Guerre d’agression russe contre l’Ukraine: la nécessité d’établir les responsabilités et d’empêcher l’impunité
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 9 avril 2025 (15e séance)
(voir Doc. 16152, rapport de la commission des questions juridiques et
des droits de l'homme, rapporteur: M. Iulian Bulai). Texte adopté par l’Assemblée le
9 avril 2025 (15e séance).Voir
également la Recommandation
2294 (2025).
1. Plus de onze ans après son déclenchement,
la guerre d’agression illégale, non provoquée et injustifiée de
la Fédération de Russie contre l’Ukraine continue de faire rage,
causant des dommages et des souffrances sans fin à l’Ukraine et
à sa population. De nombreux faits illicites perpétrés par la Fédération
de Russie, notamment l’acte d’agression lui-même, la tentative d’annexion
des territoires ukrainiens et la tentative de génocide contre la
nation ukrainienne – comme en témoignent, entre autres, la déportation
d’enfants ukrainiens, la destruction systématique de l’identité
culturelle et les massacres ciblés de civils – violent des obligations erga omnes et des normes impératives
du droit international général. Ces actes portent donc atteinte
non pas seulement à l’Ukraine, mais à l’ensemble de la communauté
internationale et exigent que tous les États coopèrent afin de mettre
fin à ces graves violations du droit international et d’éviter toute
forme d’impunité. L’incapacité à amener les auteurs de ces faits
à répondre de leurs actes compromettrait l’ordre multilatéral fondé
sur le droit international, en créant des conditions favorables
à la répétition de telles violations à l’avenir et représenterait
ainsi une menace majeure pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales.
2. Rappelant ses précédentes
Résolutions 2436 (2022),
2482 (2023), et
2556 (2024), l’Assemblée parlementaire
fait part de son soutien sans réserve à tous les mécanismes qui
visent à amener les responsables à répondre de leurs actes et qui
permettent de traiter les conséquences de l’agression: les autorités
chargées des poursuites et les autorités judiciaires ukrainiennes;
les autorités chargées des poursuites et les autorités judiciaires
d’autres États sur le fondement de la compétence universelle; la
Cour pénale internationale (CPI); la Cour européenne des droits
de l’homme; et d’autres organes tels que la Commission d’enquête
internationale indépendante des Nations Unies sur l’Ukraine et le
Centre international pour la poursuite du crime d’agression contre
l’Ukraine.
3. Le Conseil de l’Europe, sous l’impulsion de l’Assemblée, a
œuvré sans relâche à la mise en place d’un système plus complet
visant à garantir l’obligation de rendre des comptes et la justice
en faveur de l’Ukraine, notamment par la création, lors du Sommet
de Reykjavík en 2023, du Registre des dommages causés par l’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine (le Registre), la proposition
de mise en place d’un tribunal spécial pour le crime d’agression
contre l’Ukraine et la participation aux consultations du Groupe restreint
sur la création d’un tribunal spécial pour le crime d’agression
contre l’Ukraine, les mesures prises pour assurer le retour des
enfants ukrainiens, notamment la nomination d’une envoyée spéciale
du Secrétaire Général et, plus récemment, la participation aux négociations
sur l’établissement d’une commission internationale des demandes
d’indemnisation.
