C Exposé des motifs, par M. Holovaty,
rapporteur
1 Contexte général
1.1 Origine du rapport
1. En février 2009, M. Dick Marty et plusieurs de ses
collègues ont présenté une proposition de résolution (
Doc. 11831) concernant
l'insuffisance du suivi des travaux de l'Assemblée parlementaire
par le Comité des Ministres. La commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles, saisie pour rapport, a désigné
M. Serhiy Holovaty rapporteur.
2. L’année 2009 a été marquée par plusieurs épisodes donnant
le sentiment aux membres de l’Assemblée que les travaux et les propositions
qui en émanaient n’avaient pas été considérés de manière appropriée
par le Comité des Ministres ou reflétés dans ses décisions sur les
choix et les stratégies politiques de l’Organisation. Par ailleurs,
un désaccord entre le Comité des Ministres et l’Assemblée est intervenu
à propos de l’élection du Secrétaire Général concernant l’interprétation
de l’article 36 du Statut de l’Organisation et du règlement régissant
l’élection, chacun des organes ayant une vision différente de son
rôle dans ce processus. Parallèlement, à l’occasion de son 60e anniversaire,
des réflexions plus générales ont été conduites sur la place du
Conseil de l’Europe dans le paysage institutionnel et politique
actuel, lesquelles ont mis en exergue la nécessité d’établir un
dialogue interinstitutionnel véritable et constructif afin de garantir
un fonctionnement efficace et harmonieux de l’Organisation dans
l’avenir
Note.
1.2 Evolution récente des relations institutionnelles
entre le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire
3. Il convient de noter que, depuis la création de l’Organisation,
les deux organes statuaires ont examiné, à intervalles réguliers,
la question de l’amélioration de leurs méthodes de travail afin
d’optimiser leur complémentarité, de valoriser les compétences et
l’expertise de l’un et de l’autre et d’adapter ces méthodes au contexte
politique et social en évolution permanente. Par exemple, en mai
2001, le Comité des Ministres a approuvé un document
Note préconisant
le renforcement de la coopération entre le Comité des Ministres
et l’Assemblée parlementaire, notamment par l’amélioration de la
communication et des échanges d’informations, et par la promotion
du dialogue informel, de la transparence et de la compréhension
entre les deux organes.
4. En 2006, l’Assemblée a adopté une recommandation sur l’équilibre
institutionnel au Conseil de l’Europe (
Recommandation 1763 (2006)). Le
rapport très complet qui accompagnait la recommandation (
Doc. 11017), tout
en relevant des points positifs, faisait état de la faiblesse des
instruments dont l’Assemblée dispose afin d’influencer l’ordre du
jour du Comité des Ministres et du manque d’information quant aux
suites données aux avis statutaires et aux propositions y figurant
Note.
5. Dans sa réponse à la recommandation de l’Assemblée (
Doc. 11222), le
Comité des Ministres réitérait sa volonté de coopérer avec l’Assemblée
en gardant une approche souple, considérant qu’il n’y avait pas
lieu de réaménager les compétences ou de codifier les pratiques
existantes
Note. L'Assemblée et
le Comité des Ministres ont étudié alors de nouvelles voies pour
un partenariat stratégique complémentaire aux échanges formels en
place sur la base des recommandations et des avis statutaires de
l'Assemblée. Il y a lieu de citer, par exemple, la déclaration interprétative
conjointe adoptée en mars 2010 concernant les règles et procédures pour
les futures élections du Secrétaire Général (CM(2009)195 final),
véritable accord interinstitutionnel négocié entre les deux organes.
Par ailleurs, le Comité des Ministres et l’Assemblée ont reconnu
l'intérêt d'organiser des réunions régulières informelles entre
le Bureau du Comité des Ministres et le Comité des Présidents de
l'Assemblée, dont la première s'est tenue en mai 2009.
6. Une nouvelle impulsion politique a été donnée aux relations
interinstitutionnelles sous la présidence slovène du Conseil de
l’Europe, puis sous la présidence suisse. Le document intitulé «Dialogue
renforcé entre l’Assemblée parlementaire et le Comité des Ministres»
Note,
adopté en septembre 2009, est le fruit d’un accord commun sur des
propositions visant à renforcer le dialogue et la coopération entre
les deux organes. Outre des mesures qui seront détaillées ci-dessous,
le Comité des Ministres et l’Assemblée convenaient de charger le
Secrétaire Général du Conseil de l'Europe d’établir un rapport qui
fournirait des pistes complémentaires de réflexion. En juin 2010,
le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe a publié son rapport
Note.
