B Exposé des motifs
par Mme Marietta Karamanli, rapporteure
1 Introduction
1. La pandémie de la covid-19
qui a frappé le monde entier dès le début 2020 a été et est avant
tout une urgence de santé publique. La priorité légitime des autorités
publiques a été de sauver des vies et de protéger la santé des citoyens.
En même temps, la pandémie a eu un impact majeur sur tous les aspects
de la vie des individus et des sociétés, y compris sur le fonctionnement
des institutions démocratiques. L’Assemblée parlementaire a dressé
un premier bilan de cet impact en octobre 2020 en adoptant la
Résolution
2337 (2020) et la
Recommandation
2179 (2020) «Les démocraties face à la pandémie de covid-19».
2. En novembre 2020, j’ai initié une proposition de résolution
«Protéger les piliers de la démocratie en période de crises sanitaires»
Note soutenue par plusieurs collègues.
Elle invitait l’Assemblée à suivre de près l’impact de la crise
sanitaire en cours, ainsi que d’éventuelles crises futures, sur
les piliers du système démocratique, en particulier le fonctionnement
des parlements et les élections pendant les situations d’urgence.
3. En février 2021, lorsque la commission des questions politiques
et de la démocratie m’a désignée comme rapporteure, j’ai indiqué
mon intention d’élargir mon futur rapport sur deux aspects supplémentaires,
à savoir l’impact de la pandémie sur la démocratie locale et sur
la société civile, et d’organiser des auditions avec des experts.
J’avais également prévu de travailler en coopération étroite avec
les délégations nationales afin d‘identifier les bonnes pratiques
en matière d’exercice du contrôle parlementaire sur l’action gouvernementale. Cependant,
l’aggravation de la situation internationale à la suite de l’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine a complètement bouleversé
nos priorités.
4. De plus, la pandémie a restreint les possibilités de contacts
directs, me limitant aux entretiens en ligne. J’ai pu ainsi m’entretenir
avec M. Andreas Kiefer, Secrétaire Général du Congrès des pouvoirs
locaux et régionaux du Conseil de l’Europe, M. Pierre Garrone, Chef
de division au sein du Secrétariat de la Commission européenne pour
la démocratie par le droit (Commission de Venise), et M. Filip Pazderski
(Institut des Affaires Publiques, Pologne), qui a piloté la préparation
du rapport sur les implications de la covid-19 sur les droits fondamentaux
et l’espace civique
Note pour
le Comité économique et social européen. Je tiens à remercier tous mes
interlocuteurs pour leurs contributions pertinentes et pour le partage
de documents très utiles.
5. La recrudescence de la pandémie dans de nombreux pays du monde,
l’apparition de nouveaux variants du virus dont les propriétés sont
encore peu connues, ainsi que la propagation d’autres maladies,
par exemple la variole du singe confirment l’utilité et l’actualité
du présent rapport qui s’inscrit dans la suite de la
Résolution 2337
(2020). Dans un futur proche, de nouvelles urgences climatiques
et environnementales pourraient conduire les pouvoirs publics à
prendre de nouvelles mesures d’urgence remettant en cause l’ordre démocratique.
2 Les
parlements face à la covid-19
2.1 Défis
posés par la pandémie
6. La pandémie de covid-19 a gravement
affecté toutes les institutions de gouvernance, y compris les parlements,
et les a confrontés à des défis à la fois politiques et opérationnels.
Sur le plan politique, une forte augmentation des pouvoirs exécutifs
en matière de réglementation en réponse à la pandémie a mis à l'épreuve l'influence
et les pouvoirs de contrôle des parlements. Ces derniers ont dû
chercher un équilibre entre continuer à assumer leurs responsabilités
constitutionnelles pour assurer la continuité de la gouvernance
démocratique, promulguer et superviser attentivement des pouvoirs
exécutifs spéciaux pour lutter contre le virus, donner l'exemple
en termes de pratiques de travail sûres et protéger la santé des
parlementaires, du personnel ou des visiteurs au sein des édifices
parlementaires.
7. Les parlements sont des lieux où les gens se réunissent, délibèrent
et donnent leur assentiment à la politique publique – ils exigent
des dirigeants politiques de rendre des comptes et constituent des
chambres de débat nationales. De par leur nature, ils comptent des
personnes qui se font les représentants d’un large éventail de points
de vue. La collégialité et le caractère public et contradictoire
des débats y sont intimement liés. Mais ce sont en premier lieu
des organes fondamentalement démocratiques, où tous les membres
élus par et pour les peuples ont un vote égal. La tenue des débats
en public les fait se distinguer de nombreux autres organismes gouvernementaux.
Par leurs fonctions représentatives, ils assurent un lien essentiel
entre les citoyens et les politiques qui sont conduites en leur
nom. Toutes ces fonctions signifient que les parlements garantissent
la responsabilité politique et démocratique et renforcent le soutien
public et la légitimité pour l'ensemble du système démocratique.
8. Plusieurs de ces fonctions essentielles ont été durement mises
à l'épreuve par la pandémie. Tout d’abord, la pandémie a immédiatement
menacé la capacité des parlements, en tant qu'assemblées plurinominales
et multipartites, à se réunir de manière habituelle. Certains ont
réagi en ouvrant la discussion et mettant leurs activités en ligne.
D’autres ont choisi de limiter le nombre de membres pouvant participer. Certains
ont réduit le nombre de réunions ou leur éventail habituel d'activités.
D’autres ont changé leurs procédures de vote.
