73.1. Les membres de l’Assemblée jouissent des privilèges et immunités prévus par l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe (du 2 septembre 1949) et son Protocole additionnel (du 6 novembre 1952). Ces immunités sont accordées pour conserver l’intégrité de l’Assemblée et pour assurer l’indépendance de ses membres dans l’accomplissement de leur mandat européen.
73.2. Toute demande adressée au Président par une autorité compétente d’un État membre et tendant à la levée de l’immunité d’un représentant ou suppléant de l’Assemblée est communiquée en séance plénière ou en réunion de la Commission permanente et renvoyée à la commission du Règlement, de l’éthique et des immunités («la commission du Règlement»).
73.3. La commission du Règlement examine sans délai la demande. Elle peut émettre un avis sur la compétence de l’autorité ayant présenté la demande et sur la recevabilité formelle de celle-ci. Elle ne procède à aucun examen du fond de l’affaire. En particulier, la commission du Règlement ne se prononce en aucun cas sur la culpabilité ou la non-culpabilité du parlementaire, ni sur l’opportunité ou non de le poursuivre au pénal pour les opinions ou actes qui lui sont imputés. Elle donne, dans les meilleurs délais, au membre visé par la demande ou à un autre membre de l’Assemblée le représentant la possibilité d’être entendu. Le membre visé peut soumettre tout document qu’il juge pertinent. La commission du Règlement peut demander aux autorités nationales compétentes de lui fournir toutes informations et précisions qu’elle estime nécessaires pour déterminer s’il convient de lever l’immunité ou non. Le rapport de la commission du Règlement conclut à un projet de résolution tendant à l’acceptation ou au rejet de la demande de levée de l’immunité. Aucun amendement à cette décision ne sera accepté.
73.4. Le rapport est inscrit en tête de l’ordre du jour du premier jour de séance de l’Assemblée suivant son dépôt. La discussion ne porte que sur les raisons qui militent pour ou contre la levée de l’immunité. Lorsque la demande de levée de l’immunité porte sur plusieurs chefs d’accusation, chacun d’eux peut faire l’objet d’une décision distincte.
73.5. Le Président communique immédiatement la décision de l’Assemblée à l’autorité qui a présenté la demande.
73.6. Dans le cas où un membre de l’Assemblée est arrêté ou privé de sa liberté de déplacement en violation supposée de ses privilèges et immunités, le Président de l’Assemblée peut prendre une initiative visant à confirmer les privilèges et immunités du membre, le cas échéant après consultation des organes compétents de l’Assemblée. Le Président de l’Assemblée peut demander aux autorités nationales compétentes de fournir toutes informations ou précisions jugées nécessaires. Un membre ou un ancien membre peut adresser au Président de l’Assemblée une demande en vue de défendre son immunité et ses privilèges. À la demande du Président, le Bureau peut, sous réserve de ratification par l’Assemblée, renvoyer la question à la commission compétente.
73.7. Lorsqu’ils examinent une demande de levée ou de défense de l’immunité reconnue au titre du Conseil de l’Europe à un membre de l’Assemblée, les organes compétents de l’Assemblée interprètent comme suit l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe.
73.7.a. Les membres de l’Assemblée (représentants et suppléants) sont protégés contre toutes mesures de détention, toute poursuite judiciaire et toute privation de leur liberté de déplacement lorsqu’ils exercent leurs fonctions en qualité de membres de l’Assemblée ou lorsqu’ils sont en mission officielle pour l’Assemblée, que ce soit à l’intérieur ou à l’extérieur de leur pays. S’ils n’exercent pas d’activités au sens ainsi défini et ne sont pas en mission pour l’Assemblée, leur régime d’immunité nationale s’applique dans leur pays.
73.7.b. L’expression «privation de leur liberté de déplacement» inclut les mesures qui prévoient des restrictions administratives, juridiques, judiciaires ou autres au libre déplacement d’un membre de l’Assemblée et comprend la détention, l’assignation à résidence, le couvre-feu, la remise du passeport et l’interdiction de voyager (qu’il s’agisse d’une interdiction absolue de voyager ou de l’obligation d’obtenir une dérogation à cette interdiction auprès d’une autorité judiciaire). Elle ne recouvre pas la mesure qui autorise expressément les déplacements des membres lorsqu’ils exercent leurs fonctions en qualité de membres de l’Assemblée.
