B Exposé des motifs, par M. Mendes Bota,
rapporteur
1 Introduction
1. Le 19 janvier 2011, les Délégués des Ministres ont
invité l’Assemblée parlementaire à présenter, dans les meilleurs
délais, un avis sur le projet de convention du Conseil de l’Europe
sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes
et la violence domestique.
2. Le Bureau de l’Assemblée a confié cette tâche à la commission
sur l’égalité des chances pour les femmes et les hommes. J’ai été
nommé rapporteur, du fait que j’avais déjà exercé ces fonctions
dans le cas de la
Résolution
1635 (2008) et de la
Recommandation 1847 (2008) «Combattre
la violence à l’égard des femmes: pour une convention du Conseil
de l’Europe», ainsi que de la
Résolution
1582 (2007) et de la
Recommandation 1817 (2007) «Les
parlements unis pour combattre la violence domestique contre les femmes»:
évaluation à mi-parcours de la campagne. J’ai eu également le privilège
d’assister, en tant que représentant de l’Assemblée, aux neuf réunions
du Comité ad hoc pour prévenir et combattre la violence à l’égard
des femmes et la violence domestique (CAHVIO).
2 L’engagement de l’Assemblée en matière
de lutte contre la violence à l’égard des femmes
3. La violence à l’égard des femmes, y compris la violence
domestique, est, en Europe, l’une des formes les plus graves de
violation des droits de l’homme fondée sur le genre. L’Assemblée
s’est fermement prononcée contre toutes les formes de violence à
l’égard des femmes en adoptant de très nombreuses résolutions et
recommandations dans ce domaine – notamment en ce qui concerne les
mutilations sexuelles féminines (
Résolution 1247 (2001)), la violence
domestique (
Résolution
1582 (2007), ainsi que les textes de 2007 et 2008 susmentionnés),
les prétendus «crimes d’honneur» (
Résolution 1327 (2003)), les mariages forcés
et mariages d’enfants (
Recommandation
1723 (2005)), le viol (
Recommandation 1777 (2007) sur les agressions
sexuelles liées aux «drogues du viol» et
Résolution 1691 (2009) sur le viol
des femmes, y compris le viol marital)) et la question des féminicides
(
Résolution 1654 (2009)).
4. En outre, de 2006 à 2008, l’Assemblée a joué un rôle très
important en assumantla dimension parlementaire
de la Campagne du Conseil de l’Europe «Mettre un terme à la violence
domestique à l’égard des femmes», et en mettant en place, à cet
effet, le Réseau des parlementaires de référence engagés dans la
lutte contre la violence à l’égard des femmes. En organisant des
débats parlementaires et des auditions sur la violence à l’égard
des femmes, mais également par l’intermédiaire d’entretiens et de
déclarations publics, les parlementaires ont considérablement contribué
à sensibiliser à la fois les législateurs et le grand public.
5. Parallèlement, à maintes reprises, l’Assemblée s’est déclarée
favorable à l’élaboration d’un instrument juridique du Conseil de
l’Europe définissant les normes les plus élevées en matière de prévention
de toutes les formes de violence à l’égard des femmes, y compris
la violence domestique, et de lutte contre de telles violences.
3 Observations générales sur le projet de convention
6. L’Assemblée doit soutenir le projet de convention
du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence
à l’égard des femmes et la violence domestique, en tant que premier
instrument juridiquement contraignant, au niveau mondial, spécialement
destiné à prévenir les formes les plus graves et les plus répandues
de violence fondée sur le genre, à s’en protéger et à les réprimer.
7. La violence à l’égard des femmes, y compris la violence domestique,
porte atteinte aux valeurs fondamentales du Conseil de l’Europe.
Une telle convention est nécessaire et attendue de longue date,
et l’Assemblée doit s’employer de son mieux à adopter un avis dans
les plus brefs délais – conformément à la demande du Comité des
Ministres.
8. Ce faisant, l’Assemblée a toutefois le droit et le devoir
de formuler un certain nombre de préoccupations.