7. Enfin, en juin 2011, l’Assemblée a adopté la
Résolution 1822 (2011) sur
la réforme de l’Assemblée parlementaire, s’exprimant en faveur du
renforcement du dialogue interinstitutionnel, notamment par la mise en
œuvre des mesures indiquées dans le rapport établi par le Secrétaire
Général.
8. Le présent rapport vise à examiner les propositions susmentionnées
et à les compléter en termes pratiques, sous l’angle du suivi donné
par le Comité des Ministres aux recommandations et aux avis statutaires de
l'Assemblée. Il n’a pas pour but de mettre à jour le rapport sur
l’équilibre institutionnel au Conseil de l'Europe précité, même
si le rapporteur souscrit pleinement à la conclusion selon laquelle
des réformes institutionnelles de grande envergure permettraient
d'améliorer l'équilibre institutionnel au Conseil de l’Europe et
de renforcer l’impact de ses actions. Le présent rapport se réfère
aux pratiques existantes pour lesquelles les efforts de coopération
et d’amélioration des méthodes de travail devraient être non seulement
maintenus, mais renforcés.
9. Enfin, le 12 janvier 2012, à l’invitation de sa présidente,
Mme Ellen Berends, représentante permanente des
Pays-Bas, le Groupe de travail ad hoc des Délégués des Ministres
sur les réformes institutionnelles a tenu un échange de vues avec
le rapporteur et le président de la commission du Règlement, ainsi
qu’avec le rapporteur de l’Assemblée sur la réforme de l’Assemblée
et sur l’avenir du Conseil de l'Europe, M. Jean-Claude Mignon. Les
Délégués des Ministres avaient été invités à réagir aux propositions
qui figurent dans ce rapport. Cet échange de vues, qui s’est déroulé
dans une atmosphère très constructive et particulièrement cordiale,
a permis de recueillir des informations utiles à la finalisation
de ce rapport.
2 Promouvoir un dialogue actif et effectif
entre l’Assemblée parlementaire et le Comité des Ministres dans
le cadre des procédures statutaires
10. L’Assemblée adopte des résolutions, des recommandations
et des avis. Seuls les recommandations et les avis sont transmis
au Comité des Ministres pour action. Toutefois, tous les textes
adoptés par l'Assemblée, y compris les résolutions, sont inscrits
à l'ordre du jour du Comité des Ministres (Délégués des Ministres).
Dans la mesure où le Comité des Ministres se contente normalement
de prendre note des résolutions, il ne sera question dans le présent
chapitre que des textes sur lesquels le Comité des Ministres est
appelé à se prononcer.
2.1 Suites données aux recommandations de l’Assemblée
11. En vertu du Statut du Conseil de l'Europe et de son
propre règlement intérieur, le Comité des Ministres est tenu d’examiner
les recommandations (et les avis statutaires), mais pas d’y répondre.
En pratique, toutefois, le Comité des Ministres lui-même s’est engagé
dès 1963 (paragraphe 8 du
Doc. 1643)
à répondre en détail aux recommandations de l’Assemblée. Jusqu’en
1994, l’adoption de ces réponses par le Comité des Ministres ne
pouvait se faire qu’à l’unanimité. En novembre 1994, le Comité des
Ministres a décidé d’adopter dorénavant ses réponses à l’Assemblée
à la majorité des deux tiers, étant entendu que tout serait fait
pour parvenir à un consensus dans un délai raisonnable. En 2003,
les Délégués des Ministres ont pris l’engagement qu’une réponse
à une recommandation de l’Assemblée devait être donnée, dans la
mesure du possible, dans un délai inférieur à six mois.
12. Lorsqu'il décide des suites qu'il entend donner – communication
aux gouvernements des Etats membres; communication pour information
et/ou commentaires éventuels aux comités directeurs, comités d’experts
et autres instances compétentes du Conseil de l’Europe, le cas échéant
pour préparation d’un projet de réponse – le Comité des Ministres
prend en considération les domaines d'action prioritaire du Conseil
de l'Europe, les activités, les structures intergouvernementales
et les ressources existantes. En particulier, le Comité des Ministres
ne semble plus disposé, depuis plusieurs années, à entreprendre
une activité intergouvernementale qui n'est pas déjà couverte par
le programme de travail du Conseil de l'Europe lorsque l'Assemblée
en fait la demande dans une recommandation.
