Exposé des motifs
INTRODUCTION
L'établissement d'une autorité politique centrale est la condition préalable de l'application du présent plan, visant à l'intégration du commerce européen. En l'absence d'une autorité politique centrale dotée de pouvoirs administratifs et législatifs, il serait impossible d'obtenir la suppression complète des barrières qui entravent actuellement les échanges intra-européens, quand bien môme l'on pourrait concevoir des progrès ultérieurs en ce sens. L'adoption de certains points du plan, tels que la mise en commun des recettes des douanes et l'indemnisation des industries désavantagées par l'intégration, est inconcevable sans un degré élevé d'intégration politique.
De même, l'adoption de la présente proposition implique l'adoption simultanée de projets visant à l'intégration monétaire et à la coordination des émissions de capital. Il importe de comprendre que le progrès doit être simultané dans les trois directions afin d'éviter les échecs et les reculs qui pourraient résulter d'un progrès unilatéral.
Enfin, l'intégration des échanges européens doit faire partie d'une intégration économique générale ayant pour but l'élimination des disparités entre les niveaux des prix, les salaires, le coût de la vie, le standard de vie et les avantages sociaux.
I
Encore que, depuis deux ans environ, des progrès en divers sens aient été réalisés sur la voie de l'élimination ou de la réduction des barrières économiques européennes, il n'est pas inutile de mettre à nouveau l'accent sur la nécessité d'une unification de la zone commerciale européenne. Le présent projet va d'ailleurs beaucoup plus loin que toutes les réalisations intervenues à cet égard ou que toutes les mesures préconisées jusqu'à ce jour.
En dehors de la suppression des restrictions quantitatives et de l'établissement d'un tarif douanier unifié pour les importations en provenance des pays extra-européens, notre projet propose la mise en commun des recettes des douanes dans le but d'indemniser ou de subventionner les industries des pays participants qui sans qu'il y ait faute de leur part, subiraient des pertes à la suite de l'intégration. Il propose, en outre, un plan d'échanges européens qui entrerait en vigueur dans la période de transition afin de parer à certaines conséquences défavorables de l'intégration. Ce plan, qui devra être multilatéral, vise notamment à éviter une déviation injustifiée des exportations actuellement dirigées vers les pays à devises fortes. C'est là un point d'une importance particulière si l'on considère les craintes qui se sont récemment exprimées dans des milieux américains influents; selon ces derniers, en effet, l'intégration économique de l'Europe signifierait seulement que les pays participants consommeraient entre eux leurs articles de luxe au lieu de les exporter. Si le but final est la libération complète de la circulation des marchandises en Europe, il pourra s'écouler quelque temps avant que ce but puisse être pleinement atteint ; dans l'intervalle, il est indispensable que les échanges fassent l'objet d'un certain contrôle.
II
Pour remplacer le système actuel de négociations commerciales bilatérales et de conférences internationales. épisodiques, notre projet propose la création d'une organisation permanente qui servirait d'intermédiaire dans toutes les négociations de ce genre menées entre les pays participants, d'une part, entre l'Europe et les pays extra-européens, d'autre part.
Chaque gouvernement participant aurait un représentant permanent au Conseil, dont les sessions seraient fréquentes. Le nombre de voix dont disposerait chaque gouvernement participant serait fonction du volume moyen de ses échanges pour une période donnée. Si ce volume subissait une modification appréciable, le nombre de voix accordé aux pays intéressé serait ajusté en conséquence.
En dépit du fait que le Conseil se réunirait fréquemment en vue de prendro des décisions, le travail régulier serait effectué par un Secrétariat qui se tiendrait en contact étroit avec tous les pays participants afin d'observer toutes les tendances des échanges ou toutes les tendances susceptibles d'influer sur les échanges.