4. Lors des discussions avec l’administration des États-Unis
en mars 2025, l’Ukraine s’est déclarée prête à accepter la proposition
des États-Unis de décréter un cessez-le-feu complet immédiat et
provisoire de trente jours, qui peut être prolongé par accord mutuel
des parties, et qui est soumis à l’acceptation et à la mise en œuvre
simultanée par la Fédération de Russie. L’Ukraine a accepté la proposition
des États-Unis sans conditions supplémentaires, et la Fédération
de Russie devrait l’accepter sans conditions supplémentaires. Outre
des questions telles qu’un cessez-le-feu partiel relatif aux installations
énergétiques et essentielles, et à la sécurité de la navigation
en mer Noire, l’accord conclu entre les États-Unis et l’Ukraine
entre les 23 et 25 mars 2025 à Riyad a réaffirmé l’engagement de
prendre des mesures concrètes à caractère humanitaire visant à protéger
les civils et à faciliter le dialogue. Alors que l’Ukraine a démontré
sa bonne foi et sa volonté de respecter les engagements pris, la
Fédération de Russie a violé à plusieurs reprises les termes convenus du
cessez-le-feu partiel et a poursuivi ses attaques militaires contre
l’Ukraine, notamment en lançant des missiles contre des infrastructures
civiles, qui ont fait des victimes civiles, en particulier à Kyiv,
Kharkiv et Kryvyï Rih, ainsi que dans d’autres villes et régions,
ce qui montre une nouvelle fois que la partie russe n’a aucune volonté
réelle de s’engager dans un véritable processus de paix. L’Assemblée
se félicite de l’engagement pris par les États-Unis et considère
que toute négociation de paix doit aborder sans condition la dimension
humaine de la guerre, y compris la libération des civils illégalement
détenus par la Fédération de Russie et la libération et le rapatriement
mutuels de tous les prisonniers de guerre, selon le principe «tous contre
tous», ainsi que le retour en toute sécurité et la réintégration
des enfants illégalement déportés vers la Fédération de Russie et
le Bélarus ou transférés de force vers les territoires ukrainiens
temporairement occupés par la Fédération de Russie.
5. L’Assemblée prend note des négociations en cours entre l’Ukraine
et les États-Unis en vue d’un éventuel accord sur les ressources
minérales. Elle souligne l’importance de veiller à ce que tout accord
de ce type soit pleinement conforme aux engagements pris par l’Ukraine
dans le cadre de son intégration dans l’Union européenne, notamment
en matière de souveraineté économique, de respect des règles de concurrence
et du fonctionnement du marché unique de l’Union européenne.
6. L’Assemblée souligne que la cessation du statut de protection
temporaire pour les Ukrainiens devrait être subordonnée à l’instauration
d’une paix durable, juste et globale en Ukraine. Une cessation prématurée, de
ce statut, fondée uniquement sur un cessez-le-feu ou une trêve temporaire,
peut exposer les Ukrainiens à des risques persistants et à une instabilité
durable. Par conséquent, l’Assemblée invite instamment les États membres
à veiller à ce que toute modification du statut de protection soit
fondée sur des accords de paix vérifiables et durables, afin de
préserver le bien-être et la sécurité des Ukrainiens déplacés.
7. L’Assemblée considère que la poursuite ou la relance du projet
de gazoduc Nord Stream 1 et 2 est inacceptable. De telles actions
augmenteraient la dépendance de l’Europe à l’égard des ressources énergétiques
russes, ce qui compromettrait la sécurité de l’Union européenne
en matière d’énergie et contredirait son objectif stratégique de
diversification des sources d’approvisionnement dans ce domaine. L’Assemblée
appelle tous les États membres à s’opposer à toute tentative de
reprise du projet et souligne l’importance de l’unité et de la résilience
face aux pressions géopolitiques liées à l’énergie.
8. L’Assemblée souligne que toute future négociation de paix
ne saurait compromettre la volonté d’amener la Fédération de Russie
et les responsables des crimes et violations du droit international
à répondre pleinement de leurs actes. Conformément à la
Résolution 2588 (2025) «Engagement
européen en faveur d’une paix juste et durable en Ukraine», l’Assemblée
considère que, pour être durable et globale, la paix doit être juste
et fondée sur les principes du droit international, notamment le
respect de l’intégrité territoriale et de la souveraineté, et les
droits humains. Tout règlement définitif ne doit pas se traduire
par une forme d’impunité.
9. À ce propos, l’Assemblée se félicite de l’issue positive de
la réunion du groupe restreint qui s’est tenue à Strasbourg du 19
au 21 mars 2025, et de la finalisation des documents juridiques
nécessaires à la création du tribunal spécial pour le crime d’agression
contre l’Ukraine dans le cadre du Conseil de l’Europe, au terme de
près de deux ans de consultations. Les textes adoptés comprennent
un projet d’accord bilatéral entre l’Ukraine et le Conseil de l’Europe,
le projet de statut du tribunal spécial et un projet d’accord partiel
élargi sur la gestion du tribunal spécial. Les trois documents ont
désormais été transmis à l’Ukraine et aux États participant au groupe
restreint pour un examen au niveau politique. La participation à
l’accord partiel élargi sera ouverte aux États non membres, ce qui
garantira un soutien transrégional et une légitimité internationale. L’Assemblée
considère que le modèle de tribunal spécial envisagé par le groupe
restreint, qui inclurait la participation de juges internationaux
et serait fondé sur l’application du droit international, présente
des caractéristiques qui le rendent suffisamment international.