73.7.c. L’expression «lorsqu’ils exercent leurs fonctions» inclut toutes les tâches officielles accomplies dans les États membres par les membres de l’Assemblée en application d’une décision prise par un organe compétent de l’Assemblée et, si nécessaire, avec l’accord des autorités nationales pertinentes. Cela comprend (sans s’y limiter) les déplacements nécessaires pour participer:
73.7.d. En cas de doute, le Bureau de l’Assemblée décide si les activités des membres de l’Assemblée entrent dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions.
73.8. Lorsqu’il existe des motifs de craindre que les immunités et privilèges protégés par l’Accord général sur les privilèges et immunités n’ont pas été pleinement respectés, le Président peut, lors de la partie de session suivante, faire une déclaration dans laquelle il signalera tout obstacle récemment imposé au libre déplacement d’un ou de plusieurs membres de l’Assemblée. Cette déclaration devrait mentionner toute atteinte récente à ces privilèges et immunités, et, si nécessaire, peut rappeler aux autorités compétentes les obligations qui leur incombent en vertu de l’Accord général sur les privilèges et immunités.
73.9. Les ʺLignes directrices sur la portée des immunités parlementaires dont bénéficient les membres de l’Assemblée parlementaireʺ sont annexées au présent Règlement en tant que texte pararéglementaire.»
1. Les principes suivants poursuivent l’objectif de clarifier l’application des règles existantes dans le cadre du Statut du Conseil de l’Europe, de l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe (ci-après «AGPI») et de son Protocole additionnel.
2. Les membres de l’Assemblée parlementaire jouissent de privilèges et immunités ayant pour objet de préserver l’intégrité de l’Assemblée et de garantir l’indépendance de ses membres dans l’exercice de leurs fonctions. Ces privilèges et immunités sont conférés par l’article 40 du Statut du Conseil de l’Europe, les articles 13 à 15 de l’AGPI et l’article 3 de son Protocole additionnel.
3. Leur mise en œuvre pratique est précisée dans le Règlement et dans les résolutions pertinentes de l’Assemblée, en tenant compte des éléments suivants:
4. L’immunité parlementaire ne relève pas d’un privilège personnel des membres, mais d’un privilège institutionnel dont chaque membre jouit à titre individuel.
5. Les immunités des membres de l’Assemblée ci-après sont protégées et garanties par l’AGPI, le Statut du Conseil de l’Europe et le Règlement de l’Assemblée:
5.1. immunité absolue en ce qui concerne les opinions exprimées et les votes émis lors des réunions de l’Assemblée (article 14 de l’AGPI et article 40 du Statut);
5.2. liberté de déplacement des membres de l’Assemblée vers et depuis les lieux de réunion de l’Assemblée – assortie d’une interdiction expresse d’imposer des restrictions d’ordre administratif ou autre à cette liberté de déplacement (article 13 de l’AGPI, article 73 du Règlement). Cela inclut les immunités suivantes et celles qui leur sont liées:
5.2.1. immunité de détention – sauf en cas de levée de cette immunité par l’Assemblée (articles 13 et 15 de l’AGPI, article 3 du Protocole additionnel à l’AGPI, article 40 du Statut et article 73 du Règlement);
5.2.2. immunité contre d’autres restrictions affectant les déplacements effectués dans le cadre des activités de l’Assemblée, telles que l’imposition d’une interdiction de voyager, d’une assignation à résidence ou d’un couvre-feu, sauf (1) si cette mesure autorise expressément tous les déplacements pour se rendre à des réunions de l’Assemblée; ou (2) si l’Assemblée a levé cette immunité (articles 13 et 15 de l’AGPI lus conjointement, article 40 du Statut et article 73 du Règlement);
5.2.3. immunité d’arrestation, sauf en cas de flagrant délit (article 15 de l’AGPI);
5.3. immunité de poursuites judiciaires, en particulier:
5.3.1. immunité de poursuites sur le territoire de tout autre État membre (article 15.b de l’AGPI, article 3 du Protocole additionnel à l’AGPI, article 40 du Statut et article 73 du Règlement);
5.3.2. sur le territoire national, immunité de poursuites selon les mêmes conditions que les protections nationales qui sont prévues par le régime national de l’immunité parlementaire en matière de poursuites judiciaires (article 15.a de l’AGPI, article 3 du Protocole additionnel à l’AGPI, article 40 du Statut et article 73 du Règlement); l’application de cette immunité requiert une compréhension de la portée de la législation nationale prévoyant l’immunité parlementaire.
