B Exposé des motifs, par M. Kox, rapporteur
1 Introduction
1. Lors de la réunion du Bureau de l’Assemblée, le 25
janvier 2010, des questions relatives aux pouvoirs des délégations
nationales ont été soulevées. Le Bureau a alors chargé la commission
du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles de
lui remettre un avis sur les critères permettant de déterminer si les
partis ou groupes politiques existant dans les parlements nationaux
étaient équitablement représentés dans les délégations nationales
(article 6.2.a du Règlement
de l’Assemblée).
2. La commission a approuvé un avis le 26 avril 2010 et l’a communiqué
au Bureau de l’Assemblée. Lors de sa réunion du 30 avril 2010, le
Bureau a chargé la commission d’élaborer un rapport sur la «représentation équitable
des partis ou groupes politiques au sein des délégations nationales
à l’Assemblée parlementaire».
3. Le présent rapport présente les dispositions visant à garantir
une représentation équitable des partis et groupes politiques dans
les délégations nationales, rappelle leur origine, et donne des
indications sur leur interprétation et l’usage concret qui en est
fait à l’Assemblée. Il formule, enfin, une proposition à l’attention
des parlements nationaux et de l’Assemblée elle-même, énonçant les
principes à prendre en compte s’agissant d’évaluer la composition
pluraliste des délégations nationales.
2 Les dispositions en vigueur et leur
origine
2.1 Généralités
4. Le Statut du Conseil de l’Europe n’aborde pas la
question de la composition politique des délégations nationales
auprès de l’Assemblée. Toutefois, le respect des principes démocratiques
consacrés dans le préambule du Statut du Conseil de l’Europe impose
aux Etats membres l’obligation morale d’assurer une composition
«pluraliste» des délégations parlementaires auprès de l’Assemblée.
C’est le Règlement de l’Assemblée qui est venu matérialiser cette
obligation
Note,
en fixant les critères précis de la composition des délégations
nationales.
5. S’agissant de leur composition politique, l’article 6.2.
a en vigueur dispose que:
«Dans la mesure où le nombre de
leurs membres le permet, les délégations parlementaires nationales doivent
être composées de façon à assurer une représentation équitable des
partis ou groupes politiques existant dans leurs parlements. (….)
Chaque parlement informe l’Assemblée des méthodes d’attribution
des sièges au sein de sa délégation (…).»Note
6. Les pouvoirs non encore ratifiés d’une délégation nationale
peuvent être contestés en se fondant sur des raisons formelles basées
sur «les principes énoncés dans l’article 6.2 du Règlement selon
lesquelles les délégations parlementaires nationales doivent être
composées de façon à assurer une représentation équitable des partis
ou groupes politiques existant dans leurs parlements (…)» (article
7.1.b).
2.2 Origine de l’article 6.2.aNote
7. L’inclusion dans le Règlement d’une disposition relative
à la composition politique des délégations nationales remonte à
1989, cette disposition ayant été modifiée par la suite à deux reprises,
en 1996 et en 1999.
8. En 1989, la
Résolution
932 (1989) a modifié l’article 6.5 du Règlement de l’Assemblée
comme suit:
«Les pouvoirs faisant
l’objet d’une réclamation ou d’une contestation sont renvoyés sans
débat à la commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles. Toute réclamation ou contestation doit être motivée
et se fonder sur une ou plusieurs des dispositions applicables du
Statut (dont notamment les articles 3, 25 et 26), y compris les
principes démocratiques consacrés dans son préambule et, en particulier,
le principe de délégations parlementaires nationales reflétant les
divers courants d’opinion de leurs parlements.»Note
9. En 1994 et 1995, le Bureau a évoqué les problèmes relatifs
aux méthodes de sélection des membres des délégations nationales,
y compris la non-représentation dans les délégations nationales
de certains groupes politiques présents dans les parlements nationaux.
