Observation des élections législatives anticipées au Monténégro (11 juin 2023)
Rapport d’observation d’élection
| Doc. 15820
| 29 août 2023
1 Introduction
1. Le 28 avril 2023, la Présidente
du Parlement du Monténégro, Mme Danijela
Đurović, a invité l’Assemblée parlementaire à observer les élections
législatives anticipées du 11 juin au Monténégro.
2. Lors de sa réunion du 24 avril 2023, le Bureau de l’Assemblée
parlementaire a décidé d’observer ces élections (le pays faisant
l’objet d’une procédure de dialogue post-suivi avec l’Assemblée)
et de mettre en place une commission ad hoc composée de 20 membres
ainsi que des deux corapporteurs de la commission de suivi. À l’occasion
de sa réunion du 28 avril, le Bureau a approuvé la composition de
la commission ad hoc (voir annexe 1) et a désigné M. Aleksander
Pociej (Pologne, PPE/DC) en tant que président. Il a été remplacé par
la suite par M. Reinhold Lopatka (Autriche, PPE/DC).
3. Conformément à l’accord de coopération signé le 4 octobre
2004 entre l’Assemblée parlementaire et la Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), une représentante
de la Commission de Venise a été invitée à se joindre à la commission
ad hoc en qualité de conseillère juridique.
4. La Commission ad hoc de l’Assemblée (délégation de l’APCE)
a œuvré du 9 au 12 juin 2023. Elle est intervenue dans le cadre
d’une mission internationale d’observation des élections (MIOE)
comprenant aussi une délégation du Parlement européen et la mission
d’observation électorale du Bureau des institutions démocratiques
et des droits de l'homme de l’Organisation pour la sécurité et la
coopération en Europe (BIDDH/OSCE). Le programme des réunions de
la délégation figure à l’annexe 2.
5. La MIOE a conclu que les élections législatives anticipées
ont permis une mise en concurrence et qu’un large choix a été offert
aux électeurs, mais que les lacunes de la législation ainsi qu’une
rhétorique de division caractérisant la campagne et un paysage médiatique
polarisé ont affaibli le processus. Le communiqué de presse conjoint
figure à l’annexe 3.
2 Contexte
politique
6. Le 11 juin 2023, des élections
législatives anticipées se sont déroulées dans un contexte de crise constitutionnelle
et institutionnelle persistante. Le gouvernement, avec à sa tête
le Premier ministre M. Dritan Abazović, a perdu sa majorité le 20
août 2022 à la suite d’une motion de censure, mais il n’a pas été
remplacé: l’ancien Président, M. Milo Đukanović, a en effet refusé
la nomination de M. Miodrag Lekić du Front démocratique (DEMOS).
Le gouvernement de M. Abazović s’est donc maintenu au pouvoir. Le
12 décembre 2022, le parlement a adopté des amendements permettant
la nomination d’un Premier ministre ayant le soutien de la majorité
des députés si le Président refusait de le faire – mais ils n’ont
pas été appliqués. Le 16 mars 2023, le Président Đukanović a dissous
le parlement et convoqué des élections législatives anticipées pour
le 11 juin, alors que subsistaient des questions concernant la constitutionnalité
des dispositions sur lesquelles étaient fondées ces élections législatives
anticipées. Un recours a été déposé (à l’initiative de la majorité parlementaire),
mais la Cour constitutionnelle l’a rejeté (3 juges ont considéré
que la décision du Président constituait un acte juridique individuel,
tandis que les 3 autres étaient contre, le 7ème juge de la Cour constitutionnelle
n’ayant toujours pas été élu).
7. Les élections législatives anticipées ont suivi le scrutin
présidentiel qui s’est déroulé le 19 mars 2023, avec un second tour
le 2 avril
Note. Depuis lors, trois des principaux
partis de l’opposition du parlement sortant – le Parti démocratique
socialiste (DPS), le Parti social-démocrate (SDP) et les Sociaux-démocrates
(SD) – ont changé de dirigeants
Note.
Le Front démocratique (DF), un bloc d’opposition de trois partis
fondé en 2012 et regroupant le Parti populaire démocratique (DNP),
la Nouvelle démocratie serbe (NOVA) et le Mouvement pour les changements
(PZP) a annoncé sa dissolution. L’Action réformée unie (URA), le
parti dirigé par le Premier ministre Dritan Abazović, a créé une
coalition centriste avec le Monténégro démocratique (DCG). Plusieurs
petits partis ont modifié leurs alliances.
8. La participation des femmes à la vie politique reste faible
et pâtit de l’insuffisance des efforts déployés par l’État et les
instances publiques pour surmonter les stéréotypes liés au genre.
Les femmes occupent parfois des fonctions de premier plan, comme
la présidente du parlement, la maire de Podgorica, la présidente du
Conseil municipal de Podgorica et la présidente en exercice de la
Cour Suprême, mais elles demeurent sous-représentées dans la vie
politique en général. Vingt-trois femmes (28,4 %) ont été élues
au parlement sortant, qui a vu pour la première fois la création
d’un Groupe de femmes se consacrant aux questions de genre dans
le processus législatif. Sur les 17 membres actuels du gouvernement,
3 sont des femmes. Trois des six juges siégeant à la Cour constitutionnelle
sont des femmes.
3 Système électoral
et cadre juridique
9. Le parlement unicaméral (Skupština) doté de 81 membres est
élu pour une durée de quatre ans au scrutin proportionnel avec listes
de candidats fermées dans une circonscription nationale unique.
Les listes de candidats obtiennent des sièges si elles recueillent
au moins 3 % des suffrages exprimés valides. Des règles préférentielles
s’appliquent aux listes représentant des minorités nationales ne
totalisant pas plus de 15 % de la population.
10. Les élections législatives sont réglementées par les dispositions
de la Constitution de 2007, de la Loi sur l’élection des conseillers
et des membres du parlement (loi électorale) de 1998, de la Loi
de 2020 sur le financement des entités politiques et des campagnes
électorales (loi sur les financements politiques) et les instructions
de la Commission électorale d'État (CEE). Bien qu’une nouvelle loi
sur les financements politiques ait été adoptée en 2020, le parlement
n’a pas modifié la loi électorale depuis 2014. La Constitution exige
une majorité des deux tiers au parlement pour modifier les lois
qui réglementent le système électoral, mais les partis d’opposition
se sont largement abstenus de participer aux commissions parlementaires
sur la réforme électorale, limitant ainsi les possibilités de changement.
11. Le cadre juridique électoral est propice à la tenue d’élections
démocratiques. Il présente toutefois de nombreuses lacunes, incohérences
et ambiguïtés qui nuisent à son efficacité. La plupart des recommandations
antérieures du BIDDH n’ont pas été prises en compte, notamment en
ce qui concerne les conditions de résidence applicables aux droits
de vote et de candidature, l’enregistrement des listes de candidats
représentant les minorités nationales, la surveillance du financement
des campagnes électorales et les sanctions, l’invalidation des résultats,
la surveillance des médias et la résolution des litiges électoraux.
12. La loi prévoit la présence d’observateurs citoyens et internationaux.
La CEE accrédite à la fois des organisations nationales et internationales ;
les observateurs internationaux présentent toutefois en premier lieu
leur demande d’accréditation auprès du ministère des Affaires étrangères.
La loi autorise les observateurs à suivre toutes les étapes du processus
électoral. Une vingtaine d’organisations de citoyens a été accréditée par
la CEE selon une approche inclusive.
4 Administration
électorale, listes électorales et inscription des candidats
13. L’administration électorale
comporte trois niveaux, avec à sa tête la CEE. Il existe 25 commissions électorales
municipales (CEM). La CEE et les CEM sont des organes permanents
dont le mandat est de quatre ans. Lors de ces élections, 1 154 commissions
électorales de bureaux de vote (CEBV) ont été constituées pour gérer
les bureaux de vote. La CEE compte 11 membres, les CEM et les commissions
de bureaux de vote 5. La CEE et les CEM sont désignées respectivement
par le parlement et les conseils municipaux, selon leur composition
politique. Les membres des CEBV sont désignés par leur CEM respective
lors de chaque élection, sur la même base. La plupart des interlocuteurs
de la MIOE ont noté le caractère politisé de la CEE et des CEM,
mais n’ont fait part d’aucune préoccupation majeure concernant leurs
travaux et leur fiabilité générale.