6.1. La liberté d’expression étant l’outil le plus précieux permettant aux membres d’exercer leurs fonctions, elle bénéficie d’une protection renforcée. C’est pourquoi l’immunité garantie par l’article 14 de l’AGPI:
6.1.1. revêt un caractère absolu, permanent et perpétuel; elle continue de s’appliquer après la fin du mandat des membres; elle ne peut pas être levée par l’Assemblée parlementaire ni par un parlement national;
6.1.2. constitue un privilège institutionnel, de sorte qu’aucun membre ou ancien membre n’est en droit de demander sa levée ou d’y renoncer;
6.1.3. s’applique à toutes les procédures judiciaires (pénales, civiles ou administratives) qui pourraient résulter d’opinions exprimées ou de votes émis. Par conséquent, aucun parlementaire couvert par une telle immunité ne peut être entendu, y compris en qualité de témoin, concernant des informations obtenues confidentiellement dans l’exercice de ses fonctions parlementaires qu’il ne juge pas opportun de divulguer;
6.1.4. a une portée autonome pouvant différer de celle de l’immunité absolue qui protège les parlementaires nationaux, qu’il convient de déterminer en tenant compte des dispositions statutaires pertinentes, de la jurisprudence des juridictions européennes et des pratiques pertinentes de l’Assemblée;
6.1.5. couvre uniquement, compte tenu de cette protection exceptionnelle, ce qui est strictement nécessaire aux membres de l’Assemblée pour exercer leurs fonctions, mener un débat respectueux ou exprimer des positions critiques, tout en proscrivant l’utilisation abusive des privilèges et immunités à des fins personnelles. Dans cette optique, l’immunité ne couvre pas les activités interdites par le Code de conduite des membres de l’Assemblée parlementaire, telles que la défense d’intérêts particuliers en échange d’une contrepartie financière;
6.1.6. couvre les votes émis et les opinions exprimées par les membres de l’Assemblée «dans l’exercice de leurs fonctions», compte tenu de la définition actuelle des fonctions essentielles des intéressés;
6.1.7. pourrait, en plus de couvrir les déclarations faites par les membres pendant les débats en plénière ou lors de réunions des commissions et sous-commissions, être également étendue aux déclarations orales et écrites faites par les membres en dehors de locaux officiels, ainsi qu’à d’autres activités accomplies par les intéressés en leur qualité de membres de l’Assemblée s’il existe un lien évident et direct entre ces déclarations ou activités et l’exercice de leurs fonctions en qualité de membres de l’Assemblée;
6.1.8. ne couvre pas une enquête sur les infractions liées à la corruption (par exemple offrir ou demander des avantages indus en échange d’un certain comportement lors d’un vote) étant donné que ces infractions ne concernent pas les opinions exprimées ou les votes émis.
6.2. Il appartient à la juridiction nationale compétente de reconnaître qu’un membre ou un ancien membre bénéficie de l’immunité absolue en raison du lien direct et évident avec ses fonctions parlementaires. Ce faisant, les organes compétents du Conseil de l’Europe et la juridiction nationale doivent coopérer afin d’éviter tout conflit dans l’interprétation et l’application des dispositions du Statut et de l’AGPI.
6.3. Lorsqu’une demande de levée d’immunité lui est soumise par une autorité nationale, l’Assemblée doit tout d’abord vérifier si les faits à l’origine de ladite demande entrent dans le champ d’application de l’article 14 de l’AGPI, auquel cas ladite demande doit être rejetée.
6.4. Il découle de l’article 40.a du Statut et de l’article 14 lu conjointement avec l’article 13 de l’AGPI que l’imposition de sanctions, de restrictions en matière de déplacement (entrée et sortie) ou l’établissement d’une «liste noire» de membres de l’Assemblée en raison d’opinions exprimées ou de votes émis au cours des débats de l’Assemblée constitue une violation de l’AGPI, des principes démocratiques et des obligations d’un État en sa qualité de membre du Conseil de l’Europe.
