La répression transnationale, une menace croissante pour l'État de droit et les droits humains
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 23 juin 2023 (19e séance)
(voir Doc. 15787, rapport de la commission des questions juridiques et
des droits de l'homme, rapporteur: Sir Christopher Chope). Texte adopté par l’Assemblée le
23 juin 2023 (19e séance).Voir
également la Recommandation
2257 (2023).
1. L’assassinat
et le démembrement d’un journaliste saoudien, Jamal Khashoggi, dans
l’enceinte du consulat d’Arabie saoudite à Istanbul en octobre 2018
a mis en lumière le phénomène mondial de la répression transnationale.
L’Assemblée parlementaire note qu’il existe quatre formes principales
de répression transnationale:
1.1 les
attaques directes par lesquelles un État d’origine mène une attaque
physique ciblée contre un individu à l’étranger, à savoir les assassinats,
les agressions, les disparitions forcées, l’intimidation physique
et les restitutions forcées violentes;
1.2 la collaboration avec d’autres pays pour agir contre une
cible en recourant à la détention, à l’expulsion illégale et à d’autres
types de restitutions forcées – des mesures autorisées par des procédures
juridiques formelles, mais dénuées de sens. Cette méthode comprend
l’utilisation abusive des notices rouges d’INTERPOL, des procédures
d’extradition et d’autres formes d’assistance juridique interétatique
telles que les mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux
et le financement du terrorisme;
1.3 des entraves à la mobilité, telles que le retrait de passeport
et le refus de services consulaires, qui empêchent la personne ciblée
de voyager ou entraînent sa détention;
1.4 les menaces à distance, y compris l’intimidation ou la
surveillance en ligne et la coercition par procuration, dans le
cadre de laquelle la famille, un proche ou un partenaire commercial
d’une personne sont menacés, emprisonnés ou autrement visés.
2. Les données indiquent que, à la fin de l’année 2022, le nombre
d’incidents de répression transnationale physique commis depuis
2014 s’élevait à 854. Ces actes ont été commis par 38 gouvernements
dans 91 pays à travers le monde. Selon l’organisation non gouvernementale
Freedom House, les principaux auteurs de répression transnationale
sont les Gouvernements de la Chine, de la Türkiye, de la Fédération
de Russie, de l’Égypte et du Tadjikistan.
3. L’Assemblée s’inquiète au plus haut point du nombre et de
la gravité des actes de répression transnationale commis en Europe,
y compris sur le territoire de certains États membres. L’exemple
le plus flagrant est le programme étatique de poursuite des dissidents
à l’étranger mis en œuvre par la Fédération de Russie, qui comprend
les assassinats ou tentatives d’assassinats ciblés notoires, tels
que l’empoisonnement et le meurtre de l’ancien agent de renseignement
Alexandre Litvinenko en 2006 et l’empoisonnement et la tentative
d’assassinat de l’ancien agent de renseignement Sergueï Skripal
et de sa fille Ioulia en 2018 (également appelée «l’attaque de Salisbury»),
deux actes perpétrés au Royaume-Uni. En ce qui concerne l’assassinat
ciblé de M. Litvinenko, la Cour européenne des droits de l’homme
(«la Cour») a établi en 2021 que les deux personnes qui l’ont empoisonné
au Royaume-Uni étaient des agents russes et que la Fédération de Russie
était donc responsable de la violation de son droit à la vie, énoncé
à l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme
(STE no 5, «la Convention»). En outre,
il existe des preuves solides qui permettent de relier les agressions
et les meurtres de dissidents tchétchènes vivant à l’étranger à
la République tchétchène et à son chef, Ramzan Kadyrov.
4. L’Assemblée est également préoccupée par le sort réservé aux
manifestants antiguerre et aux personnes qui fuient l’enrôlement
militaire forcé en Fédération de Russie, dans le contexte de la
guerre d’agression menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine
et de la vague de répression croissante à l’intérieur de ses frontières.
