B Exposé
des motifs par Sir Geoffrey FINSBERG
1 Introduction
1. L'histoire de la Pologne ressemble
à celle du phénix, renaissant chaque fois qu'on a tenté de l'anéantir –
n'a-t-elle pas disparu de la carte de 1795 à 1918, écartelée entre
la Prusse, la Russie et l'Autriche? Mais son peuple fier et patriotique
a toujours repris le dessus. La dernière fois, c'est de l'intérieur
qu'est venu l'ennemi, et l'âme polonaise a été étouffée pendant
quarante ans par un credo politique
qui lui était étranger. Malgré un régime brutal, qui a même encouragé
l'assassinat d'un prêtre, l'esprit de liberté a toujours été entretenu
par l'Eglise et, plus tard, par l'alliance entre l'Eglise et Solidarité.
2. Les événements des cinq dernières années représentent le triomphe
de l'esprit de l'homme et la Pologne a été le précurseur de l'apparition
de la démocratie en Europe centrale et orientale. L'Assemblée lui a
conféré le statut d'invité spécial en juin 1989 et, actuellement,
nous examinons sa demande d'adhésion à part entière. Nos principes
sont stricts: au minimum, le pays candidat doit disposer d'une constitution démocratique,
d'un parlement librement élu et d'un système judiciaire indépendant,
et doit respecter rigoureusement les droits de l'homme.
2 La Constitution, les droits
de l'homme et l'indépendance du pouvoir judiciaire
3. Le résultat immédiat des accords
de la table ronde de l'an dernier a été l'adoption, le 7 avril 1989,
du premier amendement de la Constitution qui instaure le principe
de la séparation des pouvoirs et du pluralisme politique. Le pouvoir
législatif est exercé par l'Assemblée nationale, composée de la
Diète et du Sénat. Ce dernier avait disparu depuis la guerre; ses
pouvoirs sont importants, puisqu'il a l'initiative législative,
il est habilité à rejeter les décisions de la Diète et examine le
projet de budget. L'exécutif est assuré par un gouvernement responsable
devant l'Assemblée. Enfin, la fonction de Président de la République,
élu par l'Assemblée, est créée.
4. Un grand pas a été fait pour garantir l'indépendance de la
justice qui – comme le constatait déjà la table ronde – «est fondamentale
pour l'existence d'un Etat de droit et la protection des droits
et des intérêts des citoyens». La loi du 7 avril 1989 introduit
dans la Constitution le principe de l'inamovibilité des magistrats. D'autre
part, elle institue le Conseil national de la magistrature, abolit
de ce fait la dépendance administrative des tribunaux et garantit
d'indépendance des juges.
5. Cette Constitution amendée n'est que transitoire. Elle sera
remplacée au printemps 1991, vraisemblablement le 3 mai, anniversaire
du bicentenaire de la première Constitution polonaise. Deux commissions
parlementaires travaillent actuellement à la nouvelle Constitution.
L'une, du Sénat, comprenant treize membres du Club civique parlementaire
(présidée par Mme Grzeskowiak), l'autre,
composée de quarante-cinq membres de divers clubs, dont vingt du
Club civique (présidée par M. Geremek). Chaque commission travaille,
avec l'aide d'experts en droit constitutionnel, à un projet propre.
La commission sénatoriale envisage de consulter la Commission européenne
pour la démocratie par le droit à Venise. Des thèses communes seront
ensuite élaborées par un groupe composé de sénateurs et de députés
de chaque commission, qui pourront se prévaloir d'avoir été élus
démocratiquement. La rédaction finale sera confiée à la commission
du Sénat.
6. La nouvelle Constitution, après avoir été adoptée par le Parlement,
sera soumise à un référendum de ratification. On se rappellera que
l'Espagne était beaucoup moins avancée à cet égard lorsqu'elle a
été invitée à adhérer au Conseil de l'Europe en 1977 et que, l'année
précédente, le Portugal avait reçu la même invitation alors même
qu'un «Conseil de la révolution» militaire était le garant d'une
constitution qui avait pour but explicite l'instauration d'une «société
socialiste».
