Le respect des obligations et engagements de la République de Moldova
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 26 janvier 2023 (8e séance)
(voir Doc. 15680, rapport de la commission pour le respect des obligations
et engagements des États membres du Conseil de l'Europe, corapporteurs:
M. Pierre-Alain Fridez et Mme Inese Lībiņa-Egnere). Texte adopté par l’Assemblée le
26 janvier 2023 (8e séance).
1. La République
de Moldova a rejoint le Conseil de l’Europe en 1995. En 2019, l’Assemblée parlementaire,
dans sa
Résolution 2308
(2019) «Le fonctionnement des institutions démocratiques en République
de Moldova», a souligné les efforts déployés pour «désoligarchiser»
le pays et en dépolitiser les institutions judiciaires. Depuis lors,
des évolutions politiques majeures ont changé le paysage politique
du pays: en novembre 2020, Maia Sandu a été la première femme élue
Présidente de la République de Moldova, sur la base d’un programme
proeuropéen clair. En juillet 2021, à la suite d’une crise politique
et constitutionnelle, le Parti d’action et de solidarité de la Présidente
a remporté la majorité aux élections législatives anticipées. Pour
la première fois de son histoire, la République de Moldova dispose
d’une majorité parlementaire stable portée par un seul parti. Ces
élections ont également confirmé le choix des électeurs et des électrices
en faveur de l’éradication de la corruption et de la mise en place
d’institutions étatiques efficaces et transparentes, capables de
fonctionner au profit de l’intérêt général. Dans le même temps,
cette situation politique sans précédent donne au parti au pouvoir
la responsabilité de veiller aux principes démocratiques, à l’État
de droit et à la protection des droits humains, et d’en garantir
le plein respect.
2. Depuis l’été 2021, les autorités entreprennent des réformes
profondes, notamment dans le domaine judiciaire et celui de la lutte
contre la corruption, pour s’attaquer aux racines de la «captation
de l’État» et restaurer ainsi l’intégrité de l’État et la confiance
de la population dans ses institutions.
3. Les autorités se sont attachées à revoir le fonctionnement
de la plupart des institutions de l’État et des organes indépendants,
et à nommer de nouveaux responsables au terme de procédures d’évaluation parlementaire,
ce qui a soulevé des questions sur la transparence et le rythme
du mode de sélection. L’Assemblée conçoit que l’adoption de mesures
nécessaires au rétablissement rapide du bon fonctionnement et de
la transparence des institutions démocratiques constitue un défi
immense pour lequel il n’existe pas de solution toute faite. Quelles
que soient l’urgence et la nécessité des réformes, l’Assemblée invite
instamment les autorités à veiller à ce que les réformes respectent
l’État de droit et les normes du Conseil de l’Europe, et à ce qu’elles
reposent sur l’implication de l’opposition parlementaire et de la
société civile pour favoriser des lois de bonne qualité et conduire
à la mise en place d’institutions durables et solides. Elle se félicite,
à cet égard, de la coopération étroite établie par les autorités
moldaves avec le Conseil de l’Europe, en particulier avec le Groupe
de travail de haut niveau de la Secrétaire Générale sur la sur la
réforme du pouvoir judiciaire et la Commission européenne pour la
démocratie par le droit (Commission de Venise), et de l’approche constructive
de ces autorités pour garantir que la restructuration de l’État,
et en particulier la refonte des institutions judiciaires, sera
conforme aux normes du Conseil de l’Europe.
4. Le déclenchement de la guerre en Ukraine le 24 février 2022
a eu des répercussions majeures sur la République de Moldova. De
nouveaux défis logistiques et en matière de sécurité nationale et
extérieure se sont ajoutés à ceux posés par la gestion de la pandémie
de covid-19, de la crise énergétique et des taux d’inflation élevés,
et ont exacerbé les tensions au sein de la société moldave. Le pays
a été confronté à l’arrivée massive de réfugiés en provenance d’Ukraine:
plus de 700 000 personnes sont entrées dans le pays depuis février 2022
et quelque 100 000 y séjournent. La République de Moldova est ainsi
le pays qui accueille le plus grand nombre de réfugiés d’Ukraine
par rapport à sa population (2,6 millions). Cette situation pose
un défi logistique majeur aux autorités et met une pression considérable
sur l’administration de l’État.
