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Représentation équitable des partis ou groupes politiques des parlements nationaux au sein de leurs délégations à l’Assemblée parlementaire

Rapport | Doc. 12529 | 24 février 2011

Commission
Commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
Rapporteur :
M. Tiny KOX, Pays-Bas, GUE
Origine
Renvoi en commission: Renvoi 3674 du 30 avril 2010. 2011 - Commission permanente de mars
Thesaurus

Résumé

La notion de représentation équitable des partis ou groupes politiques au sein des délégations nationales à l’Assemblée parlementaire mérite d’être clarifiée. La commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles a élaboré des principes qui découlent des rapports et de la pratique de l’Assemblée en matière de vérification des pouvoirs des délégations nationales, à appliquer pour évaluer si les partis ou groupes politiques sont équitablement représentés dans les délégations nationales.

Les parlements des Etats membres sont invités à suivre ces principes lorsqu’ils constituent leurs délégations nationales. Ces mêmes principes devront également s’appliquer lorsque l’Assemblée évaluera le respect du principe de représentation équitable des partis ou groupes politiques dans le cadre d’une contestation de pouvoirs.

A Projet de résolutionNote

1 L’Assemblée parlementaire a rappelé à de nombreuses reprises, notamment lors de ses débats bisannuels sur la situation de la démocratie en Europe, son attachement à la promotion de la démocratie et du pluralisme politique en Europe ainsi qu’au développement de normes et pratiques communes garantissant un fonctionnement pluraliste des parlements nationaux.
2 Le Règlement de l’Assemblée fait de la représentation équitable des partis ou groupes politiques représentés dans les parlements nationaux une des conditions de la validité des pouvoirs présentés par les délégations nationales.
3 Pour autant, la notion de «représentation équitable» n’a pas fait l’objet d’une interprétation officielle de l’Assemblée à ce jour. Or, des pouvoirs de délégations nationales ont été contestés à l’Assemblée au courant de l’année 2010 sur la base de l’article 7.2, visant expressément le défaut de représentation politique équitable dans la composition des délégations concernées.
4 Au cours de sa réunion à Limassol (Chypre) du 10 au 12 juin 2010, la Conférence européenne des présidents de parlement a évoqué le fait que «les parlements nationaux doivent veiller à ce que les délégations participant aux travaux interparlementaires reflètent une composition pluraliste» et que «les membres de l’opposition puissent prendre part de façon active et constructive à ces travaux».
5 L’Assemblée considère qu’il est nécessaire de clarifier la notion de représentation équitable des partis ou groupes politiques au sein des délégations nationales, et elle invite, en conséquence, les parlements des Etats membres à suivre les principes ci-après lorsqu’ils constituent leurs délégations nationales. Ces mêmes principes s’appliqueront également lorsque l’Assemblée évaluera le respect du principe de représentation équitable des partis ou groupes politiques au sein des délégations nationales dans le cadre d’une contestation de pouvoirs.

Principes visant à apprécier la notion de représentation équitable des partis ou groupes politiques dans les délégations nationales auprès de l’Assemblée parlementaire

6 Les principes suivants, qui découlent des rapports et de la pratique de l’Assemblée en matière de vérification des pouvoirs des délégations nationales, s’appliquent s’agissant d’apprécier si les partis ou groupes politiques sont équitablement représentés dans les délégations nationales auprès de l’Assemblée parlementaire:
6.1 Le Règlement de l’Assemblée ne définit pas ce que l’on entend par «équitable» et, lorsqu’on examine la question de la «représentation équitable», il est cohérent de se référer à la signification habituelle: honnête, impartial, juste, correct, non discriminatoire;
6.2 Il appartient aux parlements nationaux de décider de la composition de leur délégation à l’Assemblée parlementaire. Comme il n’existe pas de procédure normalisée pour la désignation des délégations à l’Assemblée par les parlements nationaux, le pouvoir discrétionnaire des parlements nationaux doit, en général, être respecté. L’Assemblée devrait éviter de s’immiscer dans les détails du dosage de la composition politique d’une délégation;
6.3 Les décisions des parlements en matière de désignations doivent respecter les procédures nationales et être, dans l’ensemble, équitables, à savoir honnêtes, impartiales, justes, correctes, non discriminatoires. Les règles nationales de procédure doivent aussi respecter les valeurs fondamentales du Conseil de l’Europe (prééminence du droit, respect des droits de l’homme et de la démocratie pluraliste);
6.4 Sur la base des informations communiquées par les parlements à propos des méthodes d’attribution des sièges au sein de leur délégation, l’Assemblée évalue simplement si la représentation des groupes politiques du parlement est équitable, mais pas si elle est proportionnelle;
6.5 Conformément à l’article 6.2.a du Règlement de l’Assemblée, chaque parlement national informe l’Assemblée des méthodes d’attribution des sièges au sein de sa délégation. Le Service de la séance de l’Assemblée examine les pouvoirs d’une délégation sous l’angle procédural, avant qu’ils soient transmis à l’Assemblée (ou à la Commission permanente) pour ratification.
6.6 En cas de difficultés, le Service de la séance peut demander des éclaircissements au secrétariat de la délégation nationale concernée. Le Service de la séance informe le Président de l’Assemblée s’il existe un problème potentiel à résoudre;
6.7 L’appréciation de l’équilibre politique d’une délégation nationale, pour évaluer la «représentation équitable», prend en considération tant les représentants que les suppléants;
6.8 Pour un parlement bicaméral, le caractère équitable de la représentation est vérifié au niveau de la délégation dans son ensemble (et non des membres de chaque chambre);
6.9 Les parlements qui comptent de nombreux groupes politiques mais disposent d’un nombre limité de sièges à l’Assemblée peuvent à juste titre faire état des difficultés à remplir la condition d’une «représentation équitable» (article 6.2.a: «dans la mesure où le nombre de leurs membres le permet …»);
6.10 Quand un parlement se compose principalement de deux grands groupes politiques représentant respectivement la majorité et l’opposition, aux côtés de plusieurs partis d’opposition très petits, il est préférable de ne pas répartir les sièges à parts égales entre les deux principaux groupes, mais d’associer d’autres groupes pour améliorer le pluralisme de la délégation. Pendant la durée de la législature, la possibilité d’une rotation annuelle des membres de la délégation pourrait être envisagée pour les petits groupes politiques;
6.11 En cas de problèmes dans la désignation des membres d’une délégation, des «efforts» semblent pouvoir être demandés au(x) groupe(s) politique(s) qui soutien(nen)t le gouvernement, notamment afin de promouvoir une meilleure représentation de l’opposition. Les candidats proposés par un groupe politique doivent en général être acceptés comme membres, titulaires ou suppléants, s’ils satisfont les critères prévus par les règles nationales de procédure;
6.12 Si, en raison du nombre limité de sièges d’une délégation et de la petite taille des partis d’opposition, il n’est pas possible de désigner au moins un membre de l’opposition comme représentant de la délégation, il convient de veiller à ce que les membres de l’opposition qui sont suppléants puissent se rendre à Strasbourg et que l’occasion leur soit donnée d’assurer la suppléance pour les représentants de leur délégation.