9. Le champ d’application de la convention prévu au stade actuel
est ambitieux et d’une grande portée, puisqu’il inclut «toutes les
formes de violence à l’égard des femmes, y compris la violence domestique,
qui affecte les femmes de manière disproportionnée»; en outre, «les
Parties sont encouragées à appliquer la présente convention à
toutes les victimes de violence
domestique»
Note (italique
ajouté).
10. Il ne paraît pas approprié, à ce stade, que l’Assemblée remette
en question le compromis délicat auquel le CAHVIO est parvenu. Toutefois,
je crains qu’un champ d’application aussi étendu ne soit préjudiciable
à la mise en œuvre homogène de la convention pour les victimes des
différents types de violence et ne permette pas de prendre en compte
leurs besoins spécifiques.A
cet égard, je considère qu’il serait souhaitable d’adopter deux
protocoles distincts, respectivement sur les enfants et sur les
personnes âgées, afin de veiller à ce que des mécanismes de soutien
et de protection spécifiques soient disponibles pour ces groupes vulnérables
de victimes de violences fondées sur le genre ou domestiques.
11. Il convient de se féliciter de l’approche globale et exhaustive
du projet de convention,qui
recouvre tout à la fois la prévention de la violence à l’égard des
femmes, la protection des victimes, les poursuites judiciaires contre
les auteurs des violences et la question de politiques intégrées
(ce que l’on appelle parfois les «4 P»).
12. Le projet de convention doit être également apprécié pour
son caractère inédit et innovant: pour la première fois, une convention
internationale reconnaît un rôle spécifique aux parlements nationaux
dans le cadre d’une procédure de suivi. En fait, le suivi parlementaire
comportera deux niveaux: il sera assuré, d’une part, par les parlements
nationaux au niveau des pays et, d’autre part, au niveau européen,
par l’Assemblée parlementaire, qui sera régulièrement appelée à
faire le point sur la mise en œuvre de la convention
Note.
13. Il est cependant regrettable que la situation spécifique des
femmes migrantes n’ayant pas de permis de résidence régulier n’ait
pas été traitée convenablement. On peut également se préoccuper
du fait que la grande latitude laissée aux Etats parties et à l’Union
européenne concernant la formulation de réserves puisse conduire
à une application de la convention «à la carte».
14. Dans le cadre des contacts entre la commission et le Parlement
européen, la question de l’adhésion de l’Union européenne à la convention
devrait être soulevée, ainsi que la nécessité de garantir la synergie,
la cohérence et le même niveau élevé de normes en ce qui concerne
les activités que le Conseil de l’Europe et l’Union européenne entreprennent
dans le domaine de la violence à l’égard des femmes et de la violence domestique.
15. Le projet de convention du Conseil de l’Europe sur la prévention
et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence
domestique est une étape importante dans la bonne direction. Cependant,
il s’agit également d’un compromis entre les points de vue et préoccupations
divergents des 47 Etats membres ayant participé aux négociations.
Malheureusement, à certains égards, ce compromis a abouti à des
normes moins élevées que ce que l’on aurait pu espérer.
16. Afin que cette convention devienne une référence et un instrument
progressiste, confortant la vocation du Conseil de l’Europe à se
situer en première ligne dans le combat contre la violence faite
aux femmes et la violence domestique, certains amendements sont
nécessaires.
17. J’en appelle au Comité des Ministres pour qu’il prenne en
considération les propositions de l’Assemblée, afin que la convention
du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence
à l’égard des femmes et la violence domestique reflète les normes
les plus élevées dans le domaine des droits de l’homme, et que le
Conseil de l’Europe soit, une fois de plus, l’organisation phare.
18. Je souhaiterais également lancer un appel aux Etats membres
du Conseil de l’Europe: j’espère que les pays qui ne pourront pas
accepter l’ensemble des dispositions de la convention appuieront
néanmoins, sur le plan politique, le processus visant à l’adoption
finale de cet instrument et à son entrée en vigueur dans les meilleurs
délais.