Ces personnes qui fuient ainsi la Fédération de Russie peuvent devenir
de nouvelles cibles de la répression transnationale russe, en particulier
si elles ne parviennent pas à se réinstaller en toute sécurité ou
si elles rencontrent des obstacles pour demander l’asile dans d’autres
pays.
5. Par ailleurs, l’Assemblée s’inquiète fortement de la situation
au Bélarus. Le détournement et l’atterrissage forcé à Minsk du vol
Ryanair 4978, le 23 mai 2021, pour arrêter le journaliste et militant
de l’opposition Roman Protasevich et sa compagne Sofia Sapega, au
prétexte d’une fausse alerte à la bombe, devraient être condamnés
comme une forme particulièrement odieuse de répression transnationale
qui s’apparente à un acte de piraterie aérienne. Le Bélarus serait
responsable de 31 % des incidents de répression transnationale enregistrés
en 2021. Certains des dirigeants de l’opposition et des manifestants
qui ont fui le Bélarus après la réélection frauduleuse d’Alexandre
Loukachenka en 2020, en particulier ceux qui se sont réfugiés en
Fédération de Russie, ont fait l’objet d’expulsions ou de restitutions
illégales au Bélarus, ce qui montre que la Fédération de Russie
a facilité la campagne de répression transnationale menée par le
Bélarus.
6. L’Assemblée est préoccupée par le fait que la Türkiye a également
utilisé certains outils de répression transnationale, notamment
après la tentative de coup d’État de juillet 2016, ainsi qu’en raison
de sa politique constante qui consiste à poursuivre entre autres
toute personne prétendument liée au «mouvement Gülen», que les autorités
turques appellent «Organisation terroriste des partisans de Fethullah»
(FETÖ). Il a été reconnu que la campagne turque de répression transnationale
a eu recours à des restitutions, au détournement de procédures d’extradition,
de notices rouges d’INTERPOL et de mesures de lutte contre le financement
du terrorisme, ainsi qu’à la collaboration avec d’autres États pour
expulser ou transférer des personnes de manière illégale. À ce propos,
la Cour européenne des droits de l’homme a conclu qu’en 2018 la
République de Moldova avait illégalement transféré en Türkiye sept
enseignants de nationalité turque, contournant toutes les garanties
offertes par le droit national et international, et donc en violation
de leur droit à la liberté protégé par l’article 5, paragraphe 1,
de la Convention. Le Groupe de travail des Nations Unies sur la
détention arbitraire a émis des constatations similaires à propos
de transferts en provenance d’autres territoires, y compris en dehors
de l’Europe. Des détracteurs du Gouvernement turc et des journalistes
installés dans d’autres États membres auraient fait l’objet de menaces
et d’intimidations, ce qui aurait exigé parfois une protection policière
de la part des autorités de l’État d’accueil.
7. L’Assemblée observe par ailleurs que l’Azerbaïdjan aussi a
été accusé d’utiliser certaines techniques de répression transnationale,
telles que les restitutions et les enlèvements transfrontaliers,
principalement à l’encontre de journalistes. Certains journalistes
et militants de l’opposition azerbaïdjanais qui vivent à l’étranger auraient
fait l’objet de menaces et d’agressions. La Cour européenne des
droits de l’homme a récemment conclu que l’Azerbaïdjan était responsable
d’un transfert extrajudiciaire vers la Türkiye, au mépris des garanties
du droit national et international.
8. L’Assemblée condamne toutes les formes et pratiques de répression
transnationale, y compris celles qui sont exercées directement par
un État d’origine en dehors de ses frontières et lorsqu’un État
d’origine collabore avec d’autres États pour qu’ils agissent illégalement
contre une personne ciblée sur leur propre territoire. Elle considère
que ces pratiques non seulement violent de nombreux droits humains
fondamentaux indérogeables des personnes ciblées, mais qu’elles
constituent aussi une menace pour l’État de droit, la démocratie
et la sécurité nationale des États où ces personnes vivent et ont
trouvé refuge. Les actes de répression transnationale perpétrés
par les États membres et ceux qui se produisent ou ont des effets
sur leur territoire portent atteinte aux valeurs et aux principes
défendus par le Conseil de l’Europe.