13. Ainsi, les «Lignes directrices révisées pour la réforme et
modernisation des méthodes de travail du Comité»
Note, actuellement
en cours de discussion au niveau du Groupe de travail ad hoc sur
les réformes institutionnelles des Délégués des Ministres, vise
au point 17 à fixer les critères qualitatifs du contenu des réponses
(qui devront être concises et axées sur les résultats). Une telle
mesure est de nature à limiter la pratique fréquente du Comité des
Ministres de prendre note des propositions de l’Assemblée sans qu’une
suite concrète leur soit donnée. Le rapporteur rappelle que le Comité
des Ministres s’est engagé en 2010 à donner des réponses substantielles
dans le meilleur délai aux textes de l’Assemblée (voir document
CM(2009)142)
Note.
14. Le rapporteur note également que le Groupe de travail ad hoc
sur les réformes institutionnelles, dans les lignes directrices
révisées susmentionnées, a également proposé que la/le président(e)
des Délégués des Ministres et/ou des groupes de rapporteurs prenne
les dispositions nécessaires pour que, en particulier en cas de
désaccord sur le fond, des consultations soient organisées avec
les délégations pour faire avancer les travaux en question (point
19).
15. Le rapporteur constate que, à plusieurs reprises, les commissions
ont jugé primordial d’obtenir du Comité des Ministres des réponses
plus substantielles sur le fond, identifiant précisément les points d’achoppement
dans le dialogue et les obstacles à la mise en œuvre des propositions
de l’Assemblée.
16. Lors d’un échange de vues, en février 2010, entre le Groupe
de travail ad hoc sur les réformes institutionnelles des Délégués
des Ministres et M. Jean-Claude Mignon, rapporteur de la commission
des questions politiques de l’Assemblée sur «L’avenir du Conseil
de l’Europe à la lumière de ses soixante années d’expérience», plusieurs
délégations permanentes, constatant que certaines des questions
débattues par l’Assemblée ne relevaient pas des priorités de l’Organisation,
ont souligné la nécessité de recentrer les propositions sur ces
priorités, ce qui faciliterait leur suivi. Toutefois, d’autres délégations
ont insisté sur le rôle important joué par l’Assemblée pour attirer
l’attention du Comité des Ministres sur de nouveaux défis
Note.
Les mêmes observations ont été faites par les Délégués des Ministres
lors de l’échange de vues susmentionné avec le Groupe de travail
ad hoc sur les réformes institutionnelles, le 12 janvier 2012.
17. Le recentrage des recommandations sur les priorités de l'Organisation
adressées au Comité des Ministres est au nombre des mesures prônées
par la
Résolution 1822
(2011) sur la réforme de l'Assemblée parlementaire (paragraphe
5.1.1) qui confirme l'intention de l’Assemblée de renforcer les
conditions de dépôt des propositions de recommandation et de résolution.
Une présélection plus stricte des propositions par le Bureau de
l'Assemblée est recommandée, et les commissions sont invitées à
élaborer, sur certaines questions, des rapports d'information sur
lesquels l'Assemblée ne serait pas appelée à voter. Le rapport à l’origine
de la résolution met clairement l’accent sur la nécessité de réduire
le nombre de textes adoptés, de présenter des textes plus synthétiques
et de meilleure qualité, et de limiter les recommandations au Comité des
Ministres aux seuls domaines où une action intergouvernementale
s’impose.
18. Le rapporteur espère que la pratique de filtrage des propositions
de recommandation sera intégrée dans les méthodes de travail de
l’Assemblée et que cela aura un impact concret positif sur la qualité
du suivi au niveau du Comité des Ministres. Toutefois, l’Assemblée
ne doit pas abdiquer son pouvoir d’initiative et elle doit continuer
à jouer son rôle prospectif et d’impulsion d’idées, l’expérience
ayant montré que l’Assemblée est à la source de nombreuses avancées
majeures du Conseil de l’Europe.
2.2 Examen des réponses du Comité des Ministres aux
recommandations de l’Assemblée
19. S'agissant de l'examen des réponses du Comité des
Ministres aux recommandations, le rapporteur note avec satisfaction
que cette pratique prend de l'ampleur. Ainsi, la commission des
questions politiques et de la démocratie
Note et la commission
des questions juridiques et des droits de l'homme analysent déjà
les réponses données par le Comité des Ministres aux recommandations
adoptées sur la base de leurs rapports
Note.
Cette pratique devrait être adoptée par d'autres commissions de
l’Assemblée comme le suggère d’ailleurs la
Résolution 1822 (2011). Cette démarche
des commissions repose sur l’implication des rapporteurs. Il a également
été suggéré que l’examen des réponses du Comité des Ministres aux
recommandations figure au début de l’ordre du jour des commissions.