B Exposé des motifs, par M. Kox, rapporteur

1 Introduction

1 Lors de la réunion du Bureau de l’Assemblée, le 25 janvier 2010, des questions relatives aux pouvoirs des délégations nationales ont été soulevées. Le Bureau a alors chargé la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles de lui remettre un avis sur les critères permettant de déterminer si les partis ou groupes politiques existant dans les parlements nationaux étaient équitablement représentés dans les délégations nationales (article 6.2.a du Règlement de l’Assemblée).
2 La commission a approuvé un avis le 26 avril 2010 et l’a communiqué au Bureau de l’Assemblée. Lors de sa réunion du 30 avril 2010, le Bureau a chargé la commission d’élaborer un rapport sur la «représentation équitable des partis ou groupes politiques au sein des délégations nationales à l’Assemblée parlementaire».
3 Le présent rapport présente les dispositions visant à garantir une représentation équitable des partis et groupes politiques dans les délégations nationales, rappelle leur origine, et donne des indications sur leur interprétation et l’usage concret qui en est fait à l’Assemblée. Il formule, enfin, une proposition à l’attention des parlements nationaux et de l’Assemblée elle-même, énonçant les principes à prendre en compte s’agissant d’évaluer la composition pluraliste des délégations nationales.

2 Les dispositions en vigueur et leur origine

2.1 Généralités

4 Le Statut du Conseil de l’Europe n’aborde pas la question de la composition politique des délégations nationales auprès de l’Assemblée. Toutefois, le respect des principes démocratiques consacrés dans le préambule du Statut du Conseil de l’Europe impose aux Etats membres l’obligation morale d’assurer une composition «pluraliste» des délégations parlementaires auprès de l’Assemblée. C’est le Règlement de l’Assemblée qui est venu matérialiser cette obligationNote, en fixant les critères précis de la composition des délégations nationales.
5 S’agissant de leur composition politique, l’article 6.2.a en vigueur dispose que:
«Dans la mesure où le nombre de leurs membres le permet, les délégations parlementaires nationales doivent être composées de façon à assurer une représentation équitable des partis ou groupes politiques existant dans leurs parlements. (….) Chaque parlement informe l’Assemblée des méthodes d’attribution des sièges au sein de sa délégation (…).»Note
6 Les pouvoirs non encore ratifiés d’une délégation nationale peuvent être contestés en se fondant sur des raisons formelles basées sur «les principes énoncés dans l’article 6.2 du Règlement selon lesquelles les délégations parlementaires nationales doivent être composées de façon à assurer une représentation équitable des partis ou groupes politiques existant dans leurs parlements (…)» (article 7.1.b).

2.2 Origine de l’article 6.2.aNote

7 L’inclusion dans le Règlement d’une disposition relative à la composition politique des délégations nationales remonte à 1989, cette disposition ayant été modifiée par la suite à deux reprises, en 1996 et en 1999.
8 En 1989, la Résolution 932 (1989) a modifié l’article 6.5 du Règlement de l’Assemblée comme suit:
«Les pouvoirs faisant l’objet d’une réclamation ou d’une contestation sont renvoyés sans débat à la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles. Toute réclamation ou contestation doit être motivée et se fonder sur une ou plusieurs des dispositions applicables du Statut (dont notamment les articles 3, 25 et 26), y compris les principes démocratiques consacrés dans son préambule et, en particulier, le principe de délégations parlementaires nationales reflétant les divers courants d’opinion de leurs parlements.»Note
9 En 1994 et 1995, le Bureau a évoqué les problèmes relatifs aux méthodes de sélection des membres des délégations nationales, y compris la non-représentation dans les délégations nationales de certains groupes politiques présents dans les parlements nationaux. Il a par conséquent demandé à la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles d’examiner les droits qu’ont les groupes minoritaires au sein des parlements nationaux à être représentés dans la délégation auprès de l’Assemblée. La Résolution 1104 (1996) relative à la désignation des délégations nationales à l’Assemblée parlementaire, adoptée alors, en modifiant l’article 6 du Règlement, a renforcé les moyens de l’Assemblée de contrôler le respect du principe de la composition pluraliste des délégations nationales:
«5. Dans la mesure où le nombre de leurs membres le permet, les délégations nationales à l’Assemblée doivent être composées de façon à assurer une représentation équitable des partis ou forces politiques présents dans leurs parlements.6. Quand le parlement d’un Etat membre désigne une nouvelle délégation à l’Assemblée parlementaire, à l’ouverture de l’année parlementaire de celle-là ou à la suite d’élections parlementaires, il indiquera les méthodes pour la distribution des sièges de la délégation entre les groupes politiques existant en son sein.»
10 Le libellé actuel de l’article 6.2.a (voir paragraphe 5 supra) a été adopté à l’occasion de la révision du Règlement de l’Assemblée en novembre 1999 (Résolution 1202 (1999)).
11 Il est intéressant de relever que l’Assemblée, dans les textes qu’elle a successivement adoptés entre 1989 et 1999, utilise des formulations différentes pour traduire le principe qu’elle entend consacrer de la représentation politique équitable des délégations nationales à l’Assemblée parlementaire:

3 Eléments d’interprétation et usage concret par l’Assemblée des termes «représentation équitable» figurant à l’article 6.2.a

3.1 Généralités

12 La procédure suivie par les parlements nationaux pour désigner leur délégation nationale à l’Assemblée est fixée par chaque parlement et elle varie donc d’un pays à l’autre: désignation par les partis ou groupes politiques eux-mêmes proportionnellement à leurs effectifs, désignation par commun accord entre les groupes, désignation par le président du parlement après consultation des groupes, etc.
13 La notion de «représentation équitable» n’a pas fait l’objet d’une interprétation officielle de l’Assemblée, qui n’a pas fixé de critères précis pour évaluer si une délégation nationale assure une représentation équitable des partis ou groupes politiques qui composent son parlementNote.
14 Il ressort clairement de l’article 6.2.a du Règlement que l’Assemblée retient une notion d’équité, et non de proportionnalité (arithmétique) pour apprécier le principe de la composition politiquement équitable des délégations. Ainsi que cela est précisé dans le Règlement («Dans la mesure où le nombre de leurs membres le permet…»), les parlements nationaux bénéficient d’une marge d’appréciation dans la composition de leurs délégationsNote. Une représentation rigoureuse des groupes politiques d’un parlement à l’Assemblée ne peut à l’évidence être assurée lorsque leur nombre est supérieur à celui des sièges à pourvoir à l’AssembléeNote. De plus, la pratique suivie depuis longtemps par l’Assemblée veut que l’appréciation de l’équilibre politique d’une délégation nationale prenne en considération tant les représentants que les suppléants. Si les deux chambres d’un parlement membre sont représentées dans la délégation à l’Assemblée, il sera vérifié si la délégation dans son ensemble (et non les «sous-délégations» de chaque chambre) représente équitablement les partis ou groupes politiques respectifs.
15 Il arrive exceptionnellement que le parlement d’un Etat membre soit représenté pour une courte période par une délégation incomplète faute d’accord (global), à ce stade, entre les groupes politiques en son sein ou du fait de l’impossibilité momentanée pour un groupe politique ayant droit à un ou plusieurs sièges dans la délégation de faire des nominations. Pareille situation ne pose pas problème pour autant qu’elle ne perdure pas. L’Assemblée a ratifié à plusieurs reprises déjà les pouvoirs de délégations incomplètesNote.
16 D’autres considérations majeures quant à l’interprétation de la notion de «représentation équitable» figurent dans les trois rapports ayant servi de base à la Recommandation 1027 (1986) et aux Résolutions 932 (1989) et 1104 (1996) (voir infra). Le défaut de «représentation équitable» a été invoqué à plusieurs reprises dans le cadre de la ratification des pouvoirs, et il en a également été question en certaines occasions au Bureau de l’Assemblée. Nous y reviendrons plus avant.