9. La pandémie a également exigé de la part des gouvernements
une prise de décision rapide dans un environnement imprévisible,
pour éviter que les coûts de l'inaction en termes de retombées sanitaires
ne s’avèrent encore plus élevés. Cela s’est souvent traduit par
une réduction du contrôle parlementaire et de l’obligation de rendre
compte au parlement. Au début de la pandémie, ces compromis ont
été nécessaires, mais au fil du temps, s’est profilé le danger que
les gouvernements s’accommodent progressivement de ce type d'élaboration
des politiques et que la loi finisse par être la prérogative exclusive
des exécutifs.
10. Pour les gouvernements, il y a clairement un avantage à faire
inscrire la politique souhaitée dans le recueil des lois aussi rapidement
et facilement que possible. Mais il y a de bonnes raisons pour lesquelles
les parlements servant traditionnellement à ralentir ce processus.
C’est le principe démocratique implicite par selon lequel la pluralité
des voix et des points de vue produit de meilleurs résultats.
11. Le contrôle exercé par les parlements est important pour de
nombreuses raisons. J’y reviendrai plus en détail dans la section
suivante. Au niveau des principes, la responsabilité est une composante
inhérente à la démocratie parlementaire. Mais elle est tout aussi
importante pour des raisons pragmatiques.
12. Premièrement, un contrôle parlementaire efficace favorise
la gouvernance de haute qualité. Exposer les décisions politiques
au grand jour, permettre aux gens de poser des questions embarrassantes
dans un forum public et obliger les ministres à réfléchir aux réponses,
tout cela permet d'éviter les erreurs politiques et se traduit par
une prise de décisions politiques plus solides.
13. Deuxièmement, le contrôle parlementaire dans l'enceinte publique
favorise la transparence dans l'élaboration des politiques. Il offre
aux gouvernements la possibilité de développer des arguments, dans
le débat public, concernant les raisons pour lesquelles les politiques
sont menées; lorsque ces arguments résistent aux interrogations,
la confiance du public dans les décisions prises est renforcée.
14. On ne peut pas permettre que l’absence de contrôle devienne
une habitude après la pandémie – car cela conduira à la fois à une
politique de mauvaise qualité et à des politiciens de mauvaise qualité.
Même lorsque les parlements ont été en mesure de contrôler les politiques,
cela a été considérablement remis en question par la situation pandémique,
en termes de fonctionnement interne.
15. En effet, les arrangements pris pour lutter contre la pandémie
qui ont limité la capacité de participation et de contribution parlementaires
ont très clairement remis en question le principe d'égalité qui
est essentiel à toute démocratie parlementaire. Parfois par nécessité,
le nombre de membres pouvant assister aux séances a été réduit.
Dans certains parlements, le vote a également été limité à certains
membres, par le biais d'accords de procuration.
16. Ces faits sont problématiques en eux-mêmes: ils ont été aggravés
par le fait qu'ils ont eu tendance à renforcer les directions des
partis. Ce sont souvent les chefs des groupes parlementaires qui
ont décidé qui pouvait participer – en conservant pour eux-mêmes
la participation et le droit de vote, tout en excluant les «membres
ordinaires».
17. Limiter la participation des membres compromet non seulement
l'égalité, mais aussi la diversité, et donc les principes fondamentaux
de la représentation démocratique. Cela créé une situation confortable
pour les directions de partis, mais en définitive affaiblit la démocratie
parlementaire et le partage de la responsabilité politique.
18. Là où les parlements ont mis en place la participation électronique
aux débats et aux votes, la menace pour l'égalité et la diversité
a été réduite, et certains pourraient même affirmer que ces mécanismes
pourraient contribuer à renforcer ces principes et devraient donc
être conservés. Mais nous devons être très prudents ici.
19. Bien que substituer des procédures physiques par des procédures
virtuelles puisse sembler efficace et permettre de maintenir la
présence publique des parlements, nous savons que certaines décisions
cruciales se préparent en amont et en parallèle, certains diraient
en coulisses. Les procédures virtuelles rendent les contacts informels
beaucoup plus difficiles. Lorsqu'elles sont utilisées par les parlements,
elles limitent la capacité des membres à mesurer l'humeur et les
points de vue au sein de leurs propres partis, à construire des
alliances et donc à influencer les chefs de parti. De même, les
procédures virtuelles rendent beaucoup plus difficile pour les membres
de créer des réseaux informels avec ceux d'autres partis. Pourtant,
tous ces moyens de communication sont essentiels pour obliger les
gouvernements et les dirigeants à rendre des comptes.
20. Les membres du gouvernement eux-mêmes souffrent de ne pas
pouvoir évaluer «l'ambiance dans la salle» lorsqu'elle est à moitié
vide, ou que la plupart des personnes présentes sont dispersées
dans tout le pays et visibles uniquement sur un écran d’ordinateur.
Les débats manquent de spontanéité, ce qui affaiblit encore une
fois la responsabilité. Dans cet environnement, les relations auront
tendance à se fragiliser, se polariser et devenir partisanes.
21. Pour toutes ces raisons, il est essentiel de préserver la
capacité des parlements à travailler de manière normale pendant
les crises. Nous devons veiller à renverser les mauvaises habitudes
qui ont pu se former pendant la pandémie, en particulier lorsque
celles-ci renforcent les exécutifs contre les législatures, ou les chefs
de parti contre les membres de leur parti. Et il nous faut rester
prudents vis-à-vis de tout changement, même apparemment «modernisant»,
qui sape les relations informelles et essentielles et les canaux
de communication qui font fonctionner nos parlements.