III
Nous proposons d'accélérer les efforts qui sont faits actuellement pour supprimer en Europe les restrictions quantitatives. Au terme d'une période de douze mois, les seules restrictions encore autorisées seront les restrictions imposées pour des raisons sanitaires ou des motifs de sécurité, et celles qui seront maintenues ou adoptées à titre provisoire afin d'empêcher une déviation injustifiée du courant des exportations en un sens tel que la situation monétaire s'en trouverait fâcheusement affectée.
Afin de hâter le plus possible la suppression des restrictions quantitatives, le Conseil ferait le point de la situation tous les mois et attirerait l'attention de l'autorité politique centrale sur tout retard indu apporté à la suppression des restrictions.
IV
Le présent projet vise à la suppression complète, dans un délai de cinq ans, des barrières douanières s'appliquant aux échanges intra-curopéens. Une fois cette période écoulée, il sera peut-être nécessaire do maintenir certains droits afin d'empêcher les pays participants de consommer entre eux une trop grande proportion de leurs articles de luxe au lieu de les exporter dans les pays à devises fortes.
La suppression des barrières douanières devrait s'effectuer progressivement ; en effet, leur brusque suppression au terme d'une période de cinq années, ou à toute autre date intermédiaire, entraînerait un choc sévère pour les économies des pays intéressés. Les gouvernements participants pourraient, soit réduire graduellement tous leurs droits de douane des mêmes pourcentages globaux, soit supprimer ou réduire leurs tarifs pour des catégories déterminées de marchandises. Tant que des droits de douane continueraient à frapper les échanges intra-euro-péens, même à une échelle réduite, tous les pays participants s'accorderaient réciproquement le traitement de la nation la plus favorisée.
En règle générale, tous les pays participants devront s'engager à renoncer au dumping. Ils ont déjà pris de tels engagements par le passé; mais seule une autorité politique centrale pourrait assurer leur respect effectif,- du fait de son pouvoir de contrôler leur exécution.
V
Le Conseil sera seul habilité à négocier des accords commerciaux entre les pays participants, et les pays non participants même durant la période de transition et, plus particulièrement, après l'achèvement de l'intégration. Il y aura là un grand avantage, car la position du Conseil dans ces négociations sera beaucoup plus forte que celle de n'importe quel gouvernement participant. Le Conseil sera à même de déterminer dans quelle mesure l'Europe pourra se passer des importations extérieures, et il négociera ses accords commerciaux en conséquence.
Il importe que le régime préférentiel des échanges intra-européens soit reconnu par les pays non participants. Si ces derniers insistaient sur l'application du traitement de la nation la plus favorisée, il pourrait devenir difficile d'appliquer des tarifs préférentiels aux échanges intra-européens dans la période de transition.
Il importe que l'intégration des échanges européens s'accompagne d'une unification des tarifs douaniers des pays participants vis-à-vis des pays non participants. Il faut entendre par là que dans cinq ans, un seul tarif devra être en vigueur dans la zone commerciale européenne. L'unification des tarifs douaniers comporte des difficultés considérables; dans certains cas, en effet, elle implique l'adoption de tarifs plus élevés — ce qui a pour résultat l'accroissement du coût de la vie et des prix de revient •—• et dans d'autres elle entraîne des réductions qui exposent les industries nationales à la concurrence des pays non participants. Pour cette raison, le Conseil aura le pouvoir d'autoriser, dans des cas exceptionnnels, le maintien de droits de douane différentiel durant la période de transition.
Dans la conjoncture actuelle, une telle unification des tarifs douaniers aurait pour effet, dans la période de transition, d'ouvrir la voie à des abus. L'existence d'une autorité politique centrale fournirait toutefois des garanties contre toute pratique de ce genre. En thèse générale le montant des droits de douane serait remis au pays qui est l'ultime destinataire des marchandises, même si ces droits devaient être perçus par les douanes de pays intermédiaires.