En établissant un tel tribunal, le Conseil de l’Europe non seulement
apportera son soutien à son État membre, l’Ukraine, qui vise à faire
respecter l’obligation de rendre des comptes, mais également renforcera
l’ordre juridique international, en partant du principe que «la consolidation
de la paix fondée sur la justice et la coopération internationale
est d’un intérêt vital pour la préservation de la société humaine
et de la civilisation», comme le rappelle le préambule de son Statut (STE no 1).
10. L’Assemblée espère que les textes définitifs relatifs au tribunal
spécial répondront à certaines de ses demandes formulées dans des
résolutions précédentes, notamment au sujet des immunités fonctionnelles,
de la définition du crime d’agression, de la tenue de procès par
contumace, du droit à un procès équitable et de la coopération avec
la CPI. S’agissant de sa compétence temporelle, l’Assemblée renvoie
à ses
Résolutions 2482
(2023) et
2556
(2024), et réaffirme que l’invasion à grande échelle
qui a débuté le 24 février 2022 s’inscrit dans la continuité de
la guerre d’agression menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine
depuis le 20 février 2014. Tout compromis trouvé sur d’autres questions
ne saurait remettre en cause la capacité du tribunal spécial à enquêter
de manière effective sur le crime d’agression, ni à en sanctionner
les auteurs. Il ne saurait non plus préjuger de l’état actuel ni
de l’évolution future du droit international. L’Assemblée souligne que
la compétence du tribunal spécial devrait s’étendre aux crimes d’agression
présumés commis par les prétendus dirigeants du Bélarus, ainsi que
par les dirigeants militaires et politiques de la Corée du Nord.
11. L’Assemblée se félicite vivement de l’ouverture, du 24 au
26 mars 2025 à La Haye, de négociations officielles sur un traité
international visant à établir une commission des demandes d’indemnisation
pour l’Ukraine au sein d’un comité de négociation intergouvernemental,
avec la participation de plus de 50 États de différents continents
et de l’Union européenne. Il s’agit d’un pas important vers la mise
en place du deuxième élément d’un mécanisme d’indemnisation global,
comme l’a demandé à plusieurs reprises l’Assemblée dans ses résolutions
précédentes et comme le prévoit le statut du Registre des dommages.
L’Assemblée considère que le meilleur modèle pour établir une telle
commission serait une convention ouverte du Conseil de l’Europe, qui
pourrait assurer le soutien transrégional nécessaire tout en tirant
profit de la position de premier plan et de l’expertise de l’Organisation
dans ce domaine.
12. Au sujet de l’exécution de l’indemnisation des dommages causés
par l’agression, l’Assemblée note qu’à la suite de l’invasion à
grande échelle de l’Ukraine déclenchée par la Fédération de Russie
le coût total de la reconstruction et du relèvement de l’Ukraine
au cours des dix prochaines années a été estimé à 506 milliards d’euros
au 31 décembre 2024. Elle rappelle en outre que plusieurs États
membres et non membres du Conseil de l’Europe ont décidé d’immobiliser
environ 300 milliards de dollars des États-Unis d’avoirs de l’État
russe dans le cadre des sanctions adoptées en réponse à l’invasion
à grande échelle. Cependant, elle note avec inquiétude que la décision
de geler une partie importante de ces avoirs expirera à moins d’être
renouvelée tous les six mois par le Conseil de l’Union européenne,
ce qui permettrait à la Fédération de Russie d’utiliser leur restitution
pour soutenir financièrement sa guerre contre l’Ukraine, ainsi que
son atteinte à la sécurité européenne et à l’ordre juridique international.