9. L’Assemblée considère que les actes de répression transnationale
constituent des violations du droit international des droits de
l’homme, et en premier lieu de la Convention. Elle rappelle que
la Convention s’applique aux violations extraterritoriales et que
les violations ciblées des droits humains d’une personne perpétrées
par un État contractant sur le territoire d’un autre État contractant
compromettent le caractère effectif de la Convention en tant que
gardienne des droits humains et garante de la paix, de la stabilité
et de l’État de droit en Europe.
10. La Convention s’applique également aux violations extraterritoriales
commises par un État membre en dehors de l’espace juridique de la
Convention. Les exécutions extrajudiciaires, les agressions, les
disparitions forcées, les restitutions forcées et les enlèvements
violent les articles 2 (droit à la vie), 3 (interdiction de la torture)
et 5 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention. Les obligations
procédurales d’enquêter sur ces violations et d’en punir les auteurs
peuvent concerner l’État auteur, l’État d’accueil ou les deux. En
outre, il existe un devoir de coopération entre les États membres
dans les affaires transnationales qui impliquent des violations
graves des droits humains.
11. L’Assemblée rappelle que les États d’accueil ont l’obligation
positive de protéger les personnes qui relèvent de leur juridiction
contre les actes de répression transnationale, en fournissant une
protection spécifique aux cibles identifiées si elles sont exposées
à des risques réels et immédiats, et en ne se rendant pas complices
des violations commises par des agents étrangers sur leur territoire.
Les États d’accueil ont également l’obligation, conformément aux
principes de non-refoulement et de légalité, de ne pas remettre, transférer,
expulser ou extrader des personnes vulnérables à la répression transnationale,
y compris par le recours à des voies extrajudiciaires, en particulier
s’il existe un risque réel de violation de l’un des droits fondamentaux
de la Convention par l’État requérant.
12. Enfin, d’autres formes, non physiques, de répression transnationale,
comme l’intimidation et la surveillance en ligne, peuvent violer
des droits tels que le droit au respect de la vie privée, garanti
par l’article 8 de la Convention. L’utilisation abusive, pour des
raisons politiques, de mécanismes de coopération juridique interétatique
tels que les mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux
et le financement du terrorisme peut entraîner des violations du
droit à un procès équitable garanti par l’article 6 de la Convention
et du droit à la protection de la propriété garanti par l’article 1
du Protocole additionnel à la Convention (STE no 9).
Cela peut à son tour conduire à l’exclusion financière d’individus
et d’organisations non gouvernementales ciblés et les empêcher effectivement
de mener leurs activités de défense des droits humains et de participer
à la vie économique et sociale.
13. En conséquence, l’Assemblée considère que la Convention, selon
l’interprétation retenue par la Cour, fournit un cadre juridique
solide en vertu duquel les actes de répression transnationale doivent
être condamnés, faire l’objet d’une enquête et, le cas échéant,
être punis par les États membres. Pour les États non membres comme
le Bélarus, ou les anciens États membres comme la Fédération de
Russie, l’Assemblée rappelle que des obligations similaires découlent
du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et de
la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines
ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, auxquels ils sont
tous deux parties.
14. Le Conseil de l’Europe et ses États membres et observateurs
devraient reconnaître que la répression transnationale est un phénomène
mondial qui s’attaque aux fondements des sociétés démocratiques
et de l’État de droit, et qu’une action renforcée et mieux coordonnée
est nécessaire pour la prévenir et la combattre.