5. L’Assemblée salue les efforts déployés par les autorités pour
gérer ces crises multiples, élaborer des plans de contingence conçus
pour l’accueil des réfugiés et faire face aux défis humanitaires
et socio-économiques et à ceux liés à l’accueil et à l’éducation
des enfants réfugiés. Elle félicite le peuple moldave pour la solidarité
dont il a fait preuve et pour sa résilience. L’Assemblée appelle
les États membres du Conseil de l’Europe à soutenir les efforts
du pays et à consolider leur assistance en s’inspirant des orientations
proposées par la Représentante spéciale de la Secrétaire Générale
sur les migrations et les réfugiés
dans
son rapport de septembre 2022, notamment pour élaborer des solutions à long terme
pour les femmes, les enfants, les personnes âgées et les personnes
handicapées, y compris pour la prévention et la détection de la
traite des êtres humains et de la violence à l’égard des femmes
sous toutes leurs formes, ainsi que pour la protection des enfants
non accompagnés et séparés en provenance d’Ukraine.
6. L’agression en cours de l’Ukraine par la Fédération de Russie
a généré des problèmes sécuritaires majeurs et conduit les autorités
à prendre des mesures pour protéger les institutions étatiques et
lutter contre les activités extrémistes, y compris l’utilisation
de symboles de guerre. Dans son
mémoire
amicus curiae d’octobre 2022, la Commission de Venise considère que
l’interdiction de l’utilisation de ces symboles est recevable dans
la mesure où «l’affichage des symboles utilisés par les forces armées
russes dans la guerre actuelle produit un danger réel et immédiat
de désordre et une menace pour la sécurité nationale et les droits d'autrui,
y compris ceux des réfugiés de guerre ukrainiens» et où il existe
un «besoin social urgent» d'imposer une telle interdiction.
7. La crise énergétique, aggravée par le conflit en Ukraine,
et une inflation élevée frappent la population de plein fouet, tout
comme les coupures d’énergie résultant du bombardement des infrastructures énergétiques
en Ukraine. L’Assemblée condamne fermement l’instrumentalisation
de l’approvisionnement en gaz et la guerre hybride menée par la
Fédération de Russie, qui portent atteinte à la souveraineté de
la République de Moldova et au fonctionnement démocratique de ses
institutions.
8. Dans ce contexte, la décision du Conseil de l’Union européenne
d’accorder le statut de pays candidat à la République de Moldova
le 23 juin 2022 est une réponse forte aux aspirations européennes
exprimées par les électeurs et électrices, et aux efforts fournis
par le pays pour consolider sa démocratie. L’Assemblée est d’avis
que ce processus de négociation est de nature à stimuler les réformes
juridiques et démocratiques nécessaires pour honorer les obligations
découlant de l’adhésion au Conseil de l’Europe.
9. En dépit de ce contexte difficile, le pays a poursuivi, en
coopération avec le Conseil de l’Europe, la mise en œuvre de son
ambitieux plan de réformes, en s’attaquant en priorité au système
judiciaire et à la lutte contre la corruption. L’Assemblée note
que le déficit de ressources financières et humaines constitue un
frein évident à la mise en œuvre satisfaisante de ces réformes globales
dans des délais limités.