4 Observations sur des articles spécifiques du projet
de convention
4.1 Article 1 – Buts de la convention
19. La dignité est un élément essentiel de l’éradication
de la violence à l’égard des femmes et doit inspirer la convention.
Il est donc important que cet élément soit expressément mentionné.
En outre, il convient d’indiquer clairement qu’il ne peut y avoir
aucune discrimination en matière de reconnaissance de la dignité des
femmes.
Amendement proposé :reformuler l’alinéa b comme suit:
«de contribuer à éliminer toutes les formes de discrimination
à l’égard des femmes et de promouvoir l’égalité de dignité pour
toutes les femmes et l’égalité réelle entre les femmes et les hommes,
y compris par l’autonomisation des femmes;».
4.2 Article 3 – Définitions
20. L’expression «violence à l’égard des femmes fondée
sur le genre», couramment utilisée dans la convention, ne correspond
pas au concept de «violence fondée sur le genre» auquel il est fait
référence dans un grand nombre d’instruments internationaux contraignants
et non contraignants, tels que:
- la
Recommandation générale no 19 du Comité pour l’élimination de la
discrimination à l’égard des femmes (1992) des Nations Unies;
- la Résolution 48/104 du 20 décembre 1993 de l’Assemblée
générale des Nations Unies (Déclaration sur l’élimination de la
violence à l’égard des femmes);
- la Déclaration et le Programme d’action de Beijing (1995);
- la Recommandation Rec(2002)5 du Comité des Ministres du
Conseil de l’Europe aux Etats membres sur la protection des femmes
contre la violence.
21. L’expression «violence fondée sur le genre» est également
utilisée dans les textes de l’Assemblée, tels que la
Résolution 1662 (2009) et
la
Recommandation 1868
(2009) «Agir pour combattre les violations des droits
de la personne humaine fondées sur le sexe, y compris les enlèvements
de femmes et de jeunes filles».
22. De même, cette expression est couramment utilisée dans tous
les documents de l’Union européenne.
23. L’ajout des mots «à l’égard des femmes» dans le texte de la
convention peut, au contraire, porter à confusion, car il pourrait
porter à croire que la «violence fondée sur le genre» et la «violence
à l’égard des femmes fondée sur le genre» sont deux concepts différents,
sur le plan juridique.
24. Enfin, le libellé actuel de l’article 3.d n’est
pas logique, étant donné qu’il stipule que «“la violence à l’égard
des femmes fondée sur le genre” (…) affecte les femmes de façon disproportionnée» [italique ajouté].
Amendement proposé :à l’article 3, alinéa d, supprimer les mots «à l’égard
des femmes».
25. Cette même modification devra être effectuée à l’article
14, paragraphe 1, et à l’article 60, paragraphe 1.
4.3 Article 4 – Droits fondamentaux, égalité et non-discrimination
26. La convention doit préciser clairement que les femmes
migrantes n’ayant pas de statut de résident régulier sont couvertes
par la convention.
Amendement proposé : à
l’article 4, paragraphe 3, après les mots «le statut de migrant
ou de réfugié», ajouter les mots «l’absence de statut juridique
en matière de résidence»;
4.4 Article 10 – Organe de coordination
27. Les collectivités territoriales devraient être expressément
mentionnées dans cet article, car elles jouent un rôle important.
Amendement proposé :à l’article 10, paragraphe 1,
après les mots «un ou plusieurs organes officiels», ajouter les
mots «, impliquant tous les niveaux de décision (gouvernement, parlement
et collectivités territoriales),».
4.5 Article 11 – Collecte des données et recherche
28. Les données sur la violence gagneraient à être harmonisées.
Amendement proposé :à l’article 11, paragraphe 1.a, après le mot «pertinentes», ajouter
les mots «et harmonisées».