15. L’Assemblée appelle donc les États membres et les autres États
européens qui se livreraient à la répression transnationale:
15.1 à mener une enquête effective
sur toutes les allégations d’actes de répression transnationale, notamment
ceux qui portent sur la violation du droit à la vie, de l’interdiction
de la torture ou du droit à la liberté, tels que les meurtres, les
assassinats, les disparitions forcées, les agressions, les mauvais traitements,
les restitutions forcées, les enlèvements et les transferts extrajudiciaires;
et, le cas échéant, à traduire en justice les responsables de ces
actes, y compris les hauts responsables;
15.2 en cas de transfert extrajudiciaire, y compris de restitution,
à obtenir des informations de l’État requérant sur la situation
de la personne concernée et à envisager l’application éventuelle
de la Convention du Conseil de l’Europe sur le transfèrement des
personnes condamnées (STE no 112) ou d’autres
traités pour permettre le retour de la personne en cas de condamnation;
15.3 à veiller à ce que les victimes de la répression transnationale
bénéficient d’une réparation adéquate pour le préjudice subi, y
compris de mesures de réadaptation et d’indemnisation;
15.4 à renforcer les mécanismes de contrôle et d’obligation
de rendre des comptes des actes et des pouvoirs des services de
renseignement, et à faire passer un message de tolérance zéro émanant
du plus haut niveau politique concernant les transferts extrajudiciaires,
les restitutions, les enlèvements et toute autre forme grave de
répression transnationale;
15.5 s’agissant des États membres et de la Fédération de Russie,
à exécuter les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme
dans lesquels des actes de répression transnationale ont été jugés contraires
à la Convention, en prenant toutes les mesures individuelles et
générales requises sous la surveillance du Comité des Ministres.
16. L’Assemblée demande spécifiquement à la Türkiye de mettre
fin à ses actes d'intimidation à l'égard de Bülent Keneş, de reconnaître
et de respecter la décision de la Cour suprême suédoise, et de mettre
fin à sa politique consistant à utiliser son veto à l’adhésion de
la Suède à l’Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN)
comme outil de répression transnationale.
17. L’Assemblée appelle en outre tous les États membres et observateurs,
et les États dont le parlement bénéficie du statut d’observateur
ou de partenaire pour la démocratie auprès de l’Assemblée:
17.1 à établir une définition officielle
de la répression transnationale à l’usage de tous les services gouvernementaux
(forces de l’ordre, services de renseignement, migration et asile),
pour qu’elle soit intégrée dans leurs actions et procédures;
17.2 à mettre en place un mécanisme spécifique pour signaler
ou suivre les incidents nationaux de répression transnationale commis
sur leur territoire et identifier les gouvernements qui en sont
les auteurs;
17.3 à revoir les pratiques d’échange d’informations des services
de contre-espionnage et des forces de l’ordre pour s’assurer que
les personnes vulnérables bénéficient d’un système d’alerte et de protection
adéquat;
17.4 à procéder à des contrôles supplémentaires des demandes
d’extradition, des notices rouges d’INTERPOL et des autres formes
d’entraide judiciaire entre États, y compris les mesures de lutte
contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme,
qui émanent de gouvernements connus pour avoir recours à la répression
transnationale ou pour détourner régulièrement les mécanismes d’INTERPOL
et d’autres mécanismes de coopération;
17.5 à envisager de filtrer davantage les demandes de visas
diplomatiques, afin d’éviter d’accorder une accréditation à des
membres du personnel diplomatique qui ont harcelé ou intimidé des
personnes exilées et des membres de la diaspora par le passé, et
d’expulser les diplomates qui ont été directement impliqués dans
des incidents de répression transnationale;
17.6 à imposer des sanctions ciblées aux auteurs et aux complices
de la répression transnationale, en appliquant leurs lois de type
Magnitski ou d’autres instruments similaires, conformément à la
Résolution 2252 (2019) «Lutter contre l’impunité par la prise de sanctions ciblées
dans l’affaire Sergueï Magnitski et les situations analogues»;
17.7 à tenir compte des antécédents des États d’origine en
matière de répression transnationale lorsqu’ils statuent sur les
demandes d’asile et à respecter le droit de demander l’asile en
vertu de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut
des réfugiés, ainsi que le principe de non-refoulement;
17.8 à veiller à ce que les législations nationales mettent
en place les outils nécessaires pour appréhender, poursuivre et
sanctionner les auteurs de la répression transnationale, y compris
en alourdissant les peines applicables et en exerçant leur compétence
pénale dans les cas où des actes de répression transnationale ont
pris naissance, se sont produits ou ont produit des effets sur leur territoire,
sur la base des principes de territorialité et de personnalité active
et passive;
17.9 à utiliser dans toute la mesure du possible les instruments
du Conseil de l’Europe et d’autres instruments internationaux relatifs
à l’entraide judiciaire dans le cadre d’enquêtes et de procédures pénales
sur des actes de répression transnationale commis en Europe ou ailleurs;
17.10 à restreindre l’exportation de technologies de surveillance
vers les pays dont les gouvernements sont connus pour avoir recours
à la répression transnationale, à réitérer leur engagement concernant
le caractère privé des communications et la préservation du chiffrement
de bout en bout, et à enquêter de manière effective sur toutes les
allégations de répression numérique transnationale qui visent des personnes
vivant sur leur territoire;
17.11 à faire en sorte que les défenseurs des droits humains
et les militants qui travaillent avec des organisations internationales,
dont le Conseil de l’Europe, soient mieux protégés contre le risque
de répression transnationale.