Il a par conséquent demandé à la commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles d’examiner les droits qu’ont les
groupes minoritaires au sein des parlements nationaux à être représentés
dans la délégation auprès de l’Assemblée. La
Résolution 1104 (1996) relative
à la désignation des délégations nationales à l’Assemblée parlementaire,
adoptée alors, en modifiant l’article 6 du Règlement, a renforcé
les moyens de l’Assemblée de contrôler le respect du principe de
la composition pluraliste des délégations nationales:
«5. Dans la mesure où le nombre
de leurs membres le permet, les délégations nationales à l’Assemblée doivent
être composées de façon à assurer une représentation équitable des
partis ou forces politiques présents dans leurs parlements.
6. Quand le parlement d’un Etat membre désigne une nouvelle
délégation à l’Assemblée parlementaire, à l’ouverture de l’année
parlementaire de celle-là ou à la suite d’élections parlementaires,
il indiquera les méthodes pour la distribution des sièges de la
délégation entre les groupes politiques existant en son sein.»
10. Le libellé actuel de l’article 6.2.
a (voir
paragraphe 5
supra) a été
adopté à l’occasion de la révision du Règlement de l’Assemblée en
novembre 1999 (
Résolution
1202 (1999)).
11. Il est intéressant de relever que l’Assemblée, dans les textes
qu’elle a successivement adoptés entre 1989 et 1999, utilise des
formulations différentes pour traduire le principe qu’elle entend
consacrer de la représentation politique équitable des délégations
nationales à l’Assemblée parlementaire:
3 Eléments d’interprétation et usage concret par
l’Assemblée des termes «représentation équitable» figurant à l’article
6.2.a
3.1 Généralités
12. La procédure suivie par les parlements nationaux
pour désigner leur délégation nationale à l’Assemblée est fixée
par chaque parlement et elle varie donc d’un pays à l’autre: désignation
par les partis ou groupes politiques eux-mêmes proportionnellement
à leurs effectifs, désignation par commun accord entre les groupes, désignation
par le président du parlement après consultation des groupes, etc.
13. La notion de «représentation équitable» n’a pas fait l’objet
d’une interprétation officielle de l’Assemblée, qui n’a pas fixé
de critères précis pour évaluer si une délégation nationale assure
une représentation équitable des partis ou groupes politiques qui
composent son parlement
Note.
14. Il ressort clairement de l’article 6.2.
a du
Règlement que l’Assemblée retient une notion d’équité, et non de
proportionnalité (arithmétique) pour apprécier le principe de la
composition politiquement équitable des délégations. Ainsi que cela
est précisé dans le Règlement («Dans la mesure où le nombre de leurs
membres le permet…»), les parlements nationaux bénéficient d’une
marge d’appréciation dans la composition de leurs délégations
Note.
Une représentation rigoureuse des groupes politiques d’un parlement
à l’Assemblée ne peut à l’évidence être assurée lorsque leur nombre
est supérieur à celui des sièges à pourvoir à l’Assemblée
Note.
De plus, la pratique suivie depuis longtemps par l’Assemblée veut
que l’appréciation de l’équilibre politique d’une délégation nationale
prenne en considération tant les représentants que les suppléants.
Si les deux chambres d’un parlement membre sont représentées dans
la délégation à l’Assemblée, il sera vérifié si la délégation dans son
ensemble (et non les «sous-délégations» de chaque chambre) représente
équitablement les partis ou groupes politiques respectifs.
15. Il arrive exceptionnellement que le parlement d’un Etat membre
soit représenté pour une courte période par une délégation incomplète
faute d’accord (global), à ce stade, entre les groupes politiques
en son sein ou du fait de l’impossibilité momentanée pour un groupe
politique ayant droit à un ou plusieurs sièges dans la délégation
de faire des nominations. Pareille situation ne pose pas problème
pour autant qu’elle ne perdure pas. L’Assemblée a ratifié à plusieurs
reprises déjà les pouvoirs de délégations incomplètes
Note.
16. D’autres considérations majeures quant à l’interprétation
de la notion de «représentation équitable» figurent dans les trois
rapports ayant servi de base à la
Recommandation 1027 (1986) et aux
Résolutions 932 (1989) et
1104 (1996) (voir
infra). Le défaut de «représentation
équitable» a été invoqué à plusieurs reprises dans le cadre de la
ratification des pouvoirs, et il en a également été question en
certaines occasions au Bureau de l’Assemblée. Nous y reviendrons
plus avant.