Un dialogue effectif entre les deux organes nécessiterait un suivi plus
actif de l’Assemblée, qui pourrait réagir à la réponse donnée en
posant des questions supplémentaires précises. Cela pourrait se
faire par le biais des questions écrites au Comité des Ministres,
ou d’un courrier adressé par le président de la commission au président
des Délégués des Ministres.
20. La
Résolution 1822
(2011) invite également les commissions de l'Assemblée
à élaborer un rapport annuel sur les suites données par les parlements
nationaux et/ou le Comité des Ministres aux textes adoptés et, le
cas échéant, de faire un communiqué public lorsque celles-ci ne
sont pas satisfaisantes (paragraphe 5.2.2).
2.3 Consultation de l’Assemblée en matière de négociation
de nouveaux instruments juridiques
21. Le rapporteur constate que la question des consultations
de l’Assemblée en matière de nouvelles conventions et protocoles
additionnels revient de manière régulière et reste une matière où
un véritable progrès dans les relations interinstitutionnelles devrait
être encore accompli. Les commissions de l'Assemblée ont, en effet,
parfois exprimé des critiques tant à l’égard de la procédure suivie
que du contenu des réactions du Comité des Ministres à leurs propositions
Note.
Dans l’
Avis 251 (2004) sur
le projet de protocole no 14 à la Convention
de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales,
amendant le système de contrôle de la Convention et l’
Avis 270 (2008) sur
le projet de convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents
publics, l'Assemblée invite instamment le Comité des Ministres à
lui soumettre des demandes d'avis sur les projets de traité au moins
trois mois avant la réunion du Comité des Ministres au cours de
laquelle ces projets doivent être examinés et à prendre en compte
ce laps de temps de trois mois dans les délais fixés aux comités
directeurs intergouvernementaux chargés de leur élaboration
Note.
Deux nouveaux avis de l’Assemblée (
Avis 276 (2010) sur le projet de
convention du Conseil de l’Europe sur la contrefaçon des produits médicaux
et les infractions similaires menaçant la santé publique et
Avis 277 (2010) sur
le projet de protocole portant modification à la Convention concernant
l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale (STE no 127))
insistent encore sur la nécessité d’impliquer l’Assemblée à un stade
plus précoce quand le Comité des Ministres sollicite son avis sur
un projet d’instrument juridique
Note.
Enfin, dans ses
Avis
270 (2008) et
277 (2010),
l’Assemblée demande au Comité des Ministres de l’informer des suites
données à ses propositions.
22. Les traités négociés dans le cadre du Conseil de l’Europe,
et dont l’Assemblée est souvent à l’origine, sont à la base de la
construction d’un espace juridique commun en Europe, voire au-delà,
et contribuent à la mise en place d’un climat paneuropéen de confiance.
Les propositions venant de l’Assemblée ne devraient pas être perçues
comme un obstacle dans les négociations d’un traité international.
Au contraire, elles se situent dans le prolongement des efforts
des gouvernements à trouver une position commune acceptable. Premièrement,
l’Assemblée est susceptible de débloquer les impasses politiques
éventuelles en organisant des consultations informelles
Note.
Deuxièmement, la qualité des suites données par le Comité des Ministres
aux avis statutaires va influencer les efforts que des membres de
l’Assemblée vont mettre en œuvre afin d’obtenir la ratification
dudit texte au niveau national. En effet, le nombre de traités dont
l’entrée en vigueur a été retardée, au vu du nombre insuffisant
de ratifications, démontre que le processus ne s’achève pas avec l’adoption
du texte par le Comité des Ministres.
23. Par conséquent, le rapporteur estime que les avis statutaires
de l’Assemblée pourraient avoir davantage de poids si le Comité
des Ministres acceptait d’impliquer l’Assemblée plus en amont dans
l’élaboration des projets de traité et rédigeait les procès-verbaux
des réunions où les propositions de l’Assemblée ont été discutées
à l’instar des procès-verbaux qui retracent les discussions sur
les propositions soumises par les Etats au sein des groupes d’experts
ou des comités intergouvernementaux.
24. Le délai de consultation
Note et
les modalités de coordination pourraient être réglés sous forme
d’un accord entre les deux organes
Noteà
l’instar de la déclaration interprétative conjointe adoptée en 2009
par l’Assemblée et le Comité des Ministres au sujet des règles et
procédures pour les futures élections du Secrétaire Général du Conseil
de l’Europe.
25. Enfin, le rapporteur est aussi d’avis que la procédure de
consultation pourrait également être étendue aux Etats membres pour
certains projets de recommandation.