3.2 Débats du 29 janvier 1986 à l’Assemblée et du 7 novembre 1996 à la Commission permanente, et rapports y afférents

17 Les rapports qui sont à l’origine de la Recommandation 1027 (1986) et de la Résolution 932 (1989) indiquent que l’Assemblée devait éviter de s’immiscer dans les détails du dosage de la composition politique des délégations des parlements nationaux. L’Assemblée devait tout simplement vérifier que les grands courants politiques présents dans un parlement donné étaient représentés et que la délégation comprenait notamment des représentants de partis se trouvant dans l’opposition (Doc. 5497, paragraphe 7, et Doc. 6101, paragraphe 11).
18 Lors du débat du 29 janvier 1986 à l’Assemblée consacré à l’amendement des articles 14 et 25 du Statut du Conseil de l’Europe, le rapporteur a déclaré: «Cela ne signifie pas qu’il faudra se livrer à des comptes d’apothicaire pour constituer les délégations, mais il s’agit de faire en sorte que les délégués qui viennent ici représentent effectivement leur parlement et les forces politiques présentes dans leur pays. (…) Il s’agit là d’une disposition qui contribuera à ce que chacun de nous puisse vraiment s’exprimer au nom de son pays.»Note Plusieurs autres observations importantes ont été faites lors de ce même débat:
  • la proposition de deux membres de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, saisie pour avis du rapport présenté, de remplacer les termes «représentation équitable» par «représentation proportionnelle» n’a pas été retenue par la commission, au motif que la commission considérait que les deux mots ont le même sens;
  • il y a toujours un danger qu’un suppléant qui représente un petit parti, qui ne peut pas bénéficier d’un siège de titulaire, ne puisse prendre la parole à l’Assemblée;
  • il faut veiller à ce que chaque délégation comprenne des représentants des partis d’oppositionNote.
19 Le rapport ayant servi de base à la Résolution 1004 (1996) sur la désignation des délégations nationales à l’Assemblée parlementaire (Doc. 7627) décrit les méthodes de désignation de ces délégations, en abordant également les particularités propres aux parlements bicaméraux. Il comporte plusieurs passages importants:
  • il n’existe pas de procédure nationale normalisée pour la désignation des délégations à l’Assemblée (paragraphe 1);
  • en général, les sièges dans une délégation à l’Assemblée sont répartis entre les groupes politiques des parlements nationaux soit à la proportionnelle, soit après accord entre ces groupes; les parlements (chambres) élisent les membres ou approuvent l’accord; dans certains parlements, les listes électorales représentant moins de 5 % des membres ne sont pas prises en considération pour faire partie de la délégation à l’Assemblée parlementaire (paragraphe 8);
  • l’Assemblée a toujours affirmé que les parlements nationaux ont une large marge d’appréciation pour la nomination de leurs délégations; elle doit éviter toute ingérence dans le détail du dosage politique au sein des délégations nationales (paragraphe 15);
  • dans le même temps, l’Assemblée est appelée, par la procédure de vérification des pouvoirs, à faire respecter les valeurs fondamentales du Conseil (prééminence du droit, respect des droits de l’homme et démocratie pluraliste) (paragraphe 16);
  • l’Assemblée ne doit intervenir, sauf urgence, qu’après épuisement des moyens de recours nationaux (par exemple, appel devant les instances compétentes du parlement national ou recours constitutionnel) (paragraphe 17);
  • il paraîtrait difficile que l’Assemblée disposât que, si un groupe politique d’un parlement national (qui peut prétendre, d’après les dispositions internes, être représenté dans la délégation auprès de l’Assemblée) présente le nombre requis de candidatures, le parlement doit automatiquement accepter la ou les candidatures (paragraphe 23);
  • une représentativité rigoureuse de toutes les forces politiques ne pourra jamais être assurée dans les parlements membres qui ont un nombre de sièges limité à l’Assemblée et un nombre de groupes politiques supérieur à celui des sièges à pourvoir (paragraphe 24);
  • toutefois, l’Assemblée ne peut rester indifférente à des conflits de désignation dans les parlements nationaux (paragraphe 25) et elle pourrait envisager la possibilité de faire des recommandations à un parlement national ayant des difficultés dans la désignation des membres de sa délégation (paragraphe 28).
20 Lors de la présentation de ce rapport devant la Commission permanente le 7 novembre 1996, le rapporteur a déclaré que l’objectif de la résolution était d’assurer une participation équitable de tous les groupes ou forces politiques dans les délégations nationales de l’Assemblée (AS/Per (1996) PV 4, point 16.a). Il ne s’agissait pas de prescrire la méthode de désignation de leurs membres, mais de demander à chaque parlement d’informer l’Assemblée de la méthode utilisée, de façon que cette dernière puisse procéder aux vérifications les concernant.

3.3 Rôle du Service de la séance de l’Assemblée à la réception des pouvoirs et avant leur soumission à l’Assemblée pour ratification

21 Le Service de la séance de l’Assemblée a pour mission de conseiller le Président de l’Assemblée sur toutes les questions de procédure, y compris les pouvoirs. En conséquence, les pouvoirs remis au Président conformément à l’article 6.1 du Règlement sont d’abord examinés sous l’angle procédural par le Service de la séance, avant d’être transmis à l’Assemblée (ou à la Commission permanente) pour ratification.
22 Cet examen consiste en particulier à vérifier que la méthode d’attribution des sièges au sein de la délégation nationale (dont l’Assemblée doit être informée par les parlements respectifs en vertu de l’article 6.2.a) a été appliquée équitablement et sans discrimination. En cas de difficultés, le Service de la séance peut demander des éclaircissements au secrétariat de la délégation nationale concernée. Cela a souvent permis de régler des problèmes avant que les pouvoirs soient examinés en séance plénière. Dans les autres cas, le Président est informé du problème potentiel à résoudre.

3.4 Contestation de pouvoirs portant sur une représentation équitable

23 Parmi les huit casNote où les pouvoirs de délégations nationales ont été contestés pour des raisons formelles, la représentation équitable (article 6.2.a du Règlement de l’Assemblée) a été directement ou indirectement mise en cause à six reprises. Dans les trois cas les plus récents (Albanie, Arménie, Moldova), le déséquilibre de la représentation politique constituait la principale pierre d’achoppement:
  • droit d’un groupe à être représenté au sein de la délégation par un représentant et non par un suppléant (Arménie);
  • désignation d’une délégation (incomplète) en violation des dispositions nationales (constitution de la délégation à partir des groupes parlementaires selon la règle de la proportionnalité) (Moldova);
  • réduction du nombre de sièges de représentants du principal parti d’opposition (Albanie).

3.4.1 Contestation des pouvoirs des délégations de l’Albanie, de l’Arménie et de la Moldova

3.4.1.1 Délégation parlementaire albanaise

24 La commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles a été amenée, en janvier 2010, à examiner la question de la composition de la délégation albanaise. Le Parlement albanais comptait six groupes politiques et disposait de quatre sièges de représentants et autant de sièges de suppléants à l’Assemblée parlementaire. La principale formation politique soutenant le Gouvernement albanais possédait environ 48 % des sièges au parlement et le principal groupe d’opposition réunissait quelque 46 % des sièges, les quatre partis politiques restants se partageant à peine 6 % des sièges. Or, le principal groupe politique de la majorité détenait deux sièges de représentants et deux sièges de suppléants dans la délégation à l’Assemblée, alors que le principal parti d’opposition disposait d’un seul siège de suppléant (et des deux sièges encore vacants, un de représentant et un de suppléant), un siège de représentant ayant été attribué au quatrième groupe politique au Parlement albanais qui ne faisait pas partie de la majorité gouvernementale.
25 La commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles a jugé cette composition conforme à l’article 6 du Règlement, étant donné que les deux sièges vacants étaient réservés à l’opposition. Elle a estimé judicieux d’attribuer à une deuxième formation de l’opposition un siège de la délégation et d’en renforcer ainsi le pluralisme. D’un point de vue strictement arithmétique, cela désavantageait un autre groupe politique – le troisième en nombre de sièges au Parlement albanais –, mais cette formation faisait partie de la majorité.