4.6 Article 12 – Obligations générales
29. Cet article utilise l’expression «l’infériorité des
femmes» pour décrire les préjugés et les modes de comportement que
la convention vise à éradiquer. Cependant, d’autres expressions
seraient plus appropriées: par exemple «situation de subordination»
– d’ailleurs utilisée dans le préambule.
Amendement proposé :à l’article 12, paragraphe 1,
remplacer le mot «l’infériorité» par les mots «la situation de subordination».
4.7 Article 13 – Sensibilisation
30. Une action de sensibilisation devrait être menée
afin de faire connaître le contenu de la convention et de souligner
l’importance du concept de «dignité des femmes» dans la convention.
Amendement proposé : à
l’article 13, paragraphe 1, après les mots «accroître la prise de
conscience et la compréhension par le grand public», insérer les
mots «de la dignité et de la valeur des femmes et».
4.8 Article 14 – Education
31. L’expression «violence à l’égard des femmes fondée
sur le genre» peut porter à confusion, comme nous l’avons expliqué
plus haut.
Amendement proposé :à l’article 14, paragraphe 1,
supprimer les mots «à l’égard des femmes».
4.9 Article 15 – Formation des professionnels
32. Dans le texte actuel, une trop grande latitude est
laissée aux Parties. Or, une formation adéquate des professionnels
est essentielle pour garantir la justice et l’assistance dans les
affaires de violence à l’égard des femmes et de violence domestique.
Par conséquent, les obligations des Parties devraient être renforcées.
Amendement proposé :à l’article 15, paragraphe 2,
remplacer le mot «encouragent» par les mots «veillent à».
4.10 Article 18 – Obligations générales
33. Il devrait être indiqué expressément que l’obligation
de protection des victimes de violence et de violence domestique
s’applique quel que soit leur statut juridique, afin d’éviter toute
lacune dans le cadre de protection prévu par la convention.
Amendement proposé :à l’article 18, paragraphe 1,
après le mot «victimes», ajouter les mots «, quel que soit leur
statut juridique».
4.11 Article 20 – Services de soutien généraux
34. Cet article devrait mettre l’accent sur la responsabilité
des Etats parties d’aider les victimes dans la recherche d’un emploi,
afin qu’elles puissent atteindre l’indépendance économique.
Amendement proposé : l’article
20, paragraphe 1, devrait être reformulé comme suit:
«Les Parties prennent les mesures
législatives ou autres nécessaires pour que les victimes aient accès à
des services facilitant leur rétablissement. Ces mesures devraient
inclure, le cas échéant, des services tels que le conseil juridique
et psychologique, l’assistance financière, les services de logement, l’éducation,
la formation et l’assistance en matière de recherche d’emploi ou
de création d’entreprise. Les Parties sont encouragées à mettre
en place des mesures spéciales afin de faciliter l’accès à l’emploi pour
les victimes.»
4.12 Article 22 – Services de soutien spécialisés
35. Cet article devrait préciser que les victimes de
violence peuvent avoir des besoins différents selon le type de violence
qu’elles ont subi, et devraient pouvoir bénéficier d’un soutien
et d’une assistance spécifiques.
Amendement proposé :à l’article 22, à la fin du paragraphe 2,
ajouter les mots «en tenant compte de leurs besoins spécifiques».
4.13 Article 29 – Procès civil et voies de droit
36. Non seulement les autorités étatiques mais aussi
les collectivités territoriales ont le devoir de prendre les mesures
de prévention et de protection nécessaires, et l’obligation de rendre
compte de tout manquement à ce devoir.
Amendement proposé :à l’article 29, paragraphe 2,
remplacer les mots «autorités étatiques», par «autorités publiques».
4.14 Article 34 – Harcèlement
37. Il serait souhaitable de décrire les types de comportement
constituant un harcèlement.
Amendement proposé : à
l’article 34, remplacer les mots «d’adopter, à plusieurs reprises,
un comportement menaçant dirigé envers» par les mots «de suivre,
de harceler ou de menacer».