VI
La planification des échanges extérieurs constitue une partie essentielle du projet. Il est manifestement impossible de présenter des plans tout préparés si les gouvernements ne contrôlent pas entièrement les échanges extérieurs et la production. Étant donné que ces derniers dépendent dans une grande mesure de simples particuliers, les gouvernements ne peuvent que contrôler le volume des importations et faire de leur mieux pour permettre aux exportations d'atteindre les objectifs désirés et pour les empêcher de dépasser ces objectifs. Dans l'ensemble, il serait toutefois possible d'établir une grande coordination, à la condition que les quantités fixées dans le plan multilatéral ne soient pas considérées comme rigides et immuables. C'est à ce point de vue que l'institution d'un organisme permanent présente de grands avantages, car cet organisme serait en mesure de procéder fréquemment à des ajustements du plan.
Bien que le but final soit l'élimination des pactes commerciaux bilatéraux, la transition serait peut-être plus facile si le plan d'échanges extérieurs prenait pour base de départ les accords bilatéraux existants. Il serait possible d'atténuer progressivement le caractère bilatéral des échanges entre les pays participants en organisant l'écoulement des excédents accumulés par le jeu des accords bilatéraux. A cette fin, il faudrait peut-être conclure des accords en vue de répartir les marchés entre les industries des divers participants et de réduire, sur les marchés de pays non participants, la concurrence entre des industries européennes rivales.
VII
Le Conseil s'efforcera d'aider l'autorité politique centrale dans sa tâche : l'intégration économique générale. Il sera bien placé pour déterminer la mesure dans laquelle diverses industries en seront venues à faire double emploi à la suite des progrès de l'intégration. Un principe fondamental, est la nécessité d'aider les industries les plus efficientes à survivre même si, du fait qu'elles paient des salaires plus forts, leurs prix de revient sont plus élevés que ceux d'industries moins efficientes qui appliquent le sweating-system. L'une des tâches du Conseil sera de déterminer si les prix de revient sont moindres en raison d'une efficience plus grande ou d'un niveau de vie plus bas. Si c'est une efficience plus grande qui est en cause, les industries dont les prix de revient sont plus élevés en raison de leur inefficience devront être condamnées à la liquidation. Si, d'autre part, certaines industries des pays participants sont désavantagées par le bas niveau de vie prévalant dans d'autres pays participants, il faudra accorder à ces industries un appui financier, prélevé sur un fonds commun, afin de leur permettre de subsister jusqu'à ce qu'il devienne possible d'élever le standard de vie et le niveau des salaires dans les pays rivaux intéressés.
VIII
Il importe de coordonner les activités du Conseil avec celles du Conseil Européen des Prêts et de la Banque Européenne. Les trois autorités devront travailler en liaison étroite, liaison que pourraient assurer les pouvoirs, supérieurs de l'autorité politique centrale.
Bien que le présent projet concerne avant tout l'Europe, tout pays d'outre-mer politiquement relié à un État européen participant pourrait y adhérer. Aucune difficulté insurmontable ne devrait s'opposer à la coordination de la zone commerciale européenne avec la zone commerciale de l'Empire et d'autres zones d'échanges. Le but final est évidemment la suppression de toutes les barrières commerciales dans le monde entier, et la création en Europe d'une grande zone de libre échange constituerait un progrès mportant en ce sens.
Projet de protocole
CHAPITRE I
Introduction
ARTICLE 1
L'objectif des pays participants est la création d'une zone d'échange unifiée, à l'intérieur de laquelle les marchandises produites dans l'un quelconque des pays participants pourraient circuler librement, et qui adopterait une réglementation uniforme vis-à-vis des échanges avec l'extérieur.
ARTICLE 2
Pour atteindre ce but, il sera nécessaire que les gouvernements participants suppriment complètement toutes les restrictions imposées sur les échanges intra-européens qu'elles se présentent sous la forme d'embargos, de contingentements, d'accords bilatéraux ou de tarifs douaniers.