2.4 Consultation avec l’Assemblée en matière budgétaire
26. Le Comité des Ministres a accordé à l’Assemblée,
en 1953, la possibilité d’émettre un avis sur la partie du budget
de l’Organisation qui contient les crédits relatifs à son fonctionnement,
puis en 1955, celle d’émettre un avis sur le budget du Conseil
Note.
L’Assemblée adopte chaque année un avis sur les budgets et les priorités du
Conseil de l'Europe, ainsi qu’un avis (une résolution depuis 2010)
sur les dépenses de l’Assemblée.
27. Dans la
Recommandation
1728 (2005) sur les pouvoirs de l’Assemblée parlementaire
du Conseil de l’Europe en matière budgétaire, l’Assemblée regrettait
que les mécanismes mis en place ne lui permettent pas d’exercer
une influence sur le montant global du budget de l’Organisation
ou sur la mise en œuvre de ses activités. Elle estimait qu’il convenait
de la doter des compétences budgétaires qui correspondent à son
statut d’organe parlementaire et politique du Conseil de l’Europe,
et aux prérogatives normales d’une assemblée parlementaire, et en
particulier de pouvoir fixer elle-même le montant de ses dépenses
de fonctionnement, dans le cadre d’une procédure à établir en accord
avec le Comité des Ministres. Elle demandait également à être obligatoirement
consultée par le Comité des Ministres avant que celui-ci ne fixe
le montant global du budget du Conseil de l’Europe pour l’année
à venir.
28. En dépit d’une marge de manœuvre limitée, un mécanisme informel
a été mis en place afin de permettre une concertation entre les
deux organes. En 2010 et 2011, le rapporteur de la commission des
questions économiques et du développement sur les budgets du Conseil
de l'Europe a été invité à une réunion du Groupe de rapporteurs
sur le programme, le budget et l'administration (GR-PBA) afin de
soutenir face aux Délégués les propositions endossées par l’Assemblée
dans l’avis. De même, les rapports de l’auditeur externe et de l’auditeur
interne lui sont communiqués. Par ailleurs, depuis 2009, le président
du GR-PBA répond à l’invitation de la commission des questions économiques
et du développement à participer à une réunion, au début de chaque
année, afin de présenter les perspectives budgétaires pour l’année
à venir. Il serait important de maintenir à l’avenir, au sein de
la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles, cette
pratique qui traite, depuis le 23 janvier 2012, des questions budgétaires
et financières.
2.5 Questions écrites au Comité des Ministres
29. Bien que les questions écrites ne figurent pas au
nombre des textes adoptés par l’Assemblée parlementaire, puisqu’il
s’agit d’initiatives individuelles de ses membres, il est utile
de relever que le Comité des Ministres entend les traiter dans les
mêmes conditions que les recommandations, s’agissant notamment des
délais de réponse, fixés depuis 1984 à un maximum de six mois. Dans
les lignes directrices révisées pour la réforme et modernisation
des méthodes de travail du Comité des Ministres, susmentionné, le
Groupe de travail ad hoc sur les réformes institutionnelles des
Délégués des Ministres souhaite que le Comité des Ministres donne
la priorité aux questions portant sur des sujets pertinents pour
les activités du Conseil de l'Europe (point 20)
Note. Il est proposé que, si aucun accord
n’est possible au niveau des Délégués, le président des Délégués
en informe le Président de l’Assemblée parlementaire par écrit.
30. Lors de la réunion susmentionnée avec le Groupe de travail
ad hoc sur les réformes institutionnelles, le 12 janvier 2012, certains
Délégués des Ministres ont fait part de leurs réserves sur la procédure
des questions écrites, considérant que le traitement des réponses
à ces questions nécessitait la mise en œuvre d’une procédure bureaucratique
lourde, souvent peu en rapport avec la pertinence politique des
questions soulevées par les parlementaires. Le rapporteur tient
à rappeler ici que, dans les parlements nationaux, les questions constituent
un instrument classique de dialogue avec le gouvernement, dans le
cadre du contrôle parlementaire des activités gouvernementales,
et que c’est également dans ce sens qu’elles se conçoivent au Conseil
de l'Europe. Il appartient aux parlementaires de traduire les préoccupations
et les interrogations des citoyens, qui se trouvent ainsi reflétées
dans les questions. Il considère également que les questions écrites au
Comité des Ministres pourraient être davantage utilisées comme un
instrument de dialogue, à la condition que leur usage soit rationnalisé,
notamment par le respect de critères, s’inspirant de ceux applicables
aux questions à la présidence en exercice du Comité des Ministres
et aux autres orateurs invités, notamment quant à l’objet de la
question et à sa formulation
Note.