18. S’agissant du détournement du système d’INTERPOL, l’Assemblée
renvoie à sa
Résolution 2315 (2019) «La réforme d’INTERPOL et les procédures d’extradition:
renforcer la confiance en luttant contre les abus», et appelle:
18.1 INTERPOL:
18.1.1 à améliorer encore la transparence en communiquant des
données qui permettraient d’évaluer l’efficacité de ses mécanismes
de contrôle et en clarifiant l’interprétation de ses règles, en
particulier l’article 2 de son Statut, qui exige que les systèmes
d’INTERPOL soient utilisés d’une manière compatible avec les normes
internationales relatives aux droits humains;
18.1.2 à améliorer encore les vérifications préalables et postérieures
des notices rouges et des diffusions de personnes recherchées;
18.1.3 à veiller à l’efficacité des réformes de la Commission
de contrôle des fichiers d’INTERPOL (CCF) pour garantir un meilleur
respect de ses décisions et orientations, notamment en matière de
suppression de données;
18.2 tous les États membres:
18.2.1 à
collaborer avec la CCF et à respecter ses décisions, par exemple
en supprimant de leurs bases de données nationales toutes les données
relatives aux notices rouges ou aux diffusions que la CCF a décidé
de supprimer;
18.2.2 à aider INTERPOL à supprimer les notices rouges abusives
utilisées contre des réfugiés et d’autres personnes ayant besoin
d’une protection internationale, par exemple en communiquant à INTERPOL
des informations sur leur statut (avec le consentement de ces personnes);
18.2.3 à mettre en place des garanties efficaces pour s’assurer
que les décisions relatives à l’immigration et aux demandes d’asile
ne sont pas influencées par des notices rouges ou des diffusions
abusives;
18.2.4 à soutenir les mécanismes d’examen interne d’INTERPOL
(le Groupe spécial notices et diffusions et la CCF) par des financements
et des ressources supplémentaires.
19. L’Assemblée invite la Commissaire aux droits de l’homme du
Conseil de l’Europe à porter une attention particulière à la répression
transnationale lorsqu’elle noue le dialogue les défenseurs des droits
humains et la société civile, notamment les exilés de la Fédération
de Russie et du Bélarus.
20. L’Assemblée invite son rapporteur général sur la situation
des défenseurs des droits de l’homme à tenir compte des tendances
et pratiques actuelles de la répression transnationale, qui peuvent
cibler les défenseurs des droits humains, y compris lorsqu’elles
émanent d’États non membres.
21. L’Assemblée invite également la Cour à appliquer pleinement
– et, si besoin, à développer – sa jurisprudence sur la juridiction
extraterritoriale afin de viser l’ensemble des actes possibles de
répression transnationale qui trouvent leur origine ou produisent
leurs effets dans les États membres. Il ne saurait y avoir de lacunes
dans la protection contre la répression transnationale commise dans
l’espace juridique de la Convention.
