B Rapport explicatif
de Mme Ingjerd Schie Schou, rapporteure
1 Origine et portée du rapport
1. Le Bureau de l’Assemblée parlementaire
a tour à tour transmis à la commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles (commission du Règlement) plusieurs
questions portant sur des modifications du Règlement de l’Assemblée
parlementaire. Celles-ci concernaient les points suivants:
- la procédure et les méthodes
de travail lors des réunions en mode hybride ou à distance ainsi
que leur faisabilité et l’efficacité de leur mise en œuvre lors
des sessions et réunions en présence physique des membres: «enseignements
tirés du fonctionnement en mode hybride» (décision du Bureau du 30 mai 2022);
- la procédure visant à clarifier les lignes directrices
de l’Assemblée applicables aux questions écrites au Comité des Ministres
(décision du Bureau du 24 juin 2022);
- la durée du renvoi des rapports d’examen périodique à
la commission pour le respect des obligations et engagements des
États membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi) (décision
du Bureau du 14 octobre 2022).
2. Afin de répondre à ces demandes, la commission a chargé sa
présidente, à sa réunion du 10 octobre 2022, d’envoyer une lettre
au Bureau de l’Assemblée demandant que la commission soit saisie
de l’élaboration d’un rapport en vue d’une révision générale du
Règlement de l’Assemblée.
3. La commission, saisie par le Bureau (renvoi n° 4688 du 14 octobre
2022), a décidé, lors de sa réunion du 23 janvier 2023, de regrouper
au sein d’un mandat unique les trois demandes portant sur la modification
de certaines dispositions du Règlement de l’Assemblée. Elle m’a
désignée rapporteure pour toutes ces questions le jour même.
4. Le Bureau a ultérieurement renvoyé d'autres questions à la
commission, pour qu'elles soient prises en compte lors de l’élaboration
du présent rapport:
- le suivi
de la Résolution 2492
(2023) «Évaluation du fonctionnement du partenariat pour la
démocratie» (décision du Bureau du 28 avril 2023);
- la proposition de résolution «Appel à une modification
des dispositions relatives aux quotas par sexe» (Doc. 15749) (décision du Bureau du 25 mai 2023).
5. Conformément à la pratique bien établie, la commission est
en outre disposée à examiner d’autres propositions de modification
du Règlement afin de l’adapter à la pratique parlementaire ou de
le clarifier.
2 Modifications
proposées au Règlement pour tenir compte des enseignements tirés
du fonctionnement en format hybride ou à distance
6. Face à la situation exceptionnelle
qu’avait créée la pandémie de covid-19, le Bureau de l’Assemblée
a introduit des méthodes de travail complémentaires pour les commissions,
à titre temporaire, également applicables au Bureau et à la Commission
permanente, afin de leur permettre de tenir des réunions à distance
Note.
En outre, le Règlement a été modifié afin que l’Assemblée ait la
possibilité de tenir des séances plénières en format hybride ou
à distance dans des circonstances exceptionnelles (
Résolution 2349 (2020): «Modification du Règlement de l’Assemblée relative
aux modalités alternatives d’organisation des parties de session
de l’Assemblée parlementaire», rapporteur: M. Frank Schwabe, Allemagne,
SOC).
7. En tant que rapporteure, je souhaite rappeler d’emblée la
position fondamentale énoncée par M. Schwabe dans son rapport, à
savoir que l’Assemblée doit maintenir comme principe que ses activités doivent
se dérouler selon le mode habituel tel qu’il est fixé par son Règlement.
Envisager de tenir des parties de session ou des réunions de commission
et des votes selon un mode alternatif – hybride ou à distance –
ne saurait en aucun cas devenir un mode de fonctionnement régulier:
c’est un mode de fonctionnement exceptionnel en situation exceptionnelle.
Seuls le mode de fonctionnement présentiel et les procédures normales
de l’Assemblée sont à même de garantir pleinement la nature délibérative
de ses sessions.
8. Pour autant, les procédures et pratiques suivies pendant la
pandémie ont conduit à une modernisation du mode de fonctionnement
de l’Assemblée et, à bien des égards, à des améliorations, comme
indiqué dans un mémorandum examiné par le Bureau de l’Assemblée
Note.
Il semble donc souhaitable de pérenniser ces dispositions qui apportent
une valeur ajoutée aux procédures de l’Assemblée.
9. Le 6 juillet 2022, la présidente de la commission du Règlement
a adressé à tous les présidents et présidentes de commissions une
lettre sur le fonctionnement de ces dernières et la conduite de
leurs réunions et les a invité∙es «à examiner, le cas échéant, les
modalités d’examen des projets de rapport à la lumière du mode de
fonctionnement que [leur] commission a eu entre mars 2020 et mai 2022,
notamment s’agissant de la présentation et de l’examen des propositions
d’amendements à un projet de texte, ou toute autre question qui
[leur] semblerait pertinente». En octobre 2022, la Présidente avait
reçu des réponses des commissions ainsi que des propositions correspondant
largement aux points évoqués dans le mémorandum discuté par le Bureau.
En tenant compte des commentaires des commissions, les modifications
suivantes devraient être apportées au Règlement.
2.1 Organisation
des parties de session et déroulement des séances plénières
2.1.1 Examen
d’amendements en séance plénière
10. L’article 67.4.d prévoit que,
lors des parties de session et des réunions de la Commission permanente organisées
de manière hybride ou à distance, «si une commission n’a pas été
en mesure de prendre position sur les amendements déposés à son
rapport, la parole est donnée au rapporteur». Cette disposition
devrait être incluse dans le Règlement de manière permanente. Par
ailleurs, si un amendement a été approuvé à l'unanimité par la commission
qui présente le rapport, je propose qu’il ne soit plus discuté en
séance plénière, à moins qu'au moins dix membres de l'Assemblée
ne s'y opposent. L’objection d’un seul membre, comme le prévoit
actuellement l’article 34.11, ne devrait pas être suffisante.