14. La loi prévoit que les commissions électorales doivent faire
rapport aux organes qui les ont désignées. On observe toutefois
un manque de critères clairement définis concernant la révocation
des membres, ce qui peut avoir un impact sur leur indépendance
Note. L’exigence
prévue par la loi selon laquelle tous les membres des commissions,
à tous les niveaux, doivent être des juristes limite la participation
à l’administration électorale. Dans une optique constructive, la
CEE a adopté un code de conduite régissant les principes, règles
et obligations auxquels doivent adhérer les organes de gestion des
élections.
15. Pendant une durée limitée au cours de la période électorale,
des membres représentant les listes de candidats enregistrées se
joignent aux membres permanents de la CEE et des CEM et ces autres
membres sont dotés des mêmes droits de vote. Cependant, les listes
de candidats ne les désignent pas toujours ou le font tardivement
au cours du processus, car aucune date limite n’est imposée pour
leur nomination, ce qui se traduit par des écarts de taille entre
les commissions de niveau inférieur. Compte tenu du mécanisme de désignation
des membres permanents et des autres membres, la CEE et les CEM
étaient composées majoritairement de membres nommés par les candidats
de la liste Ensemble ! .
16. Les femmes restent sous-représentées au sein de l’administration
électorale ; seulement 3 des 11 membres permanents de la CEE et
37 % des membres des CEM sont des femmes. Les autorités locales ne
collectent pas de données sur l’équilibre entre femmes et hommes
au sein des CEBV.
17. La CEE a géré les préparatifs techniques de l’élection de
manière efficace et a généralement respecté les délais légaux. Les
décisions ont été prises de manière collégiale et sur la base de
véritables débats. Les réunions de la CEE étaient ouvertes aux observateurs
et aux médias, les ordres du jour étaient annoncés à l’avance et
les décisions publiées, améliorant ainsi la transparence du processus.
18. Dans l’ensemble, les CEM ont rempli leur tâche avec efficacité.
Cependant, la transparence du processus a parfois fait défaut au
niveau municipal, où un certain manque de cohérence a été observé
dans la publication des ordres du jour et des procès-verbaux des
réunions des CEM. Dans certains cas, les réunions des CEM étaient
organisées sur une base ad hoc et dans des délais très courts, ce
qui rendait difficile la présence de certaines parties prenantes.
19. En consultation avec les parties prenantes locales, la CEE
a déployé des efforts importants et fixé des critères précis pour
agencer les bureaux de vote de manière à faciliter l’accès des personnes
en situation de handicap et elle a formé les CEM à ces dispositions.
Malgré ces efforts, dans plusieurs cas, les commissions électorales
de niveau inférieur n’ont pas mis en pratique ces critères le jour
du scrutin. Les organisations locales ont signalé un faible taux
de participation des personnes handicapées au sein de l’administration électorale.
Des dispositions sur le vote mobile sont mises en place pour les
électeurs présentant des problèmes de santé, et les personnes en
situation de handicap et les électeurs analphabètes ont la possibilité de
se faire assister par une personne de leur choix pour voter. Des
bureaux de vote spéciaux sont installés dans les prisons et les
centres de détention.
20. La CEE a organisé une formation pour renforcer les capacités
de l’ensemble des CEM à appliquer les règles électorales le jour
du scrutin et elle a élaboré, à leur intention ainsi qu’à celle
des CEBV, des manuels complets et une vidéo, y compris en langue
des signes, sur les procédures à suivre le jour du scrutin. Les
CEM sont responsables de la formation de leurs CEBV respectives,
mais un certain manque de cohérence a été observé à cet égard. Par
ailleurs, la possibilité offerte aux listes enregistrées de changer
les membres désignés dans les CEBV jusqu’à la veille du scrutin
n’incite pas les CEM à organiser la formation avant une date proche du
jour du scrutin. L’information des électeurs était insuffisante
et s’est limitée à une vidéo réalisée par la CEE expliquant les
procédures à suivre le jour du scrutin et diffusée sur les chaînes
de télévision et en ligne à une date proche de celle du scrutin.
Les électeurs ont également reçu une invitation à se rendre aux
urnes de la part du ministère de l’Intérieur.
21. Le droit de vote est accordé à tout citoyen âgé d’au moins
18 ans, à condition qu’il ait sa résidence permanente dans le pays
pendant au moins 24 mois avant le jour du scrutin. Cette condition
de résidence, étant donné sa longue durée, est contraire aux normes
internationales
Note.
22. L’inscription des électeurs est passive. Le ministère de l’Intérieur
constitue et gère le registre des électeurs, en rassemblant les
données des registres de résidence, de citoyenneté, de naissance
et de décès. Les électeurs peuvent vérifier leurs données en personne,
en ligne ou via un centre d’appels et ils ont la possibilité de
demander des précisions et des corrections au ministère de l’Intérieur
au plus tard 15 jours avant la date du scrutin. La loi autorise
la CEE, les CEM, les observateurs accrédités, les partis parlementaires
et les représentants des listes de candidats à consulter la liste
électorale et à signaler les lacunes au ministère de l’Intérieur.
23. Dans l’ensemble, le processus d’inscription des électeurs
a été transparent. Néanmoins, la confiance dans le cadre régissant
l’inscription des électeurs a été ébranlée par des préoccupations
de longue date relatives à l’exactitude du registre des électeurs,
notamment en ce qui concerne le nombre d’électeurs résidant à l’étranger
et de personnes décédées qui y figurent. En outre, la pratique alléguée
consistant pour les électeurs à changer de résidence avant les élections
afin de voter dans un autre district nuit à la confiance dans le
registre. Si ces inquiétudes sont fondées, il convient de noter
qu’elles sont principalement dues au cadre juridique en vigueur
et à d’éventuelles omissions de déclarations de décès auprès des
autorités locales. La législation exige l’identification biométrique
des électeurs le jour du scrutin, ce qui offre une garantie supplémentaire
contre toute utilisation abusive du registre.
24. Il n’y a pas eu de campagnes d’éducation et d’information
visant à informer les électeurs et les parties prenantes des possibilités
de rectifications et de mises à jour. Le ministère de l’Intérieur
a clôturé le registre des électeurs le 31 mai et a déclaré ne pas
avoir reçu de demande de correction de la part des électeurs ni
de rapport de la part des parties prenantes ayant accès au registre
des électeurs. Le 1er juin 2023, la CEE
a annoncé que 542 468 électeurs étaient inscrits sur les listes.
25. Tous les électeurs inscrits sont autorisés à présenter leur
candidature. La condition de résidence imposée pour être candidat
est contraire au Code de bonne conduite en matière électorale de
la Commission de Venise. Les partis politiques, les coalitions et
les groupes d’électeurs peuvent désigner des candidats et la loi
électorale ne prévoit pas d’incompatibilités. Les listes doivent
être composées d’un nombre de candidats au moins égal aux deux tiers
et, au plus, égal au nombre maximum de sièges disponibles. Chaque
liste doit comporter un candidat du sexe sous-représenté sur quatre
et, sur l’ensemble, au moins 30 % du nombre total de candidats de
chaque liste doivent appartenir au sexe sous-représenté. Malgré
les quotas, la plupart des partis ne manifestent guère d’intérêt
à promouvoir la participation des femmes au-delà des exigences légales minimales.
Sur les 1 113 candidats inscrits par la CEE lors de ces élections,
397 (35,67%) étaient des femmes.
26. Les listes de candidats doivent avoir recueilli les signatures
d’au moins 4 338 électeurs. Des critères préférentiels s’appliquent
aux listes représentant des minorités nationales. Il n’est pas possible
d’être candidat sur plusieurs listes et, contrairement aux bonnes
pratiques internationales, les électeurs ne peuvent accorder leur
signature qu’à une seule liste. Selon certains interlocuteurs de
la MIOE, il arrive que les partis utilisent abusivement les données
des électeurs figurant sur les listes électorales et falsifient
des signatures. Les électeurs peuvent vérifier en ligne si leur
nom figure dans la base de données de la CEE à titre de soutien
à l’une des listes de candidats, mais seulement après la validation
des listes par la CEE, ce qui ne constitue pas un recours efficace
ou en temps voulu. Un électeur qui s’aperçoit que son nom ou sa
signature ont été utilisés sans son accord pour soutenir une candidature
peut saisir le procureur, mais la loi ne prévoit pas de responsabilité
dans ce type de falsification. Dans l’ensemble, le processus de
recueil des signatures se prête à des abus et ne garantit pas suffisamment
l’intégrité.