3.2 Débats du 29 janvier 1986 à l’Assemblée et du
7 novembre 1996 à la Commission permanente, et rapports y afférents
17. Les rapports qui sont à l’origine de la
Recommandation 1027 (1986) et
de la
Résolution 932
(1989) indiquent que l’Assemblée devait éviter de s’immiscer
dans les détails du dosage de la composition politique des délégations
des parlements nationaux. L’Assemblée devait tout simplement vérifier
que les grands courants politiques présents dans un parlement donné
étaient représentés et que la délégation comprenait notamment des
représentants de partis se trouvant dans l’opposition (
Doc. 5497, paragraphe
7, et
Doc. 6101, paragraphe
11).
18. Lors du débat du 29 janvier 1986 à l’Assemblée consacré à
l’amendement des articles 14 et 25 du Statut du Conseil de l’Europe,
le rapporteur a déclaré: «Cela ne signifie pas qu’il faudra se livrer
à des comptes d’apothicaire pour constituer les délégations, mais
il s’agit de faire en sorte que les délégués qui viennent ici représentent
effectivement leur parlement et les forces politiques présentes
dans leur pays. (…) Il s’agit là d’une disposition qui contribuera
à ce que chacun de nous puisse vraiment s’exprimer au nom de son
pays.»
Note Plusieurs autres observations
importantes ont été faites lors de ce même débat:
- la proposition de deux membres
de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, saisie
pour avis du rapport présenté, de remplacer les termes «représentation
équitable» par «représentation proportionnelle» n’a pas été retenue
par la commission, au motif que la commission considérait que les
deux mots ont le même sens;
- il y a toujours un danger qu’un suppléant qui représente
un petit parti, qui ne peut pas bénéficier d’un siège de titulaire,
ne puisse prendre la parole à l’Assemblée;
- il faut veiller à ce que chaque délégation comprenne des
représentants des partis d’oppositionNote.
19. Le rapport ayant servi de base à la
Résolution 1004 (1996) sur la désignation
des délégations nationales à l’Assemblée parlementaire (
Doc. 7627) décrit
les méthodes de désignation de ces délégations, en abordant également
les particularités propres aux parlements bicaméraux. Il comporte
plusieurs passages importants:
- il
n’existe pas de procédure nationale normalisée pour la désignation
des délégations à l’Assemblée (paragraphe 1);
- en général, les sièges dans une délégation à l’Assemblée
sont répartis entre les groupes politiques des parlements nationaux
soit à la proportionnelle, soit après accord entre ces groupes;
les parlements (chambres) élisent les membres ou approuvent l’accord;
dans certains parlements, les listes électorales représentant moins
de 5 % des membres ne sont pas prises en considération pour faire
partie de la délégation à l’Assemblée parlementaire (paragraphe
8);
- l’Assemblée a toujours affirmé que les parlements nationaux
ont une large marge d’appréciation pour la nomination de leurs délégations;
elle doit éviter toute ingérence dans le détail du dosage politique
au sein des délégations nationales (paragraphe 15);
- dans le même temps, l’Assemblée est appelée, par la procédure
de vérification des pouvoirs, à faire respecter les valeurs fondamentales
du Conseil (prééminence du droit, respect des droits de l’homme et
démocratie pluraliste) (paragraphe 16);
- l’Assemblée ne doit intervenir, sauf urgence, qu’après
épuisement des moyens de recours nationaux (par exemple, appel devant
les instances compétentes du parlement national ou recours constitutionnel) (paragraphe
17);
- il paraîtrait difficile que l’Assemblée disposât que,
si un groupe politique d’un parlement national (qui peut prétendre,
d’après les dispositions internes, être représenté dans la délégation
auprès de l’Assemblée) présente le nombre requis de candidatures,
le parlement doit automatiquement accepter la ou les candidatures
(paragraphe 23);
- une représentativité rigoureuse de toutes les forces politiques
ne pourra jamais être assurée dans les parlements membres qui ont
un nombre de sièges limité à l’Assemblée et un nombre de groupes politiques
supérieur à celui des sièges à pourvoir (paragraphe 24);
- toutefois, l’Assemblée ne peut rester indifférente à des
conflits de désignation dans les parlements nationaux (paragraphe
25) et elle pourrait envisager la possibilité de faire des recommandations
à un parlement national ayant des difficultés dans la désignation
des membres de sa délégation (paragraphe 28).
