Les élections en temps de crise
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 27 janvier 2026 (4e séance)
(voir Doc. 16297, rapport de la commission des questions politiques et
de la démocratie, rapporteur: M. Damien Cottier). Texte adopté par l’Assemblée le
27 janvier 2026 (4e séance).Voir
également la Recommandation
2301 (2026).
1. L’Assemblée parlementaire rappelle
que des élections libres et équitables, fondées sur le suffrage universel,
égal, libre, secret et direct, constituent la pierre angulaire de
la gouvernance démocratique et une exigence fondamentale de la Convention
européenne des droits de l’homme (STE n° 5).
2. Les crises, et les réponses que l’État doit y apporter, peuvent
avoir des implications profondes pour les droits et libertés, ainsi
que pour le fonctionnement des institutions démocratiques. La pandémie
de covid-19, les attentats terroristes, les catastrophes naturelles
et, plus grave encore, la guerre d’agression à grande échelle menée
par la Fédération de Russie contre l’Ukraine ont tous exercé une
pression considérable sur les États membres du Conseil de l’Europe,
exigeant des mesures exceptionnelles pour maintenir les processus démocratiques.
3. L’Assemblée constate que, de nos jours, les élections se déroulent
de plus en plus rarement dans des conditions normales. La polarisation,
la désinformation généralisée, l’ingérence étrangère, les cyberattaques, les
perturbations liées au climat et les répercussions des conflits
ont créé un contexte persistant de risque et de vulnérabilité pour
les processus électoraux dans les États membres du Conseil de l’Europe
et dans le monde entier. Ces pressions s’ajoutent à des tendances
plus générales de recul démocratique, notamment les restrictions
à la liberté d’expression et à la liberté de réunion, qui sont essentielles
à la conduite d’une campagne électorale ouverte et à une concurrence
politique véritable. Les crises ne devraient donc pas être considérées
uniquement comme des perturbations exceptionnelles, mais comme un
défi structurel de notre époque qui exige adaptation et résilience
à toutes les étapes du cycle électoral.
4. Lorsque des élections sont prévues ou organisées pendant de
telles crises, les risques pour l’intégrité démocratique sont amplifiés.
Le report des élections et leur déroulement dans des conditions
contraignantes peuvent tous deux comporter des risques pour la légitimité
démocratique. Des lacunes peuvent apparaître dans les cadres constitutionnels
et juridiques régissant les élections, et la capacité des institutions
à réagir efficacement à des circonstances exceptionnelles peut être
mise à rude épreuve.
5. En outre, les restrictions imposées aux campagnes électorales,
à la participation électorale, à l’égalité de participation et à
l’observation des élections compromettent l’intégrité du processus
électoral et, en fin de compte, la légitimité des résultats, ce
qui peut constituer un risque majeur pour les démocraties. Ces conditions soulignent
la nécessité de développer davantage des cadres et des pratiques
permettant de garantir des élections sûres, techniquement fiables
et crédibles, tout en préservant les droits fondamentaux et en assurant la
confiance du public dans les processus électoraux.
6. L’urgente nécessité de mettre à jour les concepts de sécurité
nationale et d’améliorer la sécurité électorale a été mise en évidence
par la guerre d’agression à grande échelle menée par la Fédération
de Russie contre l’Ukraine et par ses menaces hybrides à l’encontre
des États membres du Conseil de l’Europe.
7. L’Assemblée rappelle que les Principes de Reykjavik pour la
démocratie, approuvés par les chefs d’État et de gouvernement des
États membres du Conseil de l’Europe en mai 2023, expriment la détermination commune
«[d’]organiser les élections conformément aux normes internationales
et [de] prendre toutes les mesures adéquates pour prévenir toute
ingérence dans les systèmes et processus électoraux». L’Assemblée souligne
que la garantie d’élections crédibles en temps de crise est un élément
central de cet engagement.
8. S’appuyant sur la Conférence parlementaire de Berne de 2023
intitulée «Les élections en temps de crise: défis et opportunités»
et faisant écho aux travaux du Conseil de l’Europe en faveur d’un
Nouveau Pacte démocratique pour l’Europe, l’Assemblée souligne que
la sauvegarde de l’intégrité électorale doit être au cœur des efforts
visant à protéger et à revitaliser la démocratie en Europe.
9. Le Conseil de l’Europe offre depuis longtemps un cadre pour
la sauvegarde du droit à des élections libres. Grâce aux travaux
de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise), à la jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l’homme, aux activités de l’Assemblée, du Congrès des pouvoirs
locaux et régionaux du Conseil de l’Europe, et du Conseil pour les
élections démocratiques, les États membres ont accès à un ensemble
unique et complet de principes, de lignes directrices et de mécanismes
de suivi concernant la conduite d’élections démocratiques. Ensemble,
ces instruments, qui vont de la définition de normes à la surveillance
et à la coopération technique à toutes les étapes du processus électoral,
constituent le cycle électoral du Conseil de l’Europe. Ces instruments
protègent et promeuvent le patrimoine électoral européen et offrent
un cadre commun pour le maintien de l’intégrité électorale, qui
est tout aussi pertinent en temps de crise qu’en temps normal.