3.4.1.2 Délégation parlementaire arménienne

26 En janvier 2010, la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles a aussi été amenée à préciser l’interprétation du Règlement à propos de la place de l’opposition parlementaire, s’agissant de la composition de la délégation parlementaire arménienne. La commission, constatant que l’opposition occupait deux sièges sur les huit que compte la délégation arménienne (un siège de représentant sur quatre et un siège de suppléant sur quatre), conclut à la conformité de sa composition à l’article 6.2, nonobstant le fait qu’un membre de l’opposition, représentant en 2009, était devenu suppléant dans la délégation en 2010. En cela, la commission a retenu le principe d’une évaluation du nombre total des membres de la délégation, quel que soit leur statut, pour apprécier le respect de l’équilibre politique.

3.4.1.3 Délégation parlementaire moldove

27 S’agissant enfin des pouvoirs de la délégation moldove, l’Assemblée a été amenée, en septembre 2009, à vérifier si l’attribution de trois sièges de représentants et d’un siège de suppléant aux quatre groupes politiques de la majorité, et de deux sièges de représentants à la formation d’opposition, était conforme à la notion de représentation équitable. La Moldova dispose de 10 sièges à l’Assemblée parlementaire (cinq représentants et cinq suppléants). Au sein du Parlement moldove, les quatre partis de la majorité détenaient 53 sièges et l’opposition 48. L’Assemblée a conclu que cette situation était conforme à l’article 6.2. Quant à l’autre objection soulevée, celle de la composition incomplète de la délégation moldove, la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles a fait observer qu’il ne s’agissait pas d’une situation exceptionnelle et que l’Assemblée avait ratifié en plusieurs occasions déjà les pouvoirs de délégations incomplètes. Elle a néanmoins invité la commission de suivi à charger ses corapporteurs pour la Moldova de demander de manière urgente aux autorités parlementaires moldoves concernées de préciser leurs intentions quant aux quatre sièges vacants de suppléants dans la délégation moldove.

3.4.2 Contestation des pouvoirs de la délégation du Royaume-Uni

28 Le rapport de 1992 concernant les pouvoirs de la délégation du Royaume-Uni (Doc. 6610) contient un certain nombre d’éléments importants sur la question de la représentation équitable. Il est vrai qu’il a été rédigé à une époque où la disposition déterminante du Règlement était formulée en des termes moins forts qu’aujourd’hui («… le principe de délégations nationales reflétant les divers courants d’opinion de leurs parlements»). Le rapport indique, au paragraphe 12, que la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles n’a pas autorité pour examiner dans le détail l’équilibre politique au sein de la délégation du Royaume-Uni, ni d’ailleurs au sein de toute autre délégation à l’Assemblée. Aux yeux du rapporteur, la disposition en question n’exige pas que la délégation reflète exactement l’équilibre des partis et des opinions au sein du parlement. De plus, il rappelle le principe suivant lequel l’Assemblée doit s’efforcer d’éviter toute ingérence dans le dosage politique au sein des délégations nationales. Ce pourrait être une tâche ingrate dans plus d’un cas.

3.4.3 Contestation des pouvoirs d’une délégation d’invité spécial (Arménie)

29 Un parlement jouissant du statut d’invité spécial doit désigner une délégation reflétant les divers courants d’opinion en son sein. En 1998, les pouvoirs de la délégation d’invité spécial de l’Arménie ont été contestés au motif que le plus grand parti d’opposition, réunissant 50 des 149 membres du Parlement arménien, avait été exclu de la délégation à l’Assemblée. La commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles avait alors conclu que l’on ne pouvait pas considérer qu’une délégation ne comportant aucun représentant du principal parti d’opposition reflétait les divers courants d’opinions représentés au sein du parlement; elle avait recommandé à l’Assemblée de ratifier les pouvoirs de la délégation, sous réserve qu’un siège reste vacant pour un représentant de l’oppositionNote. Un deuxième rapport, préparé à la suite d’une visite dans le pays (Doc. 8292, addendum I) souligna qu’il n’incombait pas au rapporteur, d’après le Règlement, de réparer ce qui semblait une injustice dans la composition passée de la délégation, ni de prendre en compte la composition de la délégation du Parlement arménien auprès d’autres organisations internationales. Toute évaluation de la représentativité de la délégation arménienne devait intervenir sur la base des chiffres disponibles pour le parlement actuel (tel qu’il se composait alors). On relèvera que les deux rapports renvoient au «principal» parti d’opposition et aux «principaux» courants d’opinion.

4 Synthèse et propositions

30 Le parlement d’un Etat membre du Conseil de l’Europe s’acquitte d’une responsabilité importante quand il nomme une délégation à l’Assemblée parlementaire avec une représentation équilibrée des partis ou groupes politiques qui le composent. En principe, les dispositions qui régissent une telle désignation au plan national garantissent une représentation proportionnelle des partis ou groupes politiques dans les délégations à l’Assemblée élues ou approuvées par les divers parlements.
31 Dans la pratique, l’Assemblée a toutefois constaté que, dans quelques Etats membres, certes peu nombreux, des litiges surviennent régulièrement à propos des nominations des délégations par les parlements nationaux, ce qui appelle une intervention de l’Assemblée.