ARTICLE 3
Le Conseil des Échanges Européens élaborera un tarif douanier unifié, applicable aux marchandises importées de l'extérieur. En attendant que les progrès de l'intégration européenne atteignent un stade où il sera possible de mettre en commun toutes les recettes des douanes, les gouvernements participants conviendront de verser à un fonds commun un certain pourcentage de leurs recettes respectives.
ARTICLE 4
Les recettes du fonds commun seront utilisées pour indemniser ou subventionner les industries qui, pour des raisons autres que rineffi-cience, seront désavantagés par la suppression des barrières économiques et l'unification des tarifs douaniers européens.
ARTICLE 5
Alors que l'objectif final est l'établissement du libre échange absolu à l'intérieur de la zone, il sera nécessaire, dans la période de transition, d'adopter un plan multilatéral visant à réglementer la circulation des marchandises entre les pays européens.
ARTICLE 6
Afin de mettre un terme à la période de tran- ' sition et de permettre aux pays participants de tirer pleinement profit de l'unification de leurs zones d'échanges, les gouvernements participants adopteront des mesures tendant à la suppression planifiée des disparités dans le niveau des salaires, le coût de la vie et l'assistance sociale.
CHAPITRE II
Le Conseil des Echange Européens
ARTICLE 7
Il est créé un Conseil des Échanges Européens (ci-dessous dénommé le Conseil), chargé d'élaborer des mesures sur la base des principes ci-dessus mentionnés et d'en contrôler l'application.
ARTICLE 8
Le siège du Conseil est à Strasbourg.
ARTICLE 9
Le Conseil est composé de représentants de tous les gouvernements participants. Il se réunit à Strasbourg ou, si ses membres le jugent opportun, dans l'une des capitales des pays participants. Il tient tous les mois des sessions ordinaires; des sessions extraordinaires peuvent être convoquées chaque fois qu'elles sont jugées nécessaires.
ARTICLE 10
Le Conseil désigne parmi ses membres un Président dont le mandat est de douze mois. Les représentants de chaque gouvernement participant peuvent être élus à ce poste. Deux Vice-Présidents sont également désignés pour deux ans.
ARTICLE 11
Le nombre de voix dont disposent les membres du Conseil est déterminé selon des règles convenues, sur la base du volume relatif des échanges extérieurs des pays participants. Ces règles sont sujettes à revision tous les douze mois.
ARTICLE 12
Le Conseil désigne un Secrétaire et un personnel permanent composé de ressortissants des pays participants. Le Secrétariat a un représentant dans la capitale de chaque pays participant.
CHAPITRE III
Suppression des Restrictions Quantitatives
ARTICLE 13
Sous réserve des dispositions de l'article 14, les gouvernements participants s'engagent à ne pas imposer de nouvelles restrictions quantitatives, telles qu'embargos (autres que les embargos imposés à titre de mesures sanitaires ou de sécurité), contingentements d'importation ou d'exportation ou pactes bilatéraux, et ils s'engagent à supprimer, dans un délai de douze mois à dater de l'adoption du présent projet, toutes les restrictions quantitatives existantes.
ARTICLE 14
Un accord sera négocié entre tous les gouvernements participants en vue de déterminer les restrictions aux échanges qui seront maintenues ou adoptées à titre provisoire. Ces restrictions auront pour but la préservation d'excédents suffisants pour permettre aux pays participants d'exporter sur les marchés des pays non participants, ou concourront à la mise en oeuvre du plan d'échanges intra-européens élaboré par le Conseil.
ARTICLE 15
Lors de ses sessions mensuelles, le Conseil fera le point des progrès accomplis sur la voie de la suppression des restrictions quantitatives. Il rendra compte à l'autorité politique centrale de tout retard qui lui paraîtra indu.
CHAPITRE IV
Suppression des Barrières Douanières
ARTICLE 16
Sous réserve des dispositions de l'article 17, les gouvernements participants s'engagent à supprimer, clans un délai de cinq ans à partir de l'adoption du présent projet, toutes barrières douanières entravant les échanges intra-européens. A dater de l'application de cette disposition, les résidents de l'un quelconque des pays participants seront habilités à importer en franchise des marchandises produites dans un autre pays participant.