2.1.2 Temps
de parole des rapporteurs en séance plénière
11. À la section iv, sur le temps
de parole, de l’annexe sur les dispositions complémentaires relatives
aux débats de l’Assemblée (dans un mode de fonctionnement normal),
il est indiqué ce qui suit: «Les rapporteurs sur le fond disposent
d’un total de treize minutes pour la présentation du rapport et
pour la réplique. Le rapporteur peut, à l’issue des interventions
des orateurs du premier tour au nom des groupes politiques, demander
la parole pour une réplique limitée à quatre minutes, dont la durée
sera déduite de celle de la réplique à la fin du débat. Pour présenter
leur avis, les rapporteurs pour avis, ainsi que les rapporteurs
des commissions ad hoc du Bureau, disposent d’un temps de parole
identique à celui prévu pour les orateurs inscrits dans le débat
concerné».
12. L’article 67.4.j du Règlement, introduit en novembre 2020,
prévoit que le temps de parole lors des séances hybrides ou à distance
de l’Assemblée est modifié comme suit: «les rapporteurs disposent
de dix minutes pour présenter leur rapport et de trois minutes pour
la réplique; les membres ont une minute pour les questions aux personnalités
invitées, la présentation d’un amendement ou d’une motion de procédure
ou un rappel au Règlement (le temps de parole des orateurs, des
rapporteurs pour avis et des présidents de commission reste inchangé,
à savoir trois minutes)».
13. Lors de sa réunion du 24 novembre 2022, le Bureau de l'Assemblée
a invité les rapporteur∙es de l'Assemblée à présenter leurs rapports
en 7 minutes et à limiter leurs réponses à 3 minutes. Cette pratique
a été appliquée régulièrement depuis, tant en plénière que par la
Commission permanente. Elle permet à un plus grand nombre d’orateurs
et d’oratrices d’intervenir dans les débats. Le temps est en effet
précieux car les listes d'orateurs sont presque systématiquement
réduites, parfois même de manière drastique.
14. Je propose que le temps de parole alloué aux rapporteur∙es
soit révisé de façon pérenne et limité à 10 minutes (idéalement
7 minutes pour la présentation du rapport et à 3 minutes pour la
réplique) (à une exception près pour les corapporteurs de la commission
de suivi), conformément à la pratique récente, et prolongé à 5 minutes
pour la présentation des rapports sur l'observation des élections
en plénière. Les dispositions pertinentes, à savoir le point iv. 1
des dispositions complémentaires relatives aux débats de l’Assemblée
– Textes pararéglementaires, ainsi que l’article 67.4.j, devraient
être modifiées en conséquence.
2.1.3 Notification
des suppléances
15. Compte tenu de l’expérience
des sessions hybrides ou à distance et des discussions au sein des commissions,
il est proposé de clôturer l’enregistrement en ligne 24 heures avant
le début de chaque séance afin de permettre la notification de modifications
tardives tout en garantissant une bonne gestion des listes d’orateurs
et de votants. En cas de circonstances imprévues spécifiques, le
Bureau devrait pouvoir décider, à titre exceptionnel, de fixer un
autre délai.
16. Il convient de noter dans ce contexte que, sur ma proposition,
le Bureau a décidé, lors de sa réunion du 25 mai 2023, d'entamer
la notification des suppléances par débat. Cela a été déclenché
par le fait que le nombre de séances était réduit (cinq au lieu
de neuf) tant que l’Assemblée se réunissait dans les locaux du Parlement
européen, ce qui limitait la participation des suppléants. Je voudrais
proposer de faire de cette nouvelle disposition une règle permanente,
et de modifier les textes pararéglementaires en conséquence. L’article
40.1 devrait être modifié en conséquence.
2.1.4 Politique
de dématérialisation
17. Le nouvel outil en ligne (Pace-Apps),
amplement utilisé au cours des deux dernières années, a offert aux
membres des commissions une plus grande souplesse de fonctionnement.
Toutefois, la méthode habituelle de dépôt des propositions sur papier
ne devrait pas pour autant être supprimée; il faudrait maintenir ces
deux méthodes pour faciliter le dépôt des propositions.
2.2 Fonctionnement
des commissions et déroulement des réunions des commissions
2.2.1 Procédure
de vote simplifiée
18. La procédure ordinaire consiste,
pour les commissions, à voter sur un projet de texte paragraphe
par paragraphe puis, à la fin, sur le projet de texte dans son intégralité.
La procédure simplifiée consiste à ne soumettre à un vote que les
paragraphes qui contiennent des amendements puis, à la fin, le projet
de texte dans son intégralité. Les commissions utilisent principalement
la procédure simplifiée pour voter sur les projets de textes et
cette pratique devrait être généralisée. Généraliser la procédure
simplifiée n’impose pas de modifier le Règlement de l’Assemblée
car celui-ci ne contient pas de dispositions fixant la procédure
que les commissions doivent suivre pour voter sur les projets de
texte.
19. Étant donné que cette procédure ne nécessite pas de modification
du Règlement, la commission du Règlement recommande de laisser son
application à la discrétion des commissions.