7. L'amendement constitutionnel du 7 avril 1989 ouvre la voie
à une série de réformes qui transforment, précisent ou complètent
les dispositions existantes et lèvent les obstacles qui empêchaient
la Pologne d'adhérer à la Convention européenne des Droits de l'Homme.
8. Ce premier amendement instaure la liberté syndicale, la liberté
de créer des partis politiques et la liberté d'association. La liberté
syndicale s'accompagne d'une loi d'amnistie pour les personnes condamnées
en raison de leurs activités politiques ou syndicales antérieures
(29 mai 1989) et d'une loi permettant la réintégration des personnes
licenciées pour les mêmes motifs (24 mai 1989).
9. Le Parlement travaille à la garantie des libertés fondamentales.
Toutes les propositions de loi sont soumises à une Commission des
droits de l'homme et de la légalité, qui a pour mission de vérifier
si les textes sont conformes aux nonnes européennes.
10. Parmi les nombreuses mesures adoptées, nous citerons encore
la loi garantissant la liberté de conscience et la pratique du culte
de son choix (17 mai 1989), la loi relative à la presse (29 mai
1989) et l'abolition de la censure (11 avril 1990).
11. La Constitution garantit à tous les citoyens les mêmes droits
et l'égalité devant la loi. Cette disposition s'applique aussi aux
minorités nationales et ethniques qui, par exemple, peuvent bénéficier
de l'enseignement de leur langue maternelle. En 1989, dans 122 écoles,
6 346 élèves apprenaient leur langue d'origine, en majorité le biélorusse,
mais aussi l'ukrainien, le lituanien et le slovaque. Il convient
de mentionner qu'un accord signé par les gouvernements de la République
Fédérale d'Allemagne et de la Pologne le 14 novembre 1989 confirme
les droits de la minorité d'origine allemande.
12. Une Cour constitutionnelle apparaît en 1986 (réformée le 20
décembre 1989). Elle a pour rôle de statuer sur la constitutionnalité
des lois et des actes réglementaires. Son interprétation de la loi
est contraignante. Une réforme visant à étendre la saisine de la
Cour constitutionnelle est en préparation.
Grâce à toutes ces mesures, la Pologne est très en avance
sur tous les autres pays d'Europe centrale et orientale dans le
domaine de la législation démocratique.
3 Le pluralisme démocratique
3.1 L'Assemblée nationale
13. Le 4 juin 1989 se sont déroulées
les élections législatives, qui devaient n'avoir qu'un tour. 65 %
des sièges à la Diète étaient réservés à la coalition gouvernementale.
L'élection des sénateurs était totalement libre et le scrutin donna
à l'opposition la totalité des sièges disponibles. Elle accepta
que se déroule un second tour, non prévu à l'origine, afin que la
totalité des sièges «réservés» soient pourvus et qu'ainsi puisse
se poursuivre le processus négocié.
14. L'Assemblée nouvellement élue se trouvait donc ainsi composée:
Sénat: 99 des 100 sièges pour le Club civique parlementaire (candidats
présentés par Solidarité), 1 indépendant. A la Diète, le Club civique
enlève 161 sièges. Pour la coalition: 173 sièges revenaient au Parti
ouvrier unifié polonais (POUP), 76 au Parti paysan unifié, 27 au
Parti démocrate, 10 à Pax, 8 à l'Union sociale chrétienne, 5 à l'Union
sociale catholique. L'épreuve de vérité était cruelle pour la coalition,
qui ne pouvait que constater le décalage entre la représentation
à la Diète et la volonté des électeurs.
15. L'Assemblée nationale, où chaque camp possédait une majorité
de blocage, était condamnée à s'entendre; l'opposition accepta à
contre-coeur de faire élire le général Jaruzelski à la présidence
de la République, de son côté, la coalition ne put s'opposer à la
nomination de M. Mazowiecki, qui constitua son gouvernement le 12
septembre 1989.
16. Depuis 1989, on assiste à une intense activité politique et
à la réapparition ou à la création d'une multitude de partis. L'ensemble
des tendances politiques est représenté, des anarchistes aux royalistes.
