la Commission centrale des élections et des référendums.
- Louise Chamberlain, représentante résidente, PNUD
- Bekbosun Borubashov, conseiller présidentiel et ancien
président de l'Assemblée constitutionnelle
- Maksat Tolonov, directeur exécutif des affaires juridiques
de la télédiffusion, Public Broadcasting Corporation (KTRK)
13:00-14:50 Briefing de la Mission d'observation des élections
du BIDDH – suite
- Procédures
du jour du scrutin, Rashad Shirinov, analyste électoral
- STO Reporting, Andreas Roth, analyste statistique
- Briefing des observateurs à long terme du BIDDH déployés
à Bichkek (environs) et Chui West, Sherry Murphy et Stefan May,
LTO 01; Susanne Greiter et Robert Mangham, LTO 13.
Dimanche 28 novembre
08:00-20:00 Observation dans les bureaux de vote
Lundi 29 novembre
08:00-09:00 Débriefing pour les observateurs de
l'Assemblée parlementaire de l’OSCE
08:00-09:00 Débriefing pour les observateurs de l’APCE
15:00 Conférence de presse conjointe
Annexe 3 – Communiqué de presse de la
Mission internationale d’observation des élections
Les élections législatives au Kirghizstan
ont été compétitives mais n'ont pas suscité un engagement significatif
des électeurs, selon les observateurs internationaux.
BICHKEK, 29 novembre 2021 – Les élections législatives du
Kirghizstan ont été compétitives, mais elles n'ont pas suscité un
engagement significatif de la part des électeurs en raison d'une
campagne étouffée, de changements constitutionnels affaiblissant
le parlement et de modifications législatives importantes concernant
des aspects clés de l'élection. Une législation électorale généralement
adéquate a été sapée par des limitations des droits civils et politiques
ainsi que par une séparation des pouvoirs et une indépendance du pouvoir
judiciaire réduites. Les électeurs avaient le choix entre un large
éventail d'options politiques. Les préparatifs de l'élection ont
été gérés efficacement par l'administration électorale, et le jour
de l'élection s'est déroulé dans le calme, ont déclaré les observateurs
internationaux dans une déclaration aujourd'hui.
La mission d'observation conjointe du Bureau des institutions
démocratiques et des droits de l'homme (BIDDH) de l'OSCE, de l'Assemblée
parlementaire de l'OSCE (AP OSCE) et de l'Assemblée parlementaire
du Conseil de l'Europe (APCE) a noté que les élections se sont déroulées
dans le contexte d'une révision législative approfondie par un parlement
dont le mandat avait expiré. Les autorités ont affiché la volonté
politique de garantir des élections propres, mais l'application
stricte des mesures subséquentes a conduit à une campagne prudente.«L'année
dernière a été vertigineuse pour le Kirghizistan, avec des changements
politiques massifs et une course à la centralisation du pouvoir»,
a déclaré Peter Juel-Jensen, coordinateur spécial et chef de la mission
d'observation à court terme de l'OSCE. «Bien que globalement bien
organisées et compétitives, les élections d'hier ont reflété cette
approche précipitée. Pour respecter pleinement les engagements internationaux,
il faudra à l'avenir accorder beaucoup plus d'attention aux processus
démocratiques standard, y compris aux contrôles et équilibres appropriés
du pouvoir.»
Les modifications importantes apportées au cadre juridique
peu avant la convocation des élections n'ont pas donné aux électeurs
ou aux agents électoraux l'occasion de se familiariser avec le nouveau
système. Par ailleurs, la manière dont les changements juridiques
ont été introduits ne répondait pas aux normes d'un processus législatif
démocratique. Quelque 3,6 millions d'électeurs étaient inscrits
pour voter et le taux de participation le jour du scrutin était
de 35%.«Ces élections doivent être replacées dans le contexte des élections
ratées de l'année dernière, qui ont débouché sur un système politique
accordant des pouvoirs considérables au président et sur l'adoption
d'un tout nouvel ensemble de règles. La nouvelle constitution a modifié
l'équilibre des pouvoirs et réduit considérablement le rôle du parlement,
tandis que le faible taux de participation d'hier semble indiquer
une perte de confiance du public dans les institutions du pays»,
a déclaré Marina Berlinghieri, chef de la délégation de l'APCE.
