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L’obligation des institutions internationales de répondre de leurs actes en cas de violations des droits de l’homme

Rapport | Doc. 13370 | 17 décembre 2013

Commission
Commission des questions juridiques et des droits de l'homme
Rapporteur :
M. José María BENEYTO, Espagne, PPE/DC
Origine
Renvoi en commission: Doc. 12842, Renvoi 3837 du 9 mars 2012. 2014 - Première partie de session

Résumé

Les organisations internationales comme les Nations Unies, la Banque mondiale et l’Union européenne jouent un rôle de plus en plus influent sur la scène mondiale. Ces organisations emploient des agents, administrent des territoires, infligent des sanctions et engagent des opérations militaires qui ont des incidences directes sur la vie des citoyens. Pourtant, les mécanismes en vigueur destinés à les amener à répondre de violations alléguées des obligations auxquelles elles sont soumises en matière de droits de l’homme demeurent à un stade peu avancé, et sont parfois inexistants. De fait, les rares mécanismes de contrôle du respect des droits de l’homme prévus pour la surveillance de l’administration de territoires, comme dans le cas du Kosovo*Note administré par les Nations Unies et l’Union européenne, sont dépourvus de caractère contraignant, tandis que les décisions des mécanismes chargés de contrôler l’application de sanctions ciblées infligées par le Conseil de sécurité des Nations Unies peuvent être annulées. De plus, les organisations internationales jouissent en règle générale d’une immunité absolue pour toute action en justice engagée devant les juridictions nationales, sauf si elles choisissent d’y renoncer.

Un certain nombre de solutions ont été proposées pour renforcer l’obligation des organisations internationales de répondre de leurs actes. Il s’agit notamment de tenir les Etats responsables des actes des organisations internationales qu’ils assistent, auxquels ils participent ou dont ils sont membres; de limiter cette immunité lorsqu’elle n’est pas essentielle au fonctionnement de l’organisation ou en cas de graves violations des droits de l’homme; d’accroître le nombre d’instances internationales juridiquement contraignantes devant lesquelles les actes des organisations internationales peuvent être contestés; d’améliorer leurs mécanismes internes de contrôle et de les soumettre à un contrôle juridictionnel indépendant, exercé par des médiateurs ou des instances similaires, ainsi que d’encourager les organisations internationales à examiner plus attentivement leurs propres programmes avant qu’ils ne soient mis en œuvre, afin de recenser préalablement les éventuels sujets de préoccupation en matière de droits de l’homme et d’y remédier.

A Projet de résolutionNote

1. L’Assemblée parlementaire reconnaît que les organisations internationales sont soumises aux obligations relatives aux droits de l’homme prévues par le droit international et souligne qu’il importe de veiller à ce qu’elles s’abstiennent de toute violation des droits de l’homme garantis aux personnes et qu’il est indispensable de les amener à répondre de toute violation de ce type.
2. Le respect des normes relatives aux droits de l’homme doit être garanti dans les activités exercées par les organisations internationales, comme le rappelle la Résolution 1675 (2009) de l’Assemblée «La situation des droits de l’homme en Europe: la nécessité d’éradiquer l’impunité», y compris des acteurs internationaux non étatiques auteurs de violations des droits de l’homme. L’Assemblée rappelle également à ce propos sa Résolution 1597 (2008) sur les listes noires du Conseil de sécurité des Nations Unies portant sur les conséquences pour les droits de l’homme des procédures de sanctions ciblées des activités terroristes prévues par le Conseil de sécurité des Nations Unies et l’Union européenne.
3. L’Assemblée observe également qu’il existe un risque que les Etats soient exonérés de l’exigence de respect de leurs propres obligations relatives aux droits de l’homme, y compris de celles nées de la Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5), lorsqu’ils agissent dans le cadre ou sous la direction d’une organisation internationale.
4. L’Assemblée se félicite des arrêts récemment rendus par la Cour européenne des droits de l’homme, notamment celui de l’affaire Nada c. Suisse, dans lesquels les Etats ont été tenus responsables des mesures prises en exécution de décisions adoptées par les organisations internationales. Elle se félicite également des travaux de l’Association de droit international et de la Commission du droit international, qui ont formulé les principes et les normes juridiques concernant l’obligation de répondre de ses actes dans ce domaine, posant ainsi les fondements de l’action spécifique ultérieure des Etats et des organisations internationales.
5. L’Assemblée se félicite de la création d’un certain nombre de mécanismes ad hoc de protection des droits de l’homme destinés à contrôler le respect, par les organisations internationales, de leurs obligations en matière de droits de l’homme et à permettre aux personnes de demander réparation en cas de violation des droits de l’homme, notamment le Panel d’inspection de la Banque mondiale, le recours à des comités consultatifs des droits de l’homme pour contrôler la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK)) et la Mission Etat de droit de l’Union européenne au Kosovo (EULEX), ainsi que la nomination d’un Ombudsman chargé de surveiller les sanctions antiterroristes du Conseil de sécurité des Nations Unies. Toutefois, elle reconnaît également que ces mécanismes ne sont pas toujours disponibles, ni suffisamment efficaces, et que la mise en œuvre de leurs conclusions suscite des préoccupations.
6. L’Assemblée s’inquiète de l’immunité juridictionnelle absolue dont jouissent souvent les organisations internationales en vertu du droit international ou du droit interne, dans la mesure où l’existence d’une immunité non fonctionnelle porte atteinte à l’obligation faite aux Etats et aux organisations d’examiner attentivement les violations alléguées des droits de l’homme.
7. L’Assemblée invite par conséquent tous les Etats membres du Conseil de l’Europe et les organisations internationales auxquelles ils sont Parties:
7.1 à veiller à ce que les organisations internationales soient soumises, selon le cas, à des mécanismes contraignants de contrôle de leur respect des normes relatives aux droits de l’homme et, lorsque ces mécanismes de contrôle internes existent déjà, à veiller à ce que leurs décisions soient exécutées;
7.2 à encourager les organisations internationales, lorsque cela s’avère possible, à devenir Parties aux conventions relatives aux droits de l’homme;
7.3 à formuler des lignes directrices claires relatives à la renonciation des organisations internationales à leur immunité ou qui, à défaut, limitent l’étendue de l’immunité dont elles jouissent devant les juridictions nationales, afin de garantir que leur immunité fonctionnelle indispensable ne les protège pas contre la vérification, notamment, de leur respect des droits non dérogables en matière de droits de l’homme;
7.4 à veiller à ce que les Etats membres continuent à devoir répondre des violations des normes internationales relatives aux droits de l’homme commises par les organisations internationales lorsque ces dernières ne peuvent en être directement tenues responsables, notamment en tenant les Etats responsables du rôle qu’ils jouent dans les procédures décisionnelles des organisations internationales et lorsqu’ils les aident à mettre en œuvre leurs décisions et leurs politiques.

B Projet de recommandationNote

1. L’Assemblée parlementaire se réfère à sa Résolution... (2014) relative à l’obligation des institutions internationales de répondre de leurs actes en cas de violations des droits de l’homme, qui souligne l’importance de l’existence de mécanismes adéquats pour garantir que ces organisations répondent de toute violation des droits de l’homme susceptible d’être commise par suite de l’exercice de leurs activités.
2. L’Assemblée invite le Comité des Ministres:
2.1 à encourager les organisations internationales auxquelles les Etats membres sont Parties, notamment les Nations Unies et leurs agences spécialisées, ainsi que l’Union européenne, à examiner la qualité et l’efficacité des mécanismes visant à garantir le respect des obligations relatives aux droits de l’homme auxquelles elles sont soumises et à poursuivre l’élaboration de normes juridiques dans ce domaine;
2.2 à recommander aux Etats membres d’examiner le statut des organisations internationales dans leur ordre juridique national et de veiller à prévoir des dispositions qui permettent la levée de l’immunité lorsqu’elle s’impose;
2.3 à engager une réflexion sur les questions relatives à l’obligation de répondre de ses actes soulevées par le fait que les organisations internationales assument des compétences qui étaient habituellement dévolues aux Etats et pour lesquelles la Cour européenne des droits de l’homme n’a pas compétence, en vue de mettre un terme à l’absence d’obligation de répondre de ses actes qui en découle.
3. L’Assemblée juge également opportun que le Conseil de l’Europe, en sa qualité d’organisation internationale spécialisée dans les questions ayant trait aux droits de l’homme, réfléchisse au moyen de répondre à l’invitation lancée dans la Résolution 66/100 (2011) de l’Assemblée générale des Nations Unies relative au texte de la Commission du droit international sur la responsabilité des organisations internationales et veille à y donner suite dans le cadre de ses compétences, eu égard à l’obligation de répondre de ses actes qui s’impose à lui et aux autres organisations internationales.

C Exposé des motifs, par M. Beneyto, rapporteur

1 Introduction

1.1 Procédure

1. Le 9 mars 2012, la proposition de recommandation «Obligation des institutions internationales de répondre de leurs actes en cas de violations des droits de l’homme» (Doc. 12842) a été renvoyée à la commission des questions juridiques et des droits de l’homme pour rapport. A sa réunion du 24 avril 2012, la commission m’a nommé rapporteur.
2. Le 27 mai 2013, la commission des questions juridiques et des droits de l’homme a procédé à une audition sur cette question lors de la réunion d’Izmir, en Turquie, sur la base d’une note introductive. Les experts invités à cette audition, qui sont des spécialistes de l’obligation des organisations internationales de répondre de leurs actes en cas de violation des droits de l’homme et de la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme («la Cour», «la Cour de Strasbourg»), étaient: M. Rick Lawson, professeur de droits de l’homme et doyen de la Faculté de droit de l’Université de Leyde; Mme Nina Vajić, professeur de droit international à l’Université de Zagreb et ancienne juge et présidente de section à la Cour européenne des droits de l’homme; et Mme Marjorie Beulay, de l’Université Paris Ouest Nanterre La Défense, directrice d’études à l’Institut international des droits de l’homme de Strasbourg.