Lors des dernières élections locales, plus de 250 organisations
socio-politiques, dont 85 partis, ont présenté des candidats. Parmi
ces formations, seules quelques-unes ont un programme et sont véritablement
organisées.
17. La période actuelle est marquée par une succession d'alliances
et de regroupements. M. Geremek déclarait récemment que le régime
du parti unique avait détruit en profondeur la culture politique
du pays et qu'il fallait reconstruire des références idéologiques.
Cette recherche d'identité caractérise les forces politiques actuelles.
Les alliances sont mouvantes, les regroupements se font ponctuellement
autour d'idées, de projets, d'enjeux nationaux.
18. La composition de l'Assemblée nationale, où les coalitions
se font et se défont, reflète cet état de choses, accentué encore
par l'auto-dissolution du POUP au mois de janvier. Si, au lendemain
des élections de juin 1989, le POUP et ses partis alliés disposaient
de 65 % des sièges à la Diète, à la mi-juin 1990 la composition de
cette chambre était la suivante: Club civique parlementaire: 156
sièges, Parti démocrate: 23 sièges, Parti paysan polonais: 76 sièges
(ces trois clubs se sont alliés après les élections pour former
et soutenir le gouvernement de M. Mazowiecki), Club de la gauche
démocratique: 111 sièges (11 députés de la Social-démocratie de
la République de Pologne et 100 députés sans étiquette), le Club
de l'Union sociale démocratique: 44 sièges, les clubs des groupements
catholiques: 23 sièges au total et le Club des députés indépendants:
27 sièges.
19. L'activité politique est dominée par Solidarité qui, sans
être en fait un parti, appuie les candidats de son choix. Au sein
de l'Assemblée, ceux-ci sont regroupés par un «club parlementaire
de citoyens» qui confère une certaine unité au mouvement, en dépit
de ses diverses tendances. Le dernier congrès de Solidarité, en
avril, a confirmé le choix du syndicat de ne pas se transformer
en parti politique, tout en continuant pour l'heure de soutenir
des candidats aux élections.
3.2 Une démocratie à la base
20. Le changement de Constitution
et des élections législatives totalement libres sont, dans la perspective polonaise,
l'aboutissement d'un processus qui nécessite l'apprentissage de
la démocratie à la base et son affermissement graduel.
21. Le délai raisonnable fixé doit permettre aux partis politiques
de s'organiser afin d'offrir aux électeurs les conditions d'un choix
réel. Les élections locales (loi électorale du 8 mars 1990) sont
ainsi considérées comme primordiales car elles sont «la condition
d'une démocratie à la base et la meilleure école de formation qui
soit».
22. L'urgence de ne pas cédera la précipitation se justifie également,
selon M. Balcerowicz, ministre des Finances, par la nécessité de
stabiliser la situation économique. Le désordre économique est une
menace perpétuelle pour la démocratie, le ferment des extrémistes.
23. La voie «tranquille et profonde» que suit la Pologne se poursuivra,
affirme le Premier ministre. Cette démarche est globale, elle noue
les réformes politiques, économiques et sociales.
24. Les résultats du scrutin local du 25 mai ont donné une large
majorité aux candidats de Solidarité, mais il ne s'agit pas d'un
plébiscite; d'autres forces politiques seront représentées dans
les conseils locaux. On peut en conclure que les électeurs ont une
possibilité de choix et qu'ils l'exercent.
25. En réponse à l'invitation du Gouvernement polonais, une délégation
d'observateurs de la Conférence permanente des pouvoirs locaux et
régionaux de l'Europe s'est rendue en Pologne du 26 au 28 mai 1990
afin d'assister aux élections locales. Lit composition de la délégation
était la suivante: MM. Morgan (conservateur, Royaume- Uni), Haegi
(libéral, Suisse), Tchernoff (libéral, Pays-Bas), Mme Farrington
(travailliste, Royaume- Uni), M. Mentz (CDU, République Fédérale
d'Allemagne).