4.1 Portée de l’intervention de l’Assemblée

32 Il est difficile d’établir dans quelle mesure l’Assemblée peut «contrôler» le respect par les parlements nationaux de la condition d’une «représentation équitable» des partis et groupes politiques dans ses délégations. La difficulté s’explique par la nécessité de trouver un équilibre entre deux principes antagonistes en présence.
33 D’une part, le Statut du Conseil de l’Europe (article 28.c.iv) charge l’Assemblée de la vérification des pouvoirs. Etant donné le ferme attachement du Conseil de l’Europe aux valeurs européennes (primauté du droit, respect des droits de l’homme et principe de la démocratie pluraliste), il est évident que l’Assemblée tient au respect de ces valeurs en rapport avec les pouvoirs de ses membres. Leur vérification permet d’évaluer la légitimité démocratique. De plus, l’Assemblée ne saurait rester indifférente aux dissensions provoquées par les nominations au sein des parlements nationaux quand elles vont au-delà des tensions normales entre groupes politiques et trahissent un certain malaise dans la pratique du pluralisme, ainsi que des déficiences dans la méthode de désignation des membres des délégations de certains parlements.
34 D’autre part, aucune disposition du Statut du Conseil de l’Europe ni aucun autre texte européen ne régit en détail la désignation des délégations nationales auprès de l’Assemblée par les parlements nationaux, ce qui leur confère par conséquent une grande autonomie. Les délégations à l’Assemblée sont en général élues par les parlements nationaux et jouissent donc d’une légitimité considérableNote.
35 La responsabilité de veiller à la représentation équitable des partis et groupes politiques d’un parlement national au sein d’une délégation à l’Assemblée parlementaire incombe donc essentiellement au parlement national. La vérification des pouvoirs ne donne à l’Assemblée qu’un rôle subsidiaire mais néanmoins important dans ce contexte. En cas de problèmes dans la désignation des délégations, toutes les possibilités de recours au niveau national doivent être épuisées avant que la question soit soulevée devant l’Assemblée parlementaire.
36 Cela limite la marge de manœuvre de l’Assemblée. Pourtant, l’Assemblée devrait avoir, et a déjà pris, la liberté d’exprimer son avis quand elle constate des carences formelles et procédurales liées au non-respect des procédures nationales et quand des décisions manifestement inéquitables et indéfendables ont été prises à l’heure de composer des délégations. S’il s’avère, en particulier, qu’aucun membre de l’opposition ne figure dans une délégation, ses pouvoirs ne peuvent être ratifiés.
37 En cas de pouvoirs qui posent problème, il serait utile que l’Assemblée puisse plus fréquemment demander des informations aux parlements concernés et adresser davantage de recommandations à tout parlement national rencontrant des difficultés pour nommer les membres de sa délégation. Dans de tels cas, c’est la commission de suivi qui a été chargée de ces démarches.

4.2 Mesures diverses

4.2.1 Informations à communiquer lors de la remise des pouvoirs

38 La disposition prévue à l’article 6.2.a prévoyant que «Chaque parlement informe l’Assemblée des méthodes d’attribution des sièges au sein de sa délégation» n’est pas suivie rigoureusement par tous les parlements, certains d’entre eux omettant cette indication lors de la transmission des pouvoirs des nouvelles délégations. Il serait donc utile que le Secrétaire général de l’Assemblée signale cette situation aux délégations concernées.
39 Par ailleurs, il serait également très utile que, lors de la transmission des pouvoirs au Président de l’Assemblée, les parlements indiquent de quel côté se rangent les groupes politiques – majorité ou opposition – dans le gouvernement de l’Etat concerné. Le cas échéant, ils pourraient également faire état dans leur courrier des difficultés éventuelles à présenter une délégation complète ou de toute autre information de nature à permettre à l’Assemblée de mieux comprendre leurs choix lors de la désignation de la délégation (par exemple, des équilibrages opérés dans les délégations par rapport à celles auprès d’autres instances internationales).

4.2.2 Garanties quant à la participation des suppléants aux travaux de l’Assemblée et de ses commissions

40 Un problème supplémentaire qui est apparu dans le contexte de la composition des délégations est la garantie que les membres de l’opposition, quand ils sont représentés dans la délégation seulement par des suppléants, puissent participer aux sessions plénières et aux réunions des commissionsNote, et qu’ils aient la possibilité de remplacer des représentants pendant les sessions plénières et les réunions des commissions, ce qui leur permettrait de s’exprimer et de voter.
41 Pour que les suppléants soient en mesure de faire entendre leur voix à l’Assemblée, il faut que leurs frais de déplacement sur Strasbourg soient pris en charge. Le risque existe que de plus en plus de parlements envisagent de ne plus financer la participation de suppléants aux sessions plénières à Strasbourg et aux réunions des commissions de l’Assemblée. En 2009 déjà, la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles avait fait part de son inquiétude à l’idée qu’une délégation n’occupe pas l’ensemble de ses sièges pour des raisons budgétairesNote.
42 Pour l’heure, de telles considérations restant limitées, l’Assemblée n’en est pas encore à devoir déterminer à partir de ses seuls représentants si une délégation nationale offre une représentation équitable des partis ou groupes politiques siégeant au parlement. Il est clair que, si les restrictions budgétaires subies par les parlements les conduisaient à réduire la participation de leurs membres aux travaux de l’Assemblée, celle-ci devra alors s’assurer que cela ne se fait pas au détriment de la participation effective des représentants des partis d’opposition.