3 Renforcer les interactions entre l’Assemblée parlementaire et
le Comité des Ministres afin de promouvoir un meilleur suivi des
textes adoptés par l’Assemblée
31. Si les travaux de l’Assemblée visés dans le cadre
de ce rapport sont des textes adoptés par l’Assemblée et soumis
ensuite au Comité des Ministres pour action, le rapporteur estime
nécessaire d’examiner l’ensemble des procédures qui permettent une
meilleure interaction entre les deux organes. En effet, le meilleur
suivi a posteriori des textes dépend également du travail préparatoire
exercé au stade d’élaboration. La
Recommandation 1886 (2009) sur l’avenir
du Conseil de l'Europe à la lumière de ses 60 années d’expérience appelait
le Comité des Ministres à intensifier le dialogue avec l’Assemblée
«sous toutes les formes qui ont prouvé leur efficacité, telles que
les contacts entre le Président de l’Assemblée et le Président du
Comité des Ministres, les réunions informelles entre le Comité des
présidents de l’Assemblée et le Bureau du Comité des Ministres,
les contacts de travail entre les commissions de l’Assemblée et
les groupes de rapporteurs du Comité des Ministres». C’est pourquoi,
ce chapitre est consacré aux moyens d’intercommunication tant officiels
qu’informels qui s’offrent aux deux organes.
3.1 Participation de l’Assemblée aux travaux des comités
intergouvernementaux
32. Aux termes des mandats généraux révisés des commissions
Note,
toutes les commissions de l'Assemblée sont sur un pied d'égalité
s'agissant de l'établissement des relations de travail avec les
organes et instances du Conseil de l'Europe. Il convient de saisir
cette opportunité afin d'accroître la participation des rapporteurs de
l'Assemblée parlementaire aux travaux des différents groupes d'experts
et comités directeurs, notamment dans le cadre de l’élaboration
des avis sur les projets de traité, en gardant à l'esprit le fait
que les mandats et les règlements internes de la plupart de ces
groupes et comités prévoient déjà un statut participatif pour les représentants
de l'Assemblée
Note.
33. Le rapporteur note que, pour les commissions de l’Assemblée,
la responsabilité d'assurer le suivi approprié de leurs rapports,
et la possibilité pour un rapporteur d'assurer le suivi d'un rapport
particulier durant l'année suivant son adoption permettraient une
plus grande interaction entre les groupes de travail et les commissions
concernées des deux organes.
3.2 Liaison entre les commissions de l’Assemblée parlementaire
et les groupes de rapporteurs des Délégués des Ministres
34. Le rapporteur note avec satisfaction que la participation
de chacun des organes aux réunions de l'autre s'est intensifiée
(voir également l’annexe au présent rapport). Certains exemples
de réunions ayant donné lieu à des échanges constructifs méritent
d’être plus particulièrement mentionnés. Ainsi M. Mignon, rapporteur
de la commission des questions politiques sur le suivi de la réforme
du Conseil de l'Europe, a participé le 25 février 2010 à un échange
de vues avec le Groupe de travail ad hoc sur les réformes institutionnelles
du Comité des Ministres; M. Omtzigt, rapporteur de l'ancienne commission
des questions économiques et du développement, a participé à une
réunion du Groupe de rapporteurs sur la coopération juridique, le
23 mars 2010, pour y présenter l’avis de l’Assemblée sur le projet
de protocole d'amendement à la Convention concernant l'assistance
administrative mutuelle en matière fiscale; le 18 décembre 2010,
le Groupe de travail sur le processus de suivi de la Déclaration
d’Interlaken a tenu un échange de vues avec Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc,
présidente de la sous-commission sur les droits de l’homme; le 8
novembre 2011, Mme Anne Brasseur, rapporteur
de la commission des questions politiques sur la situation en Tunisie,
a été invitée par le Groupe de rapporteurs sur les relations extérieures
à prendre part à la discussion sur la politique du Conseil de l’Europe
à l’égard de régions voisines. En matière budgétaire, le dialogue
s’effectue de manière régulière: M. Erol Aslan Cebeci, rapporteur
de l'ancienne commission des questions économiques et du développement
sur les budgets et les priorités du Conseil de l'Europe, a été invité
aux réunions du Groupe de rapporteurs sur le programme, le budget
et l'administration, les 17 juin 2010 et 17 juin 2011.