22. La démocratie parlementaire est un bien précieux et fragile,
qui s'est développée progressivement au fil des siècles. Nous devons
faire très attention à ne pas la fragiliser davantage par inadvertance
à la suite de changements introduits dans le contexte d'urgence
de la pandémie.
2.2 L’exercice
du contrôle de l’action gouvernementale de gestion de crise
23. Le rapport de notre collègue
Ian Liddell-Grainger sur «Les démocraties face à la pandémie de
covid-19»
Note a énuméré les fonctions essentielles
du contrôle parlementaire de l’action gouvernementale et il est
utile de les rappeler ici:
- transparence
et ouverture: les parlements doivent faire la lumière sur les activités
du gouvernement. Ils offrent un espace public où les politiques
et les actions du gouvernement sont débattues, passées au crible
et livrées à l’opinion publique;
- exécution: le contrôle parlementaire permet de vérifier
si les politiques du gouvernement ont été appliquées et de déterminer
si elles ont eu l’impact souhaité;
- rapports coûts-avantages: les parlements doivent approuver
et examiner minutieusement les dépenses du gouvernement en dénonçant
le gaspillage au niveau des services financés par l’État, l’objectif
étant d’améliorer l’économie, l’efficience et l’efficacité des dépenses
gouvernementales et ainsi les dépenses les plus utiles et les plus
efficaces;
- lutte contre la corruption et l’abus de pouvoir: les parlements
doivent protéger les droits des citoyens en repérant et en prévenant
les abus de pouvoir, les comportements arbitraires ainsi que les
conduites illégales ou anticonstitutionnelles du gouvernement; leur
fonction est aussi dissuasive des excès et dérives.
24. Il convient de s’interroger sur le régime juridique de l’état
d’urgence sanitaire aux fins de l’exercice du contrôle de l’action
gouvernementale de gestion de crise et en particulier la place du
parlement et du juge aux côtés des acteurs institutionnels traditionnels
et nouveaux qui ont été impliqués dans la gestion de cette crise sans
précédent (exécutif, autorités indépendantes, autorités scientifiques).
2.3 La
spécificité de l’état d’urgence sanitaire et l’instauration d’un
cadre juridique spécifique
25. L’état d’urgence sanitaire
s’inscrit dans une logique d’états d’exception, où des pouvoirs
exorbitants du droit commun sont conférés au pouvoir exécutif pour
répondre à des situations et des circonstances exceptionnelles et
temporaires. La crise de la covid-19 a démontré, par son ampleur,
une certaine inadaptation des outils juridiques existants.
26. La création d’un régime juridique suffisamment polyvalent
pour répondre à différentes situations de crise sanitaire ou d’une
autre nature (par exemple climatique, environnementale ou énergétique
…), de grande ampleur, doit par conséquent être envisagée, conformément
aux exigences des principes de légalité, de nécessité et de proportionnalité.
27. Une gradation doit être envisagée entre «menaces sanitaires»
et «urgence sanitaire», afin que les atteintes aux libertés et droits
fondamentaux soient justifiées et proportionnées. De même, les autorités scientifiques
instaurées pendant la crise de la covid-19 doivent être pérennisées
sous des conditions qui assurent leur indépendance et préservent
la confiance que doivent pouvoir leur porter les citoyens.
28. La création d’un tel régime juridique doit pouvoir être entreprise
soit à droit constitutionnel constant, soit par une réforme de la
Constitution nationale, soit par la création d’un régime général
de l’état d’urgence (qu’il soit sécuritaire, sanitaire ou encore
climatique).
29. En revanche, l’introduction de mesures adoptées pendant l’état
d’urgence sanitaire dans le droit commun doit être exclue.
2.4 Comment
assurer la continuité des travaux parlementaires
30. Les parlements, qui doivent
continuer à jouer leur triple rôle en matière de représentation,
de législation et de contrôle, pourraient à ce titre recourir à
une boîte à outils conçue spécifiquement pour leur permettre d’assurer
la continuité de leurs activités. Celle-ci pourrait comprendre des
adaptations ciblées et opérationnelles concernant:
- la délibération, les règles
de forme et de procédure entourant l’élaboration de la loi (par
exemple la modification des règlements des parlements sur la présence
physique ou hybride de leurs membres; l’aménagement des modalités
de vote);
- le contrôle des parlementaires sur les décisions prises
par l’exécutif (par exemple, la simplification des procédures de
questions orales ou écrites au gouvernement; l’instauration de missions
d’information et de suivi thématiques, d’auditions régulières des
membres du gouvernement en commission), dans le but d’offrir des
garanties juridiques à la hauteur des atteintes possibles aux droits
et libertés fondamentaux;
- l’association des parlementaires au travail mené par les
autorités scientifiques, en particulier en ce qui concerne la lutte
contre la désinformation;
- l’association des parlementaires au travail de coordination
mené entre les services de l’État et les collectivités locales pour
contrôler la nécessité et la proportionnalité des mesures mises
en place au niveau local;
- l’évaluation parlementaire ultérieure de la gestion de
la crise par le biais de commissions d’enquête ou de missions parlementaires;
- la capacité à saisir les instances de régulation juridique
en cas d’urgence (cours ou conseils constitutionnels ou hautes juridictions).
2.5 La
nécessité d’un contrôle juridictionnel accru
31. En raison du caractère attentatoire
aux droits et libertés de certaines mesures ainsi que des risques d’abus
et d’arbitraire, le plein accès à la justice doit être garanti,
voire renforcé, pour qu’un contrôle juridictionnel des mesures réglementaires
et individuelles soit opéré.