«Les habitants de ce pays méritent que leurs libertés soient respectées,
et nous appelons les parlementaires nouvellement élus à défendre
les normes démocratiques, l'État de droit et la protection des droits
de l'homme.»
Le jour du scrutin s'est déroulé dans le calme et les procédures
ont été pour la plupart respectées. Toutefois, des urnes n'ont pas
été correctement scellées et il y a eu des cas de surpopulation
dans certains endroits. Des personnes non autorisées étaient également
présentes dans un grand nombre de bureaux de vote, ainsi que des
interférences extérieures dans un petit nombre de cas. La présence
d'observateurs des candidats dans la grande majorité des bureaux
de vote a contribué à rendre le processus plus transparent. Si le
passage à un système électoral mixte a pu viser à promouvoir le
pluralisme, il a eu un impact négatif sur la participation et la représentation
des femmes dans tout le pays. En outre, il n'existe aucune garantie
quant au maintien des quotas visant à assurer une plus grande participation
des femmes, des minorités nationales et des personnes handicapées.
Les libertés fondamentales ont été généralement respectées
lors de la campagne, qui est restée discrète. Les nouvelles exigences
en matière d'éducation, selon lesquelles les candidats doivent avoir
fait des études supérieures, vont à l'encontre des normes internationales
et limitent considérablement le nombre de citoyens pouvant se présenter.
Si la constitution garantit la liberté d'expression et l'accès à
l'information, elle contient également des motifs indûment larges
et vagues qui limitent potentiellement la liberté d'expression.
Dans le même temps, une définition étroite de la campagne dans les
médias et la décision de nombreux médias de ne pas couvrir la campagne
ont réduit la couverture médiatique et laissé les électeurs sous-informés.
Les reportages critiques et analytiques ont été largement absents,
à l'exception de quelques médias en ligne.«La récente réduction
du pouvoir du parlement a fait perdre à la population la confiance
dans l'impact de son vote, tandis que les restrictions indues imposées
à l'éligibilité des candidats et le passage à un système électoral mixte
ont empêché un éventail de choix plus diversifié», a déclaré Farah
Karimi, chef de la délégation de l'OSCE PA. «La démocratie est une
question de représentation et si les femmes, les jeunes et ceux
qui n'ont pas de diplômes universitaires sont si sévèrement limités
dans le droit de se présenter, nous ne devrions pas être surpris
par le manque d'enthousiasme des électeurs.»
Le passage à un système entièrement présidentiel a été initié
par le président, qui, depuis son entrée en fonction au début de
l'année, a considérablement façonné l'environnement politique actuel.
Outre des limitations excessives d'un certain nombre de droits civils
et politiques, la constitution adoptée en avril confère au président
un rôle accru dans la nomination des juges et des agents électoraux,
ce qui compromet l'indépendance du pouvoir judiciaire et la séparation
des pouvoirs.«Alors que les électeurs avaient un éventail d'options
politiques, nous sommes sérieusement préoccupés par le manque d'engagement
avec les électeurs et les efforts pour les informer», a déclaré
Audrey Glover, qui dirige la mission d'observation électorale du BIDDH.
«Nous espérons que le nouveau parlement aura maintenant l'occasion
de faire une évaluation correcte de tous les changements législatifs
qui ont été apportés et de travailler à les améliorer pour le bien
de tous les citoyens.»
L'observation internationale des élections a réuni 351 observateurs
de 41 pays, dont 283 experts et observateurs à long et court terme
du BIDDH, 55 parlementaires et membres du personnel de l'AP de l'OSCE, et
13 de l'APCE.