27. Sur les 17 listes soumises à la CEE, 15 ont été enregistrées.
La CEE a tout d’abord renvoyé 8 listes nécessitant des corrections
pour cause de documents erronés et/ou d’un nombre insuffisant de
signatures valides. Le 26 mai, la CEE a publié la liste générale
des candidats, rassemblant toutes les listes inscrites pour les
élections à venir. Le processus d’inscription des candidats a été
dans l’ensemble inclusif et géré de manière professionnelle par
la CEE, en respectant les délais établis. La CEE n’a cependant pas
précisé quelles étaient les signatures déclarées invalides, ce qui
n’a pas permis aux listes de soumettre des rectifications dans les délais
impartis. Pendant le processus de vérification, la CEE a été confrontée
à des contraintes de temps et à des difficultés logistiques aggravées
par la présentation de la plupart des listes à la dernière minute.
5 Campagne électorale
et financement de la campagne
28. Les libertés fondamentales
ont été respectées durant la campagne. La loi sur le financement
politique autorise les candidats à commencer leur campagne après
la convocation des élections, à condition d’avoir ouvert un compte
bancaire dédié. Après son enregistrement, une liste de candidats
peut également démarrer sa campagne dans les médias électroniques.
Au départ, la campagne a été plutôt atone, notamment en raison de
l’incertitude juridique et politique relative à la date des élections
et de l’inscription des candidats à la dernière minute, mais elle
s’est intensifiée au cours des deux semaines précédant le scrutin.
La prise de fonction officielle du Président Jakov Milatović, le
20 mai, et les célébrations de l’indépendance du Monténégro dans les
jours suivants ont offert aux candidats les premières occasions
d’organiser des activités de campagne de plus grande envergure.
Ils ont généralement organisé des événements à petite échelle, notamment
des réunions avec les électeurs et du porte à porte et ils ont eu
recours aux réseaux sociaux, panneaux d’affichage et temps d’antenne
gratuits sur les chaînes publiques. La période de silence électoral
de 24 heures n’inclut pas les réseaux sociaux.
29. La plupart des candidats ont exprimé leur satisfaction générale
à l’égard du climat de la campagne et des conditions équitables
pour tous. Le 25 mai 2023, les représentants de 14 des 15 listes
de candidats enregistrées ont signé un Code pour un processus électoral
démocratique et équitable, qui a été élaboré par le Centre pour
la transition démocratique (CTD), une ONG locale. Le 29 mai, le
Président Milatović, qui est également vice-président du parti politique
Europe maintenant! , a rencontré les représentants des listes de candidats
dans le cadre d’un événement à forte visibilité, afin de souligner
l’importance d’une campagne équitable, d’améliorer le climat politique
et de renforcer la confiance du public dans le processus électoral.
30. La campagne a permis une mise en concurrence et les électeurs
ont pu faire un choix éclairé. L’économie a été le principal thème
de la campagne, mais certains candidats ont adopté une rhétorique populiste
et de nature à diviser, y compris pour des motifs d’ordre religieux
ou national. Plusieurs partis politiques ont abordé la question
de l’adhésion à l’Union européenne dans le cadre de leur campagne, soulignant
l’engagement de longue date du pays en faveur de l’intégration dans
l’Union
Note:
la coalition Ensemble ! menée par le DPS ainsi que le SDP et la
coalition composée du Parti socialiste populaire (SNP) et de DEMOS
ont mis en avant l’importance de l’intégration dans l’Union européenne,
tandis que DCG et URA qui formaient la liste commune Comptez sur
la bravoure ! et PZP ont axé leur campagne sur la lutte contre
la corruption et la criminalité organisée.
31. Le 26 mai 2023, le dirigeant du DNP, Milan Knežević, a participé
au rassemblement « Serbie de l’espoir » à Belgrade, qui était organisé
par le Parti progressiste serbe en présence de son dirigeant sortant
et chef de l'État serbe Aleksandar Vučić. M. Knežević a également
assisté au rassemblement, louant la fraternité serbe et alléguant
une influence excessive des représentants diplomatiques étrangers
dans la politique monténégrine. À la suite des violences survenues
au Kosovo*
Note le 29 mai, certains candidats
aux élections ont pris part activement aux manifestations de soutien
aux Serbes du Kosovo, en s’appuyant sur une rhétorique populiste
et de nature à diviser, qui jouait sur le choix entre la protection
des valeurs traditionnelles et religieuses et l'exposition à l'influence
internationale.
32. Le 6 juin 2023, le ministre de l'Intérieur a déclaré qu'une
enquête était ouverte à la suite d’allégations selon lesquelles
le dirigeant du parti ES aurait reçu un financement d'un homme d'affaires
inculpé dans le cadre d’une affaire de cryptomonnaie; le Premier
ministre a réuni un Conseil de sécurité nationale sur cette affaire.
Cette question s’est invitée dans les discours des derniers jours
de la campagne. Le parti ES a déposé plainte contre le Premier ministre
et le ministre de l’Intérieur pour leur rôle dans cette affaire.
33. La campagne sur les réseaux sociaux a été globalement en phase
avec les autres types d’activités de campagne. Certains candidats
ont débuté leur campagne sur les réseaux sociaux avant d’avoir ouvert
un compte bancaire dédié. Un ton ou des discours négatifs ou agressifs
ont été observés dans certains cas. Les messages publiés en ligne
par certains partis politiques ne permettaient pas toujours de distinguer
clairement le rôle de leurs dirigeants respectifs dans la campagne
par opposition à leur rôle dans un poste de haut niveau au sein
de l’État.
34. La loi électorale comme la loi sur le financement politique
prévoient des mesures visant à prévenir l’abus des ressources administratives.
Elles régissent notamment la manière de gérer les emplois publics,
l’utilisation des véhicules officiels et l’adoption de nouvelles
subventions publiques durant la période électorale. Il est toutefois
possible, en pratique, de contourner aisément ces dispositions,
ce qui compromet leur objectif qui est de ne pas utiliser les ressources
administratives pour en tirer un avantage politique. Un grand nombre
de contrats de travail et de service dans le secteur public ont
été conclus pendant la campagne. Les organisations de la société
civile ont appelé le gouvernement et les fonctionnaires à s'abstenir
d'utiliser de manière abusive les ressources administratives dans
le cadre de la campagne. La législation interdit également aux fonctionnaires
de faire campagne pendant leurs heures de travail, mais il est difficile
de vérifier que cette disposition est respectée et de la faire appliquer.
35. Seul un nombre limité de listes de candidats ont encouragé
la participation des femmes à la vie politique et ont intégré les
questions d’égalité entre les femmes et les hommes dans leurs programmes.
Les candidates étaient totalement absentes dans 43 % des activités
de campagne observées. Certaines femmes politiques, ainsi que des
représentants de la société civile, ont signalé la question de la
violence à l'égard des femmes dans la politique, un phénomène particulièrement
marqué en ligne et qui dissuade certaines femmes de prendre une
part active à la vie politique.
36. Les représentants de Comptez sur la bravoure !, du HGI (Initiative
civique croate), du parti Ensemble ! et de Oui nous pouvons ! ont
indiqué que des personnes handicapées figuraient sur leurs listes,
mais presque aucune d'entre elles n’était bien placée pour gagner.
Les questions relatives aux personnes handicapées ont été largement
absentes des programmes électoraux et des activités de campagne.
La moitié des événements de campagne observés se sont tenus dans
des lieux permettant aux personnes handicapées d’y accéder sans assistance.
37. Le financement des campagnes est régi par la loi sur le financement
politique, adoptée en 2020, qui a notamment relevé le plafond des
dons. La plupart des recommandations précédentes du BIDDH n’ont cependant
pas été prises en compte, notamment en ce qui concerne la vérification
effective de la légalité des dons, y compris de la part des entreprises
publiques, l’obligation expresse de l’Agence pour la prévention
de la corruption (APC) d’identifier et de publier des informations
sur les financements non déclarés, l’adoption de sanctions proportionnées
et l’utilisation des prêts.
38. Les listes de candidats enregistrées bénéficient d’un financement
public de campagne qui s’élève à 3,2 millions d’euros au total.