35. Le rapporteur exprime le souhait de voir cette tendance de
collaborations constructives s’accroître à l’avenir. Dans son rapport
de 2010 précité, le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe propose
que les présidents des groupes de rapporteurs maintiennent des contacts
informels réguliers avec les présidents des commissions de l’Assemblée
et participent à une réunion annuelle avec les commissions. Il préconise également
de maintenir la pratique – et de la renforcer – de la participation
des rapporteurs à des réunions des groupes de travail du Comité
des Ministres et aux comités directeurs du Conseil de l'Europe.
Lors de l’échange de vues avec le Groupe de travail ad hoc sur les
réformes institutionnelles, le 12 janvier 2012, les Délégués des
Ministres ont unanimement encouragé la poursuite des efforts entrepris
pour développer ce dialogue direct.
3.3 Rapporteurs généraux
36. Les rapporteurs généraux de l'Assemblée pourraient
être chargés de promouvoir les décisions de l’Assemblée sur des
questions déterminées, de recueillir des informations qui s’y rapportent
et de faire rapport aux commissions concernées. Ils seraient également
en mesure d’établir des relations de travail avec les organes subsidiaires
pertinents du Comité des Ministres (groupes de rapporteurs, coordinateurs
thématiques, groupes de travail, etc.)
Note et
de suivre leurs travaux.
3.4 Comité mixte
37. Le Comité mixte, créé en 1951, est un organe statutaire
d’interaction entre le Comité des Ministres et les membres de l’Assemblée.
Pendant longtemps, il a fonctionné sur la base d’une réunion annuelle
régulière. En 2004, il a été proposé qu’il se réunisse à chaque
partie de session. Mais un calendrier des réunions fixé en fonction
des parties de session et non pas des besoins réels ainsi qu'un
format non adapté pour la discussion de certaines questions ont
conduit les deux organes à proposer de revoir le fonctionnement
du Comité mixte.
38. En effet, la coordination entre les deux organes est désormais
assurée par le Président de l’Assemblée et le Président du Comité
des Ministres, ainsi que par le Comité des Présidents de l’Assemblée
et le Bureau des Comités des Ministres qui se réunissent régulièrement
en marge des parties de session de l’Assemblée.
39. Dans la
Recommandation
1886 (2009) sur l’avenir du Conseil de l'Europe à la
lumière de ses 60 années d’expérience, l’Assemblée considérait qu’il
y a lieu pour le Comité des Ministres et l’Assemblée d’étudier «les moyens
de faire du Comité mixte un véritable cadre de dialogue substantiel
et de consultation efficace entre les deux organes, par exemple
en ne le convoquant qu’en cas de besoin et au niveau des décideurs politiques».
Le rapporteur rejoint l’avis du Secrétaire Général du Conseil de
l’Europe, dans son rapport précité, selon lequel le Comité mixte
ne devrait se réunir que lorsqu'un besoin institutionnel existe
véritablement, par exemple dans le cas de l’élection du Secrétaire
Général, du Secrétaire Général adjoint ou du Secrétaire Général
de l’Assemblée. Il est nécessaire que ses réunions soient méticuleusement
préparées afin d’en faire un lieu de travail constructif plutôt
qu’une arène de déclarations opportunistes. Par ailleurs, le Comité
mixte est une formation unique qui permet à tous les membres du
Comité des Ministres, ainsi qu'à toutes les délégations nationales
à l’Assemblée d’y siéger sur un pied d’égalité. C’est pourquoi,
il reste un outil nécessaire de coopération interinstitutionnelle
au sein du Conseil de l'Europe.
40. Lors de l’échange de vues avec le Groupe de travail ad hoc
sur les réformes institutionnelles, le 12 janvier 2012, les Délégués
des Ministres ont unanimement réaffirmé leur attachement au Comité
mixte en tant que forum de discussion, et souhaité la poursuite
de réunions régulières en marge des parties de session de l’Assemblée,
sur des ordres du jour soigneusement préparés, afin qu’y soient
discutées des questions substantielles.
3.5 Identification et coordination des priorités des
présidences futures du Conseil de l'Europe grâce à l'implication
et à la consultation des délégations nationales concernées de l'Assemblée
41. L’identification des priorités de la présidence du
Conseil de l’Europe tient compte de l’agenda national mais également
des préoccupations communes aux Etats membres du Conseil de l’Europe.