2.2.2 Fonctionnement
des commissions et déroulement de leurs réunions
20. Sur la question du format des
réunions des commissions (hybrides, à distance, en présentiel) et
compte tenu des contributions des commissions, la commission du
Règlement reconnaît qu’il est important de continuer à fonder les
travaux de l’Assemblée sur des réunions avec la présence physique
de ses membres, propices à la richesse des échanges autant qu’indispensables
au travail d’une organisation multilatérale. La réunion uniquement
en présentiel devrait donc rester la règle.
21. Toutefois, certaines décisions peuvent être prises par les
commissions par voie de consultation écrite principalement pour
des questions de procédure telles que les autorisations accordées
aux membres pour participer à des événements, les appels à candidatures
pour un rapport ou éventuellement la désignation consensuelle de
rapporteur∙es lorsqu'il n'y a qu'un∙e seul∙e candidat∙e après un
appel ouvert à candidatures. La consultation écrite pourrait également
s'appliquer, par exemple, pour autoriser des rapporteur∙es à organiser
des auditions ou des échanges de vues, ou à se faire assister par
un∙e expert∙e pour la rédaction d'un rapport. Les décisions adoptées
par consultation écrite devraient, en principe, être consensuelles
et, si des objections sont soulevées, ce n'est qu'en cas d'urgence
réelle qu'une décision à la majorité pourrait être adoptée par consultation
écrite. Cette pratique existe déjà et ne nécessite pas de modification
du Règlement.
2.2.3 Dépôt
et examen des amendements
22. La pratique consistant à envoyer
par écrit les amendements proposés au secrétariat des commissions 48 heures
avant une réunion, puis à envoyer tous les amendements aux membres
24 heures avant, dans les deux langues officielles, facilite grandement
le traitement des amendements le jour de la réunion, mais n’empêche
pas les membres de proposer des amendements le jour même.
3 Modifications
éventuelles à apporter au Règlement pour renforcer l’interaction
intra-institutionnelle entre l’Assemblée parlementaire et le Comité
des Ministres
23. La pratique des questions parlementaires
est inhérente à un système de gouvernance parlementaire, dans lequel
l’une des fonctions clés du Parlement est d’exercer un contrôle
démocratique sur l’exécutif. Le droit de poser des questions au
Comité des Ministres est l'un des droits fondamentaux des membres
de l'Assemblée, prévu par l’article 61.1 du Règlement de l’Assemblée.
24. La question des relations intra-institutionnelles a été abordée
lors de la réunion conjointe informelle entre le Comité présidentiel
de l’Assemblée et le Bureau des Délégués des Ministres qui s’est
tenue en marge de la partie de session de janvier 2022 de l’Assemblée.
Le Bureau de l’Assemblée a examiné la question et a demandé à la
commission du Règlement d’envisager la possibilité de soumettre
des questions écrites formulées par plusieurs membres. En outre,
le Bureau a été invité à affiner les lignes directrices concernant les
questions écrites afin de préciser le sens de la notion d’«intérêt
général» des questions écrites.
25. Le 24 juin 2022, le Bureau a examiné un mémorandum de la Secrétaire
Générale de l’Assemblée parlementaire et est convenu de modifier
les dispositions complémentaires relatives aux débats de l’Assemblée
en renforçant les lignes directrices concernant les questions écrites
afin de clarifier le sens de «l’intérêt général» des questions écrites.
Plus spécifiquement, le mémorandum présenté par la Secrétaire Générale
de l'Assemblée au Bureau suggérait que, lors de l'évaluation de
l'intérêt général d'une question écrite, le/la Président∙e devrait
être guidé∙e par les considérations suivantes:
- Le sujet de la question doit
relever de la compétence du Conseil de l'Europe et de la sphère
de responsabilité du Comité des Ministres;
- La question doit présenter un intérêt et une importance
pour plusieurs États membres, en soulignant par exemple:
- des questions systémiques relatives
à la mise en œuvre d'un instrument juridique clé du Conseil de l'Europe
(par exemple la Convention européenne des droits de l'homme (STE
no 5), la Charte sociale européenne (STE
nos 35 et 163), etc.) ou un arrêt de
la Cour européenne des droits de l'homme (compétence du Comité des
Ministres);
- le développement de pratiques émergentes dans un domaine
donné (par exemple, l'intelligence artificielle);
- la valeur ajoutée de l'action du Conseil de l'Europe dans
le domaine dont relève la question.
- Les questions écrites devraient, dans la mesure du possible,
éviter d'aborder des questions bilatérales; dans ce cas, les parlementaires
pourraient plutôt être encouragés à déposer des déclarations écrites.
26. La possibilité de déposer des questions par plusieurs membres
devrait être ajoutée au Règlement de l’Assemblée, ce qui permettrait
d’éviter qu’une seule et même question ou des questions connexes
soient déposées séparément par plusieurs membres.
4 Durée
du mandat pour les rapports de suivi périodiques de la commission
de suivi
27. L’article 26.4 prévoit que
«La saisine d’une commission devient caduque au bout de deux ans
ou, à la demande de la commission concernée, par une décision de
l’Assemblée».
28. Le 14 octobre 2022, le Bureau a étudié la lettre du Président
de la commission de suivi et a décidé de renvoyer la question générale
de la durée du renvoi des rapports d’examen périodique à la commission
du Règlement.
29. Le 26 janvier 2023, l’Assemblée a adopté la
Résolution 2483 (2023) «L’évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée
(janvier-décembre 2022)», dans laquelle elle a rappelé les conditions
spécifiques et les exigences procédurales liées à l’élaboration
de ces rapports, qui font qu’une seule période de renvoi de deux ans,
conformément à l’article 26 du Règlement, est insuffisante.