ARTICLE 17
Le Conseil pourra décider le maintien de droits do douane durant une période de transition si le désir de diriger des exportations vers les pays non participants ou les oxigences du plan d'échanges multilatéraux rendent cette mesure nécessaire.
ARTICLE 18
En attendant la suppression des barrières douanières, les gouvernements participants s'accorderont mutuellement le traitement de la nations la plus favorisée.
ARTICLE 19
Les gouvernements participants négocieront un programme d'action aux termes duquel les tarifs douaniers imposés sur les échanges intra-européens seront supprimés progressivement, par le moyen soit de réductions de pourcentages fixes, soit de réductions pour certaines catégories d'importations.
ARTICLE 20
Les gouvernements participants s'engagent à ne pas accorder de subventions à l'exportation de produits en direction d'autres pays participants ou de pays non participants s'ils n'ont pas reçu l'assentiment des pays importateurs. Tous les arrangements et projets relatifs aux subventions qui pourront être autorisées durant la période de transition seront soumis à l'approbation du Conseil.
CHAPITRE V
Relations avec les pays non participants
ARTICLE 21
Le Conseil sera chargé de négocier des accords avec les pays non participants, tant durant la période de transition, où les accords commerciaux existants devront être adaptés à la nouvelle situation, qu'après l'achèvement de l'unification de la zone commerciale européenne.
ARTICLE 22
Les accords commerciaux existant entre les pays participants et les pays non participants resteront en vigueur et pourront être renouvelés durant la période de transition, sous réserve que, dans tous les cas, les pays non participants renoncent à revendiquer le traitement de la nation la plus favorisée en ce qui concerne les réductions ou suppressions de tarifs intervenues entre les pays participants. Les accords commerciaux passés avec des pays non participants qui ne sont pas disposés à accepter cette condition seront dénoncés et résiliés à la date la plus proche possible.
ARTICLE 23
Les pays participants mèneront, sous les auspices du Conseil, des négociations tendant à l'unification de leurs tarifs douaniers vis-à-vis des pays non participants. Cette unification devra être achevée dans un délai de cinq ans à dater de l'adoption du présent projet.
ARTICLE 24
Le Conseil négociera des mesures spéciales de garantie tendant à éviter que des pays participants ne réexportent vers d'autres pays participants, en franchise de droits ou sur la base de tarifs préférentiels, des marchandises en provenance de pays non participants. Ces mesures devront être adoptées avant que la zone commerciale européenne ne soit unifiée et avant que des tarifs préférentiels ne deviennent applicables.
ARTICLE 25
Dans des cas exceptionnels, le Conseil autorisera les pays participants à maintenir ou à réintroduire des droits de douane sur les marchandises importées de pays non participants, même si ces droits ne sont pas imposés dans d'autres pays participants.
ARTICLE 26
Les marchandises importées de pays non participants passeront, dans toute la mesure du possible, par la douane du pays participant qui en est l'ultime destinataire. Au cas où ces marchandises passeraient par la douane d'un autre pays participant, les recettes y afférentes seraient remises aux autorités du pays participant qui en est l'ultime destinataire.
CHAPITRE VI
Planifications du Commerce extérieur
ARTICLE 27
Chaque gouvernement participant soumettra tous les ans au Conseil, le 30 septembre au plus tard, une liste complète des exportations et des importations qu'il prévoit pour l'année suivante, tant vis-à-vis des pays participants que des pays non participants.
ARTICLE 28
Le Conseil examinera les listes présentées par les gouvernements participants et élaborera un plan tendant à leur coordination; Ce plan sera soumis aux gouvernements le 15 novembre au plus tard.