7.1. Cette immunité a pour but de protéger les parlementaires contre les pressions indues qui pourraient s’exercer sur eux au titre d’actes ne relevant pas des activités parlementaires habituelles et s’applique comme suit:
7.1.1. les membres de l’Assemblée bénéficient de l’immunité prévue à l’article 15 pendant «la durée des sessions» de l’Assemblée: l’expression couvre toute l’année parlementaire en raison de l’activité continue de l’Assemblée et de ses organes;
7.1.2. les membres de l’Assemblée jouissent des immunités garanties par cette disposition lorsqu’ils ne sont plus membres de leur parlement national, et ce jusqu’à leur remplacement comme membres de l’Assemblée ou jusqu’à l’ouverture de la session suivante;
7.1.3. selon le Statut, la protection accordée aux membres de l’Assemblée s’applique pendant leur mandat à l’Assemblée. Elle pourrait également couvrir les procédures engagées à leur encontre avant de devenir membre de l’Assemblée, dès lors que ces procédures contiennent des preuves de fumus persecutionis. Cette position, qui vise à rendre la protection pleinement effective, est conforme aux pratiques existant dans plusieurs États membres et ne contredit pas le Statut en ce qu’il lie l’acquisition de l’immunité au début du mandat. Elle n’est pas non plus en contradiction avec le principe de fonctionnalité de l’immunité parlementaire dans la mesure où la protection ne sera accordée que si des éléments factuels indiquent que l’intention sous-jacente à la procédure judiciaire antérieure au mandat d’un membre de l’Assemblée est de porter atteinte à l’activité politique de ce dernier et donc à l’Assemblée. Dans tous les autres cas, si les poursuites n’ont d’autre but que la bonne administration de la justice, l’immunité doit être levée à la demande de l’autorité nationale;
7.1.4. l’immunité ne peut être invoquée en cas de flagrant délit; l’objectif de cette disposition étant de rétablir rapidement l’ordre public et de réduire le risque de disparition des preuves, son utilisation par les autorités nationales ne doit pas être inspirée par des préoccupations sans rapport avec la bonne administration de la justice;
7.1.5. la présomption d’innocence doit être respectée à toutes les étapes des procédures de levée de l’immunité;
7.1.6. lors de l’examen d’une demande de levée de l’immunité, l’Assemblée doit prendre en considération les éléments suivants: les poursuites judiciaires engagées contre le membre ne mettent pas en péril le bon fonctionnement de l’Assemblée; la demande doit être sérieuse, c’est-à-dire ne pas être motivée par des raisons autres que celle de rendre la justice. Si aucun de ces éléments ne peut être établi, l’Assemblée devrait normalement proposer de lever l’immunité;
7.1.7. l’immunité ne peut être levée que par l’Assemblée à la demande d’une «autorité compétente» de l’État membre concerné. L’autorité compétente est ordinairement le juge chargé de l’affaire, mais il peut aussi s’agir du procureur général ou du ministre de la Justice. La demande de levée d’immunité peut éventuellement être présentée par une autorité d’un État membre autre que celui dont le membre en question est ressortissant;
7.1.8. lorsqu’un membre doit comparaître en qualité de témoin ou d’expert, il n’est pas nécessaire de demander la levée de son immunité, à condition que l’intéressé ne soit pas obligé de comparaître à une date ou à une heure qui empêcherait ou gênerait l’exercice de ses fonctions parlementaires, ou qu’il puisse être en mesure de communiquer une déclaration par écrit ou sous toute autre forme ne compliquant pas cet exercice.
8.1. L’article 13 de l’AGPI interdit l’imposition de toute restriction d’ordre administratif ou autre au libre déplacement d’un membre vers et depuis les lieux de réunion de l’Assemblée. Cette immunité a pour but de permettre aux membres de l’Assemblée de se déplacer librement dans le cadre des activités de celle-ci – c’est-à-dire de faire en sorte que les membres de l’Assemblée puissent se déplacer lorsqu’ils exercent leurs fonctions officielles et qu’ils ne soient pas indûment empêchés d’exercer ces fonctions sans une levée appropriée de cette immunité.