1.2 Les questions en jeu

3. Les organisations internationales jouent un rôle important au XXIe siècle. Leur progression constante depuis la fin de la seconde guerre mondiale reflète une tendance au développement et au renforcement de la coopération internationale dans tous les domaines de la société moderne. Le Conseil de l’Europe lui-même est un exemple notable de cette évolution. Cela étant, le fait que les organisations internationales soient devenues de puissants acteurs du droit international n’est pas sans conséquences. Avec la multiplication de leurs activités, leurs travaux ont des répercussions toujours plus grandes sur la vie des individus, ce qui accroît le risque d’atteintes aux droits de l’homme. Leurs diverses fonctions s’étendent à des domaines particulièrement sensibles sur le plan des droits de l’homme, comme le maintien de la paix et de la sécurité, l’administration des territoires, la lutte contre le terrorisme et l’élaboration de politiques et de normes internationales. Cela ouvre un vaste champ de violations potentielles des droits de l’homme.
4. La participation des organisations internationales à des opérations de rétablissement ou de maintien de la paix ou à des opérations militaires a donné lieu à la présentation de requêtes individuelles rejetant sur ces organisations la responsabilité de violations présumées des droits de l’homme. La récente création, par la Résolution 2098 (2013) du Conseil de sécurité des Nations Unies, de la toute première force d’intervention «offensive» des Nations Unies, chargée de prendre part aux opérations menées en République démocratique du Congo, témoigne de l’extension supplémentaire du rôle militaire joué par certaines organisations internationales. A ce jour, la plupart de ces initiatives d’accroître la responsabilité des organisations internationales dans ce domaine sont toutefois restées infructueuses. L’administration des territoires, qui est une fonction gouvernementale classique, peut avoir des incidences sur les droits de l’homme de la population locale, et ce à divers égards. L’administration par les Nations Unies du Cambodge, du Timor oriental ou de régions de l’ex-Yougoslavie n’a cessé de poser des difficultés sur le plan des droits de l’homme, tout comme le récent renforcement de l’activité de l’Union européenne dans ce domaine. Cette remarque vaut également pour les activités du Conseil de sécurité des Nations Unies. Il y a une vingtaine d’années, il semblait pour ainsi dire impossible que les résolutions du Conseil de sécurité puissent directement léser les droits des individus. Or, les sanctions dites «ciblées», qui visent certaines personnes en particulier, et la «liste noire» du Comité du Conseil de sécurité des Nations Unies concernant Al-Qaïda et les individus et entités qui lui sont associés (Comité des sanctions) dans la lutte contre le terrorisme international, ont des répercussions immédiates sur les droits des individus. Les critiques n’ont pas épargné INTERPOL, qui aurait inséré dans ses bases de données des victimes de persécutions à caractère politique sans un contrôle suffisant de ces informations. La Banque mondiale et le Fonds monétaire international ont eux aussi été accusés de ne pas respecter suffisamment les droits des personnes dans la mise en œuvre de leurs projets, et un certain nombre d’organisations, dont la Banque mondiale et les Nations Unies, ont fait l’objet de critiques au sujet de leurs mécanismes de règlement du contentieux relatif à leurs agents.
5. Ce renforcement des pouvoirs des organisations internationales, en particulier dans des domaines sensibles des droits de l’homme, pose la question de l’existence de mécanismes effectifs permettant de demander des comptes de leurs actions à ces organisations. Comme l’a affirmé l’Association de droit international (ILA), «[l]e pouvoir implique la responsabilité, ici au sens d’obligation de répondre de ses actes (accountability)Note». Alors que le nombre, le rôle et les pouvoirs des organisations internationales ont connu un développement remarquable, le système juridique international régissant leurs activités est resté nettement sous-développé. Si l’on confie de vastes compétences aux organisations internationales, il faut prévoir des instruments de contrôle appropriés.
6. Les demandes exigeant des organisations internationales qu’elles répondent de leurs actes sont également motivées par la crainte que les Etats n’utilisent ces organisations pour se soustraire à leurs responsabilités. Les Etats membres pourraient en effet être tentés de tirer parti abusivement de la personnalité juridique des organisations internationales en leur confiant des fonctions et des compétences décisionnelles délicates, et de se «cacher» derrière leur propre personnalité juridique internationale distincte lorsque se pose la question des responsabilités. De plus, le fait de veiller à ce que les organisations internationales respectent les droits de l’homme renforce la confiance de l’opinion publique dans ces organisations, ce qui les rend plus efficaces. Les allégations de violation des droits de l’homme sont susceptibles d’atténuer la crédibilité des organisations internationales, comme cela a été le cas à la suite du scandale du programme «Pétrole contre nourriture» des Nations Unies, lié aux sanctions prises contre le régime irakienNote.
7. Cependant, les organisations internationales doivent également être en mesure d’exercer les fonctions qui leur ont été confiées. Il leur faut pour cela bénéficier d’un certain degré d’autonomie par rapport à leurs Etats membres: les exigences légitimes de transparence ne doivent pas affaiblir leur position en les soumettant à des pressions injustifiées. Tout l’enjeu consiste donc à réaliser un équilibre délicat entre autonomie et obligation de répondre de ses actes. Cela suppose l’existence d’instruments de contrôle adéquats lorsqu’un pouvoir est accordé. Ce n’est que par la mise en place de tels mécanismes de responsabilité que les organisations internationales bénéficieront de la confiance requise pour se voir accorder un degré d’autonomie leur permettant d’exercer leurs fonctions avec efficacité et de contribuer au développement de l’ordre juridique international. Par conséquent, si l’on veut sauvegarder la place importante des organisations internationales dans l’ordre juridique international, il est primordial de veiller à ce qu’elles rendent des comptes sur la manière dont elles exercent leurs pouvoirs.

1.3 L’obligation de répondre de ses actes

8. L’obligation de répondre de ses actes (accountability) est un concept qui a suscité un intérêt grandissant au cours des dernières décennies et sert souvent de terme générique englobant des notions telles que la bonne gouvernance, la réactivité, la transparence, la démocratie ou la prééminence du droit. L’obligation de répondre de ses actes repose essentiellement sur la surveillance étroite de la conduite de ceux qui exercent le pouvoir, par la recherche d’informations, d’explications et de justifications. Pour les besoins de ce rapport, on entend par «obligation de répondre de ses actes» un mécanisme a posteriori caractérisé en premier lieu par l’obligation de l’acteur concerné de présenter des informations et d’expliquer et justifier sa conduite et en second lieu, par un droit concomitant d’investigation et de surveillance. L’obligation de répondre de ses actes peut être invoquée dans nombre d’enceintes, en fonction de sa nature juridique, politique ou administrative.
9. La responsabilité juridique (responsibility) et l’obligation juridique de répondre d’un dommage causé à autrui (liability) incarnent la dimension juridique de l’obligation de répondre de ses actes; on les associe souvent au sens profond de ce concept. En droit international, la responsabilité des sujets de droit international est engagée pour leurs actes illicites, tandis que l’obligation de répondre d’un dommage est indépendante de la légalité du comportement en question; en droit interne, le concept de liability est souvent associé à celui de responsabilité civile. L’obligation de répondre de ses actes va au-delà de ces deux notions: de manière générale, elle inclut également des modèles caractérisés par des mécanismes moins formels et plus ouverts.
10. Ce rapport se focalise sur l’obligation de répondre de ses actes dans le domaine de la protection internationale des droits de l’homme, avec comme fil conducteur les droits de l’homme dans le contexte européen. Compte tenu de son caractère «d’instrument constitutionnel de l’ordre public européen» dans le domaine des droits de l’homme, une attention particulière sera portée à la Convention européenne des droits de l’homme (ETS n° 5, «la Convention»), en privilégiant les questions qui présentent un intérêt particulier pour les Etats membres du Conseil de l’Europe. Jusqu’à présent, l’examen de la question de la responsabilité des organisations internationales se limitait souvent à l’obligation de répondre de ses actes à leurs Etats membres. Le présent rapport se penchera au contraire sur les possibilités, pour le requérant individuel, d’invoquer la responsabilité des organisations internationales. Compte tenu de la nature juridique du critère étudié (la protection des droits de l’homme), l’accent sera mis principalement sur les moyens juridictionnels de mise en œuvre de l’obligation de répondre de ses actes.

2 Conditions préalables à la mise en œuvre de l’obligation de répondre de ses actes des organisations internationales

2.1 Les organisations internationales en tant que sujets de droit international

11. Pour pouvoir être appelé à rendre des comptes, il faut tout d’abord avoir la capacité d’être titulaire de droits et d’obligations en droit international. La question de la personnalité juridique internationale des organisations internationales doit donc être posée avant toute discussion sur leur responsabilité.
12. Par opposition à la personnalité juridique dans les systèmes juridiques internes, la personnalité juridique en droit international est rarement accordée expressément aux organisations internationales. Jusqu’au début du XXe siècle, les Etats étaient généralement considérés comme les seuls sujets de droit international. L’attribution de la personnalité juridique internationale aux organisations internationales est donc un phénomène relativement récent, qui est toutefois bien établi depuis l’avis consultatif de la Cour internationale de Justice (CIJ) sur la Réparation des dommages subis. La CIJ a conclu que les l’Organisation des Nations Unies était dotée de la personnalité juridique internationale car cela était nécessaire à l’exercice de ses fonctions. Depuis, ce raisonnement a été étendu à d’autres organisations internationales. Parmi les indicateurs de la personnalité juridique internationale figurent la capacité à conclure des traités et les privilèges et immunités accordés en droit interneNote.
13. Ainsi est-il est aujourd’hui reconnu que les organisations internationales possèdent une personnalité juridique internationale distincte de celle de leurs Etats membres. En fonction de l’étendue des pouvoirs qui lui sont attribués, une organisation internationale peut donc faire valoir ses droits en son nom propre au plan international. Elle peut également – et c’est ce point qui nous intéresse le plus ici – être tenue pour responsable, en droit international, en cas de non-exécution de ses obligations.

2.2 Les organisations internationales, porteuses d’obligations en matière de droits de l’homme

14. Pour pouvoir exiger d’une organisation internationale qu’elle rende des comptes en cas de non-respect des droits de l’homme, il faut non seulement qu’elle ait la capacité d’être titulaire de droits et d’obligations en droit international, mais également qu’elle soit soumise aux obligations internationales en matière de droits de l’homme. De manière générale, les organisations internationales ne sont pas liées par les obligations en matière de droits de l’homme en vertu du droit des traités, car à quelques exceptions près, elles ne sont pas Parties aux traités relatifs aux droits de l’hommeNote. Il s’agit donc de déterminer s’il existe pour les organisations internationales d’autres sources d’obligations en matière de droits de l’homme.
15. En tant que sujets de droit international, les organisations internationales sont «liées par toutes les obligations que leur imposent les règles générales du droit internationalNote». Il est donc possible de faire reposer l’obligation de respecter les droits de l’homme sur le droit international général, que ce soit la coutume ou les principes généraux. Il est parfaitement justifié de considérer les droits de l’homme comme des principes généraux du droit international, car ils sont mis en œuvre au sein d’un grand nombre de systèmes juridiques dans le monde entier. Qui plus est, les normes de droits de l’homme peuvent également être considérées comme relevant du droit international coutumier. Dans certains cas, les organisations internationales sont soumises aux conventions en vigueur en matière de droits de l’homme. Ainsi, les comités consultatifs créés pour contrôler l’action des Nations Unies et de l’Union européenne au Kosovo, qui ont mis en place respectivement la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK)) et la Mission Etat de droit de l’Union européenne au Kosovo (EULEX), dont elles assurent le fonctionnement, sont habilités à appliquer la plupart des principaux traités internationaux relatifs aux droits de l’homme, et notamment la Convention européenne des droits de l’homme, même si leurs conclusions ne présentent aucun caractère contraignantNote.
16. Indépendamment de la source des obligations des organisations internationales en matière de droits de l’homme, il importe de noter que les droits de l’homme les plus fondamentaux font partie des normes impératives du droit international (jus cogens). Ces normes, telles que l’interdiction de la torture et de l’esclavage, constituent un élément fondamental du droit international et doivent être respectées par tous les sujets de droit international, en toutes circonstances.
17. On peut par conséquent affirmer sans risque que les organisations internationales sont au moins liées par quelques obligations en matière de droits de l’homme. Cela dit, compte tenu de l’incertitude qui existe quant à la source précise des obligations, il est particulièrement difficile de définir l’étendue exacte de celles qui incombent à une organisation internationale. Cela est regrettable du point de vue de la sécurité juridique, à la fois pour les organisations elles-mêmes et pour les tierces parties. Se pose alors la question de savoir s’il serait souhaitable que les organisations internationales deviennent, en leur nom propre, Parties aux traités relatifs aux droits de l’homme.

3 Règles relatives à la responsabilité (accountability) des organisations internationales

3.1 L’Association de droit international

18. L’augmentation du risque que les actes des organisations internationales aient un impact direct sur la vie des individus a fait prendre conscience de la nécessité d’un renforcement des mécanismes de contrôle accessibles aux individus. Sur le plan juridique, la priorité a souvent été donnée aux notions de responsabilité juridique et d’obligation juridique de répondre d’un dommage causé à autrui. Cela étant, compte tenu des incertitudes qui subsistent quant aux obligations juridiquement contraignantes des organisations internationales, cette approche a été remise en cause. La première tentative d’adoption d’une approche plus globale, non limitée aux formes juridiques de l’obligation de répondre de ses actes, a été le travail du «Comité international sur la responsabilité des organisations internationales» établi par l’ILA en mai 1996. Ce Comité considère l’obligation de répondre de ses actes comme un «phénomène aux multiples facettes» et établit une distinction entre ses formes juridique, politique, administrative et financière. Il suggère qu’une «combinaison de ces quatre formes offre les meilleures chances d’obtenir le degré de responsabilité nécessaireNote».
19. En 2004, le Comité a rendu son rapport final incluant un certain nombre de «règles et pratiques recommandées» que les organisations internationales sont invitées à mettre en œuvre pour renforcer leur responsabilité. Le Comité recommande notamment l’application des principes de bonne gouvernance, de bonne foi, de constitutionnalité, d’objectivité et de diligence raisonnable, dont il convient d’apprécier le respect par les organisations nationales. Il estime également que les organisations internationales devraient observer les obligations de droits de l’homme et les règles applicables du droit international humanitaire lorsqu’elles agissent dans des domaines particulièrement sensibles du point de vue des droits de l’homme. Il souligne que la difficulté majeure, dans l’établissement d’un régime de responsabilité pour les organisations internationales, est de maintenir l’équilibre entre la préservation de leur autonomie et la garantie qu’elles ne pourront se soustraire à leurs responsabilités. S’agissant des recours contre les actes d’organisations internationales, le Comité reconnaît que le droit à un recours effectif, en tant que principe général du droit et norme internationale fondamentale en matière de droits de l’homme, s’applique également aux organisations internationalesNote.