20. Lors de la présentation de ce rapport devant la Commission
permanente le 7 novembre 1996, le rapporteur a déclaré que l’objectif
de la résolution était d’assurer une participation équitable de
tous les groupes ou forces politiques dans les délégations nationales
de l’Assemblée (AS/Per (1996) PV 4, point 16.a). Il
ne s’agissait pas de prescrire la méthode de désignation de leurs
membres, mais de demander à chaque parlement d’informer l’Assemblée
de la méthode utilisée, de façon que cette dernière puisse procéder
aux vérifications les concernant.
3.3 Rôle du Service de la séance de l’Assemblée à
la réception des pouvoirs et avant leur soumission à l’Assemblée
pour ratification
21. Le Service de la séance de l’Assemblée a pour mission
de conseiller le Président de l’Assemblée sur toutes les questions
de procédure, y compris les pouvoirs. En conséquence, les pouvoirs
remis au Président conformément à l’article 6.1 du Règlement sont
d’abord examinés sous l’angle procédural par le Service de la séance,
avant d’être transmis à l’Assemblée (ou à la Commission permanente)
pour ratification.
22. Cet examen consiste en particulier à vérifier que la méthode
d’attribution des sièges au sein de la délégation nationale (dont
l’Assemblée doit être informée par les parlements respectifs en
vertu de l’article 6.2.a)
a été appliquée équitablement et sans discrimination. En cas de
difficultés, le Service de la séance peut demander des éclaircissements
au secrétariat de la délégation nationale concernée. Cela a souvent
permis de régler des problèmes avant que les pouvoirs soient examinés
en séance plénière. Dans les autres cas, le Président est informé
du problème potentiel à résoudre.
3.4 Contestation de pouvoirs portant sur une représentation
équitable
23. Parmi les huit cas
Note où
les pouvoirs de délégations nationales ont été contestés pour des
raisons formelles, la représentation équitable (article 6.2.
a du Règlement de l’Assemblée) a
été directement ou indirectement mise en cause à six reprises. Dans
les trois cas les plus récents (Albanie, Arménie, Moldova), le déséquilibre
de la représentation politique constituait la principale pierre
d’achoppement:
- droit d’un groupe
à être représenté au sein de la délégation par un représentant et
non par un suppléant (Arménie);
- désignation d’une délégation (incomplète) en violation
des dispositions nationales (constitution de la délégation à partir
des groupes parlementaires selon la règle de la proportionnalité)
(Moldova);
- réduction du nombre de sièges de représentants du principal
parti d’opposition (Albanie).
3.4.1 Contestation des pouvoirs des délégations de l’Albanie,
de l’Arménie et de la Moldova
3.4.1.1 Délégation parlementaire albanaise
24. La commission du Règlement, des immunités et des
affaires institutionnelles a été amenée, en janvier 2010, à examiner
la question de la composition de la délégation albanaise. Le Parlement
albanais comptait six groupes politiques et disposait de quatre
sièges de représentants et autant de sièges de suppléants à l’Assemblée
parlementaire. La principale formation politique soutenant le Gouvernement
albanais possédait environ 48 % des sièges au parlement et le principal
groupe d’opposition réunissait quelque 46 % des sièges, les quatre
partis politiques restants se partageant à peine 6 % des sièges.
Or, le principal groupe politique de la majorité détenait deux sièges
de représentants et deux sièges de suppléants dans la délégation
à l’Assemblée, alors que le principal parti d’opposition disposait
d’un seul siège de suppléant (et des deux sièges encore vacants,
un de représentant et un de suppléant), un siège de représentant
ayant été attribué au quatrième groupe politique au Parlement albanais
qui ne faisait pas partie de la majorité gouvernementale.
25. La commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles a jugé cette composition conforme à l’article
6 du Règlement, étant donné que les deux sièges vacants étaient
réservés à l’opposition. Elle a estimé judicieux d’attribuer à une
deuxième formation de l’opposition un siège de la délégation et
d’en renforcer ainsi le pluralisme. D’un point de vue strictement
arithmétique, cela désavantageait un autre groupe politique – le
troisième en nombre de sièges au Parlement albanais –, mais cette
formation faisait partie de la majorité.