30. L’expérience a montré qu’en raison de ses procédures spécifiques,
il est presque impossible pour la commission de suivi de respecter
ce délai.
31. Plusieurs raisons ralentissent l’élaboration des rapports
périodiques, notamment le mode de désignation des rapporteurs impliquant
des groupes politiques (deux pour chaque rapport), le processus
d’élaboration en plusieurs étapes comprenant une visite et un certain
délai pour que les autorités fassent des commentaires et, enfin
et surtout, la nécessité de pouvoir compter sur une situation politique
stable favorisant le dialogue politique dans le pays concerné. Lors
du débat sur le sujet, la commission du Règlement a clairement fait sienne
la proposition visant à augmenter le délai de préparation des rapports
d'examen périodique à trois ans au moins, avec la possibilité d'une
nouvelle prolongation.
32. La commission a également discuté de la possibilité d'étendre
la durée des renvois à toutes les commissions, mais a conclu que
le délai actuel de deux ans devrait être maintenu afin de s'assurer
que les sujets restent pertinents.
5 Suites
à donner à la Résolution 2492 (2023) «Évaluation du fonctionnement
du partenariat pour la démocratie»
33. Le 25 avril 2023, l'Assemblée
parlementaire a adopté la
Résolution
2492 (2023) «Évaluation du fonctionnement du partenariat pour la
démocratie» en vertu de laquelle:
«7. L'Assemblée
décide que les droits suivants doivent être accordés aux délégations
de partenaires pour la démocratie, en plus de ceux prévus par l'article 64:
7.1. Les présidentes et présidents des délégations de
partenaires pour la démocratie doivent avoir le droit de participer
aux réunions de la Commission permanente;
7.2. Les membres des délégations de partenaires pour la
démocratie doivent avoir le droit de poser des questions orales
spontanées aux oratrices et orateurs invités lors des séances plénières
de l’Assemblée et des réunions de la Commission permanente;
7.3. Les délégations de partenaires pour la démocratie
doivent avoir le droit de désigner des membres chargés de participer
aux travaux des commissions et des sous-commissions (y compris des
sous-commissions ad hoc) de l’Assemblée qui leur sont ouvertes.
Les noms de ces membres désignés devraient figurer sur les listes
des commissions et sous-commissions sous la référence «partenaires pour
la démocratie» et s'ajouter au nombre de membres de commissions
désignés par les délégations des États membres conformément à l’article 44.1;
7.4. Les membres des délégations de partenaires pour la
démocratie doivent avoir le droit d'être nommés membres à part entière
dans divers réseaux établis au sein de l'Assemblée.
8. L'Assemblée décide en outre que certains droits supplémentaires
peuvent être accordés aux délégations de partenaires pour la démocratie
qui ont obtenu des résultats remarquables dans la réalisation des
objectifs du partenariat et qui participent pleinement aux travaux
de l'Assemblée et de ses commissions. Ces droits supplémentaires
peuvent comprendre, pour les délégations ou leurs membres à titre
individuel:
8.1. Le droit de déposer des propositions de recommandation
et de résolution, sous réserve qu’elles soient cosignées par un
membre de l’Assemblée, les deux noms étant cités comme auteurs de
ces propositions;
8.2. Le droit de déposer des amendements, sous réserve
qu’ils soient cosignés par un membre de l’Assemblée, les deux noms
étant cités comme auteurs de ces amendements;
8.3. Le droit de demander des débats d’actualité et d’être
choisis pour ouvrir ces débats. Si une telle demande émane d’un
membre d’une délégation de partenaires pour la démocratie à titre
individuel, elle doit être cosignée par un membre de l’Assemblée,
les deux noms étant cités comme auteurs de la demande, et doit recueillir
le soutien de 19 autres membres de l’Assemblée. Si la demande émane
d’une délégation de partenaires pour la démocratie, elle devrait
être soutenue par un groupe politique, une délégation nationale
ou une commission, conformément à l’article 53.2;
8.4. Le droit de déposer des déclarations écrites, sous
réserve qu’elles soient cosignées par un membre de l’Assemblée,
les deux noms étant cités comme auteurs de ces déclarations;
8.5. Le droit d’être désigné·e·s rapporteur·e·s pour les
rapports d’information qui ne contiennent pas de projet de résolution
et/ou de recommandation.
9. Les droits supplémentaires cités au paragraphe 8 ci-dessus
peuvent être accordés par décision du Bureau ratifiée par l’Assemblée
au début d’une nouvelle session (en janvier). La décision se fonde
sur une proposition de la commission des questions politiques et
de la démocratie. Les droits étendus sont accordés pour la durée
de la session (un an) avec possibilité de prolongation en fonction
des résultats obtenus.»
34. En ce qui concerne le paragraphe 7 de la
Résolution 2492 (2023), certaines de ses dispositions nécessitent une modification
du Règlement de l'Assemblée, d'autres non:
- les présidentes et les présidents
des délégations de partenaires pour la démocratie doivent avoir
le droit de participer aux réunions de la Commission permanente:
l'article 17.3 pourrait être modifié de manière à prévoir que les
président∙e∙s des délégations des partenaires pour la démocratie
sont invité∙e∙s à participer aux réunions de la Commission permanente,
mais sans droit de vote. Ils ont le droit de prendre la parole avec
l’autorisation du/de la Président∙e de l'Assemblée, en sa qualité
de Président∙e de la Commission permanente.
- les membres des délégations
de partenaires pour la démocratie doivent avoir le droit de poser
des questions orales spontanées aux oratrices et orateurs invités
lors des séances plénières de l’Assemblée et des réunions de la
Commission permanente: conformément à l'article 64.5,
les membres des délégations ayant le statut de partenaire pour la
démocratie ont le droit de prendre la parole au cours des séances
de l'Assemblée avec l'autorisation du/de la Président∙e de l'Assemblée.