3.2 La Commission du droit international

20. En 2011, la Commission du droit international (ILC) a adopté les Articles sur la responsabilité des organisations internationales (ARIO), dont l’Assemblée générale des Nations Unies a pris note en décembre 2011Note. Les ARIO s’inspirent en grande partie des Articles sur la responsabilité de l’Etat (ASR), adoptés par l’ILC en 2001Note. L’une des principales difficultés rencontrées par l’ILC dans la «codification» du droit relatif à la responsabilité des organisations internationales tenait au caractère limité et à l’hétérogénéité de la pratique. Par conséquent, une partie au moins des travaux de l’ILC sur la responsabilité des organisations internationales relève davantage du développement progressif que de la codification du droit international existant. Cependant, compte tenu de la haute qualité des textes produits par l’ILC, ils pourraient tout à fait contribuer à la formation de la coutume.
21. L’ILC part du principe que «[t]out fait internationalement illicite d’une organisation internationale engage sa responsabilité internationaleNote». Un fait internationalement illicite se compose de deux éléments: le comportement doit être attribuable à l’organisation et constituer une violation d’une obligation internationale de cette dernière. Par conséquent, lorsque par son «propre» comportement, une organisation internationale manque à l’une de ses obligations en matière de droits de l’homme, sa responsabilité est engagée en vertu du droit international. La règle fondamentale s’agissant de l’attribution d’un comportement à une organisation internationale est contenue dans l’article 6, qui dispose que le comportement d’un organe ou agent d’une organisation internationale est attribuable à cette organisation. L’article 7 revêt une importance particulière pour la répartition des responsabilités entre l’organisation internationale et ses Etats membres. Il prévoit que le comportement d’un organe d’un Etat ou d’un organe ou agent d’une organisation internationale mis à la disposition d’une autre organisation internationale est considéré comme un fait de cette dernière, pour autant qu’elle exerce un contrôle effectif sur ce comportement (pour plus de détails, voir section 4.4).
22. Outre la responsabilité pour son propre comportement, les ARIO prévoient d’autres cas où la responsabilité d’une organisation internationale peut être engagée. Sous l’intitulé «Responsabilité d’une organisation internationale à raison du fait d’un Etat ou d’une autre organisation internationale», l’ILC regroupe un certain nombre de situations ayant pour point commun que le fait internationalement illicite est commis par un «tiers», que ce soit un autre Etat ou une autre organisation internationale. L’organisation internationale peut être jugée responsable pour son implication dans ce fait, implication qui peut prendre la forme d’une aide ou d’une assistance, de la direction et du contrôle ou de la contrainte d’un Etat ou d’une autre organisation internationale dans la commission de ce faitNote. Ce cas est qualifié de responsabilité «indirecte».
23. Il s’est toutefois posé la question de savoir si la relation spécifique entre les organisations internationales et leurs Etats membres nécessitait une attention supplémentaire. En particulier, le pouvoir de certaines organisations internationales d’autoriser, voire d’obliger les Etats membres à adopter un comportement susceptible de porter atteinte aux droits de l’homme posait problème pour le régime de la responsabilité internationale. C’est pour tenir compte de cette situation que l’article 17 a été inclus dans les ARIO. Il dispose qu’une organisation internationale engage sa responsabilité internationale si elle contourne l’une de ses obligations internationales en adoptant une décision obligeant ou autorisant des Etats membres à commettre un fait qui serait internationalement illicite s’il avait été commis par elle.
24. Ces dispositions sont susceptibles de remédier aux lacunes du régime de la responsabilité des organisations internationales dans les cas où l’acte de mise en œuvre constituant un manquement aux obligations internationales est attribuable à l’Etat membre mais que ce dernier n’est pas en mesure de réparer licitement le préjudice, car son comportement est déterminé par un acte d’une organisation internationale. Cette situation s’est présentée, par exemple, dans l’affaire Nada c. Suisse portée devant la Cour européenne des droits de l’homme. Dans ce cas, la Suisse a été jugée responsable des mesures qu’elle avait prises pour mettre en œuvre ses obligations découlant de sa qualité de membre des Nations Unies, alors que son comportement était clairement déterminé par une résolution contraignante du Conseil de sécurité. La résolution pertinente laissait une certaine marge de manœuvre aux Etats pour pallier les déficiences en matière de protection des droits de l’homme sans agir en violation de leurs obligations découlant de la Charte des Nations Unies. L’article 17 fournit une base sur laquelle fonder la responsabilité de l’organisation internationale, qui est en mesure d’annuler l’acte «original».
25. L’adoption des ARIO a suscité diverses réactions. Il a été dit que ces articles pourraient accroître la responsabilité des organisations internationales en mettant en lumière l’ensemble des règles secondaires qui s’appliquent lorsqu’une organisation internationale agit en violation d’une norme du droit international. Toutefois, les différents rôles et missions et les structures souvent spécifiques des organisations internationales ont fait craindre qu’il ne soit pas possible d’établir un ensemble de règles secondaires «universel». Il est reproché aux ARIO de ne pas tenir compte des obstacles réels auxquels les individus sont confrontés lorsqu’ils cherchent à demander des comptes aux organisations internationales. Comme nous le verrons ci-après, l’un des obstacles les plus importants est l’absence de mécanismes permettant aux individus d’invoquer la responsabilité d’une organisation internationale.

4 Obstacles à la mise en œuvre de la responsabilité

26. Même si l’on convient que les organisations internationales, en tant que sujets de droit international, sont liées par les obligations relatives aux droits de l’homme et que toute violation de ces obligations par l’une de ces organisations, en tant que fait internationalement illicite, engage sa responsabilité internationale, il importe que des mécanismes soient mis en place au niveau national, international ou interne pour permettre aux individus d’invoquer la responsabilité des organisations internationales. Cela étant, quel que soit le niveau considéré, les individus victimes de violations de droits de l’homme commises par des organisations internationales rencontrent de sérieuses difficultés pour porter plainte.