13. Au vu de ces considérations, s’agissant du tribunal spécial
pour le crime d’agression contre l’Ukraine, l’Assemblée:
13.1 appelle tous les États et partenaires
internationaux qui ont participé au groupe restreint à parvenir sans
délai à un accord politique final sur les projets de textes (le
projet d’accord bilatéral entre l’Ukraine et le Conseil de l’Europe,
le projet de statut du tribunal spécial et le projet d’accord partiel
élargi) et à poursuivre la mise en place du tribunal spécial indépendamment
de l’évolution de toute négociation de paix;
13.2 appelle le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe et
le Gouvernement ukrainien à conclure l’accord bilatéral pour la
création du tribunal spécial une fois que les procédures internes
nécessaires auront été achevées, notamment l’autorisation nécessaire
et rapide du Comité des Ministres;
13.3 appelle tous les États et partenaires internationaux qui
ont participé au groupe restreint à se joindre à l’accord partiel
élargi une fois qu’il aura été établi et à fournir au tribunal spécial
les outils et les ressources nécessaires, notamment des contributions
financières suffisantes, des juges et du personnel hautement qualifiés,
ainsi que des accords de coopération, en particulier sur les mesures
de protection des témoins, l’exécution des peines et la libération
des personnes acquittées ou condamnées;
13.4 appelle les autres États membres, les États observateurs
et les autres États à envisager de devenir membres du futur accord
partiel élargi.
14. Pour ce qui est des autres crimes de droit international,
tels que le génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes
de guerre, y compris les disparitions forcées, l’Assemblée:
14.1 se félicite de la récente ratification
par l’Ukraine du Statut de Rome de la CPI;
14.2 fait part de son soutien sans réserve aux enquêtes actuellement
menées par le Bureau du procureur de la CPI sur la situation en
Ukraine et appelle tous les États membres et les autres États à coopérer
avec la CPI et à exécuter les mandats d’arrêt délivrés contre les
suspects russes, y compris Vladimir Poutine, si l’un de ces suspects
venait à se trouver sur leur territoire;
14.3 condamne toute tentative des États qui ne sont pas parties
au Statut de Rome de sanctionner la CPI et son personnel, ce qui
pourrait entraver son travail et entraîner un manque de coopération
de la part de certains États parties;
14.4 invite tous les États membres et les autres États qui
partagent les mêmes valeurs à aider davantage le Bureau du procureur
général d’Ukraine et les mécanismes internationaux existants qui visent
à faire respecter l’obligation de rendre des comptes, ainsi que
les projets des organisations non gouvernementales (ONG) en Ukraine
qui poursuivent ce même objectif, en mettant en commun leurs ressources
et en comblant le vide laissé par la décision de la nouvelle administration
des États-Unis de se retirer de certains projets et de suspendre
l’aide internationale;
14.5 salue l’action des autorités chargées des poursuites et
celle des juridictions des États membres dans les enquêtes sur les
crimes commis en Ukraine sur le fondement du principe de compétence universelle,
comme la récente condamnation d’un ressortissant russe pour crimes
de guerre en Ukraine par une juridiction finlandaise, et invite
tous les États membres dont la législation prévoit la compétence universelle
à faire de même, en étroite coopération avec les autorités ukrainiennes
et la CPI, ou le cas échéant dans le cadre de l’Agence de l’Union
européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust);
14.6 appelle tous les États à veiller à ce que la Fédération
de Russie et le Bélarus soient tenus responsables de l’usage systématique
de la torture et d’autres formes de mauvais traitements dont ont été
et sont encore victimes les prisonniers de guerre ukrainiens, les
civils ukrainiens et les prisonniers politiques en Fédération de
Russie et dans les territoires ukrainiens temporairement occupés,
ainsi que les prisonniers politiques au Bélarus, en recourant au
mécanisme de règlement des différends prévu à l’article 30, paragraphe 1,
de la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines
ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
15. Quant au mécanisme international d’indemnisation des dommages
causés par l’agression, l’Assemblée:
15.1 se félicite de l’ouverture par le Registre de sept nouvelles
catégories de demandes d’indemnisation, notamment pour les proches
parents disparus, les violences sexuelles, les actes de torture
