Aspects juridiques de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 10 avril 2025 (16e séance)
(voir Doc. 16126, rapport de la commission des questions juridiques et
des droits de l'homme, rapporteur: M. Titus Corlăţean). Texte adopté par l’Assemblée le
10 avril 2025 (16e séance).
1. La Convention européenne des droits
de l’homme (STE no 5, «la Convention»),
qui célèbre son 75e anniversaire en 2025,
peut être considérée comme la plus grande réussite du Conseil de
l’Europe et la pierre angulaire de toutes ses activités. Bien que
sa ratification soit une condition préalable à l’adhésion à l’Union
européenne et que les droits fondamentaux garantis par la Convention
fassent partie des principes généraux du droit de l’Union européenne,
cette dernière n’est pas encore partie à la Convention et ses institutions
ne sont pas directement liées par cet instrument. Cela signifie
que les États membres de l’Union européenne – tous États membres
du Conseil de l’Europe et parties à la Convention – peuvent être
tenus responsables de violations des droits de la Convention devant
la Cour européenne des droits de l’homme («la Cour»), même lorsqu’ils
mettent en œuvre ou appliquent le droit de l’Union européenne, alors
que les actes des institutions de l’Union européenne elles-mêmes
ne sont pas soumis au même contrôle juridictionnel externe. Cette
situation est d’autant plus problématique que des compétences de
plus en plus larges sont transférées à l’Union européenne, il est
donc plus difficile d’accepter que les institutions de l’Union européenne soient
les seules autorités publiques et le seul «espace juridique» opérant
dans les États membres du Conseil de l’Europe qui ne sont pas soumis
à un contrôle externe de la Cour. Ce déséquilibre peut entraîner
une confusion et une protection juridique disparate, réelle ou supposée,
au détriment des citoyens de l’Union européenne et de la protection
des droits humains en Europe.
2. Se référant à ses précédentes résolutions et recommandations
qui, sur plus d’une quarantaine d’années, ont appelé les Communautés
européennes de l’époque et plus tard l’Union européenne à adhérer à
la Convention, y compris à ses récentes
Résolution 2430 (2022) «Au-delà
du Traité de Lisbonne: renforcer le partenariat stratégique entre
le Conseil de l’Europe et l’Union européenne» et
Recommandation 2245 (2023) «Le
Sommet de Reykjavík du Conseil de l’Europe – Unis autour de valeurs
face à des défis hors du commun», l’Assemblée parlementaire considère
que l’adhésion de l’Union européenne à la Convention:
2.1 renforcera la protection des
droits humains en Europe en donnant aux citoyennes et citoyens de l’Union
européenne et aux personnes qui relèvent de sa juridiction le droit
de saisir la Cour lorsqu’ils estiment que leurs droits fondamentaux
ont été violés par une institution de l’Union européenne. Ces personnes
bénéficieront ainsi de la même protection en ce qui concerne des
actes de l’Union européenne que celle dont elles jouissent actuellement
en ce qui concerne tous les États membres de l’Union européenne;
2.2 sera l’outil idéal pour assurer le développement harmonieux
de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme
et de la Cour de justice de l’Union européenne en matière de droits humains,
ce qui garantira la mise en place d’un système cohérent de protection
des droits humains dans toute l’Europe, fondé sur des normes minimales
communes, dans l’intérêt des pouvoirs publics, en particulier des
tribunaux, dans tous les États membres;
2.3 confirmera la nature de l’Union européenne en tant qu’union
fondée sur l’État de droit, et renforcera le principe de sécurité
juridique, dans la mesure où les institutions de l’Union européenne seront
soumises au même contrôle juridictionnel externe en matière de droits
humains que les États membres;
2.4 résoudra les problèmes qui découlent du fait qu’à l’heure
actuelle l’Union européenne ne peut pas être partie à une procédure
devant la Cour dans les affaires qui mettent en jeu la mise en œuvre
ou l’application du droit de l’Union européenne par les États membres,
et facilitera l’exécution des arrêts de la Cour qui exigent une
modification du droit de l’Union européenne;
2.5 transmettra un message politique fort d’engagement clair
en faveur de la protection des droits humains et du droit international,
non seulement à l’intérieur des frontières de l’Union européenne,
mais aussi à l’échelle européenne et mondiale, à un moment où la
guerre est revenue en Europe et où les valeurs communes partagées
par le Conseil de l’Europe et l’Union européenne sont menacées. L’adhésion
renforcera donc la crédibilité de l’Union européenne, de ses politiques
de voisinage et de ses relations extérieures;
2.6 renforcera la synergie, la complémentarité et la coopération
entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, qui est le principal
partenaire institutionnel du Conseil de l’Europe, conformément à
la Déclaration de Reykjavík.