4.15 Article 36 – Violence sexuelle, y compris le viol
38. Le viol marital doit être érigé en infraction pénale,
que la relation entre le violeur et sa victime soit reconnue par
la loi ou non. La formulation actuelle est trop restrictive.
Amendement proposé : à
l’article 36, paragraphe 3, supprimer les mots «conformément à leur
droit interne».
4.16 Article 40 – Harcèlement sexuel
39. Ce comportement doit être érigé en infraction pénale.
Il ne paraît pas approprié qu’il puisse faire l’objet de sanctions
autres que pénales.
Amendement proposé : à
l’article 40, supprimer les mots «ou autres sanctions légales».
4.17 Article 46 – Circonstances aggravantes
40. Il ne devrait pas être tenu compte, aux fins de cette
disposition, de l’existence d’une relation de fait ou d’une relation
reconnue par la loi entre la victime et l’auteur de l’infraction.
Amendement proposé : à
l’article 46, paragraphe 1.a, supprimer
les mots «, conformément au droit interne».
4.18 Article 56 – Mesures de protection
41. Dans la formulation actuelle, des mesures de protection
de la vie privée et de l’image peuvent être prises. Il serait préférable
d’indiquer qu’elles «devraient être prises».
Amendement proposé : à
l’article 56, paragraphe 1.f, remplacer
les mots «puissent être» par le mot «soient».
4.19 Article 59 – Statut de résident
42. Par rapport aux versions antérieures du projet, la
formulation actuelle de cet article limite les possibilités légales,
pour les femmes migrantes, d’obtenir un permis de résidence autonome,
en raison de la mention de «situations particulièrement difficiles».
Cette expression est vague, car elle laisse aux Etats parties une
trop grande marge de manœuvre pour exclure de la protection un certain
nombre de femmes migrantes.
Amendement proposé :à l’article 59, paragraphe 1,
supprimer les mots «en cas de situations particulièrement difficiles».
4.20 Ajout d’un nouvel article sur les «migrants en
situation irrégulière», après l’article 59
43. La non-prise en compte du cas spécifique des femmes
migrantes en situation irrégulière est une lacune majeure du projet
de convention. Il s’agit d’un problème préoccupant, d’autant plus
que les femmes migrantes sont un groupe fortement exposé à la violence,
comme l’indique la
Résolution
1697 (2009) de l’Assemblée sur les femmes immigrées:
risque élevé d’exposition à la violence domestique. En outre, les
femmes immigrées en situation irrégulière peuvent être particulièrement
réticentes à signaler des violences aux autorités compétentes, de
crainte d’être expulsées. Des mesures de protection spéciales sont
donc nécessaires afin d’encourager ces victimes de violence à se
manifester et à coopérer aux enquêtes et procédures judiciaires.
Amendement proposé : après
l’article 59, ajouter le nouvel article suivant:
«Statut des migrants en situation irrégulière
1. Les Parties prennent les mesures législatives et autres
nécessaires pour garantir que les victimes n’ayant pas de statut
de résident régulier obtiennent un permis de résidence dans les
cas suivants:
a. lorsque l’autorité compétente considère que leur séjour
se révèle nécessaire en raison de leur situation personnelle;
b. lorsque l’autorité compétente considère que leur séjour
se révèle nécessaire en raison de leur coopération avec les autorités
compétentes aux fins d’une enquête ou d’une procédure pénale.
2. Les Parties appliquent toutes les dispositions de la
présente convention aux victimes n’ayant pas de statut de résident
régulier, sans discrimination.»
4.21 Article 60 – Demandes d’asile fondées sur le genre
44. Comme nous l’avons déjà souligné plus haut, l’expression
«violence à l’égard des femmes fondée sur le genre» prête à confusion.
En outre, la formulation actuelle du projet de convention ne correspondrait
pas à celle utilisée dans la
Résolution
1765 (2010) et la
Recommandation
1940 (2010) de l’Assemblée sur les demandes d’asile liées
au genre.