Chaque liste de candidats a reçu 42 121 euros au 1er juin 2023,
les 2,5 millions d'euros restants étant répartis entre les listes
en proportion des sièges obtenus au parlement. Les candidats peuvent
également obtenir des dons privés. Une personne physique peut donner
jusqu'à 5 000 euros et une personne morale jusqu’à 20 000 euros.
La plupart des candidats ont cependant informé la MIOE que leurs recherches
de financement sont limitées et qu’ils comptent sur les fonds publics
de la campagne et sur le financement public annuel des partis qui
les ont désignés, dont les dons à la campagne ne sont pas plafonnés. Chaque
liste de candidats peut dépenser jusqu'à 3,2 millions d’euros, ce
qui, selon plusieurs interlocuteurs de la MIOE, est excessivement
élevé, n'est pas de nature à garantir des règles du jeu équitables
et risque d'exercer une influence indue sur les électeurs.
39. Chaque liste de candidats potentiels est tenue d'ouvrir un
compte bancaire dédié avant d’entamer sa campagne et au plus tard
un jour après son enregistrement par la SEC. Toutes les listes ont
ouvert un compte de campagne après leur enregistrement par la SEC,
à l’exception d’une seule désignée par un groupe d’électeurs qui
l’a ouvert avant. Tous les candidats ont soumis des rapports bi-hebdomadaires
sur les dons reçus et des rapports de leurs dépenses dans les délais
légaux fixés. La plupart des candidats ont déclaré recevoir un financement
limité sous forme de dons et reporter le paiement des dépenses jusqu'après
les élections. Les rapports finaux doivent
être remis 30 jours après les élections.
40. L'APC qui est chargée de surveiller le financement des campagnes
électorales, a publié les rapports de financement de la campagne
des candidats sur son site web, dans les délais impartis, mais pas
toujours de manière accessible
Note.
Elle a indiqué qu'elle vérifie si les dons déclarés sont effectués
par des électeurs inscrits, et s’ils ne proviennent pas de personnes
reconnues coupables de corruption. Elle peut vérifier si les donateurs sont
des dirigeants d'entreprises publiques, mais pas s’il s’agit de
propriétaires ou d’actionnaires d'entreprises publiques. Il n’est
pas obligatoire que les dons soient effectués par virement bancaire,
mais ils peuvent être déposés sur un compte, ce qui ne contribue
pas à la transparence du financement
Note. L'APC a indiqué n’avoir relevé
aucun don provenant de sources prohibées. Elle a fait appel au même
organisme privé que lors des élections précédentes pour collecter
des informations et établir des rapports sur les dépenses de campagne. L'entreprise
mandatée a précisé qu’elle dispose d'outils pour recueillir des
informations sur le montant estimatif des dépenses de campagne dans
tous les médias, sur les panneaux d'affichage et sur certains réseaux sociaux,
à l’exception des annonces Google Ads et des activités de campagne
menées en personne. L'entreprise débute son contrôle uniquement
après l’enregistrement des candidats, ce qui ne permet pas de contrôler
la période précédente. Plusieurs panneaux d'affichage portant le
nom, le logo et les couleurs de la liste candidate Oui, nous pouvons ! sont
apparus dès la mi-avril. La liste a précisé avoir ouvert un compte
de campagne le 26 mai 2023, ces panneaux étant payés par une ONG
affiliée. La loi interdit à des tierces parties de faire campagne,
mais ne prévoit pas de sanctions. Dans l'ensemble, le cadre réglementaire
tel qu’il est mis en œuvre ne garantit pas la transparence, la responsabilité
et l'intégrité du financement de la campagne.
6 Paysage médiatique
41. L’environnement médiatique
est diversifié, mais il est marqué par des clivages politiques.
Les médias opèrent dans un marché publicitaire limité, ce qui affecte
leur viabilité financière et les rend vulnérables à l'influence
d’intérêts commerciaux et politiques. Les chaînes de télévision
restent la principale source d'information, suivie par les réseaux
sociaux et les médias en ligne, la presse écrite jouant un rôle
relativement marginal. La plupart des médias privés qu’ils soient
audiovisuels, de la presse écrite ou en ligne sont entièrement ou
partiellement détenus par des sociétés étrangères, y compris les
quatre chaînes de télévision privées titulaires d'une licence de
diffusion nationale. Les chaînes de télévision nationales et locales
ainsi que plusieurs chaînes régionales sont accessibles via les
principaux opérateurs de réseaux câblés.
42. Selon les interlocuteurs de la MIOE et de récentes enquêtes,
après la nomination d'un nouveau Conseil en 2021, le service public
de radio et de télévision du Monténégro (RTCG) a regagné la confiance
du public et développé son audience. Il gère trois chaînes de télévision
nationales et deux stations de radio. Outre le service public national
de radio et de télévision, il existe 16 services publics locaux
de radio et de télévision financés par les municipalités. Selon
plusieurs interlocuteurs de la MIOE, les services publics locaux
de radio et de télévision peuvent être sujets à des influences politiques
de la part de la majorité municipale en place.
43. La liberté des médias est protégée par la législation. En
2021, le Code pénal a été modifié afin de mieux protéger les journalistes
et les autres professionnels des médias en imposant des sanctions
plus sévères pour les attaques et les menaces dont ils sont victimes.
Selon le syndicat des médias du Monténégro, les cas d’agressions
physiques recensés ont reculé ces deux dernières années, bien que
les menaces soient en recrudescence, notamment par courrier électronique
et sur les réseaux sociaux. Les crimes perpétrés contre les professionnels
des médias ont été traités de manière accélérée.
44. Le cadre juridique applicable aux médias est complet. Les
chaînes de radio et de télévision sont régies principalement par
la loi sur les médias électroniques tandis que l’autorégulation
prévaut pour la presse écrite et pour les médias en ligne. Lorsqu’ils
couvrent la campagne électorale, les médias audiovisuels publics
et privés doivent se conformer à la loi électorale, à la loi sur
les médias électroniques et aux dispositions émanant de l’Agence
des médias électroniques. En vertu de la loi, les électeurs sont
en droit d'être informés des programmes politiques de toutes les
listes électorales, et les médias publics et privés sont tenus d’en
rendre compte de manière équilibrée. La couverture de la campagne
doit donner lieu à des séquences d’information sur les élections
qui doivent être bien distinctes des autres émissions d’actualité.
La publicité payante est autorisée sans limitation de temps et selon
les mêmes modalités pour tous les candidats, à condition d’être clairement
présentée comme payante. Le service public RTCG est tenu d'offrir
un temps d'antenne gratuit, d’assurer la couverture des élections
selon le principe d’égalité et d'organiser des débats électoraux.
45. L’absence d’organisme de régulation nuit à l’efficacité du
contrôle de la campagne électorale ; en effet, l'AEM n'a pas pour
mandat de vérifier que la radio et la télévision respectent la loi
électorale. Son mandat se limite à l’élaboration et à la surveillance
des règlements relatifs aux élections et à statuer sur les plaintes.
En outre, l’AEM dispose de pouvoirs de sanction limités: elle peut
uniquement adresser des avertissements aux médias audiovisuels ou,
dans les cas extrêmes, leur retirer leur licence de diffusion, mais
ne peut pas imposer de sanctions. La presse écrite et les médias
en ligne s’appuient également sur l’autorégulation pour les dispositions
contenues dans la loi électorale, y compris en ce qui concerne la
période de silence électoral. De ce fait, à certains moments, les
dispositions de la loi électorale destinées aux médias ne sont pas
appliquées. L’AEM a publié un rapport préliminaire sur la surveillance
des médias avant la tenue des élections, le 7 juin 2023.
46. Le service public de radio et de télévision a respecté l’obligation
prévue par la loi d'offrir aux candidats un temps d'antenne gratuit
et d’assurer la couverture des élections selon le principe d’égalité.
Néanmoins, les débats électoraux qui devaient faire participer les
15 listes n’ont pas permis de ménager suffisamment de temps pour
les débats. En outre, tous les entretiens avec les candidats et
les temps d’antenne gratuits ont été diffusés sur la chaîne de télévision
parlementaire qui a le moins d’audience. Conformément à la loi,
la chaîne de radio et télévision publique de la municipalité de
Podgorica, Gradska TV, a offert à tous les candidats un temps d’antenne
gratuit. Cette chaîne de TV publique locale a toutefois assuré une
plus large couverture médiatique de la liste Ensemble !» tant en
termes de durée totale que de discours direct, avec respectivement 33 %
et 43 %. Gradska TV a assuré une couverture médiatique négative
du Premier ministre Abazović.