4.1 Immunité des organisations internationales devant les juridictions nationales

27. Les mécanismes les plus connus et les plus accessibles aux individus pour obtenir réparation en cas de violation des droits de l’homme sont bien souvent les systèmes judiciaires nationaux. Or, en règle générale, les organisations internationales bénéficient d’une immunité juridictionnelle devant les juridictions nationales. L’immunité est accordée aux organisations internationales pour leur permettre d’exercer leurs fonctions de manière indépendante en empêchant leurs Etats membres – et l’Etat d’accueil en premier lieu – d’exercer une influence injustifiée. Les organisations internationales sont ainsi protégées contre toute pression abusive de la part des Etats membres. L’immunité n’est toutefois qu’un simple obstacle procédural et ne dispense pas les organisations internationales de respecter les normes de droits de l’homme. Les obligations relatives aux droits de l’homme continuent de s’appliquer; c’est leur mise en œuvre qui est empêchée par l’octroi de l’immunité.
28. Alors que l’immunité des Etats a progressivement été restreinte, aucune évolution comparable n’a été observée en ce qui concerne les organisations internationales. Même là où l’immunité est accordée aux organisations internationales uniquement dans la mesure où cela est nécessaire à l’exercice effectif de leurs fonctions («immunité fonctionnelle») ou fait l’objet d’autres restrictions, cette notion est souvent interprétée au sens large, si bien qu’une immunité absolue leur est accordée de fait. Dans l’affaire Mères de Srebrenica c. Pays-Bas et ONU, l’association des Mères de Srebrenica a invoqué la responsabilité des Pays-Bas et des Nations Unies pour leur incapacité à empêcher le génocide de Srebrenica en 1995. En 2012, la Cour suprême néerlandaise a jugé que les tribunaux néerlandais n’avaient pas compétence pour statuer sur cette requête dans la mesure où celle-ci était dirigée contre les Nations Unies, qui «jouit d’une immunité de juridiction absolue en ce sens qu’elle ne peut être citée à comparaître devant une juridiction interne d’un pays partie à la ConventionNote». La Cour de Strasbourg s’est rangée à cette conclusion, en déclarant irrecevable la requête introduite contre les Pays-Bas (au motif qu’elle était manifestement mal fondée), considérant que «la Convention ne peut être interprétée de telle sorte qu’elle soumettrait les actions et omissions du Conseil de sécurité à une juridiction nationale en l’absence d’une décision de l’ONU en ce sens»Note.
29. Il importe de noter que l’immunité des Etats, outre le fait qu’elle est plus limitée que l’immunité des organisations internationales, ne met pas les Etats entièrement à l’abri d’un contrôle juridictionnel, car ils n’échappent pas à la compétence de leur système judiciaire interne. Les Etats ont également l’obligation, en vertu de l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme, de garantir un recours effectif à toute personne dont les droits découlant de la Convention sont violés. A l’inverse, à quelques exceptions près, les organisations internationales n’ont généralement pas de systèmes judiciaires internes aussi forts (voir section 4.3). En outre, les actes des Etats sont bien souvent soumis à des mécanismes qui les obligent à répondre politiquement de leurs actes, notamment à travers un contrôle parlementaire et plus généralement par le biais du processus démocratique. En comparaison des décisions et des actes des Etats, les activités des organisations internationales attirent moins l’attention des médias et des milieux politiques, ce qui atténue d’autant leur obligation de répondre de manière informelle et extra-juridictionnelle de leurs actes. Les organisations internationales agissent bien souvent hors des regards de l’opinion publique et, à moins que leurs activités ne soient suffisamment controversées, il est peu probable qu’elles soient examinées avec beaucoup d’attention. En raison de cette absence de garantie, on peut considérer qu’il n’est pas justifié que les organisations internationales jouissent, sur le plan de l’obligation de répondre de leurs actes, d’un degré d’immunité identique à celui qui prévaut pour les Etats.
30. Qui plus est, l’immunité juridictionnelle dont jouissent les organisations internationales devant les juridictions nationales est le plus souvent absolue et plus étendue que celle des gouvernements étrangers, malgré l’absence des mécanismes susmentionnés destinés à les obliger à répondre de leurs actes. Alors qu’elle était autrefois absolue, l’immunité des Etats étrangers devant les juridictions nationales est devenue relative au fil du temps. Il existe notamment une distinction entre les acta jure imperii, c’est-à-dire les actes de nature souveraine qui émanent d’un Etat étranger lorsqu’il exerce des fonctions purement gouvernementales, et les acta jure gestionis, qui sont des actes à caractère commercial. Dans bien des pays, les Etats étrangers jouissent d’une immunité en matière de contentieux pour les premiers, mais pas pour les derniersNote. L’immunité des organisations internationales, en revanche, est d’ordinaire générale et absolue. A moins qu’elles n’y renoncent elles-mêmes, les organisations internationales jouissent d’une immunité de poursuites devant les juridictions nationales pour le contentieux du droit du travail et des contrats, dont l’étendue est comparable à l’absence de contestation de la légalité de leurs décisions politiques. Il serait plus judicieux qu’au lieu de cette immunité absolue, les organisations internationales jouissent d’une simple immunité fonctionnelle. Cela signifie que leur immunité ne s’appliquerait pas aux situations dans lesquelles les actes des organisations ou de leurs agents seraient distincts de l’exercice de leurs fonctions statutaires ou les outrepasseraient. Bien qu’il soit difficile d’imaginer qu’une organisation internationale puisse prendre part à de graves violations des droits de l’homme, telles que le génocide, l’esclavage ou la torture, cette immunité fonctionnelle supprimerait toute immunité dans ces situations extrêmes, mais également en cas de violations moins graves qui outrepassent néanmoins clairement le mandat de l’organisation. Il convient de réfléchir davantage à la possibilité d’appliquer cette distinction aux organisations internationales.
31. Compte tenu de l’équilibre à établir entre le fonctionnement indépendant des organisations internationales et la protection juridique contre leurs activités, les instruments qui octroient l’immunité prévoient souvent une obligation de l’organisation internationale de mettre en place des mécanismes de contrôle internes (internal accountability mechanisms). Toutefois, dans bien des cas, ces mécanismes ne sont jamais créés ou uniquement pour un ensemble de situations très limité, comme les conflits en matière de ressources humaines. Il arrive régulièrement que l’octroi de l’immunité aux organisations internationales ne soit pas assorti d’autres moyens de règlement des différends. Compte tenu de la raison d’être de l’immunité, on peut se demander si une telle entrave à la protection juridique est strictement nécessaire.
32. La question de la compatibilité de cette immunité avec le droit à un procès équitable énoncé à l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme a été examinée par la Cour européenne des droits de l’homme dans les affaires Beer et Regan et Waite et Kennedy. La Cour a conclu qu’un facteur matériel permettant de déterminer si l’ingérence dans le droit garanti par l’article 6 était proportionnée «est d’examiner si les requérants disposaient d’autres voies raisonnables pour protéger efficacement leurs droits garantis par la ConventionNote». Certaines juridictions nationales ont suivi la même argumentation, en subordonnant l’exercice du contrôle juridictionnel à l’existence d’autres mécanismes de contrôle adéquatsNote. C’est notamment le cas de la Cour de Cassation belge, qui, contrairement à la Cour de Strasbourg dans sa jurisprudence antérieure en la matière, a conclu dans l’arrêt Siedler que les autres moyens fournis par une organisation internationale – en l’espèce l’Union de l’Europe occidentale – ne suffisaient pas à protéger les droits garantis par la Convention aux requérants et a, en conséquence, prononcé la nullité de cette immunité. Comme elle incite les organisations internationales à établir des procédures internes efficaces en matière de règlement des conflits, cette utilisation de l’article 6 ou des dispositions similaires prévues par d’autres régimes de protection des droits de l’homme peut s’avérer utile pour obliger les institutions internationales à répondre de leurs actes. Il serait souhaitable que les Etats et d’autres juridictions internationales suivent de manière générale cette approche de la Cour de Cassation belge.
33. Il convient toutefois de noter que les juridictions se sont montrées réticentes à appliquer les normes pourtant relativement mesurées de l’arrêt Waite et Kennedy aux affaires relatives aux organes des Nations Unies. L’article 103 de la Charte des Nations Unies, qui énonce la primauté de la Charte sur tout autre instrument de droit international, et le statut sans équivalent des Nations Unies, en tant qu’organe international chargé de maintenir la paix et la sécurité internationales, leur ont permis de faire valoir une immunité extrêmement étendue. Dans l’arrêt Stichting Mothers of Srebrenica, la Cour de Strasbourg a estimé que la Convention ne pouvait être interprétée dans le sens d’une immunité relative des Nations Unies, car cela risquerait de permettre à un Etat d’intervenir dans l’accomplissement d’une mission essentielle des Nations Unies et du Conseil de sécuritéNote. Ainsi, alors que des instruments comme la Convention européenne des droits de l’homme semblent donner aux juridictions le moyen d’invalider l’immunité d’organisations telles que l’Union européenne ou la Banque mondiale, cela s’avère plus difficile à l’égard des organes des Nations Unies. Toutefois, le fait que la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) dans l’arrêt Kadi (sur la transposition d’un acte de l’Union européenne) et la Cour de Strasbourg dans l’arrêt Nada se montrent disposées à examiner la compatibilité en matière de droits de l’homme des sanctions prises par le Conseil de sécurité (tous deux sont abordées plus en détail dans la partie 4.4, plus loin) montre que cette réticence est moins importante lorsque le contentieux ne concerne pas l’immunité de l’organisation, mais plutôt les textes d’application pris par les Etats eux-mêmes.
34. Conformément aux conclusions de la Cour dans l’affaire Al-AdsaniNote confirmées dans l’affaire KalogeropoulouNote, les Etats ne sont pas dans l’obligation de se soustraire à l’immunité même en cas de violations alléguées de normes impératives, non susceptibles de dérogation. La Cour a déclaré dans l’arrêt Stichting Mothers of Srebrenica que ce principe était également applicable à l’immunité des Nations UniesNote. D’après la CIJ, dans l’affaire des Immunités juridictionnellesNote, «les règles qui régissent l’immunité sont de nature procédurale et se bornent à déterminer si les Etats sont fondés à exercer leur juridiction dans un cas donné mais sont sans incidence sur la question de savoir si le comportement en question était licite». Sur la base de ce raisonnement, la CIJ a conclu qu’en l’absence de conflit de normes, une violation alléguée des normes de jus cogens n’a pas d’incidence sur l’applicabilité du droit de l’immunité. Bien que ces affaires concernent l’immunité des Etats, l’immunité des organisations internationales est également de nature procédurale: des considérations similaires peuvent donc s’appliquer. Cet argument a été admis par la Cour dans l’arrêt Stichting Mothers of Srebrenica, lorsqu’elle a confirmé l’immunité des Nations Unies. Cela pose la question de savoir si le fait d’octroyer l’immunité, même en cas de violations graves des droits de l’homme, ne va pas trop loinNote.
35. Admettre l’immunité des organisations internationales, même en cas de graves violations, pourrait particulièrement poser problème puisque, comme nous l’avons indiqué plus haut, les autres mécanismes de contrôle dont disposent les Etats (dont la possibilité d’engager une action devant les juridictions nationales et l’obligation de rendre des comptes sur la scène politique interne) n’existent pas pour les organisations internationales. De fait, les arrêts Al-Adsani (à Strasbourg) et Jurisdictional Immunities (à La Haye), qui portaient uniquement sur l’immunité des Etats, ont donné lieu à de fortes divergences d’opinion. Notamment les opinions dissidentes du juge Cançado Trindade dans l’arrêt Jurisdictional Immunities et des juges Rozakis et Caflisch, auxquels se sont associés les juges Wildhaber, Costa, Cabral Barreto et Vajić, dans l’arrêt Al-Adsani, soulignaient que le principe de l’immunité des Etats n’avait pas pour but de permettre aux Etats de s’exonérer de leur obligation de répondre de leurs actes en cas de graves violations des droits de l’homme et que, de même que certaines juridictions ont ordonné une levée de l’immunité dans des affaires pénales ayant trait à de graves violations des droits de l’hommeNote, l’immunité ne devrait pas exister en matière civile en cas d’atteinte portée à des normes non dérogables. Ces divergences ne remettent pas en cause la légitimité des conclusions de ces deux juridictions, mais elles soulignent le fait qu’on ignore si les organisations internationales devraient bénéficier d’une immunité de principe immuable. En résumé, il reste possible d’imaginer à l’avenir que l’immunité des organisations internationales se limitera aux affaires qui n’ont pas trait à la violation alléguée de droits non dérogables, en dépit des décisions contraires de la Cour internationale de justice et de la Cour de Strasbourg dans leur jurisprudence respective.
36. De fait, de solides arguments plaident en faveur de la levée de l’immunité d’une organisation internationale, au moins en cas de graves violations des droits de l’homme. Les droits concernés seraient dans les grandes lignes analogues aux droits non dérogables énumérés dans l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme: le droit à la vie, le droit à ne pas être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants, le droit à ne pas être tenu en esclavage et le droit à ne pas être condamné à une peine prévue par une loi rétroactive. Comme il ne peut être dérogé à ces droits même en période de guerre ou d’état d’urgence, il n’est pas déraisonnable de penser qu’une immunité absolue serait déplacée en de pareilles circonstances. De même, si l’immunité des organisations internationales doit être fonctionnelle, la violation de ces droits non dérogables ne saurait à l’évidence être considérée comme faisant partie des fonctions statutaires des organisations internationales visant à préserver la paix, la sécurité et le bien public dans le monde ou dans une région. Bien que la Cour ait écarté cet argument à l’égard des Nations Unies dans l’affaire Stichting Mothers of Srebrenica, le statut unique des Nations Unies, garantes de la paix et de la sécurité internationales, signifie que le modèle d’une immunité au minimum fonctionnelle reste au moins valable pour les autres organisations internationales.
37. En tout état de cause, les organisations internationales conservent la possibilité de renoncer à leur immunité si elles ne la jugent pas strictement nécessaire à l’exercice indépendant de leurs fonctions. Dans le même ordre d’idées, le Comité de l’ILA a suggéré qu’il faudrait renoncer à l’immunité «si une telle renonciation est requise pour la bonne administration de la justice» et que «les situations dans lesquelles une telle renonciation porterait préjudice à l’intérêt de l’organisation internationale» doivent être interprétées de manière restrictiveNote.
38. Il arrive que les organisations internationales renoncent à leur immunité, conformément à la recommandation précitée du Comité de l’ILA, mais cela se limite bien souvent au cadre des poursuites pénales engagées à l’encontre des agents d’une organisation, pour leurs propres actes présumément répréhensibles et commis de manière autonome. En matière civile et de droits de l’homme, les organisations sont particulièrement peu susceptibles de renoncer à leur immunité lorsqu’elles mettent en œuvre des politiques plus controversées ou très largement répandues, qui s’avèrent préoccupantes sur le plan des droits de l’homme ou impliquent la prise de mesures à haut niveau au sein de l’organisationNote. Ainsi, les Nations Unies préfèrent négocier ou répondre devant de petites juridictions aux actions engagées en matière civile à propos d’opérations de maintien de la paix, plutôt que de renoncer à leur immunitéNote. Elles ont par exemple refusé de renoncer à leur immunité lors de récentes tentatives faites pour les tenir responsable des actes du contingent de maintien de la paix en Haïti, qui ont entraîné une épidémie de choléra et, par voie de conséquence, la mort de plusieurs milliers d’HaïtiensNote; elles ont adopté la même position à l’égard des forces de maintien de la paix en BosnieNote et de l’action de la MINUK au KosovoNote. Cela pose la question de savoir comment les organisations internationales peuvent être incitées à faire plus souvent usage de la possibilité de renonciation à l’immunité.
39. Plus généralement, il serait utile de procéder à une analyse plus détaillée des circonstances particulières et sans équivalent dans lesquelles s’inscrit l’immunité des organisations internationales et des limites qui pourraient être fixées à cette immunité. Lors de la réunion de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme à Izmir en mai 2013, le professeur Rick Lawson a proposé que l’ILC engage une réflexion sur cette question et a encouragé la Cour de Strasbourg à revoir sa jurisprudence en la matière.