3. L’Assemblée rappelle que le Traité de Lisbonne, qui est entré
en vigueur le 1er décembre 2009, impose à
l’Union européenne l’obligation légale d’adhérer à la Convention.
Du côté du Conseil de l’Europe, le Protocole no 14
à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales (STCE no 194), qui est
entré en vigueur en 2010, a modifié l’article 59 de la Convention
pour permettre à l’Union européenne d’y adhérer. En conséquence,
les négociations d’adhésion se sont ouvertes en 2010 et un projet
d’accord d’adhésion a été approuvé en avril 2013. Toutefois, en
décembre 2014, la Cour de justice de l’Union européenne a conclu,
dans son Avis 2/13, que le projet d’accord d’adhésion était incompatible
avec les traités de l’Union européenne, ce qui a suscité une déception
et a donné lieu à certaines critiques. Les négociations d’adhésion
n’ont repris qu’en 2020, dans le but de surmonter les objections
émises par la Cour de justice de l’Union européenne dans son avis
et de réviser les projets d’instruments d’adhésion dans la mesure
nécessaire.
4. L’Assemblée se réjouit vivement que le groupe de négociation
ad hoc «46+1», établi sous l’égide du Comité directeur pour les
droits humains (CDDH) du Conseil de l’Europe, se soit provisoirement
entendu, à l’unanimité, sur des projets d’instruments d’adhésion
révisés en mars 2023. Il s’agit d’une réalisation collective qui
témoigne d’un sens considérable du compromis de la part de toutes
les parties concernées, y compris les États non membres de l’Union
européenne, pour surmonter les nombreux obstacles juridiques constatés
par la Cour de justice de l’Union européenne. L’Assemblée considère
que l’accord provisoire conclu sur la plupart des questions (mécanisme
de codéfendeur, procédure de consultation préalable, requêtes entre
Parties, principe de la confiance mutuelle, avis consultatifs en
vertu du Protocole no 16 à la Convention
de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
(STCE no 214)) tient compte de la position
de la Cour de justice de l’Union européenne sur les spécificités
et l’autonomie du droit de l’Union européenne, tout en préservant
l’intégrité et l’efficacité du système de la Convention, le rôle
de la Cour européenne des droits de l’homme dans la maîtrise ultime
de ses procédures et la position des requérants individuels devant
la Cour. En outre, la nouvelle règle sur les exigences de majorité
au sein du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe dans le cadre
de la surveillance de l’exécution des arrêts rendus dans les affaires
contre l’Union européenne protège dûment les intérêts des États
non membres de l’Union européenne.
5. En ce qui concerne la disposition révisée sur l’élection des
juges à la Cour (nouvel article 7 du projet d’accord d’adhésion),
l’Assemblée note que les changements apportés à la version 2013
du projet d’accord ne modifient pas la substance ni l’objet de la
disposition initiale, qui était de fournir un fondement à la participation du
Parlement européen aux séances de l’Assemblée et aux réunions de
ses organes compétents lorsque ces derniers exercent leurs fonctions
en vertu de l’article 22 de la Convention. Toutefois, l’accord sur
les modalités de cette participation conclu en juin 2011 entre les
représentants de l’Assemblée et ceux du Parlement européen au sein
de l’Organe informel joint devra être mis à jour pour tenir compte
des évolutions intervenues depuis, en particulier le fait que l’ancienne
sous-commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits
de l’homme (de la commission des questions juridiques et des droits
de l’homme) est désormais une commission à part entière de l’Assemblée.
L’accord mis à jour devra ensuite être approuvé par l’Assemblée
et le Parlement européen en temps voulu, conformément à leurs propres
procédures internes. L’Assemblée note également que les Lignes directrices
du Comité des Ministres concernant la sélection des candidats pour
le poste de juge à la Cour européenne des droits de l’homme et ses
propres résolutions et pratiques sur l’élection des juges s’appliqueront
à la procédure interne de l’Union européenne pour la sélection des
candidats à présenter au titre de l’Union européenne. À cet égard,
elle attend également de l’Union européenne qu’elle consulte dûment
le Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de
juges à la Cour européenne des droits de l’homme avant de soumettre
sa liste de candidats à l’Assemblée, comme le font toutes les Parties
à la Convention.