47. Les chaînes de télévision privées ont proposé des bulletins
d'information, des interviews, des talk-shows, des débats et des
annonces payantes se rapportant aux élections. Dans l’ensemble,
les électeurs ont bénéficié d’une couverture médiatique pluraliste
et les candidats ont eu accès à des chaînes de radio et télévision
privées. Vijesti TV, la chaîne de télévision privée la plus populaire,
a contribué sans aucun doute à ce que les électeurs fassent un choix
éclairé en organisant quatre débats électoraux avec les représentants des
listes qu’elle considérait comme principales et elle a assuré une
couverture médiatique relativement équilibrée. Prva TV et Adria
TV ont affiché un parti pris en faveur de la liste électorale Pour
le futur du Monténégro qui a profité respectivement de 33 % et
40 % de leur couverture médiatique, le temps d’antenne accordé directement
aux représentants de cette liste étant nettement plus élevé. Les
listes Aleksa et Dritan – Comptez sur la bravoure et Pour le futur
du Monténégro ont investi des sommes élevées dans les annonces payantes
diffusées sur les chaînes de télévision observées, soit chacune
25 % de la couverture payante totale, suivie par Europe maintenant !
avec 20 %.
7 Plaintes et recours
48. Les plaintes relatives à des
violations des droits de vote peuvent être déposées auprès des CEM
et de la CEE. La loi électorale dispose que les décisions de la
CEE de rejet ou de renvoi des plaintes peuvent faire l’objet d’un
recours auprès de la Cour constitutionnelle. La CEE et la Cour constitutionnelle
considèrent que les décisions de la CEE sur la recevabilité des
plaintes, ainsi que son action ou son inaction, ne sont pas susceptibles
de recours, ce qui est contraire aux bonnes pratiques internationales
Note. Les
candidats peuvent contester les résultats des CEBV, mais pas la
compilation des résultats par les CEM et la CEE, ce qui est contraire
aux recommandations antérieures de la Commission de Venise du Conseil
de l’Europe
Note.
La loi contient des dispositions ambiguës et octroie un large pouvoir
discrétionnaire aux CEM et à la Cour constitutionnelle en matière
d’invalidation des résultats.
49. Les candidats aux élections, les citoyens observateurs et
les électeurs peuvent déposer des plaintes auprès des commissions
électorales alors que des recours peuvent être introduits devant
la Cour constitutionnelle par des électeurs et des citoyens observateurs
uniquement s’ils s’estiment victimes de violations de leurs droits
de vote individuels, ce qui est contraire au Code de bonne pratique
en matière électorale de la Commission de Venise
Note. Un processus accéléré est applicable
aux CEM et à la CEE ; des délais courts s’appliquent à la Cour constitutionnelle,
mais ils peuvent être prolongés. La CEE examine les plaintes en
séance publique, mais sans la présence des parties au différend.
La CEE ne gère pas de base de données publique des plaintes, mais
elle publie les procès-verbaux des sessions et les décisions relatives
aux plaintes. La Cour constitutionnelle délibère à huis clos, en
l’absence des parties et elle n’est pas tenue de publier ses décisions,
mais uniquement les informations sur les résultats, ce qui ne garantit
pas le respect des procédures et la transparence
Note.
50. La Constitution ne réglemente pas suffisamment les questions
relatives à la convocation d’élections législatives anticipées.
La Cour constitutionnelle a reçu une plainte contestant le décret
présidentiel sur la dissolution du parlement et demandant la tenue
d’élections anticipées. Elle a examiné la plainte le 7 avril 2023, mais
n’a pas été en mesure de rendre une décision en raison d'un partage
égal des voix, que bon nombre de personnes ont attribué à sa politisation.
Trois juges ont refusé d’examiner le décret au motif qu’il s’agissait
d'un acte administratif individuel correspondant à une interprétation
stricte de la loi. La Cour a également reçu deux recours contre
des décisions de refus par la CEE d’enregistrer deux listes de candidats,
les a examinés à huis clos, les a rejetés pour absence de fondement,
mais n’a pas publié la décision ni communiqué les résultats aux demandeurs.
51. Les personnes physiques et les personnes morales peuvent déposer,
auprès de l’APC, des plaintes portant sur le financement de la campagne
et sur le non-respect des règles en matière d’emploi public et de dépenses
par les institutions publiques après la convocation des élections.
L’Agence peut également examiner ces cas dans le cadre de ses fonctions
officielles. À la suite d’une plainte, l’APC dispose d’un délai
de 15 jours pour décider de renvoyer ou non l’affaire devant le
tribunal correctionnel qui peut imposer des sanctions aux institutions
publiques et aux fonctionnaires. Les décisions de l’APC peuvent
faire l’objet d’un recours devant le tribunal administratif. Les
deux tribunaux ne sont pas tenus de statuer dans un délai précis.
L’APC examine les affaires à huis clos tandis que les tribunaux
le font en séance publique. En contradiction avec les normes internationales,
les tribunaux ne sont pas tenus de publier leurs décisions, mais
l'APC publie, de sa propre initiative, certaines informations sur
les plaintes. Même si ce mécanisme ne garantit pas pleinement le règlement
rapide des différends et la régularité de la procédure, il permet
d'assurer une certaine transparence et responsabilité dans l'utilisation
des ressources de l'État – lorsqu’il est mis en œuvre correctement.
L'APC a indiqué que 13 plaintes relatives à des dépenses et emplois
publics ont été déposées. Aucune d’entre elles n’a été renvoyée
devant le tribunal. Les mécanismes de règlement des litiges, tels
qu’ils sont mis en œuvre actuellement, ne garantissent pas la transparence,
l’accès rapide et effectif à un recours et une procédure régulière.
8 Jour du scrutin
52. Le scrutin s’est déroulé dans
le calme et la transparence et il a été géré de manière professionnelle
par les commissions électorales réparties dans le pays, dans un
climat généralement détendu et collégial.
53. La délégation de l’APCE s’est scindée en 10 équipes et a observé
les élections à Podgorica et ses environs ainsi que dans les régions
de Virpazar, Petrovac, Budva, Ulcin, Bar, Kotor, Cetinje et Niksic.
54. Dans presque toutes ses observations, la MIOE a évalué positivement
l’ouverture des bureaux de vote ainsi que le vote et la compilation
des résultats. Le processus de dépouillement a été évalué négativement dans
7 bureaux de vote (sur les 55 observés). La loi n’interdit pas expressément
de faire campagne sur les réseaux sociaux pendant la période de
silence électoral et il a été noté que les listes ES, Comptez sur
la bravoure !, Pour le futur du Monténégro et Ensemble ! ont été
particulièrement actives en ligne la veille et le jour même du scrutin.
55. La MIOE a observé les procédures de dépouillement dans 59
bureaux de vote, qui ont toutes été jugées satisfaisantes ou très
satisfaisantes à une exception près. Le matériel électoral était
disponible dans tous les bureaux de vote et le scrutin a commencé
à l’heure dans les 52 bureaux observés. Quelques omissions procédurales
ont été relevées à l’ouverture: par exemple, les urnes n'ont pas
été vérifiées et scellées en présence du premier électeur dans 5
bureaux observés et la répartition des rôles entre les membres des
CEBV ne s’est pas faite par tirage au sort dans 24 cas observés.
56. Les observateurs ont évalué positivement le déroulement du
scrutin dans 98 % des 615 observations. Les procédures de vote ont
été respectées systématiquement dans 92 % des observations. 27 %
des bureaux de vote observés étaient présidés par une femme et,
dans l’ensemble, 33 % des membres des commissions de bureaux de
vote étaient des femmes. L’agencement des bureaux de vote était
approprié à la conduite du scrutin dans 96 % des observations, mais
dans 6 % des cas, il ne permettait pas de garantir le secret du
vote. Dans tous les bureaux de vote visités, la CEBV a coopéré pleinement
avec les observateurs de la MIOE. Les membres de la CEBV ont vérifié
l’identité des électeurs à l’aide des dispositifs électroniques
d’identification des électeurs dans la quasi-totalité des bureaux
observés. Plusieurs cas de mauvais fonctionnement de ces dispositifs
ont été relevés. La transparence du processus de vote a été jugée
satisfaisante ou très satisfaisante dans l’ensemble du pays et des
citoyens observateurs étaient présents dans 60 % des bureaux de
vote observés. Les observateurs de la MIOE ont toutefois signalé
un manque de sensibilisation au rôle des autres membres des CEBV.