3.4.1.2 Délégation parlementaire arménienne
26. En janvier 2010, la commission du Règlement, des
immunités et des affaires institutionnelles a aussi été amenée à
préciser l’interprétation du Règlement à propos de la place de l’opposition
parlementaire, s’agissant de la composition de la délégation parlementaire
arménienne. La commission, constatant que l’opposition occupait
deux sièges sur les huit que compte la délégation arménienne (un
siège de représentant sur quatre et un siège de suppléant sur quatre),
conclut à la conformité de sa composition à l’article 6.2, nonobstant
le fait qu’un membre de l’opposition, représentant en 2009, était
devenu suppléant dans la délégation en 2010. En cela, la commission
a retenu le principe d’une évaluation du nombre total des membres
de la délégation, quel que soit leur statut, pour apprécier le respect
de l’équilibre politique.
3.4.1.3 Délégation parlementaire moldove
27. S’agissant enfin des pouvoirs de la délégation moldove,
l’Assemblée a été amenée, en septembre 2009, à vérifier si l’attribution
de trois sièges de représentants et d’un siège de suppléant aux
quatre groupes politiques de la majorité, et de deux sièges de représentants
à la formation d’opposition, était conforme à la notion de représentation
équitable. La Moldova dispose de 10 sièges à l’Assemblée parlementaire
(cinq représentants et cinq suppléants). Au sein du Parlement moldove,
les quatre partis de la majorité détenaient 53 sièges et l’opposition
48. L’Assemblée a conclu que cette situation était conforme à l’article 6.2.
Quant à l’autre objection soulevée, celle de la composition incomplète
de la délégation moldove, la commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles a fait observer qu’il ne s’agissait
pas d’une situation exceptionnelle et que l’Assemblée avait ratifié
en plusieurs occasions déjà les pouvoirs de délégations incomplètes.
Elle a néanmoins invité la commission de suivi à charger ses corapporteurs
pour la Moldova de demander de manière urgente aux autorités parlementaires
moldoves concernées de préciser leurs intentions quant aux quatre
sièges vacants de suppléants dans la délégation moldove.
3.4.2 Contestation des pouvoirs de la délégation du
Royaume-Uni
28. Le rapport de 1992 concernant les pouvoirs de la
délégation du Royaume-Uni (
Doc.
6610) contient un certain nombre d’éléments importants
sur la question de la représentation équitable. Il est vrai qu’il
a été rédigé à une époque où la disposition déterminante du Règlement
était formulée en des termes moins forts qu’aujourd’hui («… le principe
de délégations nationales reflétant les divers courants d’opinion
de leurs parlements»). Le rapport indique, au paragraphe 12, que
la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
n’a pas autorité pour examiner dans le détail l’équilibre politique
au sein de la délégation du Royaume-Uni, ni d’ailleurs au sein de
toute autre délégation à l’Assemblée. Aux yeux du rapporteur, la
disposition en question n’exige pas que la délégation reflète exactement
l’équilibre des partis et des opinions au sein du parlement. De
plus, il rappelle le principe suivant lequel l’Assemblée doit s’efforcer d’éviter
toute ingérence dans le dosage politique au sein des délégations
nationales. Ce pourrait être une tâche ingrate dans plus d’un cas.
3.4.3 Contestation des pouvoirs d’une délégation d’invité
spécial (Arménie)
29. Un parlement jouissant du statut d’invité spécial
doit désigner une délégation reflétant les divers courants d’opinion
en son sein. En 1998, les pouvoirs de la délégation d’invité spécial
de l’Arménie ont été contestés au motif que le plus grand parti
d’opposition, réunissant 50 des 149 membres du Parlement arménien,
avait été exclu de la délégation à l’Assemblée. La commission du
Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles avait
alors conclu que l’on ne pouvait pas considérer qu’une délégation
ne comportant aucun représentant du principal parti d’opposition
reflétait les divers courants d’opinions représentés au sein du
parlement; elle avait recommandé à l’Assemblée de ratifier les pouvoirs
de la délégation, sous réserve qu’un siège reste vacant pour un
représentant de l’opposition
Note. Un deuxième rapport, préparé à la suite
d’une visite dans le pays (
Doc.