4.2 Les organisations internationales devant les instances juridictionnelles internationales

40. Lors de leur adhésion aux traités, les Etats acceptent souvent les mécanismes (de nature juridictionnelle ou quasi-juridictionnelle) de règlement des conflits qui y sont associés. De cette manière, les particuliers, qui n’ont généralement pas la capacité de porter plainte au niveau international, disposent tout de même de mécanismes leur permettant de demander des comptes aux Etats. Tel est le cas, notamment, dans le domaine de la protection des droits de l’homme. Comme nous l’avons noté précédemment, les organisations internationales ne sont généralement pas signataires des traités de droits de l’homme, et ne sont donc pas soumises aux mécanismes correspondants de règlement des conflits. De ce fait, il est pratiquement impossible pour un particulier de demander directement des comptes à une organisation internationale au niveau international.
41. Cela a été illustré dans les affaires Behrami et Behrami et Saramati devant la Cour européenne des droits de l’homme, qui portait sur des événements découlant de la présence civile et de sécurité internationale au KosovoNote. L’affaire Behrami et Behrami concernait un groupe d’enfants qui avait découvert des bombes de l’OTAN non désamorcées, dont l’une avait explosé, tuant un garçon et en blessant gravement un autre. L’affaire Saramati concernait l’arrestation de Ruzdhi Saramati sous l’autorité des présences internationales. Attribuant le comportement en question aux Nations Unies, la Cour a rejeté sa compétence ratione personae. Si le comportement avait été attribué aux Etats membres concernés, la Cour aurait pu examiner la requête. Ces cas montrent bien les lacunes auxquelles sont confrontés les individus dans le domaine de la protection des droits de l’homme lorsqu’un comportement prétendument en violation de ces droits est attribué à une organisation internationale non soumise aux mécanismes de contrôle internationaux.
42. A ce jour, la seule décision de soumettre pleinement une organisation internationale à un traité relatif aux droits de l’homme et au mécanisme de contrôle correspondant a été adoptée dans l’article 6 du Traité de Lisbonne, qui dispose que l’Union européenne «adhère» à la Convention européenne des droits de l’homme. L’adhésion de l’Union européenne à la Convention modifiera fondamentalement la relation entre les deux systèmes juridiques et soumettra l’Union européenne à la compétence de la Cour européenne des droits de l’homme, offrant à des requérants individuels la possibilité de dénoncer l’action de l’Union européenne directement devant la Cour. Etant donné que tous les Etats membres de l’Union européenne ont ratifié la Convention et que cette situation ne changera pas après l’adhésion de l’Union européenne à la Convention, on aboutira à une situation unique, dans laquelle l’Union européenne et ses Etats membres seront Parties à la Convention et pourront simultanément être appelés à répondre de leurs actes devant la Cour.
43. Une évolution moins radicale, mais néanmoins remarquable, est le choix volontaire de certains de se soumettre aux mécanismes internationaux de suivi existants, sans devenir officiellement Partie au traité de droits de l’homme correspondant. Tel a été le cas pour la MINUK et l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) opérant au Kosovo. Ces derniers ont accepté unilatéralement d’être liés par les dispositions d’un certain nombre de traités relatifs aux droits de l’homme, mais également de se soumettre aux procédures de suivi associées. Le premier acte de ce type a été la conclusion d’un accord entre la MINUK et le Conseil de l’Europe en rapport avec la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (STE n° 157) en 2004. Dans ce contexte, la MINUK est tenue de présenter des rapports au Comité des Ministres, qui peut lui adresser des recommandations. Des accords similaires ont été mis en place en ce qui concerne les visites du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) dans les lieux au Kosovo où des personnes sont privées de liberté par la MINUK et l’OTANNote.
44. Si les organisations internationales devenaient, en leur nom propre, Parties à des traités relatifs aux droits de l’homme, cela permettrait non seulement de définir l’étendue exacte des obligations qui leur incombent (voir section 2.2), mais également de les soumettre aux mécanismes de contrôle respectifs. Cela pose la question de savoir dans quelle mesure il est souhaitable et possible de prévoir des dispositifs permettant aux organisations internationales de devenir Parties aux traités internationaux relatifs aux droits de l’homme.
45. Afin de renforcer la protection des droits de l’homme au niveau international de manière plus générale, il pourrait être possible de modifier le statut de la Cour internationale de Justice, afin de permettre aux organisations internationales d’être Parties à une procédure engagée devant elle. A l’heure actuelle, seuls les principaux organes et certaines agences spécialisées des Nations Unies peuvent saisir la Cour de La Haye d’une demande d’avis consultatif. Grâce à cette modification, les Etats et les autres organisations internationales auraient la possibilité d’engager une action en justice contre les actes des organisations internationales qui enfreignent les régimes des traités, le droit international coutumier ou les principes généraux du droit (des droits de l’homme). L’Association de droit international avait songé à cette possibilité, tout en admettant que cette évolution était politiquement peu probable au moment de la publication du rapport (2004)Note.