Ce sont les autres membres des CEBV appartenant aux partis Europe
maintenant!, Ensemble !, Comptez sur la bravoure, Pour le futur
du Monténégro et Justice pour tous qui étaient le plus souvent présents
dans les bureaux de vote observés.
57. Une équipe de l’APCE a rapporté avoir observé à proximité
d’un bureau de vote un groupe de personnes qui vérifiait sur des
listes qui votait.
58. Quelques lacunes procédurales ont été relevées pendant le
scrutin: dans 5 % des observations, l’urne n’était pas correctement
scellée ; dans 16 %, le nombre ordinal de l’électeur n’était pas
entouré d’un cercle dans le registre ; dans 9 % des cas les coupons
de confirmation n’étaient pas signés par le président du bureau de
vote et un membre de l’opposition et dans 6 % des cas, les documents
de contrôle et les coupons de confirmation des dispositifs électroniques
d’identification des électeurs n’étaient jamais ou presque jamais placés
dans la boîte prévue à cet effet. Dans 3 % des cas, des personnes
non autorisées étaient présentes dans les bureaux de vote.
59. La plupart des bureaux de vote observés n’étaient pas accessibles
aux personnes handicapées. Les observateurs de la MIOE ont rapporté
que 63 % des bureaux de vote observés ne permettaient pas l’accès des
personnes handicapées sans assistance. 28 % des bureaux de vote
n’étaient pas accessibles aux personnes en situation de handicap
et dans 15 % des cas, le bureau de vote ne disposait pas d’un manchon de
discrétion pour les malvoyants.
60. La MIOE a observé le dépouillement dans 55 bureaux de vote
et l’a jugé satisfaisant ou très satisfaisant dans 48 cas. Le processus
a été jugé transparent dans 51 des dépouillements observés et des
citoyens observateurs étaient présents dans 37 cas. Dans sept bureaux,
le dépouillement a été évalué négativement, les observateurs de
la MIOE signalant que les procédures n'avaient pas toujours été
respectées. C’est ainsi qu’il n’y a pas eu de comptage du nombre
de bulletins inutilisés ni des documents de contrôle et des coupons avant
l’ouverture de l’urne dans respectivement 18 et 17 observations.
Dans 5 des 42 bureaux de vote, la CEBV a eu des difficultés à remplir
le procès-verbal.
61. Les équipes de la MIOE ont observé la compilation des résultats
dans les 25 CEM. Le processus a été considéré comme globalement
satisfaisant et transparent dans tous les sites observés. Des citoyens observateurs
étaient présents dans cinq des CEM observées. Dans quatre CEM, un
espace insuffisant ou des conditions inadéquates ont été relevés
et dans 11 CEM observées, des problèmes de rapprochement se sont posés.
La CEE a annoncé, à titre provisoire, un taux de participation de
55,31 %. La CEE n’a pas annoncé de résultats provisoires, car la
loi n’exige la publication des résultats provisoires complets que
dans les 30 heures suivant la clôture du scrutin.
62. La SEC a annoncé les résultats finaux le 14 juillet 2023
- Europe Maintenant! – 25,53%
– 24 sièges
- DPS – 23,22% – 21 sièges
- Coalition NOVA-DNP – 14,74% – 13 sièges
- Coalition des Démocrates-URA – 12,48% – 11 sièges
- Parti Bosniaque – 7,9% – 6 sièges
- Coalition SNP- DEMOS – 3,13% – 2 sièges
- Forum Albanais – 1,91% – 2 sièges
- Alliance Albanaise et HGI (Initiative Civique Croate)
– 1 siège chacun.
Le taux de participation était de 56,4%.
9 Conclusions et recommandations
63. Avec 15 listes de candidats,
les élections législatives anticipées du 11 juin 2023 ont permis
une mise en concurrence et ont été bien gérées, même si elles se
sont tenues dans un contexte de crise constitutionnelle et institutionnelle
persistante. L’administration électorale a géré les élections de
manière efficace, les candidats ont fait campagne librement, ils
ont tous eu les mêmes chances dans la campagne et les électeurs
ont eu une diversité de choix possibles. Le scrutin s’est déroulé
dans le calme et a été géré de manière professionnelle à toutes
les étapes du processus électoral. Il a été transparent et la grande
majorité des bureaux de vote a respecté les procédures, malgré quelques
omissions procédurales relevées notamment lors du dépouillement.
64. Le cadre juridique électoral constitue une base adéquate pour
la conduite d’élections démocratiques, mais il présente certaines
lacunes, incohérences et ambiguïtés. La loi électorale n’a pas été
modifiée depuis 2014. La plupart des recommandations antérieures
de la Commission de Venise et du BIDDH n’ont pas été prises en compte,
notamment celles qui concernent la condition de résidence imposée
pour avoir le droit de voter et de présenter sa candidature, l’enregistrement
des listes de candidats représentant des minorités nationales, la
surveillance du financement des campagnes électorales et les sanctions,
l’invalidation des résultats, la surveillance des médias et la résolution
des litiges électoraux.
65. La Constitution ne réglemente pas suffisamment les questions
relatives à la convocation d’élections législatives anticipées.
La Cour n’a pas examiné la constitutionnalité du décret présidentiel
dissolvant le parlement en raison d'un partage égal des voix que
bon nombre de personnes ont attribué à sa politisation. La CEE examine
les plaintes en séance publique, mais sans la présence des parties
au litige et ne gère pas de base de données publique des plaintes.
En contradiction avec les bonnes pratiques internationales, la Cour constitutionnelle
délibère à huis clos, en l’absence des parties, et ne publie pas
ses décisions. La Cour n’est pas tenue par la loi de publier toutes
ses décisions, mais elle publie certaines informations sur les résultats. Les
mécanismes de règlement des litiges, tels qu’ils sont mis en œuvre
actuellement, ne garantissent pas la transparence, l’accès rapide
et effectif à un recours et une procédure régulière.
66. Le paysage médiatique est libre et diversifié, mais il est
marqué par des clivages politiques. La liberté des médias est bien
protégée par la législation. Le cadre juridique constitue une base
adéquate pour la conduite d’élections démocratiques, mais il devrait
être révisé en profondeur afin de remédier à certaines lacunes et
incohérences: l’absence d’organisme de régulation ayant pour mandat
de superviser la conduite des médias de radiodiffusion nuit à l’efficacité
du contrôle des réglementations électorales concernant les médias.
Le service public de radio et de télévision a respecté les exigences
juridiques prévoyant d'offrir aux candidats un temps d'antenne gratuit,
d’assurer une couverture électorale équilibrée et d’organiser des
débats électoraux inclusifs, mais il a diffusé la plupart des programmes
sur la chaîne de télévision parlementaire la moins populaire du
service public RTCG. La publicité politique payante est autorisée
sur les médias privés dans des conditions d’équité, le paysage médiatique
est polarisé et certains médias privés suivent la ligne d’un parti.
67. La participation des femmes à la vie politique reste faible
et pâtit de l’insuffisance des efforts déployés par l'État et par
les instances publiques pour surmonter les stéréotypes liés au genre
et du fait que la plupart des partis politiques ne favorisent pas
leur participation. Malgré un certain nombre de mesures juridiques positives
pour améliorer l’égalité de genre, les femmes demeurent sous-représentées,
notamment parce que les partis politiques n’encouragent pas leur
participation au-delà des exigences légales minimales. Certains interlocuteurs
de la MIOE se sont déclarés préoccupés par le fait que la violence
à l’égard des femmes risque de les dissuader de participer à la
vie politique et de présenter leur candidature. La délégation de
l’APCE a en effet constaté que la culture de l’égalité de genre
est encore peu marquée au Monténégro et a noté que la violence à
l’égard des femmes prenant part à la politique est fréquente – en
particulier sur les réseaux sociaux.
68. Les préparatifs techniques des élections se sont déroulés
de manière efficace et dans le respect des délais fixés. Les réunions
de la CEE étaient ouvertes aux observateurs et aux médias et les
décisions ont été publiées, ce qui a renforcé la transparence au
niveau national. Dans l’ensemble, les CEM ont rempli leurs tâches
avec efficacité, mais le processus n’a pas été toujours transparent
au niveau municipal. Les activités d’information des électeurs menées
par la CEE ont été limitées. La CEE a communiqué aux commissions
de niveau inférieur les critères pour rendre les bureaux de vote
accessibles aux personnes handicapées, mais, selon les observations,
elles n’ont, pour la plupart, pas été respectées.