- les délégations de partenaires
pour la démocratie doivent avoir le droit de désigner en leur sein
des membres chargés de participer aux travaux des commissions et
sous-commissions (y compris des sous-commissions ad hoc) de l’Assemblée
qui leur sont ouvertes. Les noms de ces membres désignés devraient
figurer sur les listes des commissions et sous-commissions sous
la référence «partenaires pour la démocratie» et s'ajouter au nombre
de membres de commission désignés par les délégations des États
membres conformément à l’article 44.1: en vertu de l'article
64.6, les membres des délégations ayant le statut de partenaire
pour la démocratie peuvent participer aux réunions des commissions
comme prévu à l'article 48.5 (sans droit de vote). Les délégations
ayant le statut de partenaire pour la démocratie nomment des membres
dans les commissions, aux réunions desquelles ils peuvent participer
et prendre la parole. Leurs noms pourraient être publiés sur le
site web et dans la liste de l'Assemblée sous une catégorie spécifique,
mais ils ne doivent pas être ajoutés au nombre de membres de la
commission. Les ajouter au nombre de membres de commissions désignés
par les délégations des États membres conformément à l'article 44.1
modifierait, par exemple, le quorum. Cela ne serait pas approprié,
car ils ne sont pas membres à part entière et n'ont pas le droit
de vote.
- Les membres des délégations
des partenaires pour la démocratie ont le droit d'être nommés membres à
part entière dans divers réseaux créés au sein de l'Assemblée:
la composition des réseaux, alliances ou autres organes de commission
est définie au niveau de la commission, et non dans le règlement
de l’Assemblée. En fait, le mandat de la Plateforme parlementaire
pour les droits des personnes LGBTI en Europe prévoit déjà dans
sa composition la nomination de membres de délégations de partenaires
pour la démocratie. Il n'est donc pas nécessaire de modifier le
Règlement. Les commissions pourraient être invitées à revoir le
mandat de leurs réseaux, alliances ou autres organes afin de veiller
à ce que les membres de délégations de partenaires pour la démocratie
figurent dans leur composition.
35. En ce qui concerne le paragraphe 8 de la
Résolution 2492 (2023), il devrait être inclus
in
extenso dans l’article pertinent (article 64). Il convient
de noter que cette nouvelle disposition n'accorde pas automatiquement les
droits ci-joints à tous les partenaires pour la démocratie mais
que, comme le stipule la résolution, «Les droits supplémentaires
cités au paragraphe 8 ci-dessus peuvent être accordés par décision
du Bureau ratifiée par l’Assemblée au début d’une nouvelle session
(en janvier). La décision se fonde sur une proposition de la commission
des questions politiques et de la démocratie. Les droits étendus
sont accordés pour la durée de la session (un an) avec possibilité
de prolongation en fonction des résultats obtenus».
6 Proposition
de résolution «Appel à une modification des dispositions relatives
aux quotas par sexe» (Doc. 15749)
36. Le 25 mai 2023, le Bureau a
renvoyé à la commission du Règlement une proposition de résolution intitulée
«Appel à une modification des dispositions relatives aux quotas
par sexe» (
Doc. 15749) pour qu'elle en tienne compte dans la préparation du
présent rapport.
37. La proposition de résolution en question allègue que les modifications
apportées au Règlement de l'Assemblée par la
Résolution 2394 (2021) «Représentation des femmes et des hommes à l’Assemblée parlementaire»,
qui est entrée en vigueur en janvier 2023, sont discriminatoires
et appelle à une révision des règles relatives à la représentation
des sexes à l'Assemblée. La proposition de résolution affirme que
«les parlements nationaux sont tenus de nommer (et de suspendre)
les parlementaires en fonction de leur sexe» et demande «instamment
à l'Assemblée de mettre fin à la discrimination à l'égard des femmes
et des hommes, de garantir le droit d'être sélectionné sur la base
des réalisations professionnelles plutôt qu'en fonction de caractéristiques
biologiques, et d'éviter de suspendre des délégués plus qualifiés,
plus enthousiastes ou plus disponibles parce qu'ils n'ont pas le
‘bon’ sexe.»
38. Permettez-moi de rappeler que, comme l’indique la
Résolution 2394 (2021), «Le partage des responsabilités dans la prise de décision
politique et publique entre les femmes et les hommes est un élément inhérent
à toute démocratie véritable et effective, une question d’équité
et de justice, et répond aux aspirations nécessairement légitimes
qui s’expriment dans nos sociétés depuis des décennies. L’autonomisation
des femmes et le renforcement de leurs capacités sont essentiels
pour parvenir à une participation effective et active de celles-ci
dans les institutions représentatives et les organes décisionnels.
Nos sociétés sont composées à parité d’hommes et de femmes. Conjuguer
cette réalité avec la représentation politique et instaurer la parité
parlementaire sont des objectifs légitimes; là où il existe une
volonté politique et où l’impulsion est donnée au plus haut niveau
institutionnel, la parité peut devenir la norme».
39. Dans leur proposition de résolution, les auteurs affirment
que le droit de ne pas subir de discrimination devrait fonctionner
dans les deux sens et protéger à la fois les hommes et les femmes.
Le nouvel article 6.2.b prévoit que «Chaque délégation nationale
doit inclure des femmes et des hommes parmi ses représentants. Aussi
longtemps que les femmes sont sous-représentées à l'Assemblée, chaque
délégation nationale doit comprendre un pourcentage de femmes au
moins égal à celui que compte son parlement ou, si cela est plus favorable
à la représentation des femmes, assurer une représentation des sexes
comme suit (...)».