4.3 Points forts et faiblesses des mécanismes internes de contrôle

46. Compte tenu des possibilités limitées d’exiger des organisations internationales qu’elles répondent de leurs actes devant des organes judiciaires nationaux ou internationaux, des mécanismes internes pourraient offrir un moyen de remédier aux lacunes en matière de responsabilité. Sans surprise, les mécanismes qui ont été établis volontairement par les organisations internationales sont aussi divers que ces organisations elles-mêmes. Le présent rapport ne pourra donc en donner qu’une description succincte. Ce sujet mérite néanmoins d’être étudié plus avant.
47. Les mécanismes internes les plus courants qui ont été établis sont ceux qui permettent de traiter les conflits du travail au sein des organisations internationales. N’englobant même pas la totalité des litiges de droit privé, ces mécanismes ne prévoient pas de réparation pour les activités publiques des organisations internationales. Le traitement que les organisations internationales réservent à leurs agents est néanmoins pour elles l’un des moyens les plus évidents et les plus ordinaires d’avoir une incidence directe sur l’existence des individus, sans passer par le truchement des Etats. Le contentieux relatif aux agents retient souvent peu l’attention de l’opinion publique et des milieux politiques; il est pourtant lourd de conséquences. Ce contentieux peut en effet s’avérer préoccupant à l’égard d’un certain nombre de droits de l’homme, dont le droit d’accès à un tribunal effectif et le droit à être traité par son employeur de façon équitable et sans discrimination ni harcèlement.
48. En raison de l’immunité dont jouissent la plupart des organisations internationales devant les juridictions nationales, les litiges qui opposent les organisations internationales et leurs agents sont en principe réglés par un recours à d’autres procédures ou juridictions internes de règlement des contentieux. Parmi ces tribunaux figurent le Tribunal du contentieux administratif des Nations Unies (TCNU) et le Tribunal d’appel des Nations Unies (TANU), le Tribunal administratif de la Banque mondiale (WBAT) et le Tribunal administratif de l’Organisation internationale du travail (TAOIT). Mais l’adéquation et le caractère effectif de ces instances ont suscité un certain nombre de préoccupations, notamment eu égard au faible nombre de décisions rendues à l’encontre des organisations concernées, à l’accès à un défenseur, à la possibilité de faire appel, à la dimension écrite et non orale des audiences et à l’indépendance de ces tribunaux, dont les juges sont souvent nommés par le chef de l’organisation concernéeNote. A la suite de la publication en 2006 d’un rapport qui soulignait ces problèmes, les Nations Unies ont engagé une réforme de leurs procédures internes. Toutefois, bien que ce nouveau système remédie à certaines défaillances susmentionnées, notamment en améliorant l’accès à un défenseur, la possibilité de faire appel devant une instance d’appel et une plus grande indépendance des juges, de nombreux requérants ne bénéficient toujours pas de l’assistance de défenseurs qualifiés, les juges sont quelquefois dépourvus d’expérience dans le droit applicable en la matière et les tribunaux ne disposent pas de moyens qui leur permettent d’assurer de manière certaine l’exécution de leurs décisionsNote. Ces préoccupations amènent à se demander si la Cour de Strasbourg a qualifié de façon exacte, ou après un examen suffisamment détaillé, ces procédures et les procédures appliquées par d’autres organisations internationales, lorsqu’elle a estimé, notamment dans les affaires Beer et Regan et Waite et Kennedy, qu’elles représentaient un autre moyen satisfaisant de règlement des litiges.
49. Il convient de souligner qu’il ne s’agit pas ici d’approfondir l’examen des procédures de règlement du contentieux en matière de contrat de travail des organisations internationales, ni d’indiquer les procédures qu’il conviendrait d’appliquer. Cette question est néanmoins pertinente, dans la mesure où le choix fait par les Etats de reconnaître l’immunité procédurale de ces organisations devant les juridictions nationales et la participation des Etats à l’élaboration des procédures applicables ont une incidence sur l’obligation de ces organisations de répondre de leurs actes en cas de violation des droits de l’homme, ainsi que sur l’obligation des Etats membres du Conseil de l’Europe de rendre des comptes. De fait, la Cour a eu à connaître à de nombreuses reprises de ces procédures de règlement des litiges.
50. La Cour a systématiquement choisi de ne pas appliquer la Convention aux affaires de litiges entre les organisations internationales et les agents à leur service. Dans les affaires susmentionnées Beer et Regan et Waite et Kennedy, la Cour a confirmé l’immunité de l’Agence spatiale européenne devant les juridictions internes des Etats concernés, alors que les requérants soutenaient que cette immunité les privait de la possibilité d’un procès équitableNote. De même, dans les affaires Boivin et Connolly, qui portaient toutes deux sur des litiges en matière de droit du travail au sein des institutions de l’Union européenne, la Cour de Strasbourg a jugé les requêtes irrecevables ratione personae, considérant que les actes en question avaient été commis directement par des institutions internationales et non par les Etats membres Parties à la ConventionNote. Toutefois, dans l’affaire Gasparini, qui concernait un litige relatif à un agent de l’OTAN, la Cour a adopté une autre position, en estimant que le grief soulevé était lié à une défaillance structurelle de l’OTAN, qui impliquait les Etats membres de l’OTAN et rendait par conséquent la requête recevableNote. La Cour a néanmoins considéré que l’instance d’appel de l’OTAN assurait une protection équivalente à celle de la Convention européenne des droits de l’homme et n’a dès lors pas fait droit à la demande du requérant. Comme la Cour avait auparavant affirmé que la «protection équivalente» des organisations internationales devait uniquement être comparable et non identique à la protection assurée par la Convention européenne des droits de l’hommeNote, il est à nouveau difficile de dire dans quelle mesure la volonté de tenir les Etats responsables des procédures de règlement des litiges internes relatifs aux agents des organisations internationales, manifestée dans l’arrêt Gasparini, favorisera l’appréciation sur le fond de ces procédures par la Cour.
51. Pour les activités considérées comme étant particulièrement sensibles du point de vue des droits de l’homme, certaines organisations internationales ont mis en place des mécanismes de contrôle spécifiques aux droits de l’homme, allant au-delà du contexte restreint de l’emploi. Ces mécanismes peuvent faciliter la surveillance des activités des organisations et offrir aux personnes une voie de recours contre d’éventuelles violations de leurs droits de l’homme. Les exemples suivants donnent un aperçu des initiatives prises en la matière par des organisations internationales.
52. La procédure de recours devant le Panel d’inspection de la Banque mondiale est ouverte aux personnes qui considèrent qu’elles ont été lésées par un projet. Toutefois, elle assure la conformité avec les politiques opérationnelles de la Banque mondiale et ne tient donc compte des droits de l’homme que dans la mesure où ils sont intégrés à ces politiques. Certains soutiennent que cela restreint considérablement l’efficacité du mécanisme en termes de protection des droits de l’homme.
53. Les «listes noires» du Comité du Conseil de sécurité des Nations Unies concernant Al-Qaida et les individus et entités qui lui sont associés suscitent bien des difficultés sur le plan des droits de l’homme. Le Comité des sanctions établit une liste d’individus suspectés d’être associés aux Taliban ou à Al-Qaïda, sur la base d’informations fournies principalement par les membres du Conseil de sécurité des Nations Unies. Tous les Etats membres des Nations Unies ont l’obligation d’imposer aux personnes qui figurent sur cette liste une interdiction de déplacement, un gel des avoirs et un embargo sur les armes. Cette procédure a été vivement critiquée en raison de sa non-conformité avec les normes des droits de l’homme; lui sont notamment reprochés l’absence de mécanisme d’examen approfondi des informations présentées à l’appui des listes, l’impossibilité pour les personnes inscrites d’être entendues et l’absence d’accès de ces personnes à une instance indépendante et impartiale pour la révision des mesures adoptéesNote.
54. Ce régime a fait l’objet d’un certain nombre d’améliorations du point de vue des droits de l’homme, notamment la création du bureau de l’Ombudsman par la Résolution 1904 (2009) du Conseil de sécurité des Nations Unies. Ce bureau est habilité à recevoir les demandes de radiation de la liste déposées par les individus et entités qui y figurent. Les pouvoirs limités de l’Ombudsman dans le cadre de ce mécanisme interne ont toutefois été critiqués. Les principales lacunes étaient l’absence de pouvoir décisionnel de l’Ombudsman lui permettant de renverser la décision d’inscription sur la liste prise par le Comité du Conseil de sécurité, le fait que son mandat ne prévoie pas de possibilité formuler des recommandations au Comité et le fait que son accès aux informations soit tributaire de la disposition des Etats à les divulguerNote. Certains de ces manquements ont été corrigés par la Résolution 1989 (2011) du Conseil de sécurité des Nations Unies, qui donne à l’Ombudsman le pouvoir de formuler des recommandations concernant les radiations de la liste, recommandations qui entrent automatiquement en application si le Comité ne s’y oppose pas. Sans chercher à les minimiser, il se pose la question de savoir si ces améliorations sont suffisantes pour assurer la protection des droits de l’homme des personnes inscrites sur les listesNote.
55. Le recours aux médiateurs ou à d’autres mécanismes similaires pour contrôler les activités des organisations internationales représente un moyen prometteur de renforcer leur obligation de répondre de leurs actes. Il y a lieu de se féliciter du recours au médiateur dans le cadre des sanctions prises en matière de lutte contre le terrorisme, comme nous l’avons indiqué plus haut; mais les améliorations dans ce domaine restent possibles. Il est indispensable de conférer aux médiateurs des compétences et une autorité suffisantes pour qu’ils puissent agir comme un véritable mécanisme de contrôle des activités des organisations internationales. L’Ombudsman du Comité des sanctions concernant Al Qaïda, par exemple, peut recommander la radiation d’une personne inscrite sur la liste, mais cette recommandation peut être rejetée par consensus si le Comité s’y oppose ou si elle est renvoyée devant le Conseil de sécuritéNote. Il est également difficile de dire dans quelle mesure l’Ombudsman a accès à toutes les informations pertinentes, notamment aux informations classées secret défense à partir desquelles les listes de personnes soupçonnées d’activités terroristes sont bien souvent établies. Ainsi, bien qu’elles représentent une amélioration importante de la situation antérieure, les compétences de l’Ombudsman ne sont pas équivalentes à celles d’une juridiction qui exerce un contrôle juridictionnel. Il reste toujours possible de faire prévaloir les considérations politiques sur une appréciation neutre des éléments de preuve et sur les préoccupations d’équité et de respect de la procédure. De plus, le recours aux médiateurs pourrait être étendu au-delà de la question des sanctions relatives à Al Qaïda et à d’autres fonctions des Nations Unies, comme le maintien de la paix. Des organisations autres que les Nations Unies pourraient également recourir davantage aux médiateurs ou à des instances similaires (le Panel d’inspection de la Banque mondiale, que nous avons examiné plus haut, offre un exemple de ce type d’instance).
56. Une autre organisation fait usage de ces mécanismes de contrôle interne: INTERPOL. En vertu de l’article 3 de la Constitution d’INTERPOL, l’organisation ne peut intervenir pour prêter assistance aux activités politiques, militaires, religieuses ou à caractère racial de ses Etats membresNote. Elle a néanmoins été critiquée pour avoir émis des «notices rouges» et avoir notifié d’autres mandats d’arrêt lancés par un Etat membre et diffusés auprès des autres Etats membres dans des affaires de poursuites motivées par des considérations politiquesNote. L’arrestation d’un militant russe de la défense de l’environnement par la police espagnole, qui l’a ensuite remis en libertéNote, tout comme celle d’un militant pour l’indépendance de la Papouasie occidentale, ont suscité un certain nombre de préoccupationsNote.
57. INTERPOL applique à l’heure actuelle un certain nombre de procédures pour éviter de se rendre complice de poursuites motivées par des considérations politiques. Le secrétariat général procède à un contrôle en amont (ex ante) des demandes qu’il reçoit et conserve une liste des affaires douteuses sous surveillance, bien qu’il dispose de peu d’éléments à leur sujet. De plus, les personnes qui font l’objet de notices rouges peuvent les contester auprès de la Commission de contrôle des fichiers d’INTERPOL; les Etats membres ont également la possibilité de contester les demandes provenant d’autres Etats membres, bien que cette démarche soit rare. Cette possibilité de contestation offerte aux intéressés est un exemple positif du type de mécanisme de contrôle qui pourrait être élaboré par les organisations internationales. Toutefois, on peut s’inquiéter du fait que la voie de recours qu’offre la Commission, dont la procédure n’est pas contradictoire, dont les décisions ne sont pas motivées, et dont les solutions ne sont pas contraignantes, ne satisfait pas aux critères d’une procédure en bonne et due forme, adaptée aux conséquences qu’elle entraîne pour les intéressésNote. Les défaillances alléguées de cette procédure, que nous venons d’exposer, conduisent à penser que les améliorations restent possibles, peut-être en faisant preuve d’une plus grande prudence et en renforçant le degré de contrôle en amont des affaires douteuses par le secrétariat. Ce contrôle en amont s’avère particulièrement important, puisque les personnes contraintes à contester le bien-fondé de notices rouges émises à tort peuvent être arrêtées ou sujettes à d’autres sanctions avant que leur affaire ne soit contrôlée. Les Etats pourraient également contrôler davantage le bien-fondé des notices rouges avant d’y donner suite. Ce faisant, ils pourraient suivre l’exemple du Royaume-Uni, pour qui ces notices rouges ne sont pas un motif suffisant d’arrestation et qui les soumet à une évaluation des risques lorsqu’elles proviennent d’Etats non membres de l’Union européenneNote. Il convient par ailleurs de ne pas oublier que les Etats n’ont pas l’obligation de donner suite aux notices rouges et doivent être tenus pleinement responsables des mesures qu’ils prennent à la suite des informations communiquées par INTERPOL ou des organisations similaires, et donc tenus d’en répondre.
58. Etant une fonction gouvernementale classique, l’administration des territoires par des organisations internationales a un impact direct sur la vie des individus et doit donc s’accompagner de garanties juridiques appropriées. Pour la première fois dans l’histoire, des mécanismes de recours en matière de droits de l’homme ont été créés dans le cadre de l’administration du Kosovo par MINUK et EULEX. En 2000, un bureau de l’Ombudsman a été créé et en 2006 un Comité consultatif des droits de l’homme a été établi pour apporter un mécanisme de mise en œuvre des responsabilités de la MINUK en matière de droits de l’hommeNote. Un Comité d’examen des droits de l’homme chargé de missions similaires a été créé pour l’EULEX. Ces comités ont à ce jour rendu un certain nombre de décisions, qui se fondent en général sur la Convention européenne des droits de l’homme, et ont conclu à la violation, par les organisations concernées, des droits consacrés par la Convention dans quelques affaires. Ils se sont également montrés prêts à remédier à des violations graves et controversées des droits de l’homme. Le HRAP a récemment conclu dans l’affaire Jočić que la MINUK avait violé les articles 2 et 3 de la Convention en ne menant pas d’enquête en bonne et due forme sur la disparition et la mort d’un civil serbe du KosovoNote.
59. Bien que leur création constitue une amélioration considérable sur le plan de la protection des droits de l’homme, ces comités ont été la cible de critiques. Leurs recommandations ne sont pas juridiquement contraignantes et la MINUK et l’EULEX ne sont pas obligées d’y donner suite. En novembre 2013, la MINUK n’avait toujours pas indemnisé les victimes de violations des droits de l’homme, comme le recommandait pourtant le ComitéNote, tandis que le HRRP n’était pas même autorisé à recommander le versement d’une indemnisation par l’EULEXNote. De plus, la compétence du HRAP se limite aux actes commis par la MINUK, principalement, à partir du 23 avril 2005, c’est-à-dire après la plus importante période de violence de la région, ce qui souligne combien il importe d’instituer des mécanismes de contrôle des droits de l’homme dès le début de l’intervention des organisations internationales, et non une fois que ces organisations ont déjà été saisies d’un certain nombre de plaintes en matière de droits de l’homme (comme cela a été le cas pour le HRRP). Les habitants du Kosovo connaissent mal l’existence et la fonction des comités. Toutefois, ces deux comités offrent un modèle d’utilisation possible pour les situations futures dans lesquelles les organisations internationales exerceront des fonctions d’administration. Le recours à ces comités à l’avenir, ainsi que l’établissement indispensable d’organes chargés de contrôler la mise en œuvre des décisions des comités, méritent toute notre attention.
60. De fait, il convient de noter qu’aucune instance équivalente de contrôle du respect des droits de l’homme n’existe pour la Bosnie-Herzégovine, malgré la présence de la force militaire de l’Union européenne EUFOR ALTHEA et les pouvoirs importants du Bureau du Haut Représentant (OHR), créé par l’Accord de paix de Dayton et avalisé par le Conseil de sécurité des Nations UniesNote. L’OHR est tenu de remettre ses rapports d’activité au Secrétaire Général des Nations Unies, qui les transmet au Conseil de sécurité; mais il n’existe aucun mécanisme de surveillance indépendant ni aucun moyen, pour un particulier, d’obtenir réparation en cas de violation des droits de l’homme commise par les forces et l’administration internationales, comme c’est possible au Kosovo. Cette situation souligne encore à quel point la surveillance d’une organisation internationale et l’obligation pour elle de répondre de ses actes doivent être renforcées lorsque celle-ci assure l’administration d’un territoire.
61. Bien qu’ils constituent une première étape vers davantage de responsabilité, bon nombre de mécanismes internes ne donnent pas lieu à des décisions contraignantes et sont dépourvus de pouvoirs d’exécution. Le mécanisme de contrôle de loin le plus puissant en matière de droits de l’homme a été établi au sein de l’Union européenne. Les droits fondamentaux constituent des principes généraux de l’ordre juridique de l’Union européenne et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne est juridiquement contraignante, ayant «la même valeur juridique que les traitésNote». Lorsqu’ils interprètent ces droits, les organes de l’Union européenne ont l’obligation de tenir compte de l’interprétation des droits équivalents de la Convention européenne des droits de l’homme retenue par la Cour, la protection assurée par la Charte ne pouvant être inférieure à celle de la ConventionNote. Bien qu’il n’y ait pas de procédure spécifique de réclamation en matière de droits de l’homme, les deux principales voies de recours directes contre l’Union offertes aux individus sont le recours en annulation (qui comporte un examen de la légalité des mesures prises par l’Union européenne) et le recours en réparation. Il est à noter que l’Union européenne est la seule organisation internationale qui a créé des tribunaux ayant compétence sur des questions de responsabilité non contractuelle. La Cour de Justice de l’Union européenne peut évaluer la conformité avec les droits de l’homme de l’activité des institutions et organes de l’Union et des Etats membres de l’Union européenne lorsqu’ils agissent dans le cadre du droit de l’Union européenne.
62. Il pourrait être utile pour d’autres organisations internationales de suivre à certains égards l’exemple de l’Union européenne. S’agissant de décisions politiques de grande portée prises à haut niveau par des organisations internationales, comme les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies ou une décision de lancement d’une opération militaire prise par l’OTAN ou une organisation similaire, il sera sans doute inopportun que les juridictions nationales ou les juridictions administratives de première instance statuent sur la légalité de ces décisions. Aussi, en l’absence de voie de recours devant les juridictions internationales (voir plus haut la partie 4.2), les organisations internationales pourraient s’inspirer avantageusement de l’exemple de l’Union européenne, en soumettant leurs décisions à un contrôle interne, afin d’en assurer la conformité avec les normes relatives aux droits de l’homme. La Commission européenne procède à une analyse d’impact des propositions de textes de loi, afin d’apprécier leurs effets probables sur les droits consacrés par la Charte, et est tenue d’expliquer ces effets dans une noteNote. Le Royaume-Uni a adopté un mécanisme similaire prévu par la loi relative aux droits de l’homme, qui a codifié la Convention européenne des droits de l’homme dans la législation nationale et impose à l’exécutif d’insérer, dans les projets de loi déposés devant le parlement, une déclaration de compatibilité qui explique en quoi ils sont conformes à la loi (ou déclare expressément qu’ils ne sont pas conformes, mais que le parlement procédera à leur examen)Note. Le Conseil de sécurité ou des organes équivalents ne pourraient-ils avoir l’obligation d’insérer une déclaration sur la compatibilité de leurs actes avec les obligations en matière de droits de l’homme de l’organisation (y compris les obligations en matière de droits de l’homme consacrées par le droit coutumier, celles prévues par un traité ou celles auxquelles l’organisation elle-même décide de se soumettre)? Les Etats pourraient également instituer des procédures internes similaires et tenir compte de la compatibilité des actes des organisations internationales dont ils partagent la responsabilité (par exemple les actes en faveur desquels ils ont voté au sein des structures décisionnelles de l’organisation) avec leurs propres obligations nationales ou internationales relatives aux droits de l’homme.
63. Cela montre que les mécanismes internes peuvent même fournir une «protection équivalente», comme l’a noté la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Bosphorus. L’intérêt des mécanismes internes est qu’ils permettent de contrôler l’activité des organisations internationales tout en protégeant leur autonomie. En outre, ils peuvent être adaptés aux besoins des organisations internationales et permettent donc de tenir dûment compte de la diversité de ces dernières. Il serait souhaitable de recenser les bonnes pratiques en la matière et d’encourager les organisations internationales à les adopter. A cet égard, il est important que les mécanismes internes soient suffisamment solides pour assurer une protection effective aux individus victimes de violations des droits de l’homme.