10. Dans le cadre de son engagement continu en faveur d’élections
libres et équitables, l’Assemblée observe les élections depuis plus
de quarante ans. Elle a intégré des activités de coopération électorale
avec les organes d’administration électorale afin de soutenir la
mise en œuvre des recommandations issues des missions d’observation
des élections, de la Commission de Venise et des organes de suivi
du Conseil de l’Europe. La création en 2025 de l’Alliance parlementaire
pour des élections libres et équitables constitue une nouvelle étape
dans le renforcement du rôle de l’Assemblée pour relever les défis
liés aux tendances électorales contemporaines.
11. Faisant écho à l’appel lancé par le Secrétaire Général du
Conseil de l’Europe en faveur d’un Nouveau Pacte démocratique visant
à protéger et à renforcer la démocratie en Europe, l’Assemblée demande
que des efforts résolus soient déployés pour que les enseignements
tirés des processus électoraux lors des crises récentes se traduisent
par des réformes opportunes et efficaces.
12. À la lumière de ces considérations, l’Assemblée souligne que
la sauvegarde de l’intégrité électorale en temps de crise requiert
une approche globale. Celle-ci englobe des mesures juridiques et
procédurales claires pour réglementer les situations d’urgence,
l’adaptation opérationnelle et le renforcement de la coopération entre
les institutions étatiques, le renforcement de la résilience de
la société face aux situations de crise et aux menaces d’ingérence
étrangère, des méthodologies d’observation des élections solides
et adaptables, l’innovation et la préparation aux défis numériques
et techniques, ainsi que des stratégies spécifiques pour les élections
organisées dans des situations d’urgence prolongées ou dans des
contextes de postconflit.
13. En ce qui concerne la préparation juridique et institutionnelle,
l’Assemblée encourage les États membres du Conseil de l’Europe:
13.1 à procéder à des évaluations
régulières et en temps utile des lois, règles et procédures électorales
afin de renforcer la résilience, la souplesse et l’adaptabilité
en période de crise;
13.2 à veiller à ce que la législation constitutionnelle et
électorale prévoie des dispositions claires pour la tenue d’élections
en situation d’urgence, y compris des critères clairs et limités
pour le report, conformément aux principes de légalité, de nécessité,
de proportionnalité et de temporalité;
13.3 à prévoir que les décisions visant à reporter ou à modifier
substantiellement les élections requièrent l’approbation du parlement,
de préférence à la majorité qualifiée, qu’elles soient prises après consultation
de toutes les parties prenantes concernées, en particulier les partis
politiques, et qu’elles bénéficient d’un large soutien dans l’ensemble
du spectre politique. Ces décisions devraient être limitées dans
le temps et soumises au contrôle judiciaire d’une cour indépendante
et impartiale;
13.4 à veiller à ce que toute modification de la législation
électorale liée à une situation d’urgence soit consultative et transparente,
et qu’elle implique toutes les parties prenantes concernées, y compris
les partis politiques, la société civile, les médias et le grand
public;
13.5 à éviter les modifications tardives de la loi électorale
et à veiller à ce que les modifications apportées pour s’adapter
aux situations d’urgence soient limitées dans leur portée, largement consensuelles
et clairement communiquées au public;
13.6 à envisager la création d’un réseau national de coopération
électorale qui rassemble les autorités électorales et les services
ou agences administratifs et opérationnels concernés, notamment
dans les domaines de la sécurité, des situations d’urgence civile,
de la cyberdéfense et de la communication.
14. Afin de renforcer la préparation opérationnelle et les capacités
institutionnelles, l’Assemblée invite les États membres du Conseil
de l’Europe:
14.1 à procéder à des
évaluations complètes des risques afin d’évaluer la solidité des
processus électoraux face à des crises potentielles et à élaborer
des plans d’urgence pour remédier aux vulnérabilités identifiées;
14.2 à renforcer l’indépendance, les capacités et les ressources
des organes d’administration électorale;
14.3 à institutionnaliser les processus de gestion des crises
pour les organes d’administration électorale et les organes étatiques
concernés, y compris la planification coordonnée de scénarios et
des simulations afin de garantir la continuité électorale en cas
d’urgence;
14.4 à adapter les modalités de vote afin de garantir l’égalité
de participation dans les situations d’urgence;
14.5 à garantir la transparence et la confiance du public en
élaborant des stratégies claires de communication de crise par les
organes d’administration électorale et les autres partenaires.