Amendement proposé :à l’article 60, paragraphe 1,
supprimer les mots «à l’égard des femmes».
4.22 Article 68 – Procédure
45. Les termes utilisés au paragraphe 5 devraient être
mis en conformité avec ceux de l’article 13, dans un souci de cohérence.
Amendement proposé :reformuler l’article 68, paragraphe 5,
comme suit:
«Le GREVIO peut recevoir
des informations concernant la mise en œuvre de la convention de
la part d’institutions nationales des droits de l’homme, d’organes
compétents en matière d’égalité, de la société civile et d’organisations
non gouvernementales, notamment les organisations de femmes.»
4.23 Article 70 – Participation des parlements au suivi
46. Le projet de convention comporte des dispositions
novatrices sur le suivi, qui prévoient la participation des parlements
nationaux au suivi de la mise en œuvre de la convention au niveau
national. Cette participation devrait fonctionner aux différents
stades du suivi, et non pas uniquement lors de la phase finale.
47. En outre, afin de pleinement garantir, pour l’Assemblée, le
rôle prévu au paragraphe 3 («faire le bilan, de manière régulière,
de la mise en œuvre de la présente convention»), l’Assemblée devrait
être autorisée à participer aux réunions du GREVIO et du Comité
des Etats parties.
Amendements proposés :
- à l’article 70, après le paragraphe 2,
insérer un nouveau paragraphe ainsi libellé: «Les Parties consultent
leur parlement national lors de la formulation des observations
à soumettre au GREVIO en vertu de l’article 68 de la convention.»
- à l’article 70, à la fin du paragraphe 3, ajouter le nouveau
paragraphe suivant:
«L’Assemblée parlementaire est habilitée à participer
aux réunions du GREVIO et du Comité des Etats parties en tant qu’observateur.»
4.24 Article 78 – Réserves
48. Au fil des réunions du Comité ad hoc pour prévenir
et combattre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique
(CAHVIO), le nombre d’articles pouvant faire l’objet de réserves
a progressivement augmenté. Dans le projet actuel, la possibilité
pour les Etats parties de formuler des réserves est trop importante,
et aboutit à une convention «à la carte», qui permet potentiellement
aux Etats de choisir de ne pas être liés par 12 % des articles.
Cela affaiblit les normes de protection et de répression contenues
dans la convention.
49. Ce fait est d’autant plus préoccupant que les réserves en
question peuvent viser des dispositions majeures, telles que celles
concernant le droit des victimes à une indemnisation, l’exercice
de la juridiction, les délais de prescription, le statut de résident
ou encore l’obligation de prévoir des sanctions pénales dans le
cas de certains actes – par opposition à des sanctions autres que
pénales.
Amendements proposés :
- A l’article 78, reformuler le
paragraphe 2 comme suit:
-
«Tout Etat ou l’Union
européenne peut, lors de la signature ou du dépôt de son instrument
de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d’adhésion, dans
une déclaration adressée au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe,
préciser qu’il se réserve le droit de ne pas appliquer, ou de n’appliquer
que dans des cas ou conditions spécifiques, les dispositions établies:
- à l’article 44, paragraphe 1.e;
- à l’article 55, paragraphe 1, en ce qui concerne de l’article
35 sur les infractions mineures.»
- A l’article 78, supprimer le paragraphe 3.
5 Conclusions
50. J’espère que l’Assemblée puis le Comité des Ministres
adopteront les modifications proposées dans le présent avis, qui
visent à faire de la future convention du Conseil de l’Europe un
instrument fondamental de prévention de la violence fondée sur le
genre et de lutte contre ce type de violence.
51. Enfin, je forme l’espoir que, par l’intermédiaire du Réseau
des parlementaires de référence de l’Assemblée parlementaire engagés
dans la lutte contre la violence à l’égard des femmes, l’Assemblée
sera disposée à mener un certain nombre de campagnes et une action
de sensibilisation afin de promouvoir la signature et la ratification
du projet de convention.