6. L’Assemblée note avec satisfaction que, en ce qui concerne
le problème du «panier 4» (actes liés à la politique étrangère et
de sécurité commune de l’Union européenne), la Cour de justice de
l’Union européenne, dans un arrêt rendu le 10 septembre 2024, a
clarifié l’étendue de sa compétence pour ces actes. La Cour de justice
de l’Union européenne a estimé que la limitation de sa compétence
dans ce domaine pouvait être conciliée tant avec l’article 47 de
la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (droit à
un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial) qu’avec
les articles 6 et 13 de la Convention. Cet arrêt a généralement
été perçu comme une avancée positive susceptible de régler le problème
de la limitation de compétence de la Cour de justice de l’Union
européenne dans ce domaine et d’aider à surmonter ce qui semble
être le dernier obstacle à l’adhésion. Le CDDH a salué l’arrêt comme
«une voie prometteuse à explorer pour résoudre la question en suspens»
et a encouragé l’Union européenne à prendre les décisions nécessaires
dans les meilleurs délais. En fait, la seule façon de s’assurer
que cet arrêt règle entièrement la question serait de demander à
la Cour de justice de l’Union européenne un avis sur le nouveau
projet d’accord d’adhésion.
7. Compte tenu de ces considérations et pour préserver la dynamique
instaurée après l’accord provisoire sur des projets d’instruments
d’adhésion révisés, l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne
de 2024, et l’entrée en fonction de la nouvelle Commission européenne,
l’Assemblée:
7.1 invite les institutions
de l’Union européenne, en particulier la Commission européenne et
le Conseil de l’Union européenne, à prendre les décisions nécessaires
pour faciliter la poursuite du processus d’adhésion de l’Union européenne,
notamment en adressant sans tarder à la Cour de justice de l’Union
européenne une demande d’avis sur la compatibilité des projets d’instruments
d’adhésion révisés avec les traités de l’Union européenne et, en
cas d’avis positif, à procéder à la conclusion de l’accord dès que
possible conformément à leurs procédures internes;
7.2 invite le Parlement européen à soutenir le projet d’accord
d’adhésion et à entamer les consultations avec l’Assemblée en vue
de mettre à jour l’accord de 2011 sur les dispositions relatives
à la participation des représentants du Parlement européen aux séances
de l’Assemblée et aux réunions de ses organes compétents lorsque
l’Assemblée exerce ses fonctions liées à l’élection des juges à
la Cour;
7.3 appelle les États membres du Conseil de l’Europe qui sont
également membres de l’Union européenne à exercer leur influence
au sein des institutions de l’Union européenne pour permettre la conclusion
rapide de l’accord d’adhésion et son entrée en vigueur, notamment
en soumettant à la Cour de justice de l’Union européenne des observations
en faveur de l’actuel projet d’accord d’adhésion dans le cadre d’une
demande d’avis;
7.4 invite instamment les parlements et les gouvernements
des États membres du Conseil de l’Europe à prendre, dans leurs domaines
de compétence, toutes les mesures nécessaires pour faciliter la
conclusion de l’accord d’adhésion et son entrée en vigueur, notamment
en le signant et en le ratifiant conformément à leurs procédures
nationales dans un délai raisonnable;
7.5 appelle les parlements et les gouvernements des États
membres du Conseil de l’Europe, en particulier ceux qui sont également
membres de l’Union européenne, ainsi que toutes les institutions
de l’Union européenne, à sensibiliser les citoyennes et citoyens
à la protection renforcée de leurs droits fondamentaux qui découlerait
de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention;
7.6 dans cette attente, invite la Cour européenne des droits
de l’homme et la Cour de justice de l’Union européenne à entretenir
et à approfondir leur dialogue judiciaire bien établi afin d’éviter
toute incohérence dans l’interprétation de la Convention qui porterait
atteinte à la protection des droits fondamentaux, en faisant preuve
de respect mutuel, en renvoyant à leurs jurisprudences réciproques
et en harmonisant leurs positions dans la mesure du possible.