4.4 Répartition de la responsabilité entre plusieurs acteurs

64. Le travail des organisations internationales se caractérise souvent par une interaction étroite avec leurs Etats membres. Le renforcement de l’interaction et de la coopération s’accompagne néanmoins d’un risque accru de dommages résultant de l’action coopérative. Dans de nombreux cas, comme dans les opérations de maintien et de rétablissement de la paix, d’autres opérations militaires ou l’administration de territoires, les organisations internationales ont recours au personnel des Etats membres pour la réalisation de certaines missions. Pour pouvoir demander des comptes à l’acteur responsable, il faut déterminer qui a commis la violation des droits de l’homme présumée – en d’autres termes, à qui attribuer le comportement en cause.
65. La disposition pertinente des ARIO précise que «[l]e comportement d’un organe d’un Etat ou d’un organe ou agent d’une organisation internationale mis à la disposition d’une autre organisation internationale est considéré comme un fait de cette dernière d’après le droit international pour autant qu’elle exerce un contrôle effectif sur ce comportementNote». Cette disposition a engendré d’importants désaccords sur le sens de l’expression «contrôle effectif». De l’avis de l’ILC, cette notion renvoie au contrôle qui est exercé dans les faits sur le comportement en cause, et non aux liens institutionnels entre l’acteur individuel et l’Etat ou l’organisation internationaleNote.
66. Dans l’affaire Behrami, la Cour européenne des droits de l’homme a attribué le comportement relatif aux présences internationales au Kosovo aux Nations Unies plutôt qu’aux Etats membres impliqués et a donc déclaré la requête irrecevable ratione personae. De nombreux commentateurs de l’affaire Behrami ont critiqué l’application par la Cour des règles relatives à l’attribution du comportement, notamment en ce qui concerne le comportement de la KFOR. En particulier, sa décision de relier la notion de délégation à l’évaluation de l’attribution du comportement et l’application du critère de «l’autorité et du contrôle ultimes» plutôt que de celui du «contrôle effectif» a été jugée non conforme à la disposition pertinente des ARIO. Dans son arrêt ultérieur en l’affaire Al-Jedda, la Cour, se référant expressément au critère du contrôle effectif tel qu’énoncé à l’article 7 actuel des ARIO, a attribué le comportement relatif à la présence internationale en Irak aux Etats membres plutôt qu’aux Nations UniesNote. Cette conclusion a été bien accueillie par la plupart des commentateurs, non seulement car le résultat correspondait mieux à la réalité, mais également en raison de la prise en compte par la Cour du critère du contrôle effectif.
67. Ces affaires illustrent le fait qu’à tous les échelons – international, national ou interne – les organes chargés de la protection des individus contre les violations de droits de l’homme commises dans le cadre des activités des organisations internationales seront régulièrement confrontés au problème de la répartition de la responsabilité entre l’organisation et ses Etats membres. Les dispositions relatives à l’attribution de la responsabilité manquent de clarté, ce qui nuit à leur application cohérente par les juridictions compétentes aux différents niveaux et place les individus concernés dans une situation où ils ont du mal à savoir contre qui ils doivent porter plainte.

5 Responsabilité des Etats membres relativement aux actes des organisations internationales

68. Le fait de donner aux organisations internationales une personnalité juridique internationale distincte de leurs Etats membres et de leur transférer des pouvoirs sans les soumettre à des mécanismes de contrôle effectifs pour remédier aux éventuelles violations des droits de l’homme créé une lacune évidente en matière de responsabilité. Cela risque de compromettre le droit à un recours pour toute personne victime de violations des droits de l’homme. La nécessité de combler cette lacune a engendré des discussions sur la question de savoir si les Etats peuvent être tenus pour responsables de faits des organisations internationales dont ils sont membres. De manière générale, l’attribution aux Etats membres de la responsabilité d’actes d’organisations internationales du simple fait de leur qualité de membres de ces organisations serait en contradiction évidente avec leur personnalité juridique distincte. Le principal défi à relever consiste donc à octroyer un recours effectif aux individus tout en garantissant la personnalité juridique indépendante des organisations internationales.
69. D’ordinaire, les Etats ne voient pas leur responsabilité engagée pour des violations des droits de l’homme commises par une organisation internationale du simple fait de leur qualité de membres de cette organisation. Néanmoins, il peut y avoir des circonstances dans lesquelles il semble justifié de demander des comptes aux Etats membres, en lieu et place de l’organisation internationale ou en plus de cette dernière, soit en raison du degré d’implication de l’Etat membre, soit du fait – évoqué à la section 4 – que, bien souvent, les individus ne disposent pas de recours directs contre les organisations internationales. Cela permet notamment d’empêcher que des Etats membres qui exercent une influence considérable sur le comportement d’une organisation internationale impliquant une violation des droits de l’homme ne se «dissimulent» derrière l’organisation internationale.
70. La nécessité de rendre les Etats responsables de leur participation au comportement d’une organisation internationale est examinée dans la cinquième partie des ARIO. Les articles 58 à 60 disposent que le fait, pour un Etat, d’aider et d’assister, de diriger et de contrôler ou de contraindre une organisation internationale dans la commission par celle-ci d’un fait entraîne une responsabilité «indirecte». Bien que de toute évidence, les Etats disposent souvent de divers moyens d’aider et d’assister ou de diriger et de contrôler le comportement des organisations internationales, les articles 58 à 60 ne traitent pas de la situation spécifique de la relation entre les organisations internationales et leurs Etats membres.
71. En revanche, dans les articles 61 et 62 des ARIO, l’Etat qui engage sa responsabilité est nécessairement un membre de l’organisation internationale. L’article 61 aborde expressément la relation particulière entre les organisations internationales et leurs Etats membres, ainsi que le risque que les Etats membres utilisent les organisations internationales pour se soustraire à leurs responsabilités. Aux termes de l’article 61, un Etat membre d’une organisation internationale engage sa responsabilité s’il contourne l’une de ses obligations en amenant l’organisation à commettre un fait qui, s’il avait été commis par cet Etat, aurait constitué une violation de cette obligation. Cette idée a été développée par la Cour européenne des droits de l’homme, en particulier dans des affaires concernant le transfert de pouvoirs à l’Union européenne et les obligations des Etats membres découlant de la Convention. Comme l’a affirmé la Cour dans l’arrêt Bosphorus, «il serait contraire au but et à l’objet de la Convention que les Etats contractants soient exonérés de toute responsabilité au regard de la Convention dans le domaine d’activité concerné [par ce transfert]Note». Les Etats doivent veiller à ce que l’organisation internationale à laquelle ils transfèrent des pouvoirs offre une protection équivalente des droits de l’homme. Leur responsabilité peut être mise en jeu au regard de la Convention s’il s’avère que la protection offerte par cette organisation internationale est entachée d’une insuffisance manifesteNote.
72. Cette jurisprudence a pour but d’empêcher les Etats de compromettre l’efficacité des garanties de la Convention en transférant des compétences à des organisations internationales. L’article 61 vise de manière similaire à éviter que les Etats ne contournent leurs obligations internationales en se servant de la personnalité juridique distincte des organisations internationales. Cela étant, la jurisprudence Bosphorus envisage la présomption de compatibilité avec les droits de l’homme comme une exception à la règle selon laquelle une Partie Contractante reste responsable «des actes et omissions en question, qu’ils découlent du droit interne ou de la nécessité d’observer des obligations juridiques internationalesNote». A l’inverse, dans l’article 61 des ARIO, la responsabilité des Etats membres est définie comme une exception, ne s’appliquant que lorsqu’un Etat contourne ses obligations internationales.
73. D’aucuns se demanderont si les circonstances limitées dans lesquelles la responsabilité des Etats membres peut être engagée pour leur comportement relativement à des faits d’organisations internationales sont suffisantes. L’ILC note que «[l]’idée que les Etats membres ne sont pas en général responsables n’exclut pas qu’il y ait certains cas, autres que ceux envisagés aux articles précédents, dans lesquels l’Etat serait responsable du fait internationalement illicite de l’organisationNote». Pour s’assurer que les individus disposent d’un recours contre les violations de droits de l’homme commises par les organisations internationales, il faudra peut-être lever le voile des organisations internationales et demander aux Etats membres de répondre des actes de celles-ci dès lors qu’aucune autre voie de recours n’est disponible. On peut également se demander si les Etats membres ne seraient finalement pas les mieux placés pour doter les organisations internationales de mécanismes de contrôle effectifs lorsqu’ils les créent. Mais le fait de tenir les Etats responsables des actes des organisations internationales en se fondant uniquement sur leur qualité de membres de ces dernières présente non seulement le risque que les Etats aient à répondre d’actes dont ils n’ont pas véritablement eu la maîtrise, mais également des difficultés d’ordre logistique à la fois pour le requérant, qui devra engager une action à l’encontre d’un très grand nombre d’Etats défendeurs, et pour les Etats défendeurs, qui devront convenir d’une défense commune.
74. Pour accroître le nombre de voie de recours disponibles, tout en garantissant l’existence d’un lien parfaitement clair entre les actes des Etats et leur obligation d’en répondre, on pourrait imaginer de tenir les Etats responsables des décisions qu’ils ont votées ou des actes similaires adoptés dans l’administration des organisations internationales. La raison de l’obligation faite aux Etats de répondre des actes commis par suite de leurs propositions et de leur participation pourrait s’interpréter comme un moyen de permettre que la responsabilité des Etats soit engagée pour le rôle qu’ils ont joué dans la prise de décision des organisations internationales. Ainsi, l’article 59 des ARIO, qui mentionne les actes «dirigés et contrôlés» par un Etat, pourrait être appliqué pour tenir les Etats responsables des actes en faveur desquels ils ont voté au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies ou d’une instance similaireNote. Cette forme d’obligation de répondre de ses actes semblerait parfaitement légitime dans les situations où un Etat a voté en faveur d’un programme qui implique ce qui pourrait être considéré en soi, à première vue, comme une violation des droits de l’homme, par exemple un régime de sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies; elle serait plus délicate à justifier lorsque d’éventuelles violations des droits de l’homme ont été commises dans le cadre de la mise en œuvre de programmes, par exemple les activités de la MINUK au Kosovo. Dans l’affaire Behrami, la Cour n’a pas voulu appliquer la Convention à des actes tels que le vote des membres permanents du Conseil de sécurité ou la participation de troupes à des missions de sécurité des Nations Unies, considérant qu’une ingérence dans la mission confiée aux Nations Unies, assurer la paix et la sécurité, serait source de préoccupationsNote. Mais le fait que par la suite la Cour ait été disposée dans l’affaire Nada à examiner les suites données par les Etats aux résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies laisse penser que la Convention pourrait être appliquée au rôle joué par un Etat dans la prise de décision. Il est également possible que les juridictions se montrent davantage prêtes à statuer en ce sens dès lors qu’il n’est plus question des Nations Unies, les préoccupations exprimées dans l’arrêt Behrami étant dans ce cas moins évidentes. Il convient de réfléchir davantage à la viabilité et aux conséquences du fait d’amener de la sorte les Etats à répondre de leurs actes.
75. En l’absence de moyens juridictionnels permettant aux individus de contester les faits d’organisations internationales, dans des affaires récentes, les tribunaux les ont soumis à un contrôle indirect. Dans l’affaire Kadi et Al Barakaat, la CJUE a annulé le Règlement de la CE mettant en œuvre le régime de sanctions du Conseil de sécurité de des Nations Unies à l’encontre de M. Kadi et de la fondation Al Barakaat pour violation des droits fondamentaux. Cette décision a ouvert une possibilité pour les individus de contester indirectement les «listes du terrorisme» du Comité des sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies en s’attaquant aux mesures d’application, même lorsque la violation des droits de l’homme n’a pas été commise dans un domaine laissé à la discrétion de l’organe chargé de l’applicationNote. Une approche similaire a été suivie par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Nada, dans laquelle la Cour a jugé la Suisse responsable d’une violation des droits découlant de la Convention dans le cadre de la mise en œuvre du régime de sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies à l’encontre de M. Nada. Toutefois, dans l’affaire Nada, la Cour a refusé d’examiner la hiérarchie des normes entre la Charte des Nations Unies et la Convention européenne des droits de l’homme et si la Charte des Nations Unies doit garder automatiquement sa suprématie en vertu de l’article 103 de la Charte même, lorsque les obligations nées de la Charte pour un Etat lui imposent de ne pas respecter ses obligations nées de la Convention. La Cour a au contraire conclu que le régime de sanctions accordait à la Suisse un degré de souplesse qu’elle n’avait pas exploité. Néanmoins, bien que la Cour ait jugé que la Suisse «aurait dû convaincre la Cour qu’elle avait pris – ou au moins tenté de prendre – toutes les mesures envisageables en vue d’adapter le régime des sanctions à la situation individuelle du requérant», il était clair qu’en retirant M. Nada de la liste, la Suisse aurait nécessairement agi en violation de ses obligations internationalesNote. L’affaire Nada a considérablement accru la portée géographique de conception du recours à un contrôle indirect.
76. Cette situation place les Etats membres devant un dilemme lorsqu’ils sont soumis à des obligations internationales qui sont sources de préoccupations en matière de droits de l’homme et n’autorisent cependant aucune véritable souplesse (on pourrait dire que l’affaire Nada représente ce type de situation). Ils sont contraints, soit de ne pas s’acquitter des obligations qui s’imposent à eux en leur qualité de membre d’une organisation internationale, soit ils contreviennent à leurs obligations en matière de droits de l’homme. Cela dit, le contrôle indirect peut avoir des répercussions sur les possibilités de contrôle direct. Tout d’abord, le fait de se retrouver face à ce dilemme pourrait inciter les Etats membres à proposer la création de mécanismes effectifs de contrôle des actes des organisations internationales. D’un autre côté, si les Etats membres persistent à ne pas respecter les obligations découlant de leur qualité de membre d’une organisation internationale en raison d’une non-conformité avec les droits de l’homme, l’efficacité de l’organisation pourrait s’en trouver gravement compromise. Partant, les organisations internationales jugeront peut-être utile de s’assurer qu’elles ne demandent pas aux Etats membres d’agir en violation des droits de l’homme dans le cadre des mesures d’application. Cet effet du contrôle indirect sur les mécanismes de contrôle direct peut être illustré par la création d’une institution de l’Ombudsman relative aux «listes du terrorisme» du Conseil de l’Europe, juste après l’arrêt de la CJUE dans l’affaire Kadi.
77. Ce dilemme pourrait être tranché en imposant à l’Etat défendeur d’user de son influence au sein de l’organisation internationale concernée pour exercer des pressions et voter en faveur d’un changement de politique. La Cour, dans l’arrêt Nada, et notamment dans l’opinion concordante des juges Bratza, Nicolaou et Yudkivska en l’espèce, est allée dans ce sens. Cette interprétation des obligations nées de la Convention pour un Etat présente l’avantage de tenir les Etats responsables de leurs propres actes et omissions substantiels, tout en préservant les personnalités juridiques distinctes de l’organisation et de ses Etats membres, en amenant uniquement les Etats à répondre des choix qui s’offraient à eux dans le cadre statutaire de l’organisation. Toutefois, cette approche ne comblerait pas le vide juridique qui concerne les actes commis de façon autonome par les organisations elles-mêmes. Les Etats pourraient certes être tenus de contester devant une juridiction les actes des organisations internationales dont ils sont membres lorsque ceux-ci sont constitutifs d’une violation de leurs obligations en matière de droits de l’homme; mais il faudrait pour cela qu’une instance adéquate existe, devant laquelle l’acte de l’organisation pourrait être contesté; l’absence d’une telle instance est abordée plus en détail plus haut.
78. Le deuxième moyen de remédier à ce problème consisterait à tenir compte de l’approche retenue par le juge Malinverni dans son opinion concordante exprimée dans l’arrêt Nada. Le juge Malinverni a admis l’existence d’un indéniable conflit entre les obligations de la Suisse à l’égard des Nations Unies et ses obligations relatives aux droits de l’homme, tout en affirmant que les obligations à l’égard des Nations Unies devaient être examinées à la lumière des droits consacrés par la Convention. Ainsi, selon lui, lorsqu’une organisation internationale n’a pas mis en place de mécanisme de protection des droits de l’homme comparable ou équivalent à celui qu’a institué un Etat membre, l’Etat serait en situation de violation de ses obligations relatives aux droits de l’homme quand bien même il respecterait ce que l’organisation lui impose. Ce point de vue découle d’une conception des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies équivalente à celle de la hiérarchie des actes réglementaires au sein d’un ordre juridique national. Dès lors, ces résolutions ne doivent pas primer sur d’autres instruments de droit international, comme la Convention. Selon cette conception, seule la Charte des Nations Unies elle-même (qui équivaut à un acte législatif), et non l’ensemble des décisions des organes des Nations Unies, prime en vertu de l’article 103 de la Charte.