40. Nous devons nous féliciter du fait qu’en janvier 2023 et en
janvier 2024, toutes les délégations nationales ont répondu aux
exigences des nouvelles règles en termes de représentation des sexes.
Les nouvelles règles ont déjà porté leurs fruits et la représentation
des sexes s’est également améliorée dans la composition des commissions.
Il n'y a aucune raison de revenir sur ces mesures.
7 Ajustements
du mandat de certaines commissions
41. À la suite du Sommet de Reykjavík,
le Comité des Ministres a décidé de modifier les structures intergouvernementales.
Un nouveau comité intergouvernemental sur la démocratie a été créé
(CDDEM).
42. Le mandat de ce nouveau comité intergouvernemental correspond
à une partie substantielle du mandat de la commission des questions
politiques et de la démocratie de l’Assemblée. Il serait donc plus
approprié que cette commission envoie un représentant pour suivre
ses travaux. La phrase suivante devrait être ajoutée dans les mandats
des commissions là où elle fait défaut: «La commission représente
l'Assemblée auprès des comités d'experts du Conseil de l'Europe
et suit leurs travaux dans ses domaines de compétence». Par ailleurs,
compte tenu de la mission du Centre Nord-Sud, il semblerait opportun
que la commission des questions politiques et de la démocratie envoie
également un représentant de l'Assemblée pour suivre ses travaux.
8 Groupes
politiques – seuil pour la formation d'un groupe politique
43. L’article 19.2. précise qu'«Un
groupe politique doit compter au moins 28 membres, d’au moins 8 délégations
nationales. Aucun membre de l’Assemblée ne peut appartenir à plus
d’un groupe politique.»
44. À la suite de l'expulsion de la Fédération de Russie, le nombre
de membres de l'Assemblée a diminué (actuellement 612). Cependant,
le seuil pour former un groupe politique est resté inchangé, à 28.
28 membres représentent actuellement 4,5 % des membres de l’Assemblée,
alors que 28 membres représentaient 4,3 % des 648 membres de l'Assemblée
avant l'expulsion de la Fédération de Russie. Un seuil de 26 membres représenterait
4,3 % des membres de l’Assemblée.
45. Il est intéressant de noter qu'au Parlement européen (705
membres), seuls 23 membres (3,2 %) sont nécessaires pour former
un groupe politique. Quant au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux (612 membres),
20 délégués (3,2 %) peuvent former un groupe politique.
46. Compte tenu de ces différents seuils et chiffres, et faisant
suite à des discussions convergentes avec les représentants des
groupes politiques, je propose de maintenir le seuil de 4,3 % de
l'Assemblée, ce qui ramènerait le nombre de membres requis à 26.
47. Compte tenu de la nature même de notre Assemblée, et à la
différence des parlements nationaux, sa composition fluctue régulièrement
au gré des élections législatives dans les États membres du Conseil
de l'Europe. Il convient d'en tenir compte et de ne pas faire disparaître
immédiatement un groupe politique lorsqu'il passe sous le seuil
des 26 membres. Par ailleurs, en ce qui concerne le calcul de la
dotation par groupe politique, les calculs concernant la dotation per capita par groupe politique
sont basés sur le nombre de membres des groupes politiques au 30
juin, selon le système défini à l'article 19.7 du Règlement de l'Assemblée.
48. Le 30 juin devrait également être fixé comme date de référence
pour vérifier que les conditions énoncées à l'article 19.2 pour
l'existence d'un groupe politique sont remplies.
9 Diverses
modifications rendues nécessaires par la pratique parlementaire
9.1 Article
35.7 sur les questions de procédure
49. L’article 35.7 doit être modifié
car il prête à confusion avec l’article 36 et la limitation du temps
de parole à 30 secondes pour les motions de procédure. Il devrait
se lire comme suit «Les interventions
sur toute question de procédure sont limitées à 30 secondes».
9.2 Article 25.2
(propositions de recommandation et de résolution) et article 56.2
(déclarations écrites)
50. En ce qui concerne le contenu
des propositions de texte et des déclarations écrites soumises par
les membres, les articles 25.2 et 56.2 devraient être complétés
pour prévoir que les textes ou la déclaration doivent porter sur
«des domaines relevant de la compétence du Conseil de l'Europe».
9.3 Prolongation
de la validité des saisines
51. Afin d’assurer la cohérence
entre la pratique parlementaire et le cadre réglementaire de l’Assemblée,
le paragraphe 9 des Lignes directrices sur l’examen des propositions
de résolutions et de recommandations
Note devrait
être modifié en supprimant sa deuxième phrase comme suit:
«9. Les
renvois sont valides pour la durée prévue dans le Règlement (article
26.4).»
52. En effet, la pratique montre que, pour diverses raisons légitimes,
les commissions sont parfois obligées de demander au Bureau une
prolongation de leur saisine. Une règle stricte contre de tels dépassements
n’est pas réaliste.
9.4 Dispositions
complémentaires relatives aux débats de l’Assemblée
53. Les dispositions complémentaires
relatives aux débats de l'Assemblée devraient être adaptées à la pratique
actuelle: Les paragraphes 2 et 3 de
ii.