- Ce
contrôle devrait être systématiquement exercé par le juge constitutionnel,
dans le cadre d’examens a priori ou a posteriori lorsqu’il est saisi
pour réaffirmer que l’état d’urgence sanitaire s’inscrit pleinement dans
le cadre de l’État de droit.
- Le contrôle par le juge administratif de l’ensemble des
textes réglementaires adoptés qui n’ont pas encore été transposés
dans la loi, en ce qu’ils revêtent le caractère d’actes administratifs,
doit être garanti et renforcé.
- Le juge administratif et le juge judiciaire devraient
également pouvoir opérer sans entraves, en leur qualité de juges
des libertés, un contrôle juridictionnel plus strict et plus intense
qu’en temps ordinaire sur les situations individuelles qui se présentent
à eux (par exemple en reversant la présomption de l’urgence lorsque
l’état d’urgence a été décrété); ils doivent pour ce faire disposer
de moyens matériels et de travail qui assurent l’effectivité de
leurs interventions.
- Le pouvoir juridictionnel doit également identifier les
missions «essentielles» à remplir pour continuer d’agir de manière
rapide et coordonnée et les modalités pratiques pour pouvoir le
faire.
3 Crises
sanitaires et élections
32. La propagation rapide de la
pandémie de covid-19 en 2020 a, dans plusieurs pays, été le déclencheur du
report ou de la suspension de nombre d’élections et de référendums.
L’adoption de mesures exorbitantes du droit commun a par ailleurs
eu un impact sur la liberté de circulation ou la liberté de réunion,
indispensables à tout processus électoral.
33. Pour autant, les élections doivent se tenir dans un contexte
qui donne aux citoyens le temps et les moyens de s’informer sur
les différentes options politiques en présence et leurs mérites,
afin de comprendre les raisons pour lesquelles chaque parti défend
le projet politique qu’il présente.
34. Le rapport intitulé «Les démocraties face à la pandémie de
covid-19» d’octobre 2020 précité rappelait déjà les paramètres à
prendre en considération pour organiser ou reporter des élections
dans une situation d’urgence de santé publique.
35. Au cours de ma discussion par visioconférence avec M. Pierre
Garrone le 11 avril 2022, nous avons passé en revue les principales
recommandations de la Commission de Venise en matière de tenue des élections
lors de situations de crise, y compris la pandémie. Celles-ci sont
contenues dans deux documents
Note issus de
cet organe internationalement reconnu pour son expertise en matière
électorale. Ces recommandations gardent toute leur actualité pour
d’éventuelles futures crises sanitaires.
36. Il convient de rappeler que l’article 3 du Protocole additionnel
(STE n° 9) à la Convention européenne des droits de l’homme (STE
n° 5) affirme le droit fondamental de participer, à des intervalles
réguliers, à des élections libres sur le choix du corps législatif
Note.
Cependant, ce droit n’est pas absolu et devrait être considéré en
liaison avec d’autres droits, en premier le droit à la vie garanti
par l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme.
En période de pandémie, de troubles civils ou de catastrophes naturelles,
la tenue d’élections peut entraîner un risque pour la vie des électeurs.
Il convient d’y ajouter le droit à la santé garanti par l’article
11 de la Charte sociale européenne révisée (STE n° 163), plus large
que celui de l’article 2 de la Convention, et le droit à la sécurité
(physique) qu’il fait découler de l’article 5 de la Convention sur
le droit à la liberté et à la sûreté
Note.
37. Par ailleurs, il est souhaitable d’adopter préalablement la
législation électorale en situation d’urgence avant que cette dernière
ne survienne. Cela répond au principe de stabilité du droit électoral
qui est une garantie de sécurité juridique. Cette recommandation
permet d’éviter que la situation d’urgence ne soit utilisée par
une majorité gouvernementale pour amender la législation électorale
peu de temps avant un scrutin dans un sens qui lui serait favorable,
sans que cette modification ne soit objectivement liée à la situation
d’urgence.
38. De plus, le cadre électoral applicable aux situations d’urgence
devrait régir non seulement l’éventuelle décision de reporter un
scrutin, mais également les conditions d’organisation d’un scrutin,
qu’il s’agisse de la campagne, des modalités de vote, des mesures
sanitaires pour garantir l’exercice du vote. Cette réflexion devrait
être étendue et s’intéresser aux modalités pratiques qui permettraient
au processus électoral de se poursuivre. Elle devrait porter sur
la nécessité de mettre en place des modifications procédurales au
Code électoral en période de crise sanitaire sur des aspects portant
sur:
- de nouvelles modalités
pour faire campagne (par exemple l’utilisation de médias publics
ou privés; l’usage d’internet et des réseaux sociaux)Note;
- l’élargissement des modalités de vote: l’extension du
droit de procuration; l’instauration du vote électroniqueNote; le vote par correspondance;
- la majoration des plafonds de dépenses électorales pour
les périodes allant au-delà du délai de convocation prévu;
- la nécessité de rendre effective la compétition électorale
en rendant possible les débats de proximité par les médias habituellement
non tenus par la pluralité des opinions;
- la mise en place de mesures sanitaires et d’autres mesures
visant à garantir l'exercice du vote et des missions d’observation.