10. En ce qui concerne la démocratie:
10.1 l’Assemblée salue les efforts entrepris pour consolider
les institutions démocratiques et les renforcer face au risque d’ingérence
extérieure. Elle salue l’adoption d’un nouveau Code électoral, le 8 décembre
2022, mais regrette l’absence d’un large consensus politique. Elle
salue les avancées relevées par la Commission de Venise et le Bureau
des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’Organisation
pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE/BIDDH) dans leur
avis joint
d’octobre 2022, et invite toutes les parties prenantes à mettre en
œuvre le nouveau Code électoral en toute bonne foi et en tenant
compte des recommandations de la Commission de Venise. Elle encourage
par ailleurs les autorités à mettre en œuvre les recommandations
du Groupe d’États contre la corruption (GRECO) relatives à la transparence
des financements des partis politiques;
10.2 dans ce contexte, l’Assemblée exhorte le parlement à renforcer
ses règles d’intégrité et à adopter un code de conduite pour les
députés et un code de règles et de procédures parlementaires, ce
qui contribuerait à éradiquer le phénomène de la «migration politique»,
qui a été fréquemment une source sous-jacente d’instabilité politique
dans le passé;
10.3 l’Assemblée note que le pays fait face à des mouvements
de contestation organisés depuis le 18 octobre 2022 par le parti
Shor. L’Assemblée appelle les forces politiques concernées à veiller
au caractère pacifique de ces manifestations et déplore la violence
exercée contre des journalistes le 23 octobre 2022. Elle soutient
par ailleurs les démarches des autorités visant à enquêter sur les allégations
de financement illégal de ces manifestations et de possibles déstabilisations
du pays. À la suite de la saisine de la Cour constitutionnelle par
le gouvernement aux fins de vérifier la constitutionnalité du parti
Shor, l’Assemblée invite les autorités à tenir pleinement compte
du
mémoire amicus
curiae de la Commission de Venise adopté en décembre 2022 sur
la déclaration d'inconstitutionnalité d'un parti politique et de
la jurisprudence bien établie de la Cour européenne des droits de
l’homme en matière de liberté d’expression et d’association des
partis politiques pour statuer sur cette question;
10.4 l’Assemblée appelle les autorités de la République de
Moldova et les autorités de l’Unité territoriale autonome de Gagaouzie
(UTAG) à poursuivre leur dialogue et se félicite des efforts déployés pour
renforcer l’apprentissage de la langue roumaine. Elle appelle également
les deux parties à soutenir les activités du groupe de travail consacré
à l’harmonisation de la législation moldave avec le statut particulier
de l’UTAG et demande instamment à l’Assemblée populaire de l’UTAG
de s’abstenir d’adopter une législation qui contredise la législation
nationale, notamment dans le domaine des droits des personnes lesbiennes,
gays, bisexuelles, transgenres et intersexes (LGBTI).
11. En ce qui concerne l’État de droit:
11.1 la République de Moldova a entrepris une réforme majeure
du système judiciaire, notamment du Conseil supérieur de la magistrature,
du Conseil supérieur des procureurs, du ministère public, de la Cour
suprême de justice et de la Cour constitutionnelle. L’Assemblée
se félicite de la coopération intensive mise en place avec la Commission
de Venise pour assurer la conformité de ces amendements avec les
normes du Conseil de l’Europe, qui a donné lieu à plusieurs avis
et mémoires amicus curiae;
11.2 l’Assemblée se félicite également de l’adoption d’amendements
constitutionnels en septembre 2021, qui ont fait l’objet d’un large
consensus et ont été approuvés par les principaux partis politiques.
Cette révision constitutionnelle a constitué un progrès majeur dans
la dépolitisation du pouvoir judiciaire et l’amélioration de son
indépendance, de sa responsabilité et de son efficacité. Ces modifications
ont apporté d’importants changements, notamment en ce qui concerne
l’élection et la nomination des membres du Conseil supérieur de
la magistrature et du Conseil supérieur des procureurs;
11.3 l’Assemblée salue les réformes entreprises pour renforcer
l’intégrité du système judiciaire et rétablir la confiance dans
les institutions judiciaires. À cet effet, les autorités ont engagé
un processus d’évaluation de l’intégrité des juges et des procureurs
visant à «nettoyer» le système des personnes impliquées dans la
corruption à grande échelle et la criminalité organisée. L’Assemblée
partage à cet égard la position de la
Commission
de Venise et appelle les autorités à veiller à ce que le contrôle
des juges en exercice soit mis en œuvre dans le cadre des garanties
constitutionnelles et du respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire;
ce contrôle ne peut être justifié que dans des circonstances exceptionnelles
lorsque des méthodes régulières de responsabilisation judiciaire
ne sont pas disponibles;
11.4 l’Assemblée soutient les efforts déployés par les autorités
pour retirer du système les juges et les procureurs qui ont échoué
aux tests d’intégrité. La Commission sur l’évaluation de l’activité
des juges et des procureurs (ci-après dénommée «Commission de préévaluation»),
mise en place en avril 2022 et composée de membres nationaux et
internationaux, est chargée d’effectuer des contrôles de l’intégrité des
candidats aux postes clés au sein du Conseil supérieur de la magistrature,
du Conseil supérieur des procureurs et de leurs organes spécialisés.