8.2. L’expression «lorsqu’ils exercent leurs fonctions» vise toutes les tâches officielles accomplies dans les États membres par les membres de l’Assemblée, en application d’une décision prise par un organe compétent de l’Assemblée et, si nécessaire, avec l’accord des autorités nationales pertinentes. Cela comprend (sans s’y limiter) les déplacements effectués pour se rendre:
8.3. Cela inclut l’immunité contre l’imposition de toute mesure de restriction des déplacements (détention, assignation à résidence, couvre-feu, interdiction de voyager ou remise du passeport, par exemple), sauf (i) si la mesure autorise expressément tous les déplacements dans le cadre des activités de l’Assemblée; ou (ii) si l’Assemblée a levé l’immunité du membre concerné.
8.4. Une autorité judiciaire, de poursuite ou d’enquête qui voudrait imposer une mesure restreignant les déplacements d’un membre (détention, assignation à résidence, couvre-feu, interdiction de voyager ou libération sous caution assortie de restrictions de déplacements, par exemple), qui n’autoriserait pas expressément tous les déplacements liés aux activités de l’Assemblée, devrait, préalablement à l’application de telles mesures, demander la levée de l’immunité.
8.5. Cette immunité s’applique comme suit:
8.5.1. les membres de l’Assemblée bénéficient de l’immunité prévue aux articles 13 et 15 de l’AGPI pendant «la durée des sessions» de l’Assemblée. L’expression «la durée des sessions» couvre toute l’année parlementaire en raison de l’activité continue de l’Assemblée et de ses organes;
8.5.2. les membres de l’Assemblée bénéficient des immunités garanties par cette disposition lorsqu’ils ne sont plus membres de leur parlement national, et ce jusqu’à leur remplacement comme membres de l’Assemblée ou jusqu’à l’ouverture de la session suivante;
8.5.3. selon le Statut, la protection accordée aux membres de l’Assemblée s’applique pendant leur mandat à l’Assemblée. Elle pourrait également s’étendre aux procédures engagées à leur encontre ou liées à des événements survenus avant qu’ils deviennent membres de l’Assemblée, dans la mesure où la liberté de déplacement des membres est indispensable à l’exercice de leur mandat; une telle protection est donc nécessaire pour assurer la pleine efficacité de cette immunité et de leur rôle. En revanche, si la mesure est nécessaire à la bonne administration de la justice et que les circonstances ne permettent pas d’envisager des solutions moindres, l’immunité doit être levée à la demande de l’autorité nationale;
8.5.4. l’immunité ne peut être invoquée lors d’une détention de très courte durée dans le cas de flagrant délit. L’objectif de cette disposition étant de rétablir rapidement l’ordre public et de réduire le risque de disparition des preuves, son utilisation par les autorités nationales ne doit pas être inspirée par des préoccupations sans rapport avec la bonne administration de la justice et la détention doit être de très courte durée;
8.5.5. la présomption d’innocence doit être respectée à toutes les étapes des procédures de levée de l’immunité;
8.5.6. lors de l’examen d’une demande de levée de l’immunité, l’Assemblée doit prendre en considération les éléments suivants: les poursuites judiciaires engagées contre le membre ne devraient pas mettre en péril le bon fonctionnement de l’Assemblée; la demande doit être sérieuse, c’est-à-dire ne pas être motivée par des raisons autres que celle de rendre la justice. Si aucun de ces éléments ne peut être établi, l’Assemblée devrait normalement proposer de lever l’immunité;
8.5.7. l’immunité ne peut être levée que par l’Assemblée à la demande d’une «autorité compétente» de l’État membre concerné. L’autorité compétente est ordinairement le juge chargé de l’affaire, mais il peut aussi s’agir du procureur général ou du ministre de la Justice. La demande de levée d’immunité peut éventuellement être présentée par une autorité d’un État membre autre que celui dont le membre en question est ressortissant;
8.5.8. la restriction de la liberté et des déplacements d’un membre de l’Assemblée exige des motifs très graves, dans la mesure où elle l’empêche d’exercer ses fonctions. Lorsque rien n’indique que le suspect est susceptible de se soustraire à la justice, le bon déroulement de l’enquête doit être assuré, si possible, par d’autres mesures de sûreté (par exemple la libération sous caution).