Liste des orateurs devraient être fusionnés et modifiés
comme suit:
«Dès la publication
du projet d’ordre du jour de la partie de session et jusqu’à la
date de clôture, les inscriptions des membres de l’Assemblée peuvent
se faire en ligne via la plateforme Pace-apps ou, en cas de dysfonctionnement
de l’application, par courrier électronique ([email protected])
adressé au Service de la séance de l’Assemblée parlementaire par
les secrétaires des délégations nationales ou les secrétaires des
groupes politiques. Les noms ne peuvent être inscrits sur la liste
des orateurs pour un débat d'urgence ou un débat d'actualité que
si une demande spécifique est inscrite au projet d'ordre du jour.»
9.5 Bureaux
des commissions
54. L'article 46.3 se lit comme
suit: «Les membres de la commission qui l'ont été durant au moins
un an peuvent être candidats aux fonctions de président ou de vice-président
de la commission. Ils doivent appartenir au groupe politique auquel
la présidence ou une vice-présidence a été attribuée sur la base
d’un accord conclu entre les groupes politiques au sein du Comité
présidentiel. Si un seul candidat est proposé à l’une de ces fonctions,
il est déclaré élu sans procéder à un vote.».
55. Comme le prévoit l'article 46.3, les groupes politiques parviennent
à un accord sur la répartition de la présidence des commissions,
ainsi que sur l'attribution des postes des première, deuxième et
troisième vice-présidences. Dans un esprit de dialogue constructif
entre les groupes politiques, il semble souhaitable que ceux-ci
se mettent d'accord non seulement sur la répartition des présidences
et vice-présidences des commissions, mais aussi sur les propositions
globales concernant les candidat∙es présenté∙es pour ces postes.
S'il s'avère impossible de parvenir à un accord par consensus, l'accord
doit être obtenu entre les groupes politiques à la majorité qualifiée
des deux tiers. En outre, un candidat unique présenté à un poste quelconque
sera déclaré élu sans procéder à un vote, uniquement si cette candidature
respecte l'accord conclu. L’article 46.3 devrait être modifié en
conséquence.
9.6 Procédure
en commissions: conditions de quorum
56. Le Règlement prévoit que certaines
décisions prises en commission sont soumises à des conditions de quorum.
57. L’article 47.3 se lit comme suit: «Une commission peut valablement
délibérer et statuer lorsque le tiers de ses membres est présent;
cependant, si le sixième des membres composant la commission le
demandent avant le vote sur l’ensemble d’un projet d’avis, de recommandation
ou de résolution, ou sur l’élection ou la destitution du président
ou des vice-présidents, ce vote ne peut avoir lieu que si la majorité
des membres de la commission se trouve réunie».
58. Il est complété par l’article 47.4 qui prévoit que «Lorsque
le quorum n’est pas atteint au moment de l’ouverture d’une réunion
qui se tient à la date, à l’heure et dans le lieu notifiés à ses
membres, le président peut clore la séance et en ouvrir aussitôt
une autre au cours de laquelle la commission peut valablement délibérer
et voter, quel que soit le nombre de membres présents. Lors d’une
telle réunion, l’ordre du jour adressé à l’avance aux membres de
la commission ne peut pas être modifié. Les dispositions concernant l’appel
nominal qui figurent au paragraphe 2 ci-dessus ne s’appliquent pas
pendant une telle réunion.»
59. Cela signifie qu'en principe, une commission peut prendre
toute décision sans quorum, tant qu'elle ne modifie pas son ordre
du jour.
60. Le Règlement ne prévoit une exigence de quorum que pour deux
types de décisions au niveau des commissions, qui sont impératives
et ne relèvent pas de l'article 47.4. Une proposition de recommandation
ou de résolution est adoptée par une commission avec le quorum requis
tel que défini à l'article 47.3 (article 25.2). Il en va de même
pour l'adoption des déclarations par les commissions (article 2.4
des lignes directrices sur l'adoption de déclarations approuvées
par le Bureau le 5 mars 2015). Ainsi, les présidents de commission
sont censés vérifier le quorum avant le début du vote (voir Règlement
sur le quorum) de l'adoption de ces textes par leurs commissions.
Par ailleurs, la commission de suivi a défini une condition de quorum
dans ses méthodes de travail internes concernant la sélection des
pays à soumettre à un examen périodique.
61. Par souci de clarté, les décisions susmentionnées soumises
au quorum requis devraient être énumérées dans l'article 47. L'article
47 devrait être modifié en conséquence et reformulé pour une meilleure compréhension
de ses dispositions.
62. Compte tenu des difficultés rencontrées par les commissions
pour satisfaire aux exigences de quorum lorsque des points nécessitant
un quorum sont abordés à un stade ultérieur de leur ordre du jour,
la commission du Règlement est arrivée à la conclusion suivante:
- pour les commissions comptant
81 ou 85 sièges, une proposition de recommandation ou de résolution est
adoptée par une commission avec une condition spécifique: pas moins
de 20 membres votant en faveur de la proposition. Cette disposition
est conforme aux exigences réglementaires définies à l'article 25.2
(Dépôt de propositions de recommandations et de résolutions);
- pour les commissions comprenant moins de sièges (commission
du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles et
commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits
de l’homme), et comme 20 voix seraient de loin supérieures au quorum
défini à l'article 47.3 (= 1/3 des membres de la commission), une
proposition de recommandation ou de résolution est adoptée par la commission
ayant le quorum requis tel que défini à l'article 47.3 ;
- en ce qui concerne l'adoption des déclarations par les
commissions, un quorum plus strict devrait être maintenu. Les déclarations
peuvent être très sensibles et doivent bénéficier du soutien politique nécessaire.
La disposition actuelle stipule que les déclarations peuvent être
adoptées par une commission ayant le quorum requis tel que défini
à l'article 47.3 (article 25.2.). La commission du Règlement considère
que cette disposition est raisonnable.