L’Assemblée encourage les autorités à veiller à ce que cette Commission
de préévaluation dispose des ressources financières et humaines
nécessaires pour s’acquitter de son mandat, tout en notant que ce
processus prendra beaucoup de temps et qu’il pourrait avoir une
incidence sur le fonctionnement des institutions judiciaires;
11.5 la réforme du parquet a soulevé quelques difficultés.
La loi sur le ministère public a été modifiée à plusieurs reprises
depuis 2019, introduisant: (i) une nouvelle procédure de nomination
d’un procureur général intérimaire en attendant la sélection d’un
procureur général permanent; (ii) de nouvelles règles relatives
à la composition du Conseil supérieur des procureurs; (iii) une
nouvelle procédure de nomination et de révocation du procureur général
(juillet et septembre 2019); (iv) la réorganisation du Conseil supérieur
des procureurs; (v) la mise en place de nouveaux mécanismes de responsabilisation du
procureur général; (vi) la possibilité pour une commission d’évaluation
spécialement créée de procéder à une «évaluation des performances»
ad hoc du procureur général une fois par an (août 2021); et (vii)
des règles régissant la procédure de sélection et de nomination
du procureur général et des chefs des parquets spécialisés (janvier 2022);
11.6 dans son avis de juin 2022, la Commission de Venise a
établi que les dernières modifications apportées à la loi sur le
ministère public répondaient à la plupart de ses principales recommandations de
2021 à la suite de l’adoption hâtive de nombreuses modifications
législatives. L’Assemblée se félicite des amendements de 2022, qui
améliorent la composition du Conseil supérieur des procureurs –
en rétablissant notamment le procureur général comme membre de droit
du Conseil supérieur des procureurs – et qui stipulent que les conclusions
de la commission d’évaluation, dans laquelle siègent à présent des
membres du Conseil supérieur des procureurs, ont un caractère consultatif,
tandis que la décision de retirer le procureur général pour insuffisance
de performance appartient au Conseil supérieur des procureurs;
11.7 l’arrestation, en octobre 2021, de l’ancien procureur
général M. Stoianoglo, placé sous contrôle judiciaire depuis décembre 2021,
et la suspension de ses fonctions ont suscité des questions concernant
le respect des garanties procédurales. L’Assemblée invite les autorités
à mener à leur terme les procédures engagées dans le respect des
règles de procédure et à s’assurer que l’évaluation des performances
de M. Stoianoglo est fondée sur des critères d'intégrité et de professionnalisme
découlant indiscutablement de règles préexistantes, comme rappelé
encore une fois par la Commission de Venise en juin 2022;
11.8 la corruption en République de Moldova demeure un phénomène
omniprésent, que les autorités se sont engagées à traiter de manière
prioritaire. Une légère amélioration a été constatée depuis 2016 dans
l’Indice de perception de la corruption publié par Transparency
International, le pays se classant au 105e rang
en 2021, contre 123e en 2016;
11.9 sur le sujet de la prévention de la corruption des juges
et des procureurs, le GRECO s’est félicité, dans son
rapport
intérimaire de conformité de décembre 2021 (quatrième cycle), des progrès significatifs
accomplis en ce qui concerne la composition du Conseil supérieur
de la magistrature à la suite de l’adoption des amendements constitutionnels
de septembre 2021. En outre, il y a lieu de saluer la législation
adoptée le 7 octobre 2021 visant à renforcer l’indépendance et l’efficacité
de l’Autorité nationale pour l’intégrité et à renforcer les règles
régissant la déclaration du patrimoine et des intérêts personnels;
11.10 conformément aux conclusions du GRECO, l’Assemblée prend
note avec satisfaction de l’augmentation du budget alloué à l’Autorité
nationale pour l’intégrité et de son contrôle renforcé sur les déclarations
de patrimoine et des intérêts personnels des parlementaires, des
juges et des procureurs, qui ont entraîné des sanctions administratives
et, le cas échéant, des renvois aux organes d’enquête pénale. Elle
demande toutefois aux autorités de prendre les mesures nécessaires
pour recruter et former le personnel requis, et d’adopter une stratégie
globale pour l’Autorité nationale pour l’intégrité;
11.11 d’autres modifications législatives importantes ont été
adoptées en République de Moldova depuis juillet 2021, notamment
des modifications à la loi sur la déclaration du patrimoine et des
intérêts personnels, à la loi sur le Centre national anticorruption
ou à la loi sur la propriété des entreprises en vue de mettre fin