8292, addendum I) souligna qu’il n’incombait pas au rapporteur,
d’après le Règlement, de réparer ce qui semblait une injustice dans
la composition passée de la délégation, ni de prendre en compte
la composition de la délégation du Parlement arménien auprès d’autres
organisations internationales. Toute évaluation de la représentativité
de la délégation arménienne devait intervenir sur la base des chiffres
disponibles pour le parlement actuel (tel qu’il se composait alors).
On relèvera que les deux rapports renvoient au «principal» parti
d’opposition et aux «principaux» courants d’opinion.
4 Synthèse et propositions
30. Le parlement d’un Etat membre du Conseil de l’Europe
s’acquitte d’une responsabilité importante quand il nomme une délégation
à l’Assemblée parlementaire avec une représentation équilibrée des
partis ou groupes politiques qui le composent. En principe, les
dispositions qui régissent une telle désignation au plan national
garantissent une représentation proportionnelle des partis ou groupes
politiques dans les délégations à l’Assemblée élues ou approuvées
par les divers parlements.
31. Dans la pratique, l’Assemblée a toutefois constaté que, dans
quelques Etats membres, certes peu nombreux, des litiges surviennent
régulièrement à propos des nominations des délégations par les parlements nationaux,
ce qui appelle une intervention de l’Assemblée.
4.1 Portée de l’intervention de l’Assemblée
32. Il est difficile d’établir dans quelle mesure l’Assemblée
peut «contrôler» le respect par les parlements nationaux de la condition
d’une «représentation équitable» des partis et groupes politiques
dans ses délégations. La difficulté s’explique par la nécessité
de trouver un équilibre entre deux principes antagonistes en présence.
33. D’une part, le Statut du Conseil de l’Europe (article 28.c.iv) charge l’Assemblée de la vérification
des pouvoirs. Etant donné le ferme attachement du Conseil de l’Europe
aux valeurs européennes (primauté du droit, respect des droits de
l’homme et principe de la démocratie pluraliste), il est évident
que l’Assemblée tient au respect de ces valeurs en rapport avec
les pouvoirs de ses membres. Leur vérification permet d’évaluer
la légitimité démocratique. De plus, l’Assemblée ne saurait rester
indifférente aux dissensions provoquées par les nominations au sein
des parlements nationaux quand elles vont au-delà des tensions normales
entre groupes politiques et trahissent un certain malaise dans la
pratique du pluralisme, ainsi que des déficiences dans la méthode
de désignation des membres des délégations de certains parlements.
34. D’autre part, aucune disposition du Statut du Conseil de l’Europe
ni aucun autre texte européen ne régit en détail la désignation
des délégations nationales auprès de l’Assemblée par les parlements
nationaux, ce qui leur confère par conséquent une grande autonomie.
Les délégations à l’Assemblée sont en général élues par les parlements
nationaux et jouissent donc d’une légitimité considérable
Note.
35. La responsabilité de veiller à la représentation équitable
des partis et groupes politiques d’un parlement national au sein
d’une délégation à l’Assemblée parlementaire incombe donc essentiellement
au parlement national. La vérification des pouvoirs ne donne à l’Assemblée
qu’un rôle subsidiaire mais néanmoins important dans ce contexte.
En cas de problèmes dans la désignation des délégations, toutes
les possibilités de recours au niveau national doivent être épuisées
avant que la question soit soulevée devant l’Assemblée parlementaire.
36. Cela limite la marge de manœuvre de l’Assemblée. Pourtant,
l’Assemblée devrait avoir, et a déjà pris, la liberté d’exprimer
son avis quand elle constate des carences formelles et procédurales
liées au non-respect des procédures nationales et quand des décisions
manifestement inéquitables et indéfendables ont été prises à l’heure
de composer des délégations. S’il s’avère, en particulier, qu’aucun
membre de l’opposition ne figure dans une délégation, ses pouvoirs
ne peuvent être ratifiés.