4.3 Projet de principes visant à garantir une représentation équitable des partis ou groupes politiques dans les délégations

43 Dans la mesure où l’Assemblée a une marge de manœuvre limitée (voir paragraphes 32 à 36 ci-dessus) et où une flexibilité est nécessaire pour s’assurer que les partis et groupes politiques existant dans un parlement national sont équitablement représentés dans la délégation nationale à l’Assemblée, il n’est pas souhaitable de compléter le Règlement par des dispositions indiquant de manière stricte comment garantir une «représentation équitable».
44 Il serait plus judicieux que l’Assemblée fixe certains principes à prendre en compte lors de l’examen du caractère équitable de la représentation des partis et groupes politiques dans les délégations nationales. Ces principes pourraient être éventuellement intégrés dans les textes pararéglementaires.
45 Les principes suivants, qui découlent des rapports et de la pratique pertinents de l’Assemblée (paragraphes 12 à 29 ci-dessus) en matière de vérification des pouvoirs des délégations nationales, s’appliquent s’agissant d’apprécier si les partis ou groupes politiques sont équitablement représentés dans les délégations nationales auprès de l’Assemblée parlementaire:
45.1 Le Règlement de l’Assemblée ne définit pas ce que l’on entend par «équitable» et, lorsqu’on examine la question de la «représentation équitable», il est cohérent de se référer à la signification habituelle: honnête, impartial, juste, correct, non discriminatoire.
45.2 Il appartient aux parlements nationaux de décider de la composition de leur délégation à l’Assemblée parlementaire. Comme il n’existe pas de procédure normalisée pour la désignation des délégations à l’Assemblée par les parlements nationaux, le pouvoir discrétionnaire des parlements nationaux doit, en général, être respecté. L’Assemblée devrait éviter de s’immiscer dans les détails du dosage de la composition politique d’une délégation.
45.3 Les décisions des parlements en matière de désignations doivent respecter les procédures nationales et être, dans l’ensemble, équitables, à savoir honnêtes, impartiales, justes, correctes, non discriminatoires. Les règles nationales de procédure doivent aussi respecter les valeurs fondamentales du Conseil de l’Europe (prééminence du droit, respect des droits de l’homme et de la démocratie pluraliste).
45.4 Sur la base des informations communiquées par les parlements à propos des méthodes d’attribution des sièges au sein de leur délégation, l’Assemblée évalue simplement si la représentation des groupes politiques du parlement est équitable, mais pas si elle est proportionnelle.
45.5 Conformément à l’article 6.2.a du Règlement de l’Assemblée, chaque parlement national informe l’Assemblée des méthodes d’attribution des sièges au sein de sa délégation. Le Service de la séance de l’Assemblée examine les pouvoirs d’une délégation sous l’angle procédural, avant qu’ils soient transmis à l’Assemblée (ou à la Commission permanente) pour ratification.
45.6 En cas de difficultés, le Service de la séance peut demander des éclaircissements au secrétariat de la délégation nationale concernée. Le Service de la séance informe le Président de l’Assemblée s’il existe un problème potentiel à résoudre.
45.7 L’appréciation de l’équilibre politique d’une délégation nationale, pour évaluer la «représentation équitable», prend en considération tant les représentants que les suppléants.
45.8 Pour un parlement bicaméral, le caractère équitable de la représentation est vérifié au niveau de la délégation dans son ensemble (et non des membres de chaque chambre).
45.9 Les parlements qui comptent de nombreux groupes politiques mais disposent d’un nombre limité de sièges à l’Assemblée peuvent à juste titre faire état des difficultés à remplir la condition d’une «représentation équitable» (article 6.2.a: «dans la mesure où le nombre de leurs membres le permet…»).
45.10 Quand un parlement se compose principalement de deux grands groupes politiques représentant respectivement la majorité et l’opposition, aux côtés de plusieurs partis d’opposition très petits, il est préférable de ne pas répartir les sièges à parts égales entre les deux principaux groupes, mais d’associer d’autres groupes pour améliorer le pluralisme de la délégation. Pendant la durée de la législature, la possibilité d’une rotation annuelle des membres de la délégation pourrait être envisagée pour les petits groupes politiques.
45.11 En cas de problèmes dans la désignation des membres d’une délégation, des «efforts» semblent pouvoir être demandés au(x) groupe(s) politique(s) qui soutien(nen)t le gouvernement, notamment afin de promouvoir une meilleure représentation de l’opposition. Les candidats proposés par un groupe politique doivent en général être acceptés comme membres, titulaires ou suppléants, s’ils satisfont aux critères prévus par les règles nationales de procédure.
45.12 Si, en raison du nombre limité de sièges d’une délégation et de la petite taille des partis d’opposition, il n’est pas possible de désigner au moins un membre de l’opposition comme représentant de la délégation, il convient de veiller à ce que les membres de l’opposition qui sont suppléants puissent se rendre à Strasbourg et que l’occasion leur soit donnée d’assurer la suppléance pour les représentants de leur délégation.
46 Les parlements nationaux sont invités à prendre en compte ces principes relatifs à l’interprétation de la notion de représentation équitable lorsqu’ils constituent leurs délégations nationales.

Annexe – Origine de l’article 6.2.a du Règlement de l’Assemblée

Généralités

1 La vérification des pouvoirs est, à certains égards, «un test de légitimité démocratique»Note. Dès 1948-1949 il avait été proposéNote, en rapport avec les travaux préparatoires pour le Conseil de l’Europe, que les délégations nationales auprès de l’Assemblée parlementaire reflètent la composition politique de leur parlement. Toutefois, aucune disposition explicite ne fut insérée à cette fin dans le Statut du Conseil de l’Europe ou dans le Règlement de l’Assemblée.
2 La nécessité de respecter les principes démocratiques consacrés par le préambule du Statut du Conseil de l’Europe impose aux Etats l’obligation morale de veiller à ce que la composition de la délégation de leur parlement national auprès de l’Assemblée soit «pluraliste»Note. Même si cette obligation morale est devenue une sorte de principe tacite dans la pratique de l’Assemblée, elle a parfois suscité de grands problèmes. Rappelons à cet égard que (pour des motifs autres que la composition politique de la délégation nationale) Chypre n’était pas représenté à l’Assemblée pendant dix-neuf ans (1964-1983) et la Turquie pendant trois ans (février 1981-janvier 1984). En raison d’un conflit entre les deux principaux partis politiques du pays, la représentation de Malte à l’Assemblée a été interrompue en avril 1983. Il fallut attendre septembre 1985 pour que le Parlement maltais envoie à Strasbourg une délégation composée d’un seul membre, son président. Ses pouvoirs furent contestés car il ne s’agissait pas d’une délégation pluripartite et elle ne comprenait pas, en particulier, de représentants de l’opposition. Le problème fut finalement réglé par la nomination d’une délégation pleinement bipartite en janvier 1986.