au «secret offshore», ainsi que l’adoption de la loi établissant
un mécanisme de poursuites, de procès et de condamnation par contumace;
11.12 l’Assemblée note que des mesures ont également été prises
pour lutter contre la corruption politique: le parlement prévoit
de modifier la Constitution en stipulant que le consentement du
parlement ne sera plus requis pour la détention, l’arrestation,
la perquisition ou la poursuite pénale des membres du parlement
en cas de commission de violations liées à la corruption passive
ou active, au commerce d’influence, à l’abus de pouvoir, à l’enrichissement
illicite et au blanchiment d’argent. L’Assemblée encourage le parlement
à poursuivre ses efforts pour renforcer les règles d’intégrité de
ses membres et les règles régissant le financement des partis politiques
et des campagnes électorales. Elle encourage les autorités, conformément
aux recommandations du GRECO, à poursuivre la lutte contre la corruption, qui
nécessite une mobilisation de toutes les parties prenantes.
12. En ce qui concerne la protection des droits humains:
12.1 l’Assemblée se félicite des
progrès significatifs et majeurs réalisés dans le domaine de l’égalité des
genres, y compris l’accession de femmes à des postes politiques
élevés, ce qui constitue une source d’inspiration pour tous les
pays de la région;
12.2 l’Assemblée félicite également le pays pour la ratification,
le 31 janvier 2022, de la Convention du Conseil de l’Europe sur
la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes
et la violence domestique (STCE no 210,
«Convention d’Istanbul») ainsi que l’adoption, le 17 novembre 2022,
de la loi 316/2022 garantissant les droits des victimes dans le
cas de crimes liés à la vie sexuelle et à la violence familiale.
À cet égard, elle note avec satisfaction que le
mémoire
amicus curiae de la Commission de Venise adopté en décembre 2021 et
la décision ultérieure de la Cour constitutionnelle moldave réaffirment
sans ambiguïté que la Convention d’Istanbul ne vise pas à imposer
un certain mode de vie ou à interférer avec l’organisation personnelle
de la vie privée, mais qu’elle cherche seulement à prévenir la violence
à l’égard des femmes et la violence domestique. L’Assemblée encourage
les autorités à poursuivre leurs efforts pour mettre en œuvre la
Convention d’Istanbul, à adapter la législation en lien avec la
convention et à adopter des plans d’action sur l’égalité de genre
ainsi que sur la prévention et la lutte contre la violence domestique
et la violence à l’égard des femmes;
12.3 dans le domaine des médias, l’Assemblée note une tendance
positive: en 2022, le pays était 40e (sur
180 pays) dans le Classement mondial de la liberté de la presse
de Reporters sans frontières, contre 89e en
2021, malgré un environnement fortement polarisé. L’Assemblée se
félicite des mesures prises par le Conseil de l’audiovisuel pour
promouvoir le pluralisme des médias et une information de qualité,
et invite les autorités à renforcer la lutte contre la concentration
des médias. Elle note, cependant, que la modification du Code des
services de médias audiovisuels adoptée en novembre 2021 a rétabli
aussi le contrôle parlementaire sur le Conseil de l’audiovisuel
et le radiodiffuseur public Teleradio-Moldova, ce qui pourrait soulever
la question de l’indépendance de ces institutions. L’Assemblée rappelle
à cet égard l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme
de 2009, Manole et autres c. Moldova,
et appelle les autorités à veiller à ce que l’indépendance et l’intégrité du
Conseil de l’audiovisuel soient renforcées afin d’éviter toute ingérence
politique injustifiée;
12.4 la République de Moldova est un État multiethnique. L’Assemblée
félicite la population moldave de veiller à ce que la coexistence
pacifique entre les minorités nationales soit préservée, malgré
les turbulences régionales, et encourage les autorités à poursuivre
la mise en œuvre de la Convention-cadre pour la protection des minorités
nationales (ratifiée en 1996, STE no 157)
et de la Stratégie de consolidation des relations interethniques
2017-2027 «en vue de développer davantage une identité civique inclusive
et fermement fondée sur le respect de la diversité ethnique et linguistique
en tant que partie intégrante de la société moldave», comme l’a
souligné le
Comité
des Ministres en juillet 2021;
12.5 l’Assemblée se félicite par ailleurs de la réflexion lancée
pour promouvoir l’utilisation des langues minoritaires dans les
médias publics moldaves et encourage les autorités à ratifier la
Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (STE no 148),
signée par le pays en 2002.