15. Compte tenu de la nécessité de renforcer la résilience pour
contrer les risques d’ingérence étrangère visant à compromettre
l’intégrité et les processus électoraux, l’Assemblée invite instamment
les États membres du Conseil de l’Europe:
15.1 à élaborer des stratégies globales pour lutter contre
la désinformation et l’ingérence étrangère malveillante, notamment
en adoptant des approches globales de résilience électorale qui
impliquent les partis politiques, les agences de sécurité, les universités,
la société civile et les médias;
15.2 à renforcer la protection des infrastructures électorales
contre les cyberopérations étrangères et les manipulations techniques,
notamment par des audits indépendants, des tests de résistance réguliers et
des mesures de transparence;
15.3 à renforcer la capacité à suivre, à analyser et à anticiper
les cyberattaques, et à développer des systèmes d’alerte précoce;
15.4 à améliorer les stratégies visant à sensibiliser l’électorat
à l’intégrité de l’information, notamment en encourageant la vérification
des faits et l’éducation aux médias et à l’information.
16. Affirmant que l’observation des élections fait partie intégrante
de la transparence électorale, l’Assemblée:
16.1 invite les États membres du Conseil de l’Europe à veiller
à ce que les observateurs internationaux puissent avoir accès aux
élections, même dans les situations d’urgence, notamment en leur
adressant des invitations permanentes;
16.2 soutient l’élaboration d’un cadre commun pour l’observation
internationale des élections qui garantisse la qualité et l’intégrité
de l’observation en temps de crise et permette une adaptation méthodologique
rapide, y compris l’observation à distance et hybride;
16.3 appelle à l’utilisation de méthodes d’observation adaptées
et innovantes, telles que les réunions avec les parties prenantes
et le suivi à long terme à distance, sans nuire à l’intégrité globale
de l’observation.
17. Reconnaissant que certaines crises ne sont pas des perturbations
temporaires, mais des états d’urgence prolongés ayant de profondes
implications pour la gouvernance démocratique, l’Assemblée:
17.1 rappelle sa
Résolution 2605 (2025) «Questions
juridiques et violations des droits de l’homme liées à l’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine», et réaffirme que,
conformément aux normes démocratiques internationales, des élections
ne peuvent être organisées sous la loi martiale;
17.2 rappelle que la Fédération de Russie a, à plusieurs reprises,
contraint des civils ukrainiens dans les territoires temporairement
occupés de l’Ukraine à participer à de prétendus processus électoraux, notamment
aux élections locales de 2023, et à l’«élection» présidentielle
de 2024. De telles pratiques constituent une violation des principes
fondamentaux du droit international, notamment de la Charte des Nations
Unies, et ne font qu’affaiblir davantage toute prétention à la légitimité
de ces élections;
17.3 appelle à continuer de soutenir les États membres touchés
par des conflits ou des situations d’urgence prolongées, en accordant
une attention particulière à l’Ukraine, afin de permettre la tenue d’élections
sûres, inclusives et crédibles, conformes aux normes européennes
et internationales, dès que les conditions le permettront.
18. En ce qui concerne son propre travail, l’Assemblée devrait:
18.1 renforcer davantage la cohérence,
l’impact et la visibilité de son action dans le domaine électoral, en
s’appuyant sur ses travaux délibératifs, ses missions d’observation
des élections, la coopération et l’Alliance parlementaire pour des
élections libres et équitables;
18.2 renforcer le cycle électoral du Conseil de l’Europe en
tant qu’outil complet couvrant toutes les étapes du processus électoral
et promouvoir activement cet outil dans le cadre de ses activités;
18.3 intensifier la coopération avec les partenaires internationaux
afin de protéger la résilience et l’intégrité électorales en temps
de crise, et veiller à ce que les méthodes d’observation des élections évoluent
en fonction des pratiques électorales contemporaines et des menaces
actuelles, en accordant une attention particulière à la numérisation
et à la cybersécurité;
18.4 envisager d’observer les élections nationales et les référendums
dans les États membres qui ne font l’objet d’aucune forme de suivi
afin de promouvoir davantage des processus électoraux libres, équitables
et transparents dans toute l’Europe, et d’assurer l’échange des
meilleures pratiques;
18.5 évaluer ses propres méthodes et procédures d’observation
des élections, notamment à la lumière des risques et des évolutions
liés à la numérisation des campagnes électorales et de la gestion des
élections;
18.6 promouvoir activement et participer à des échanges de
vues et d’expériences réguliers entre les commissions électorales
centrales des États membres et des partenaires, en mettant particulièrement l’accent
sur les menaces qui pèsent sur les processus électoraux et les mesures
visant à préserver leur intégrité et leur résilience;
18.7 contribuer activement à l’élaboration en cours du Nouveau
Pacte démocratique pour l’Europe, en veillant à ce que la protection
et la résilience des processus électoraux soient au cœur des efforts
plus larges visant à renforcer les fondements démocratiques de l’Europe.