63. Les points de l'ordre du jour nécessitant un quorum spécifique
doivent être considérés comme prioritaires par les commissions.
64. Il convient de rappeler que le quorum d'un tiers est calculé
sur la base des sièges pourvus et sans tenir compte des membres
de droit. Lors de la vérification du quorum, seuls comptent les
membres et suppléant∙es ayant droit de vote (les membres de droit
présents dans la salle ne sont pas pris en compte).
9.7 Accès
aux réunions des commissions – commission de suivi
65. Compte tenu des discussions
au sein de la commission et à la suite d’une proposition unanime
des présidents des groupes politiques, il est proposé de modifier
l'article 48.8 pour permettre aux secrétaires des groupes politiques
d'assister aux réunions de la commission de suivi.
9.8 Désignation
des corapporteur∙e∙s par la commission de suivi
66. Nous avons été chargés, par
une lettre de la présidente de la commission de suivi, d’examiner
la question d'une éventuelle incompatibilité entre le fait d'être
à la fois rapporteur∙e sur le suivi et membre ou président∙e d'un
groupe d'amitié parlementaire avec le pays concerné.
67. Dans ce contexte, il convient de noter que les lignes directrices
sur l'observation des élections par l'Assemblée prévoient que «Le/la
président(e) [de la commission ad hoc chargée d'observer les élections]
ne doit pas être un(e) ressortissant(e) des États limitrophes du
pays où a lieu l’observation des élections, ni être membre de groupes
d’amitié avec le pays en question au sein de son parlement national.»
68. Il existe un parallèle entre la fonction de corapporteur∙e
de la commission de suivi sur un pays donné et celle de président∙e
de la commission ad hoc pour
l'observation des élections dans un pays donné.
69. Dans les deux cas, il est de la plus haute importance que
les membres de l'Assemblée nommés à ces fonctions n'aient aucun
conflit d'intérêts, ni aucun conflit d'intérêts perçu.
70. Même si une certaine connaissance du pays concerné est un
atout, le fait d'être non seulement président∙e d'un groupe d'amitié,
mais aussi membre d'un groupe d'amitié peut objectivement être perçu comme
un conflit d'intérêts.
71. Un membre qui souhaiterait néanmoins devenir corapporteur∙e
pourrait certainement se retirer du groupe d'amitié le temps de
son mandat de rapporteur∙e.
9.9 Débats
selon la procédure d'urgence
73. La pratique récente montre
que l’Assemblée est disposée et capable d’adapter sa pratique et
d’étendre ses capacités pour être politiquement pertinente et réactive.
Ainsi, le nombre de rapports débattus selon la procédure d'urgence
a considérablement augmenté
Note. De tels débats contribuent considérablement
à la pertinence et visibilité politiques de l'Assemblée. Cependant,
on peut s'interroger sur la nécessité de produire de longs rapports
dans le cadre de cette procédure. Son objectif initial est de permettre
à l'Assemblée de prendre rapidement une position politique sur un
événement en cours ou sur un sujet donné qui appelle une réaction
urgente. La tendance montre néanmoins que les rapporteurs de l'Assemblée
produisent des rapports d’une portée égale à ceux des rapports réguliers
lorsqu’ils travaillent selon la procédure d'urgence. Il s’agit d’un changement
de pratique qui ne devrait pas devenir la règle. Elle met à rude
épreuve les capacités déjà limitées du secrétariat de l’Assemblée.
En fin de compte, même les membres de l’Assemblée ne sont pas en
mesure de lire attentivement tous les rapports préparés selon la
procédure d’urgence car ils doivent être traités en commission et
en séance plénière dans un délai court. Il est évident que l’absence
de rapport explicatif ne permet pas d’exposer en détail les raisons
de la position proposée pour l’Assemblée. Par conséquent, le préambule
au projet de résolution/recommandation devrait être suffisamment
détaillé pour fournir une explication suffisante de la position
de l’Assemblée.
74. Une exception aux dispositions de l'article 50 devrait être
prévue, précisant que les rapports débattus selon la procédure d'urgence
contiennent normalement un ou plusieurs projets de textes (recommandation
ou avis adressé au Comité des Ministres et/ou résolution) et que,
contrairement aux rapports présentés selon la procédure normale,
ils ne doivent pas contenir d'exposé des motifs. Par ailleurs, la
longueur des projets de résolution et des projets de recommandation
devrait être limitée respectivement à 1 800 mots et à 1 050 mots (ne
représentant pas plus de deux pages et demie pour un projet de résolution,
et pas plus d’une page et demie pour un projet de recommandation).
10 Améliorer
la participation des membres de l’Assemblée
75. Sur un sujet connexe à celui
des conditions de quorum, l’un de nos objectifs constants devrait
être d’assurer la meilleure participation possible des membres de
l’Assemblée aux débats et au processus de prise de décisions de
l’Assemblée. Nous devrions régulièrement envisager de prendre des
mesures pour permettre aux membres de l’Assemblée de jouer un rôle
plus actif dans ses travaux.
76. En tant que rapporteure, je tiens à souligner l'importance
de cette question et je soutiendrai fermement les travaux en cours
de la commission du Règlement à ce sujet. Dans le cadre de la préparation
de son rapport intitulé «Accroître la participation active et la
contribution des parlementaires aux travaux de l'Assemblée parlementaire
et de ses commissions», la commission du Règlement devrait envisager
des mesures incitatives visant à favoriser une plus grande participation
des membres de l’Assemblée à ses travaux.
77. Enfin et surtout, un important travail éditorial devrait être
entrepris pour rendre le Règlement plus facile à lire et en assurer
la cohérence.