26. Les autorités polonaises ont déclaré à la délégation que ces
élections municipales étaient aussi importantes que les élections
nationales; elles constituent un véritable acte de construction
de la démocratie par la base, le but recherché étant de briser les
pouvoirs et les réseaux de la nomenklatura existant au niveau local,
jusqu'ici simple échelon administratif de l'administration de l'Etat.
27. La délégation estime qu'à travers ces élections locales libres
et démocratiques et la nouvelle législation sur l'autonomie locale
la Pologne a fait une grande avancée vers une vraie démocratie édifiée
à partir de la base — les citoyens dans leur communauté de vie quotidienne.
Les nouveaux conseils locaux élus remplacent complètement les bases
locales de l'ancienne nomenklatura. La Pologne est ainsi le premier
pays sortant d'un régime communiste à s'attaquer réellement en profondeur
et résolument au changement politique, et à créer les fondations
sur lesquelles bâtir un Etat démocratique.
28. On peut, certes, faire valoir que, même si la Pologne dispose
maintenant d'un sénat et d'un gouvernement local multipartiste librement
élus, d'une constitution révisée et d'un système judiciaire qui
ne dépend plus de l'Etat, elle n'a toujours pas de chambre des députés
librement élue, puisqu'en fait un tiers seulement des membres de
cette dernière ont véritablement été élus. En termes stricts, cela
signifie que ce pays ne pourrait devenir membre à part entière qu'après
les élections parlementaires de 1991, où tous les sièges seront
effectivement soumis au suffrage des citoyens.
29. Toutefois, il faut se rappeler que le Conseil de l'Europe
n'a pas toujours exigé le respect absolu de cette condition. Le
Liechtenstein a été invité à adhérer en 1978, alors que la moitié
féminine de la population n'avait pas le droit de vote. Cela n'a
pas empêché les organisations féminines de la principauté de plaider
en faveur de cette adhésion. Elles pensaient que leur lutte aurait
plus de chances d'aboutir au sein du très prestigieux «Club démocratique»
européen – et leur analyse s'est révélée juste, puisque cette anomalie
a été rapidement corrigée.
4 La Pologne et l'Europe
30. M. Skubiszewski, ministre des
Affaires i étrangères, déclarait
le 20 avril dentier qu'il refusait d'utiliser l'expression consacrée
de «retour à l'Europe» pour son pays car, disait-il: «La Pologne
n'a jamais quitté l'Europe.»
31. Les contacts entre le Conseil de l'Europe et la Pologne au
niveau parlementaire se sont noués lors de la visite de l'ancien
Président de l'Assemblée parlementaire, M. Jung, au Parlement polonais
à Varsovie en novembre 1988, à l'occasion de la Conférence des présidents
des Parlements d'Europe, des Etats-Unis et du Canada. Depuis lors,
la participation de la Pologne aux activités du Conseil de l'Europe
s'est développée graduellement, aboutissant à l'octroi, le 8 juin
1989, du statut d'invité spécial. Il n'est nul besoin de rappeler
aux membres de la commission des questions politiques le dynamisme
manifesté par les invités spéciaux polonais.
32. Notre commission doit se réunir à Varsovie les 10 et 11 septembre
1990, mais l'Assemblée a déjà tenu deux réunions en Pologne: le
colloque de la commission de la culture et de l'éducation sur la
diversité linguistique en Europe (Varsovie, 19-20 décembre 1989)
et la réunion de la sous-commission des relations économiques internationales
(Varsovie, 19-20 avril 1990).
33. Sur le plan intergouvernemental, des contacts ont été établis
lors de la visite que le Secrétaire Général de l'époque, M. Oreja,
a effectuée à Varsovie en mars 1988, à l'invitation du Gouvernement
polonais. La visite en Pologne de Mme Lalumière
et de M. de Deus Pinheiro, Président du Comité des Ministres, le
1er mars de cette année, a confirmé l'intérêt
du Conseil de l'Europe pour la coopération avec ce pays.