37. En cas de pouvoirs qui posent problème, il serait utile que
l’Assemblée puisse plus fréquemment demander des informations aux
parlements concernés et adresser davantage de recommandations à
tout parlement national rencontrant des difficultés pour nommer
les membres de sa délégation. Dans de tels cas, c’est la commission
de suivi qui a été chargée de ces démarches.
4.2 Mesures diverses
4.2.1 Informations à communiquer lors de la remise des
pouvoirs
38. La disposition prévue à l’article 6.2.a prévoyant que «Chaque parlement
informe l’Assemblée des méthodes d’attribution des sièges au sein
de sa délégation» n’est pas suivie rigoureusement par tous les parlements,
certains d’entre eux omettant cette indication lors de la transmission
des pouvoirs des nouvelles délégations. Il serait donc utile que
le Secrétaire général de l’Assemblée signale cette situation aux
délégations concernées.
39. Par ailleurs, il serait également très utile que, lors de
la transmission des pouvoirs au Président de l’Assemblée, les parlements
indiquent de quel côté se rangent les groupes politiques – majorité
ou opposition – dans le gouvernement de l’Etat concerné. Le cas
échéant, ils pourraient également faire état dans leur courrier
des difficultés éventuelles à présenter une délégation complète
ou de toute autre information de nature à permettre à l’Assemblée
de mieux comprendre leurs choix lors de la désignation de la délégation
(par exemple, des équilibrages opérés dans les délégations par rapport
à celles auprès d’autres instances internationales).
4.2.2 Garanties quant à la participation des suppléants
aux travaux de l’Assemblée et de ses commissions
40. Un problème supplémentaire qui est apparu dans le
contexte de la composition des délégations est la garantie que les
membres de l’opposition, quand ils sont représentés dans la délégation
seulement par des suppléants, puissent participer aux sessions plénières
et aux réunions des commissions
Note, et qu’ils aient
la possibilité de remplacer des représentants pendant les sessions
plénières et les réunions des commissions, ce qui leur permettrait
de s’exprimer et de voter.
41. Pour que les suppléants soient en mesure de faire entendre
leur voix à l’Assemblée, il faut que leurs frais de déplacement
sur Strasbourg soient pris en charge. Le risque existe que de plus
en plus de parlements envisagent de ne plus financer la participation
de suppléants aux sessions plénières à Strasbourg et aux réunions
des commissions de l’Assemblée. En 2009 déjà, la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles avait fait part
de son inquiétude à l’idée qu’une délégation n’occupe pas l’ensemble
de ses sièges pour des raisons budgétaires
Note.
42. Pour l’heure, de telles considérations restant limitées, l’Assemblée
n’en est pas encore à devoir déterminer à partir de ses seuls représentants
si une délégation nationale offre une représentation équitable des
partis ou groupes politiques siégeant au parlement. Il est clair
que, si les restrictions budgétaires subies par les parlements les
conduisaient à réduire la participation de leurs membres aux travaux
de l’Assemblée, celle-ci devra alors s’assurer que cela ne se fait
pas au détriment de la participation effective des représentants des
partis d’opposition.
4.3 Projet de principes visant à garantir une représentation
équitable des partis ou groupes politiques dans les délégations
43. Dans la mesure où l’Assemblée a une marge de manœuvre
limitée (voir paragraphes 32 à 36 ci-dessus) et où une flexibilité
est nécessaire pour s’assurer que les partis et groupes politiques
existant dans un parlement national sont équitablement représentés
dans la délégation nationale à l’Assemblée, il n’est pas souhaitable
de compléter le Règlement par des dispositions indiquant de manière
stricte comment garantir une «représentation équitable».
44. Il serait plus judicieux que l’Assemblée fixe certains principes
à prendre en compte lors de l’examen du caractère équitable de la
représentation des partis et groupes politiques dans les délégations
nationales. Ces principes pourraient être éventuellement intégrés
dans les textes pararéglementaires.
45. Les principes suivants, qui découlent des rapports et de la
pratique pertinents de l’Assemblée (paragraphes 12 à 29 ci-dessus)
en matière de vérification des pouvoirs des délégations nationales, s’appliquent
s’agissant d’apprécier si les partis ou groupes politiques sont
équitablement représentés dans les délégations nationales auprès
de l’Assemblée parlementaire:
45.1 Le
Règlement de l’Assemblée ne définit pas ce que l’on entend par «équitable»
et, lorsqu’on examine la question de la «représentation équitable»,
il est cohérent de se référer à la signification habituelle: honnête,
impartial, juste, correct, non discriminatoire.