9.1. Cette partie des lignes directrices se veut un guide pratique pour les enquêteurs, procureurs et juges lorsqu’ils traitent d’affaires pénales impliquant des membres de l’Assemblée.
9.2. La levée préalable de l’immunité est requise dans les cas suivants:
9.2.1. avant l’imposition de mesures restreignant les déplacements d’un membre de l’Assemblée – cela inclut l’arrestation, la détention, l’assignation à résidence, le couvre-feu, l’interdiction de voyager ou la libération sous caution assortie de restrictions de déplacement (par exemple la rétention du passeport). Si la mesure ne s’applique pas expressément aux déplacements effectués dans le cadre des activités de l’Assemblée parlementaire, la levée de l’immunité n’est pas nécessaire;
9.2.2. sur le territoire national d’un membre de l’Assemblée, avant l’engagement de poursuites à l’encontre de celui-ci, si la levée de l’immunité est requise par la législation nationale;
9.2.3. sur le territoire de tout autre État membre, avant l’engagement de poursuites à l’encontre d’un membre de l’Assemblée.
9.3. La procédure applicable à la demande de levée de l’immunité est la suivante (sous réserve des règles de procédure nationales éventuellement applicables):
9.3.1. l’«autorité compétente» (habituellement le juge chargé de l’affaire, le procureur général ou le ministre de la Justice) doit présenter au Président de l’Assemblée, par écrit, une demande de levée de l’immunité;
9.3.2. la demande de levée de l’immunité doit préciser les raisons de la demande, en particulier les éléments visés par la levée d’immunité, notamment:
9.3.2.1. si la demande vise à lever l’immunité aux fins (1) d’une restriction de la liberté de déplacement (par exemple interdiction de voyager, détention, assignation à résidence, couvre-feu ou autre restriction de déplacement); et/ou (2) de l’engagement de poursuites;
9.3.2.2. les accusations ou les infractions visées par la demande;
9.3.2.3. si des mesures moins contraignantes ont été examinées, qui permettraient au membre de continuer à participer pleinement aux activités de l’Assemblée (dans l’affirmative, en quoi consistent ces mesures et les raisons pour lesquelles elles ont été, ou n’ont pas été, retenues);
9.3.3. l’Assemblée, plus précisément la commission du Règlement, de l’éthique et des immunités, examinera sans délai la demande, conformément à la procédure prévue à l’article 73 du Règlement et aux «Lignes directrices sur la portée des immunités parlementaires dont bénéficient les membres de l’Assemblée parlementaire».
9.4. Dans les cas où une autorité judiciaire, d’enquête ou de poursuite a imposé l’une des mesures énumérées au paragraphe 18 ci-dessus à un membre de l’Assemblée sans avoir obtenu la levée de son immunité, les mesures suivantes devraient être prises:
9.4.1. les autorités parlementaires (en principe le président du parlement national) devraient écrire aux autorités judiciaires, de poursuite et/ou d’enquête concernées afin de leur rappeler l’existence des immunités prévues par l’AGPI et l’impossibilité juridique d’imposer la mesure en question (restriction des déplacements, détention ou, le cas échéant, engagement de poursuites) sans que l’immunité du membre concerné ait été levée par l’Assemblée. Cette lettre devrait expliciter la procédure à suivre pour demander la levée de l’immunité et souligner l’importance de s’abstenir d’appliquer (ou de s’abstenir de maintenir) de telles mesures tant que l’immunité n’a pas été levée;
9.4.2. si nécessaire, le Président de l’Assemblée devrait écrire au président du parlement national pour lui rappeler les immunités prévues par l’AGPI, en faisant valoir la défense de l’immunité du membre de l’Assemblée concerné et en demandant à la présidence de prendre les mesures nécessaires pour que les autorités nationales (dont les autorités exécutives et judiciaires) aient pleinement connaissance de ces obligations et des mesures à prendre pour demander la levée de l’immunité avant l’imposition de toute mesure de restriction des déplacements (par exemple détention, interdiction de voyager, assignation à résidence) ou, le cas échéant, avant l’engagement de poursuites judiciaires.