69. Le registre électoral contenait 542 466 électeurs. Les électeurs
pouvaient vérifier leurs données et demander des précisions au ministère
de l’Intérieur. Un grand nombre de parties prenantes étaient autorisées à
consulter les listes électorales, mais le ministère de l’Intérieur
n’a pas reçu de demande dans ce sens. La condition de durée de résidence
pour être électeur est contraire aux normes internationales. Il
persiste des préoccupations exprimées de longue date relatives à
l’exactitude du registre des électeurs, notamment en ce qui concerne
les électeurs résidant à l’étranger et les personnes décédées inscrites
dans le registre, ce qui diminue la confiance du public envers le
processus d’inscription sur les listes électorales.
70. Dans une démarche inclusive, la CEE a enregistré au total
1 113 candidats répartis sur 15 listes. Malgré les recommandations
antérieures, les électeurs ne peuvent apporter leur signature de
soutien qu’à une seule liste. Dans l’ensemble, le processus de collecte
des signatures se prête à des abus et ne garantit pas l’intégrité. Des
inquiétudes se sont exprimées durant ces élections à propos de la
pratique des partis politiques consistant à utiliser les données
des électeurs et à falsifier des signatures pour soutenir leur liste
de candidats. Les électeurs pouvaient vérifier en ligne si leur
nom figurait dans la base de données de la CEE à titre de soutien à
l’une des listes de candidats, mais seulement après la validation
des listes par la CEE. Cette disposition ne garantit pas un recours
juridique efficace et en temps utile. La CEE a également signalé
des contraintes de temps et des difficultés logistiques durant le
processus de vérification, lesquelles ont été aggravées par la présentation
de la plupart des listes à la dernière minute.
71. Les candidats des minorités étaient bien représentés sur les
principales listes. Des règles préférentielles s’appliquent à l’inscription
des listes de candidats représentant des minorités nationales, mais
les critères d’octroi du statut de minorité nationale à une liste
manquent de clarté, ce qui est source d’incertitude. En outre, bien
que les règles préférentielles visent à protéger les minorités nationales,
ces dispositions peuvent être utilisées de façon abusive par des
candidats qui cherchent à obtenir plus facilement une représentation
au parlement et un financement public.
72. La plupart des recommandations précédentes relatives au financement
de la campagne n’ont pas été prises en compte et, à ce titre, les
mécanismes de vérification effective des dons ou de contrôle des
dépenses ne sont pas suffisants. L’APC qui est chargée de surveiller
le financement des campagnes électorales, a publié en temps voulu
les rapports des candidats sur le financement de leur campagne.
Les dépenses engagées avant l’inscription d’un candidat, lors d’activités
de campagne en personne ou sur Google Ads, ne sont cependant pas
soumises à un contrôle. La loi interdit à des tierces parties de
faire campagne, mais ne prévoit pas de sanctions. Dans l'ensemble,
le cadre réglementaire ne garantit pas la transparence, la responsabilité et
l'intégrité du financement des campagnes électorales.
73. Il est interdit par la loi d’utiliser des ressources administratives
pour la campagne, mais cette règle peut être aisément contournée.
Un grand nombre de contrats de travail dans le secteur public ont
été conclus pendant la période électorale. Au cours de la campagne,
aucune distinction claire n’était établie entre le rôle de certains
candidats et leur qualité de hauts fonctionnaires, notamment dans
le cadre de leurs activités sur les réseaux sociaux.
74. Dans l’esprit du Sommet des chefs d'État et de gouvernement
tenu à Reykjavík, où les dirigeants ont adopté les Principes de
Reykjavík pour la démocratie afin de préserver et de renforcer la
démocratie et la bonne gouvernance et « d’encourager activement
la participation démocratique, aux niveaux national, régional et
local, par l’intermédiaire d’élections libres et équitables », l’Assemblée
parlementaire recommande aux autorités du Monténégro de remédier
à l’ensemble des lacunes et problèmes relevés lors de l'observation
de ces élections et soulignés tout au long du présent rapport, notamment
dans ses conclusions.
75. L’Assemblée est disposée à apporter sa contribution à la réalisation
de ce processus dans le cadre de la procédure de postsuivi de l’Assemblée
et en étroite coopération avec la Commission de Venise.
Annexe 1 – Composition de la commission
ad hoc
Sur la base des propositions des groupes
politiques de l’Assemblée, la commission ad hoc se composait comme
suit:
Président, Mr Reinhold
LOPATKA, Autriche
Groupe des socialistes, démocrates et
verts (SOC)
- M. Adnan DIBRANI, Suède
- M. Constantinos EFSTATHIOU, Chypre
- Mme Edite ESTRELA, Portugal
- M. Domagoj HAJDUKOVIĆ, Croatie
- Mme Cécile HEMMEN, Luxembourg
- M. Stefan SCHENNACH, Autriche
Groupe du Parti populaire européen (PPE/DC)
- M. Corneliu-Mugurel
COZMANCIUC, Roumanie
- M. Reinhold LOPATKA, Autriche
- Mme Jorida TABAKU, Albanie
Alliance des démocrates et des libéraux
pour l’Europe (ADLE)
- M. Jacques LE NAY, France
- M. Andrii LOPUSHANSKYI, Ukraine
- Mme Fiona O'LOUGHLIN, Irlande
- Mme Liliana TANGUY, France
Groupe des Conservateurs européens et
Alliance démocratique (CE/AD)
- M. José Maria SANCHEZ
GARCIA, Espagne
- M. Harald WEYEL, Allemagne
Commission de Venise
- Mme Renata
TARDIOLI, Membre, Commission de Venise
- M. Michael JANSSEN, Administrateur, Commission de Venise
Secrétariat
- M. Bogdan TORCĂTORIU,
Conseiller principal aux élections, Division de l’observation des
élections et de soutien
- Mme Carine ROLLER-KAUFMAN,
Assistante, Division de l’observation des élections et de soutien
Annexe 2 – Programme de la délégation
électorale de l'Assemblée parlementaire
Vendredi 9 juin 2023
09h00-09h45 Réunion de la délégation
- Accueil par le Chef de la délégation, M. Reinhold Lopatka
- Interventions de Mme Renata
Tardioli, Membre de la Commission de Venise
- Informations pratiques du Secrétariat
10h00-10h15 Discours de bienvenue des chefs de délégations
parlementaires
- M. Reinhold
Lopatka, APCE
- M. Nikos Papandreou, PE
10h15-12h30 Briefing par l'équipe de base de la MOE de l'OSCE/BIDDH
(partie 1)
- Mme Nina
Suomalainen, Cheffe de mission – Accueil et aperçu des travaux de
la MOE
- Mme Elissavet Karagiannidou,
Analyste juridique – Cadre juridique, financement des campagnes
et règlement des différends électoraux
- M. Rocco Giovanni Dibiase, Analyste électoral – Administration
électorale, inscription des électeurs et enregistrement des candidats
- Mme Daria Paprocka, Analyste
politique – Paysage politique, candidats, campagne, participation
des femmes et des minorités nationales
- M. Pietro Tesfamariam, Analyste médias – Paysage médiatique
et campagne électorale
14h00-15h30 Table ronde sur les libertés de la campagne et
l’analyse
- M. Dejan Milovac,
Directeur général adjoint et directeur du centre d'investigation
– MANS (Réseau pour l’affirmation du secteur non gouvernemental)
- Mme Ivana Đođić, Conseillère
juridique – Alliance civique
- Mme Milena Bešić, Directrice
générale – CEDEM (Centre pour la démocratie et les droits de l’homme)
- Mme Milica Kovačević, Directrice
de programme – CDT (Centre for Democratic Transition)
- Mme Milena Muk, Chercheuse
en politiques publiques – Institute Alternative
15h30-17h00 Table ronde avec des représentants des médias
- M. Boris Raonić, Directeur général
– RTCG Radiotélévision du Monténégro
- M. Srdan Kosović, rédacteur en chef – Vijesti
- M. Mladen Milutinović, Directeur général – Dan
- M. Draško Đuranović, rédacteur en chef – Pobjeda
- Mme Bojana Dabović, Journaliste
– Gradska RTV
- M. Darko Šuković – Directeur général et rédacteur en chef
– Antena M
17h15 Réunion avec les chauffeurs et assistants linguistiques
Samedi 10 juin 2023
9h00-10h15 Rencontres avec les dirigeants et les représentants
des principales listes de candidats
- Ensemble – Pour l’avenir qui vous appartient (Zajedno
– za budućnost koja ti pripada)
- Parti démocratique des socialistes (DPS), Sociaux-Démocrates
(SD), Parti libéral (LPCG) et Union démocratique des Albanais (DUA)
– M. Nikola Rakočević, Membre de la présidence du parti DPS
- Europe maintenant!, Monténégro uni (UCG), Parti de la
justice et de la réconciliation (SPP), CIVIS, Alternativa Montenegro,
Liste Novska, Initiative Durmitor – M. Vasilije Čarapić, Membre
de la présidence du parti (Europe maintenant!)