13. En ce qui concerne la situation de la région de Transnistrie
de la République de Moldova, l’Assemblée salue la retenue de Chișinău
et de Tiraspol arborée au début de la guerre en Ukraine en appelant
au calme. Elle appelle les deux parties à maintenir les canaux de
communication ouverts, malgré une situation tendue, aggravée par
des déclarations provocatrices de responsables russes ou des autorités de facto à Tiraspol.
14. L’Assemblée réaffirme qu’elle est prête à soutenir les efforts
déployés dans le cadre des discussions 5+2 (et 1+1) menées par l’OSCE
et les actions entreprises par les autorités moldaves pour promouvoir
la protection des droits humains dans la région, notamment par la
mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme,
par des mesures de confiance et par la mise en œuvre des normes
du Conseil de l’Europe en matière de droits humains. À cet égard,
l'Assemblée se réfère à la décision du Comité des Ministres du 8 décembre
2022 concernant les violations des droits des enfants, des parents
et des membres du personnel des écoles utilisant l’alphabet latin
au cours des périodes 2002-2004 et 2013-2014 dans la région de Transnistrie
de la République de Moldova. Dix ans après l'arrêt Catan de la Cour
européenne des droits de l’homme, l'Assemblée, rejoignant le Comité
des Ministres, déplore l'absence de toute forme de réparation pour
les requérants et l'incapacité persistante des autorités russes
à exécuter cet arrêt – qui demeure son obligation inconditionnelle
en vertu de la Convention – et appelle à sa mise en œuvre. L’Assemblée
réitère par ailleurs son appel à la Fédération de Russie de retirer
ses troupes de la région de Transnistrie de la République de Moldova,
dont la présence constitue une menace pour la sécurité du pays.
15. En conclusion, l’Assemblée salue les réformes entreprises
pour consolider les institutions démocratiques et en mesure la difficulté
et les défis, en tenant compte du contexte régional qui menace la sécurité
extérieure du pays mais aussi l’intégrité et le fonctionnement de
ses institutions démocratiques. L’Assemblée appelle de ce fait les
États membres du Conseil de l’Europe à fournir une assistance humanitaire et
financière à la République de Moldova et à soutenir ses efforts
de démocratisation et de promotion des valeurs qui fondent l’Organisation.
L’Assemblée appelle par ailleurs les autorités moldaves, qui disposent d’une
majorité parlementaire stable, à garantir le respect de l’État de
droit et d’une démocratie inclusive, et à poursuivre un processus
de réforme qui s’inscrit dans une volonté d’intégration européenne
clairement exprimée. Elle invite les autorités à poursuivre leur
coopération avec le Conseil de l’Europe, notamment pour renforcer
l’indépendance du pouvoir judiciaire et du ministère public et pour
consolider la législation anticorruption. L'Assemblée encourage,
en outre, les autorités à poursuivre et à mettre en œuvre leur programme
de réforme fondé sur les normes du Conseil de l'Europe, afin d'établir
des institutions étatiques solides et durables, qui sont une condition
préalable au bon fonctionnement des institutions démocratiques. Poursuivre
avec succès ce processus ouvrirait la voie à une nouvelle phase
du dialogue postsuivi avec le pays. Dans l’intervalle, l’Assemblée
décide de suivre l’évolution de la situation dans le cadre de sa
procédure de suivi.