Les délégations nationales, au vu de leur double mandat à la fois
national et européen, sont bien placées pour identifier les questions
pertinentes, et pour intégrer au niveau national les politiques
mises en place pendant la présidence. Ainsi que le propose le Secrétaire
Général du Conseil de l'Europe dans son rapport de 2010, le gouvernement du
pays devant assurer la présidence suivante de l’Organisation devrait
«consulter la délégation nationale auprès de l’Assemblée parlementaire
afin de l’associer à la détermination des priorités». Le ministre responsable
et le parlement national du pays concerné pourraient avoir un débat
sur les priorités avant le début de la présidence, à l’instar du
débat qui a récemment eu lieu au Royaume-Uni entre le ministre pour
l’Europe, M. David Lidington, et la Chambre des Communes. La prochaine
présidence albanaise a indiqué s’être engagée dans la même démarche.
42. Par ailleurs, à chacune de ses parties de session, l’Assemblée
entend une intervention du ministre des Affaires étrangères du pays
exerçant la présidence. De même, elle tient une réunion de sa Commission permanente
dans le pays venant de prendre la présidence, au cours de laquelle
ce pays présente son programme. Il serait sans doute intéressant
et utile que le même ministre vienne également présenter le bilan de
la présidence de son pays, une fois celle-ci achevée.
3.6 Suivi des débats libres
43. A la faveur de sa réforme, l’Assemblée a instauré
lors de chaque partie de session un débat libre, au cours duquel
les membres de l’Assemblée ont la possibilité de s’exprimer sur
le sujet de leur choix. Le premier exercice s’est déroulé lors de
la partie de session de janvier 2012. A cette occasion, des membres
ont soulevé dans leurs interventions des questions qui appelaient
incontestablement des réponses de la part des instances institutionnelles
du Conseil de l'Europe compétentes dans les domaines évoqués. Aussi
le Bureau de l’Assemblée a-t-il exprimé le souhait d’établir une
procédure informelle qui permette de donner un suivi aux débats
libres. Le Secrétaire Général de l’Assemblée a, ainsi, adressé une
vingtaine de courriers à ces institutions, en sollicitant leur coopération
dans ce nouveau processus et en les invitant à fournir des éléments de
réponse aux questions soulevées.
4 Conclusions
44. Il est de l’essence même des régimes parlementaires
de reposer sur un équilibre institutionnel entre le gouvernement
et le parlement; cet équilibre est garanti par l’existence de moyens
d’action et de pression réciproques et égaux. Les parlements, dotés
du pouvoir de voter la loi et le budget, et d’un pouvoir de contrôle du
gouvernement, donnent aussi l’impulsion et sont la tribune où s’expriment
les revendications et les contestations des citoyens. C’est ce modèle
démocratique par excellence qui a inspiré les Pères fondateurs en
dotant, en 1949, le Conseil de l'Europe d’un organe parlementaire,
nécessairement complémentaire dans son action, dans sa réflexion,
à l’organe intergouvernemental. C’est cette spécificité du Conseil
de l'Europe qui en fait toute la richesse. Les idées et les initiatives
de l’Assemblée sont indispensables à l’Organisation, mais elles
ne peuvent se concrétiser sans le soutien du Comité des Ministres.
Alors que l’Organisation vit depuis maintenant deux ans au rythme
des réformes – de ses structures et modes de fonctionnement – le renforcement
du dialogue entre les deux organes statutaires et de la coordination
de leurs actions et positions sont essentiels à la réussite de l’exercice.
45. Le présent rapport comporte un projet de résolution et un
projet de recommandation, comprenant chacun plusieurs propositions
visant à améliorer le dialogue interinstitutionnel. L'Assemblée
y est invitée, en particulier, à développer les relations de travail
avec les comités directeurs et groupes d’experts intergouvernementaux,
ainsi qu'avec les organes subsidiaires pertinents du Comité des
Ministres. Par ailleurs, les commissions de l'Assemblée sont encouragées
à adopter de bonnes pratiques pour la rédaction des recommandations
et des avis.
46. Enfin, on relèvera que le document sur le «Dialogue renforcé
entre l’Assemblée parlementaire et le Comité des Ministres» prévoyait
que le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire devaient
réfléchir à «établir un inventaire des meilleures pratiques» en
vue de voir comment les modalités de coopération et de dialogue
informel existantes pouvaient être améliorées ou étendues. Dans
le contexte actuel de l’Organisation, ce point devrait être mis
à l’ordre du jour, afin de promouvoir une interaction régulière
et une coopération plus efficace entre l’Assemblée et le Comité
des Ministres. A l’issue de la réunion du Groupe de travail ad hoc
des Délégués des Ministres sur les réformes institutionnelles, le
12 janvier 2012, il a été convenu de poursuivre les discussions,
au courant de 2012, afin d’évaluer la mise en œuvre effective des
propositions présentées par la commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles.