39. En tout état de cause, le cadre juridique des élections doit
être sans ambiguïté, compréhensible et transparent, et sa mise en
œuvre doit être impartiale et non biaisée. Ces décisions, et toutes
celles qui affectent ces processus électoraux extraordinaires, doivent
être adoptées de manière transparente et, si possible, consensuelle,
en tenant compte de manière approfondie des circonstances exactes
(pour une épidémie: informations sanitaires, capacité de réaction
du pays, niveaux d'expansion de la maladie...). Elles doivent être
soumises à un contrôle indépendant, de préférence devant un tribunal.
4 Impact
de la pandémie sur la démocratie locale
40. La pandémie a eu un impact
majeur sur le fonctionnement de la démocratie locale et régionale.
Les autorités locales et régionales élues se trouvent en première
ligne, au contact direct avec les citoyens. Ceux-ci s’attendent
à ce que les maires et les élus locaux soient présents pour répondre
à leurs soucis et proposer des solutions pratiques.
41. La pandémie de covid-19 a modifié les équilibres entre les
échelons locaux, régionaux et nationaux de nombreux pays, voire
a parfois même a mis la démocratie locale «entre parenthèses».
42. Ainsi, on a pu observer dans plusieurs États membres du Conseil
de l’Europe, surtout au début de la pandémie, la double tendance
à centraliser la gestion de la crise au niveau de l’exécutif central
et en même temps à faire porter la gestion et la responsabilité
des conséquences sur les autorités locales sans les doter ni des
moyens adéquats à leur réalisation ni de possibilités de participation
à l’élaboration et à la prise de décisions en ce qui concerne les
politiques de réponse à la crise.
43. Les pouvoirs locaux ont été en première ligne pour atténuer
les effets de la pandémie. Ils ont été sollicités pour faire face
à l’urgence sanitaire, tout en limitant du mieux possible les impacts
sociaux et économiques. Malgré la suppression d’emplois dus à l’arrêt
de l’activité économique, les collectivités locales ont dû maintenir
les services essentiels et trouver des solutions face à cette crise
sans précédent. Elles ont également joué un rôle crucial dans la
promotion de la solidarité entre les communautés et ont permis à
la société civile de se rassembler et de contribuer à la résilience
collective.
44. Au cours de mes échanges par visioconférence avec M. Andreas
Kiefer, Secrétaire Général du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux
du Conseil de l’Europe, nous avons pu évoquer certains aspects de
l’impact de la covid-19 sur la démocratie locale.
45. J’aimerais tout d’abord féliciter le Congrès des pouvoirs
locaux et régionaux d’avoir mis à la disposition des autorités locales
une plate-forme
Note pour mettre en commun les expériences
vécues et les solutions trouvées pour faire face à la pandémie.
Sur cette plate-forme digitale, le Congrès a souligné que, face
à la crise de la covid-19, toutes les autorités devraient agir collectivement
dans toute l'Europe, dans un esprit de solidarité qui doit s'exprimer
à tous les niveaux: européen, national, local et régional, et également
unir les efforts pour soutenir les autorités locales et régionales
qui, en raison de leurs responsabilités particulières et de leur
proximité avec les citoyens, sont en première ligne pour répondre
à la crise majeure de la covid-19.
46. Dans le cadre du suivi du respect de la Charte européenne
de l’autonomie locale (STE n° 122) et de son Protocole additionnel
sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales
(STCE n° 207), le Congrès a recensé, dès 2017, les domaines de la
Charte dont la mise en œuvre posait le plus de difficultés aux États membres.
Les problèmes récurrents suivants ont été mis en évidence:
- l’inadéquation des ressources
financières dont disposent les collectivités locales et régionales
(article 9 de la Charte);
- la définition, l’attribution et l’exercice restreints
des compétences locales (article 4 de la Charte);
- le manque de consultation par le pouvoir central (articles 4.6
et 9.6 de la Charte);
- l’absence d’applicabilité directe de la Charte dans l’ordre
juridique interne (considérée comme étant l’une des causes profondes
des problèmes récurrents).
47. En janvier 2021, en pleine crise de covid-19, le Congrès a
procédé à une nouvelle évaluation du respect de la Charte par les
États membres
Note. Il a constaté que, dans le
contexte de la pandémie de coronavirus, ces problèmes récurrents
se sont aggravés. De nombreux pays ont recentralisé de manière disproportionnée
– en violation de la Charte – les compétences et les ressources
financières octroyées aux collectivités locales, justifiant leur
action par la nécessité d’enrayer la propagation de la covid-19.
Le non-respect des principes garantis par la Charte est une évolution
préoccupante car on attend de sociétés ouvertes et démocratiques qu'elles
continuent d’appliquer et de défendre les principes démocratiques
dans les mesures qu’elles prennent pour lutter contre la pandémie.
48. L’article 9 de la Charte
Note «Les ressources financières des collectivités
locales» semble avoir été le plus ignoré pendant la pandémie. Il
ressort du rapport cité que la majeure partie des recettes budgétaires
locales sont utilisées pour financer les tâches et fonctions «obligatoires»
propres ou déléguées, ce qui n’en laisse qu’une petite part pour
les priorités de dépenses définies par les collectivités locales
elles-mêmes.
49. Ce rapport relève, entre autres, les problèmes récurrents
relatifs à l’autonomie financière limitée des collectivités locales
qui se sont vus aggravés pendant la pandémie:
- l’insuffisance et la non-diversification des ressources
financières dont disposent les collectivités locales;
- le niveau limité des revenus propres et la faible proportion
de recettes propres dans les budgets locaux;
- l’inadéquation entre les tâches déléguées et le financement
(concomitant) attribué;
- la dépendance financière excessive des collectivités locales
à l’égard des transferts, dotations et subventions de l’État;
- l’inefficacité du système de péréquation et le manque
de clarté dans la répartition des dotations de l’État;
- l’absence de consultation adéquate sur l’attribution des
ressources financières;
- la sur-réglementation dans certains secteurs, qui augmente
le coût de la prestation de services que les collectivités locales
doivent financer par leurs ressources propres;
- l’accès limité au marché des capitaux.