ARTICLE 29
Si l'un quelconque des gouvernements participants voit des objections à la proposition du Conseil d'apporter des modifications à son plan d'échanges extérieurs, il devra communiquer ces objections au Conseil le 30 novembre au plus tard. Le Conseil les examinera et transmettra sa réponse au gouvernement intéressé le 10 décembre au plus tard. Le gouvernement sera habilité à faire appel à l'Autorité politique centrale de la décision du Conseil.
ARTICLE 30
Le Conseil suivra de près le développement des chiffres des échanges extérieurs de pays participants. Si ces chiffres tendent à s'écarter sensiblement des objectifs approuvés, et que ces déviations sont considérées comme préju-' diciables aux intérêts d'autres pays participants ou de l'intégration économique de l'Europe, des consultations se tiendront entre le Conseil et le gouvernement intéressé en vue d'atténuer la tendance indue. Si une entente ne peut intervenir,l'autorité politique centrale sera saisie de la question.
ARTICLE 31
Dans la période de transition, le plan européen d'échanges extérieurs sera basé sur les accords bilatéraux existants, dont le caractère bilatéral sera progressivement atténué. Le Conseil s'efforcera de négocier des accords en vue de répartir les marchés, tant européens qu'intraeuro-péens, entre les industries rivales des pays participants.
CHAPITRE VII
Adaptation des Économies à l'Intégration des Echanges Européens
ARTICLE 32
Afin qu'il soit possible de supprimer les restrictions temporaires apportées durant la période de transition à la libre circulation des marchandises dans la zone commerciale européenne, le Conseil recommandera à l'Autorité politique centrale les mesures économiques d'ordre général qu'il jugera nécessaires et opportunes. A cette fin, il examinera de près les tendances économiques qui se manifesteront dans les pays participants. Les gouvernements participants communiqueront au Conseil toutes informations utiles à cette fin.
ARTICLE 33
Le Conseil procédera à des enquêtes sur les conditions en vigueur dans les industries des pays participants et fera périodiquement rapport à l'Autorité politique centrale sur le degré d'efficience relatif à ces industries, ainsi que sur le niveau des salaires et le standard de vie qui y prévalent. Il conseillera l'Autorité politique centrale sur la question de savoir si les prix de revient de certaines industries sont plus bas dans un pays participant que dans d'autres en raison d'un degré d'efficience plus grand ou d'un standard de vie moins élevé.
ARTICLE 34
Lorsqu'à son avis les prix de revient moins élevés seront dus à un degré d'efficience plus grand, le Conseil recommandera à l'Autorité politique centrale les mesures nécessaires à l'accroissement de l'efficience des industries rivales établies dans d'autres pays participants, ou lui conseillera de liquider les industries moins efficientes dans le mesure où elles en seront venues à faire double emploi à la suite de l'intégration économique de l'Europe.
ARTICLE 35
Lorsqu'à son avis les prix de revient moins élevés seront dus à un standard de vie plus bas, le Conseil recommandera à l'Autorité politique centrale des mesures propres à élever le standard de vie, telles que l'octroi de salaires plus élevés, d'avantages sociaux plus grands, etc.
CHAPITRE VIII
Dispositions Générales
ARTICLE 36
Le Conseil établira une collaboration étroite avec le Conseil Européen des Prêts en vue de coordonner son plan d'échanges avec le plan d'émissions de capital. Les différends éventuels entre les deux Conseils seront soumis à l'Autorité politique centrale.
ARTICLE 37
Le Conseil établira une collaboration étroite avec le Conseil d'administration de la Banque Européenne, afin d'élaborer son plan d'échanges en tenant compte des exigences des paiements intraeuropéens. Les différends éventuels seront soumis à l'Autorité politique centrale.
ARTICLE 38
Le Conseil examinera les demandes des pays non participants désirant entrer dans la zone commerciale européenne. Les pays appartenant à l'Empire, au Commonwealth ou à la zone monétaire de l'un quelconque des pays participants seront admis d'office. Les demandes des autres pays non participants seront soumises à l'approbation de l'Autorité politique centrale.