- Le courage compte (Hrabro se broji)
- Démocrates (DCG) et United Reform Action (URA) – M. Aleksandar
Klarić Chef de cabinet du président des Démocrates
- Pour l’avenir du Monténégro (Za budućnost Crne Gore)
- Nouvelle démocratie serbe (NOVA), Parti démocratique du
peuple (DNP), Parti des travailleurs (RP) – Mme Jovana
Todorović, porte-parole (DNP)
10h15-11h30 Réunions avec les dirigeants et les représentants
des listes de candidats des partis politiques et des minorités nationales
- Pour notre maison (Za našu kuću)
Parti social-démocrate (SDP) – M. Amina Cikotić, Membre de la présidence
du parti (SPD)
- Le Monténégro d’abord – Réformes pour le salut du pays
(Prvo Crna Gora – Reforme za spas zemlje) – Mouvement pour le changement
(PzP) – Mme Branka Bošnjak, vice-présidente
du parti (PzP)
Les listes de candidats des minorités nationales:
- Alliance albanaise – (Albanska
alijansa – Aleanca shqiptar)
- Nouvelle force démocratique (FORCA), Parti démocratique
(PD), Ligue démocratique du Monténégro (LDMZ), Mouvement pour Tuzi
(LpT) – M. Besmir Murati, membre de la commission principale (FORCA)
- C’est clair (Jasno je) – Parti
bosniaque (BS) – M. Admir Adrović, Membre de la présidence du parti
(BS)
- Du bon côté du monde (Na pravoj strani svijeta) – Initiative
civique croate (HGI) – Mme Blanka Radošević-Marović,
Membre de la présidence du parti
11h30-12h30 Administration électorale
Réunion avec le président et des membres de la Commission
électorale d’État
- Mme Nataša
Pešić, membre
- Mme Vera Mijatović, membre
- M. Haris Mekić, membre
- Mme Jadranka Milošević, membre
12h30-13h30 Réunion préparatoire par l'équipe de base de
l'OSCE/BIDDH MOE (partie 2)
- M. Rocco
Giovanni Dibiase, analyste électoral
- M. Robert Bystricky, analyste statistique – rapports des
observateurs à court terme
- Mme Katarzyna Witt, experte
en sécurité
13h30-14h00 Réunion d’information spécifique par les observateurs
à long terme (LTO 1), Podgorica
Dimanche 11 juin 2023 : Journée électorale
06h30-20h00 Observation du scrutin
Lundi 12 juin 2023
08h00-09h00 Réunion interne de la délégation de l'APCE
14h30 Conférence de presse conjointe
Annexe 3 – Communiqué de presse de la
mission internationale d’observation des élections
Les élections législatives au Monténégro
ont été pluralistes et se sont bien déroulées, mais une réforme
juridique reste nécessaire, selon les observateurs internationaux
PODGORICA, 12 juin 2023 – Les élections législatives anticipées
au Monténégro ont été compétitives et les électeurs et électrices
se sont vu offrir un large éventail de choix, mais le processus
a été affaibli par des lacunes législatives, ainsi que par une rhétorique
de campagne clivante et un environnement médiatique polarisé, ont
déclaré aujourd'hui les observateurs internationaux dans un communiqué.
La mission d'observation conjointe du Bureau des institutions
démocratiques et des droits de l'homme (BIDDH) de l'OSCE, de l'Assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) et du Parlement européen
(PE) a constaté que les élections avaient été bien gérées et que
le cadre juridique fournissait une base pour la tenue d'élections
démocratiques, malgré un certain nombre de lacunes et d'incohérences,
la plupart des recommandations précédentes n’ayant pas été prises
en compte.
«Les électeurs et électrices ont eu un large éventail de choix
à faire lors des élections d'hier, et les libertés fondamentales
ont été respectées tout au long de la campagne», a déclaré Nina
Suomalainen, cheffe de la mission d'observation électorale du BIDDH.
«Mais si l'on regarde vers l'avenir, il est clair qu'une réforme électorale
est nécessaire pour combler les lacunes et lever les ambiguïtés
qui subsistent, ainsi que renforcer le système pour les futures
élections».
Les élections se sont déroulées dans un contexte de longue
crise institutionnelle et constitutionnelle. L'incertitude juridique
et politique quant à la date des élections a contribué au démarrage
discret de la campagne, qui ne s’est accélérée que dans les deux
semaines précédant le jour du scrutin. Au cours de la campagne,
certains candidats ont eu recours à une rhétorique populiste et
clivante, souvent fondée sur des motifs nationaux et religieux.
Bien que la loi interdise l'utilisation de ressources publiques
pendant la campagne, de nombreux contrats de travail publics ont
été conclus pendant la période électorale. Il y a également eu un
manque de clarté quant au rôle de certains candidats qui sont aussi
de hauts fonctionnaires, notamment dans leurs activités sur les
réseaux sociaux.
Les femmes restent sous-représentées dans la vie politique,
principalement parce que les partis ne parviennent pas à promouvoir
leur participation au-delà du minimum légal. Les stéréotypes sexistes
sont très répandus et les observateurs ont également noté que les
violences à l'égard des femmes en dissuadent plus d'une de s'impliquer
dans la vie politique et de se porter candidate, les attaques en
ligne posant un problème particulièrement sérieux.
«Avec 15 listes de candidats, les élections ont été compétitives
et tous les candidats ont bénéficié de chances égales pendant la
campagne», a déclaré Reinhold Lopatka, chef de la délégation de
l'APCE. «Toutefois, les femmes sont restées sous-représentées; la
culture de l'égalité entre les hommes et les femmes est encore peu développée
et les violences à l'encontre des femmes qui entrent en politique
ne sont pas rares – en particulier sur les réseaux sociaux».
Les préoccupations de longue date concernant l'exactitude
des listes électorales ont continué à affaiblir la confiance du
public dans l'inscription sur ces listes. Dans le même temps, le
processus de collecte de signatures des candidats nécessite des
garanties supplémentaires pour éviter les abus. Le jour du scrutin
lui-même s'est déroulé dans le calme et a été géré de manière professionnelle,
bien que certaines garanties procédurales n'aient pas toujours été
respectées lors du dépouillement.
«Les élections se sont bien déroulées et nous espérons que
le nouveau Parlement apportera au gouvernement le soutien nécessaire
pour mener à bien les réformes tant attendues et indispensables»,
a déclaré Nikos Papandreou, chef de la délégation du Parlement européen.
«Celles-ci ne seront possibles que dans un environnement politique
stable et consensuel, un espace politique où les différences partisanes
ne seront pas un obstacle à une croissance inclusive et équitable».
L'environnement médiatique est libre et diversifié, mais il
est polarisé en fonction des clivages politiques. Le radiodiffuseur
public a respecté les exigences légales en matière de temps d'antenne
gratuit et d'organisation des débats électoraux, mais la majeure
partie de la couverture des élections a été diffusée sur sa chaîne
la moins populaire.
La mission internationale d'observation des élections législatives
anticipées au Monténégro a réuni au total 147 observateurs et observatrices
de 27 pays, dont 122 experts et observateurs à long terme et à court
terme déployés par le BIDDH, 19 parlementaires de l'APCE et 6 du
Parlement européen.
Pour plus d'informations, veuillez
contacter:
Katya Andrusz, ODIHR: +48 609 522 266 ou [email protected]
Bogdan Torcătoriu, APCE: +382 68650143 ou [email protected]
Raffaele Luise, PE: +32 470 95 22 06 ou [email protected]