50. L’autre élément clé de la Charte mis à mal pendant la crise
sanitaire est le principe de la consultation entre tous les niveaux
de gouvernement. En effet, certains élus locaux ont regretté que
des conseils communaux se tenaient uniquement par courriel, parfois
simplement pour ratifier des décisions déjà prises par d’autres
niveaux du pouvoir, y compris sur des sujets qui méritaient de vrais
débats. Il n’y avait que très peu ou pas de réunions politiques
locales pendant la pandémie, et la participation citoyenne a elle
aussi nettement diminué.
51. Il est à noter aussi que certains exécutifs de collectivités
ont restreint l’accès des citoyens aux débats publics en refusant
ou en tardant à rendre accessibles, délibérations, débats, comptes-rendus
malgré la disponibilité d’outils tels que les visioconférences et
réseaux internet. L’impératif de confiance rend nécessaire la plus
grande transparence. Là encore des pratiques nouvelles sont possibles
qui s’ajoutent aux droits actuels sans les limiter mais en les majorant.
52. Le Congrès a également constaté que la pression sur les élus
locaux allant jusqu’à la violence et au discours de haine vis-à-vis
de ces derniers, phénomène qui est apparu bien avant la pandémie,
s’est considérablement accentuée pendant la crise sanitaire. Les
élus se sont retrouvés en première ligne et ont dû prendre position
sur les mesures restrictives décidées au niveau central, les justifier
vis-à-vis de leurs concitoyens et les mettre en application.
53. La pandémie a également impacté la tenue des élections aux
niveaux local et régional. L’expérience en la matière a varié d’un
pays à l’autre, certains ont simplement reporté les échéances électorales,
alors que d’autres ont organisé les scrutins malgré la crise sanitaire.
Même si le droit à des élections libres (article 3 du Protocole
additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme) n’est
pas applicable aux élections locales puisqu’il vise uniquement les
scrutins nationaux, ce droit est protégé par la Charte européenne
de l’autonomie locale et son Protocole additionnel sur le droit
de participer aux affaires des collectivités locales. Il est donc
nécessaire de trouver un juste équilibre entre le souci de protéger
les populations et le besoin d’assurer un pouvoir local légitimé
par les électeurs.
54. Le Congrès a par ailleurs souligné que les collectivités locales
ont incontestablement apporté une contribution utile dans la réponse
globale à la pandémie et qu’elles devraient continuer d’assumer
une part importante de l’effort concerté entrepris pour combattre
les effets de la pandémie à long terme et assurer le redressement
collectif.
55. Dans ce contexte, il faut noter que le Congrès a inscrit le
thème «Des sociétés résilientes: réponses locales et régionales
efficaces aux crises de santé publique» parmi les priorités de son
action pour la période 2021-2026
Note. Il a fixé comme objectif de promouvoir
l'efficacité des réponses à apporter pour surmonter des situations
d'urgence ou des crises sanitaires et leurs conséquences en se préparant
mieux aux urgences futures grâce à un juste équilibre et à une interaction
entre les capacités centralisées et décentralisées dans un système
de gouvernance à plusieurs niveaux.
56. A ce titre, il convient également de mentionner le travail
important effectué par le Congrès pour disséminer les bonnes pratiques
et permettre aux élus locaux de mieux se préparer à d’éventuelles
crises. Ainsi, le Congrès a rédigé une série de manuels sur les
droits de l’homme destinés aux élus locaux et régionaux. Le volume
2 de cette publication
Note consacré
aux droits sociaux contient un chapitre sur les droits sociaux dans
le contexte de la pandémie de la covid-19.
57. Je préconise une coopération accrue entre l’Assemblée et le
Congrès sur ces sujets afin d’assurer la pérennité et le bon fonctionnement
de la démocratie à tous les niveaux, dans toutes les situations,
y compris pendant les crises de santé publique. Je préconise aussi
de rendre plus visibles tous ces travaux en organisant une communication
adaptée sur les réseaux sociaux, la presse grand public et les médias
plus spécialisés.
5 Impact
de la pandémie sur les organisations de la société civile et les
libertés individuelles
58. Cette section de mon rapport
fait suite à mon entretien en visioconférence avec M. Filip Pazderski (Institut
des Affaires Publiques, Pologne), qui a piloté la préparation du
rapport sur les implications de la covid-19 sur les droits fondamentaux
et l’espace civique
Note pour
le Comité économique et social européen, et se base largement sur
les principales conclusions de cette étude menée auprès d’un nombre
important d’organisations de la société civile. Bien que cette étude
examine l’impact de la pandémie sur les organisations de la société civile
œuvrant dans les États membres de l’Union européenne, les observations
et les conclusions tirées de cette consultation sont sans aucun
doute pertinentes pour l’ensemble des États membres du Conseil de l’Europe.