ou les traitements inhumains ou dégradants et les blessures graves;
15.2 se félicite de la collaboration du Registre avec les ONG
présentes en Ukraine et dans d’autres pays, ainsi qu’avec les autorités
nationales et les partenaires internationaux, notamment par le biais
de la Plateforme de coordination de la société civile du Registre,
et encourage le Registre à continuer d’intensifier sa campagne de
sensibilisation auprès des éventuels demandeurs;
15.3 condamne la qualification, par la Fédération de Russie,
du Registre d’«organisation indésirable»;
15.4 se félicite de l’ouverture de négociations officielles
sur un traité visant à créer une commission des demandes d’indemnisation
pour l’Ukraine et invite tous les États membres qui participent
à ces négociations à œuvrer rapidement à la création d’une commission
internationale des demandes d’indemnisation et à soutenir l’option
d’une convention ouverte du Conseil de l’Europe qui garantirait
une participation transrégionale et tirerait pleinement parti de
l’expertise de l’Organisation;
15.5 appelle les participants et membres associés du Registre
à étendre l’éligibilité des demandes d’indemnisation afin d’inclure
celles datant de 2014, plutôt que de la limiter aux demandes d’indemnisation
à compter du 24 février 2022. Ce champ d’application plus large
permettrait à toutes les victimes de l’agression russe, y compris
celles affectées par l’annexion de la Crimée, la guerre dans l’est de
l’Ukraine et d’autres actes d’agression, de demander justice et
réparation. Il est essentiel que le Registre reflète fidèlement
l’ampleur des actions de la Fédération de Russie au cours de la
dernière décennie.
16. Enfin, s’agissant des avoirs russes gelés, l’Assemblée, réaffirmant
ses
Résolutions 2434
(2022),
2482 (2023),
2539 (2024),
2556 (2024) et
2588 (2025):
16.1 se félicite de la décision prise
par les institutions de l’Union européenne d’affecter à l’Ukraine
les recettes extraordinaires provenant des avoirs immobilisés de
l’État russe, ainsi que de la décision prise par le G7 d’offrir
à l’Ukraine un prêt de 50 milliards de dollars des États-Unis garanti
par les recettes provenant des avoirs immobilisés de l’État russe;
16.2 se félicite de l’adoption par l’Assemblée nationale française
et le Parlement européen de résolutions qui demandent la réaffectation
des avoirs publics russes gelés, et invite les parlements de tous
les États membres à adopter des résolutions similaires et à exhorter
leurs gouvernements à prendre des mesures résolues;
16.3 appelle les États membres et non membres du Conseil de
l’Europe qui détiennent actuellement les avoirs publics russes immobilisés,
en attendant la création d’un fonds international d’indemnisation, à
prendre immédiatement toutes les mesures qui pourraient être nécessaires:
16.3.1 pour transférer ces actifs à un fonds fiduciaire international,
à titre de réponse extraordinaire, légale et proportionnée à la
violation persistante par la Fédération de Russie des obligations
que lui imposent les normes impératives du droit international général
et à son refus catégorique de réparer les dommages causés à l’Ukraine
et à sa population;
16.3.2 pour veiller à ce que toute entité étatique ou non étatique
qui subit les éventuelles conséquences négatives du transfert de
ces avoirs soit dûment protégée et, si nécessaire, indemnisée pour
toute perte directement liée à ce transfert;
16.3.3 pour veiller à ce que les avoirs transférés soient investis
et gérés au profit ultime des victimes de l’agression, en premier
lieu l’État ukrainien et ses citoyens, en attendant leur répartition
finale;
16.4 appelle l’Union européenne, ses États membres et les autres
États à maintenir et à renforcer les sanctions actuelles contre
la Fédération de Russie, ses alliés, les entités et les individus
qui soutiennent l’agression ou en tirent profit, jusqu’à ce que
la Fédération de Russie mette fin à son agression contre l’Ukraine
et respecte ses obligations internationales;
16.5 appelle l’Union européenne, ses États membres et les autres
États à adopter et à renforcer des sanctions secondaires à l’encontre
des personnes, des entités et des pays qui facilitent le contournement
des sanctions infligées à la suite de l’agression de la Fédération
de Russie;
16.6 appelle les États membres et les institutions de l’Union
européenne à imposer des sanctions au groupe NLMK (PAO Novolipetsk
Steel, LLC VIZ-Stal, JSC Stoylensky Mining and Beneficiation Complex)
et autres, en raison de leur coopération ininterrompue avec l’industrie
de défense russe.