34. Son adhésion à la Convention culturelle européenne le 16 novembre
1989 fait de la Pologne une Partie contractante à cette convention,
participant de plein droit à toutes les activités dans les domaines
de l'éducation, de la culture et du sport, ainsi qu'aux activités
intergouvernementales dans le domaine de la jeunesse. La Pologne
a signé à la même date la Convention européenne sur la télévision
transfrontière et la Convention contre le dopage, et a été ultérieurement
invitée à adhérer à plusieurs autres conventions.
35. Par décision des Délégués des Ministres de février 1990, la
Pologne est invitée à participer à titre d'observateur à tous les
comités intergouvernementaux présentant de l'intérêt pour elle.
Par ailleurs, la Pologne a demandé à participer à titre d'observateur
aux conférences des ministres spécialisés dans un grand nombre de
domaines. Une coopération active s'est nouée dans le domaine de
la coopération juridique, des droits de l'homme et des pouvoirs
locaux. La Pologne a participé également à la réunion spéciale du
Comité des Ministres tenue à Lisbonne les 23 et 24 mars 1990.
5 Conclusion
36. Il est incontestable que le
Sénat a été librement élu dans sa totalité, qu'il en a été de même
d'un tiers des députés, et que les élections locales se sont déroulées
dans tout le pays de façon parfaitement libre et ont abouti à la
création d'administrations pluripartites. Il importe également de
noter que la législation proposée, les modifications de la Constitution
et les procédures juridiques mises actuellement en vigueur à l'initiative
du gouvernement issu de Solidarité ont toutes été avalisées par
le Parlement, alors même que celui-ci n'est pas entièrement remis
à neuf, et que les députés communistes n'ont pas cherché à faire
de l'obstruction. De plus, le ministre de la Défense et le ministre
de l'Intérieur, qui étaient communistes, viennent de démissionner
(6 juillet 1990).
37. Compte tenu de ce qui précède, je suis parvenu à la conclusion
qu'il faut offrir à la Pologne l'adhésion pleine et entière dès
maintenant. Les progrès vers la démocratie se poursuivront, et nous
pourrons les surveiller – dans le cas de la Pologne comme dans celui
des membres actuels, dont on peut remettre en question la position
si l'on observe une baisse de leurs normes ou le retour à un système
qui ne soit pas entièrement démocratique. Dans le cas de la Pologne,
je suis convaincu que notre foi en ses progrès sera pleinement récompensée.
Commission chargée du rapport: commission des questions politiques.
Commissions saisies pour avis: commission des questions juridiques
et des droits de l'homme et commission des relations avec les pays
européens non membres.
Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant.
Renvoi à la commission: Doc. 6188 et Renvoi n 1667 (du 21 mars 1990).
Projet d'avis adopté par la commission le 10 septembre 1990
par 28 votes à 0 et 1 abstention.
Membres de la commission: MM. L. Steiner
(Président), Martinez, Sir Dudley Smith (Vice-Présidents, Remplaçant: Coleman),
MM. Alemyr, Ålvarez-Cascos (Remplaçant:
Fabra), Antretter, Mme Baarveld-Schlaman,
MM. Baumel, Björklund (Remplaçant:
Särkijärvi), De Bondt. Candal, Caro (Remplaçant: Forni), Cem (Remplaçant: Genç), Collart (Remplaçant: Noerens), Sir Geoffrey Finsberg,
MM. Gabbuggiani, Ghiotti, Giatrakos,
Hardy, Mme Helgadottir, MM. de Hoop Scheffer (Remplaçant: Verbeek), Hyland, Irmer,
Kindle, Mme Lentz-Cornette,
MM. Lyssarides, Miville, Natali (Remplaçant:
Scovacricchi), Norgaard, Pangalos (Remplaçant:
Rokofyllos), Pontillon, Portelli, Reddemann,
Sager, Sarti, Schieder, Soares
Costa, Tarschys, Tascioğlu,
Thoresen.
NB. Les noms des membres qui ont pris part au vole sont indiqués
en italique.
Voir 16e séance, 2 octobre 1990
(adoption du projet d'avis amendé) et Avis no 154.