45.2 Il appartient aux parlements nationaux de décider de la
composition de leur délégation à l’Assemblée parlementaire. Comme
il n’existe pas de procédure normalisée pour la désignation des délégations
à l’Assemblée par les parlements nationaux, le pouvoir discrétionnaire
des parlements nationaux doit, en général, être respecté. L’Assemblée
devrait éviter de s’immiscer dans les détails du dosage de la composition
politique d’une délégation.
45.3 Les décisions des parlements en matière de désignations
doivent respecter les procédures nationales et être, dans l’ensemble,
équitables, à savoir honnêtes, impartiales, justes, correctes, non discriminatoires.
Les règles nationales de procédure doivent aussi respecter les valeurs
fondamentales du Conseil de l’Europe (prééminence du droit, respect
des droits de l’homme et de la démocratie pluraliste).
45.4 Sur la base des informations communiquées par les parlements
à propos des méthodes d’attribution des sièges au sein de leur délégation,
l’Assemblée évalue simplement si la représentation des groupes politiques
du parlement est équitable, mais pas si elle est proportionnelle.
45.5 Conformément à l’article 6.2.a du Règlement de l’Assemblée,
chaque parlement national informe l’Assemblée des méthodes d’attribution
des sièges au sein de sa délégation. Le Service de la séance de
l’Assemblée examine les pouvoirs d’une délégation sous l’angle procédural,
avant qu’ils soient transmis à l’Assemblée (ou à la Commission permanente)
pour ratification.
45.6 En cas de difficultés, le Service de la séance peut demander
des éclaircissements au secrétariat de la délégation nationale concernée.
Le Service de la séance informe le Président de l’Assemblée s’il existe
un problème potentiel à résoudre.
45.7 L’appréciation de l’équilibre politique d’une délégation
nationale, pour évaluer la «représentation équitable», prend en
considération tant les représentants que les suppléants.
45.8 Pour un parlement bicaméral, le caractère équitable de
la représentation est vérifié au niveau de la délégation dans son
ensemble (et non des membres de chaque chambre).
45.9 Les parlements qui comptent de nombreux groupes politiques
mais disposent d’un nombre limité de sièges à l’Assemblée peuvent
à juste titre faire état des difficultés à remplir la condition
d’une «représentation équitable» (article 6.2.a: «dans la mesure
où le nombre de leurs membres le permet…»).
45.10 Quand un parlement se compose principalement de deux grands
groupes politiques représentant respectivement la majorité et l’opposition,
aux côtés de plusieurs partis d’opposition très petits, il est préférable
de ne pas répartir les sièges à parts égales entre les deux principaux
groupes, mais d’associer d’autres groupes pour améliorer le pluralisme
de la délégation. Pendant la durée de la législature, la possibilité
d’une rotation annuelle des membres de la délégation pourrait être
envisagée pour les petits groupes politiques.
45.11 En cas de problèmes dans la désignation des membres d’une
délégation, des «efforts» semblent pouvoir être demandés au(x) groupe(s)
politique(s) qui soutien(nen)t le gouvernement, notamment afin de
promouvoir une meilleure représentation de l’opposition. Les candidats
proposés par un groupe politique doivent en général être acceptés
comme membres, titulaires ou suppléants, s’ils satisfont aux critères
prévus par les règles nationales de procédure.
45.12 Si, en raison du nombre limité de sièges d’une délégation
et de la petite taille des partis d’opposition, il n’est pas possible
de désigner au moins un membre de l’opposition comme représentant de
la délégation, il convient de veiller à ce que les membres de l’opposition
qui sont suppléants puissent se rendre à Strasbourg et que l’occasion
leur soit donnée d’assurer la suppléance pour les représentants de
leur délégation.
46. Les parlements nationaux sont invités à prendre en compte
ces principes relatifs à l’interprétation de la notion de représentation
équitable lorsqu’ils constituent leurs délégations nationales.