Genèse de la Recommandation 1027 (1986) et de la Résolution 932 (1989)

1 Ces problèmes ont motivé plusieurs membres de l’Assemblée à déposer, en septembre 1983, une proposition de résolution relative à l’amendement des articles 14 et 25 du Statut du Conseil de l’Europe (Doc. 5139), dans laquelle il est notamment proposé d’ajouter à l’article 25 dudit Statut un nouveau paragraphe (d) ainsi rédigé: «Les délégations des membres doivent être composées de façon à assurer une représentation équitable des forces politiques présentes dans leur parlement.»
2 Le rapport élaboré à la suite du renvoi de la proposition aux commissions compétentes a abouti à l’adoption de la Recommandation 1027 (1986) relative à l’article 25 du Statut, qui proposait d’ajouter à l’article 25 un nouveau paragraphe (d) ainsi rédigé: «La délégation de chaque membre doit être composée de façon à assurer une représentation équitable des forces politiques présentes dans son parlement.»
3 La Recommandation 1027 (1986) visait principalement:
  • à renforcer le caractère pluraliste et démocratique et, par conséquent, la représentativité de l’Assemblée, et à consolider ainsi son rôle au sein du Conseil de l’Europe;
  • à codifier la pratique de l’AssembléeNote par rapport à l’article 25 du Statut;
  • à réagir à une accumulation d’expériences négatives qu’avait connues l’Assemblée.
4 Le Comité des Ministres a répondu en janvier 1987 (Doc. 5680) qu’il partageait les préoccupations de l’Assemblée dans ce domaine, mais qu’il ne disposait pas d’une majorité suffisante pour approuver les amendements proposés à l’article 25 du Statut, la plupart de ses délégations estimant qu’il existait d’autres moyens de mettre en œuvre cette proposition, tels qu’un amendement du Règlement de l’Assemblée. A la suite d’une demande de la commission des questions politiques du 3 novembre 1988, le Bureau a chargé la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles d’amender ce dernier dans le sens de la Recommandation 1027 (1986). Le 16 novembre de l’année suivante, la Commission permanente adoptait la Résolution 932 (1989), qui modifiait ainsi le paragraphe 5 de l’article 6 du Règlement de l’Assemblée:
«Les pouvoirs faisant l’objet d’une réclamation ou d’une contestation sont renvoyés sans débat à la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles. Toute réclamation ou contestation doit être motivée et se fonder sur une ou plusieurs des dispositions applicables du Statut (dont notamment les articles 3, 25 et 26), y compris les principes démocratiques consacrés dans son préambule et, en particulier, le principe de délégations parlementaires nationales reflétant les divers courants d’opinion de leurs parlements.»

Genèse de la Résolution 1104 (1996)

1 Les problèmes liés aux méthodes de sélection des membres des délégations nationales, y compris la non-représentation dans les délégations nationales de certains groupes politiques présents dans les parlements nationaux, ont été examinés par le Bureau lors de ses réunions du 27 juin 1994 (AS/Bur (1994) PV 8) et des 25 et 29 septembre 1995 (AS/Bur (1995) PV 14 et PV 15).
2 Le 8 novembre 1995, le Bureau a chargé l’un de ses membres (M. Schieder) de préparer une note étudiant le droit des groupes minoritaires au sein des parlements nationaux à être représentés dans la délégation à l’Assemblée conformément à leur nomination. Dans sa note (AS/Bur (1995) 135 rév.), M. Schieder a présenté son mandat comme suit: «(…) présenter des propositions qui pourraient servir de lignes directrices aux parlements nationaux en la matière et pour assurer en fin de compte une représentation la plus équitable possible des partis ou forces politiques au sein du parlement et l’application de règles communes de procédure en matière de désignations. En effet, pour l’heure, la procédure de désignation est fixée par chaque parlement. Le moment est sans doute venu d’essayer d’énoncer quelques règles communes.»
3 Le 22 janvier 1996, le Bureau de l’Assemblée a saisi la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles pour rapport, et le 7 novembre 1996 la Commission permanente adoptait la Résolution 1104 (1996) sur la désignation des délégations nationales à l’Assemblée parlementaire. La Résolution 1104 (1996), en modifiant l’article 6 du Règlement, a renforcé les moyens de l’Assemblée de contrôler le respect du principe de la composition pluraliste des délégations nationales:
«5. Dans la mesure où le nombre de leurs membres le permet, les délégations nationales à l’Assemblée doivent être composées de façon à assurer une représentation équitable des partis ou forces politiques présents dans leurs parlements.6. Quand le parlement d’un Etat membre désigne une nouvelle délégation à l’Assemblée parlementaire, à l’ouverture de l’année parlementaire de celle-là ou à la suite d’élections parlementaires, il indiquera les méthodes pour la distribution des sièges de la délégation entre les groupes politiques existant en son sein.»
4 Le texte actuel de l’article 6.2.a (voir le paragraphe 5 de l’exposé des motifs) a été adopté dans le cadre de la révision du Règlement de l’Assemblée opérée en novembre 1999 (Résolution 1202 (1999)).
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