59. Les organisations de la société civile sont l’un des éléments
essentiels de tout système véritablement démocratique. Leur rôle
au sein de nos sociétés est crucial. Étant indépendantes de l'État
et du marché, et en permettant aux citoyens d'agir collectivement
dans de nombreux domaines d'intérêt commun, elles constituent un
pilier essentiel de la vie publique. Souvent elles sont les premières
à agir ou réagir face aux besoins de nos concitoyens et au regard
des délais propres aux organisations centralisées, publiques qui
sont soumises, à ce titre, à diverses contraintes,
60. La pandémie a affecté tous les aspects de notre vie, et a
entraîné de nombreuses limitations des droits fondamentaux et de
l'État de droit. Dans certains cas, ces limitations ont été introduites
par des procédures accélérées et ont échappé au contrôle parlementaire,
confirmant ainsi le recul démocratique et le virage autoritaire
actuels.
61. Comme tous les secteurs de la société, les organisations de
la société civile ont été confrontées à des perturbations dans leurs
activités et leurs missions. Cependant, elles ont été parmi les
premières à soutenir les communautés locales en apportant une aide
d'urgence et en fournissant des services de santé et de soins essentiels.
Elles ont également cherché à continuer de jouer leur rôle pour
promouvoir les droits humains, agir comme «garde-fou», surveiller
les réponses des gouvernements à la pandémie et demander des comptes
aux décideurs politiques. La promotion d'un espace de société civile
sûr et dynamique est donc essentiel au maintien de la cohésion sociale,
de l'État de droit et d'une démocratie saine.
62. Du côté positif, les organisations de la société civile se
sont montrées extrêmement flexibles pendant la pandémie. Beaucoup
d'entre elles ont été les premières à pouvoir réorganiser leurs
activités pour répondre aux besoins des communautés locales. Les
organisations ont généralement agi beaucoup plus rapidement que
l'administration publique ou le secteur privé. De plus, la pandémie
a changé le mode de fonctionnement de nombreuses organisations de
la société civile, notamment en déplaçant leurs activités en ligne,
entraînant une accélération de la digitalisation du secteur. Tous
ces éléments ont permis à de nombreuses organisations de la société
civile d'atteindre de nouveaux publics ou de mener leur travail
plus efficacement à plus grande échelle. Il est également devenu
plus facile de constituer des coalitions d'actions, d'échanger des
expériences et de développer des positions communes sur les mesures
prises par les autorités. De plus, tout cela a accru la visibilité
des organisations de la société civile dans la société et la compréhension
du rôle qu'elles jouent au quotidien. Il s'agit d'un atout très
important sur lequel les organisations pourront bâtir leur position
à l'avenir.
63. Cependant, les organisations de la société civile ont également
été directement touchées par les atteintes aux droits fondamentaux
et à l'État de droit. Même si l'image publique des organisations
de la société civile s'est améliorée en raison de leur réponse rapide
lors des premières vagues de la pandémie, la quasi-totalité de ces
organisations signalent une détérioration de leur environnement
de fonctionnement. Elles mettent également en évidence l'accès réduit
au financement et sa durabilité, l'accès réduit aux décideurs, ainsi
que les menaces et les attaques directes.
64. La pandémie a également entraîné de graves conséquences sur
le fonctionnement des organisations de la société civile. Il est
important de noter que la grande majorité de ces organisations ont
observé l’impact négatif de la pandémie sur l'ensemble du secteur
civique dans leur pays. De nombreuses entités, en particulier les
plus petites et celles opérant en dehors des grandes villes, ont
suspendu leurs activités. La même chose s'est produite pour les
organisations regroupant des groupes sociaux spécifiques avec une
proportion plus élevée de personnes numériquement exclues – par
exemple, les personnes âgées ou les personnes handicapées. Certaines
malgré leur place et leur rôle au sein de publics fragiles n’ont
pu bénéficier de mesures pratiques (masques par exemple) pour rencontrer
les personnes concernées.
65. Une proportion importante de ces organisations n'avaient pas
repris leurs activités au moment de la préparation de l’étude (début
2022). De nombreuses personnes actives dans les organisations ont
dû faire face à des défis supplémentaires pour leur santé mentale,
la fatigue du travail à distance et l'incertitude croissante quant
à l'avenir, exacerbées par un isolement social à long terme. L'équilibre
entre vie professionnelle et vie privée a souvent été difficile
à maintenir, dans la mesure où le travail était effectué à des horaires
irréguliers.
66. La pandémie a également souvent été l'occasion pour les gouvernements
de plusieurs États de réduire la transparence de leurs opérations
et d'entraver le contrôle des citoyens sur leurs actions. De plus,
parfois, sous prétexte de contrecarrer les effets de la pandémie,
les gouvernements ont introduit des mesures qui ont restreint les
droits fondamentaux – surtout la liberté de réunion et la liberté
d'expression. Ils ont également cherché à faire taire les voix critiques,
en particulier celles des journalistes et des militants de la société
civile. Plusieurs gouvernements ont également abaissé les normes
du dialogue civil dans l'élaboration des lois.
67. Des organisations de la société civile, en particulier des
fondations et des associations, n'ont même pas été impliquées dans
les consultations sur les lois clés visant à faire face à l'impact
de la pandémie. De nombreuses lois ont été introduites dans les
parlements sans consultation publique. Même lorsque les partenaires
sociaux ont reçu ces documents pour avis, cela s'est fait au dernier
moment et dans des délais extrêmement serrés.
68. La pandémie a également touché financièrement de nombreuses
organisations de la société civile. Les fondations et les associations
ont été les plus touchées, car les solutions proposées par certains gouvernements
pour atténuer l'impact de la pandémie n'étaient généralement pas
adaptées à leurs besoins. Certains syndicats et organisations patronales
ont réussi à traverser la période pandémique avec beaucoup moins
d'impact économique. Cependant, notamment lorsqu'il s'agit d'organisations
représentatives des travailleurs, leur situation financière dépend
beaucoup du secteur dans lequel elles opèrent. La situation des personnes
travaillant dans les secteurs les plus touchés par la pandémie,
en particulier dans les pays où les formes de soutien adéquates
garanties par l'État manquent, a vraiment été difficile.
69. Les auteurs de l’étude constatent que la pandémie de la covid-19
n'a pas tant véritablement créé de nouveaux problèmes, mais a plutôt
mis en lumière ou amplifié ceux qui existaient déjà. Il est donc
essentiel de renforcer la protection des droits fondamentaux en
toute circonstance et de contribuer à créer un environnement dans
lequel les organisations de la société civile peuvent être entendues
et continuer à remplir leur mission.
70. Sans qu’il soit possible de traiter l’ensemble des importantes
questions liées à la démocratie en temps de crises et d’urgences,
trois sujets paraissent devoir faire l’objet d’attention.
71. D’une part l’accès à une information fiable et vérifiable
doit être garantie; les citoyens ont été confrontés à des difficultés
pour accéder à des informations fiables, à des données et statistiques
transmises et traitées par les communautés académiques, limitant
ainsi le partage et l'accès aux informations vitales nécessaires pour
gérer la pandémie et pouvoir gérer, demain, de nouvelles crises
et situations d’urgence.
72. Il convient donc d’apporter une attention particulière à l’instauration
de dispositifs de nature à garantir la protection de la liberté
d'expression en permettant aux personnes, aux journalistes, aux
organisations de la société civile, aux décideurs, aux responsables
politiques et aux universitaires et scientifiques de partager librement
leurs opinions et de rendre compte de la gestion de la crise sans
limitation particulière. Toute aide publique doit tenir compte et
respecter la diversité des orientations des médias, et sans que
les personnes concernées aient professionnellement ou personnellement
à craindre pour elles.
73. D’autre part, de nombreuses études ont montré que les groupes
et minorités les plus vulnérables et ceux dont les droits sont parfois
fragilisés (les femmes, les enfants, les personnes âgées, les personnes handicapées,
les migrants, les minorités ethniques, religieuses et sexuelles)
avaient rencontré bien plus de difficultés à accéder à des services
ou à faire valoir leurs droits, y compris ceux aux soins de santé.
Il convient, par le biais d'interventions dédiées et d’actions
proportionnées, que les restrictions en vigueur ne les touchent pas
davantage et qu’ils soient protégés comme les autres.
74. Enfin, si la pandémie a accéléré le recours à la dématérialisation
et à la gestion des données personnelles sur les réseaux et par
des systèmes d’informations spécialisés y compris de santé, le traçage
doit se faire en respectant la volonté des individus et leurs droits
en matière de confidentialité, et avec l’assurance que celles-ci
ne soient pas utilisées pendant ou après la crise à d'autres fins
que les mesures de prévention et de protection.
6 Conclusions
75. La pandémie de covid-19 a mis
à l’épreuve tous les aspects de la vie de nos sociétés, y compris
le fonctionnement des institutions démocratiques. La
Résolution 2337 (2020) adoptée sur le vif avait mis en garde les États membres
du Conseil de l’Europe contre toute tentative de porter atteinte
aux principes fondamentaux de la démocratie sous prétexte de la
situation d’urgence résultant de la pandémie.
76. L’absence de certitude sur la nature et les effets de la pandémie
et le souhait d’une partie de la population d’être protégée à tout
prix ont pu contribuer à aggraver davantage la situation. L’aspiration
à la certitude peut conduire à l’établissement de régimes autoritaires
voire totalitaires.
77. La gestion de la pandémie par les États membres a globalement
permis d’assurer la résilience, la continuité et le bon fonctionnement
des institutions et des mécanismes de la démocratie, y compris le
système d’équilibre démocratique des pouvoirs, les travaux parlementaires
et la tenue des élections, aux moments les plus difficiles de la
pandémie, ainsi que de revenir graduellement à la normalité. L’Assemblée
y a contribué de manière substantielle en rappelant les normes pertinentes
du Conseil de l’Europe. Il convient également de mentionner les
contributions très importantes de la Secrétaire Générale qui a fourni
aux États membres une «boîte à outils» en avril 2020
Note, le travail remarquable mené par
la Commission de Venise
Note et par le Congrès des
pouvoirs locaux et régionaux
Note.
78. Les contraintes de l’urgence peuvent ainsi être des opportunités
pour conforter les droits individuels et collectifs sous de nouvelles
formes; elles peuvent être une opportunité pour penser les nouveaux
risques et anticiper la survenance de nouvelles inégalités, combattre
celles existant en protégeant davantage les groupes de population
particulièrement fragiles, améliorer la démocratie et aussi la réactivité
des pouvoirs publics à tous les niveaux.
79. Cependant, alors que le pire de la pandémie semble être passé,
il faut rester vigilant pour éviter que de nouvelles crises et urgences
ne viennent affaiblir nos démocraties. L’Assemblée devrait donc
rester attentive à ces questions et continuer, en coopération avec
d’autres entités du Conseil de l’Europe et les parlements nationaux
des États membres, partenaires et observateurs, de veiller à ce
que nos institutions, en tant que piliers de la démocratie, puissent
faire face à des situations de crise sanitaire ou autres et jouer
leurs rôles.
80. Un suivi accessible et transparent des avancées et restrictions
sensibiliserait l’opinion publique à ces questions et alimenterait
la réflexion sur ces enjeux.