6 Conclusions et propositions

79. Les organisations internationales sont devenues des acteurs importants dans l’ordre juridique international et ont largement contribué au développement de la protection des droits de l’homme au niveau international. Néanmoins, le présent rapport montre qu’en dépit de l’impact croissant que leurs travaux peuvent avoir sur la vie des individus, il existe un certain nombre de déficiences dans la protection des individus contre les violations des droits de l’homme commises par les organisations internationales. Compte tenu de la personnalité juridique distincte des organisations internationales, leurs Etats membres ne sont généralement pas responsables des actes de ces organisations. L’octroi de la personnalité juridique aux organisations internationales sans l’assortir de mécanismes de contrôle effectifs est à l’origine d’une lacune en matière de responsabilité. En outre, cela fait courir le risque que les Etats membres se servent des organisations internationales comme d’un «écran» lorsque se pose la question des responsabilités. Les principales difficultés rencontrées sont l’absence d’instances permettant aux individus de demander des comptes aux organisations internationales et les obstacles procéduraux, comme l’immunité devant les juridictions nationales.
80. En règle générale, les ordres juridiques internes prévoient des mécanismes de contrôle relativement solides en matière de droits de l’homme. Toutefois, le fait de soumettre les organisations internationales à la compétence des juridictions nationales peut compromettre leur autonomie. C’est pourquoi les organisations internationales se voient accorder de fait une immunité juridictionnelle absolue devant les juridictions nationales. Diverses options sont envisageables pour limiter les effets préjudiciables de cette vaste immunité sur la possibilité, pour les victimes individuelles, de demander des comptes aux organisations internationales en cas de violations des droits de l’homme. Lorsque l’on examine ces options, il importe d’avoir conscience que des mécanismes différents pourraient être plus adaptés à des situations différentes. Le recours à des juridictions nationales ou locales pourrait être approprié en cas de contentieux relatif au droit du travail ou à la (mauvaise) administration d’un territoire, mais cette procédure pourrait être inadaptée à l’examen de la légalité d’un régime de sanctions ou d’une opération militaire. En l’espèce, il serait plus judicieux d’utiliser des mécanismes qui imposent l’appréciation de la compatibilité d’une politique avec les obligations relatives aux droits de l’homme, comme l’analyse d’impact à laquelle se livre la Commission européenne. De même, le recours à des juridictions internationales parfois lentes et coûteuses peut ne pas être adapté à des griefs d’envergure modeste, soulevés par une personne dans le cadre d’un contentieux du droit du travail ou d’une opération de maintien de la paix.
81. Les organisations internationales pourraient être incitées à recourir à la possibilité de renoncer à l’immunité, lorsque celle-ci n’est pas strictement nécessaire à l’exercice indépendant de leurs fonctionsNote. Les Nations Unies et les autres organisations pourraient être encouragées à établir une politique claire et actualisée en matière de renonciation à leur immunité et l’Assemblée parlementaire pourrait inviter ces organes à débattre de l’opportunité de procéder à des réformes dans ce domaine. En outre, conformément à la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme, l’immunité pourrait être subordonnée à l’établissement d’autres mécanismes de contrôle de la responsabilité, qui seraient examinés attentivement, afin de garantir qu’ils offrent un moyen satisfaisant d’obtenir réparation, compatible avec les normes relatives aux droits de l’homme. Cela inciterait les organisations internationales à œuvrer plus activement en faveur de la mise en place de mécanismes de contrôle internes. Une autre possibilité consisterait à ne pas tenir compte de l’immunité lorsqu’une violation de normes non dérogables est alléguée ou lorsque l’organisation outrepasse ses fonctions statutaires. Comme cela a été proposé au cours de la réunion à Izmir de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, la Commission de droit international pourrait être invitée à se pencher sur la question de l’immunité des organisations internationales devant les juridictions nationales et il pourrait être utile, pour la Cour de Strasbourg, d’étoffer sa jurisprudence dans ce domaine.
82. L’ordre juridique international a une fonction importante dans la protection des individus contre les violations des droits de l’homme. Cela dit, à ce jour, les organisations internationales n’étant pour la plupart pas parties aux traités relatifs aux droits de l’homme, elles ne sont pas soumises aux mécanismes de contrôle correspondants. Une exception remarquable est l’adhésion envisagée de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme. Un avantage non négligeable des mécanismes internationaux, par rapport aux mécanismes internes, est la perspective d’une indépendance et d’une objectivité accrues des mécanismes de contrôle de responsabilité externes. Il peut donc être souhaitable que des dispositions soient prises pour que les organisations internationales aient à se soumettre aux mécanismes internationaux de contrôle en matière de droits de l’homme et pour qu’elles puissent être Parties à un litige devant les juridictions existantes, comme la Cour internationale de Justice.
83. Les mécanismes de contrôle de responsabilité internes ont connu un certain nombre d’évolutions positives. Leur intérêt réside clairement dans le fait qu’ils ne compromettent pas l’autonomie des organisations internationales tout en garantissant aux individus une protection de leurs droits fondamentaux. En outre, ils peuvent offrir des mécanismes adaptés aux besoins spécifiques des diverses organisations internationales. Il serait souhaitable de recenser les bonnes pratiques en la matière, notamment celles qui sont suffisamment solides pour garantir une protection effective aux individus victimes de violations des droits de l’homme, et d’encourager les organisations internationales à les adopter. Il serait également utile d’examiner de façon plus approfondie les avantages et les inconvénients des mécanismes de surveillance en vigueur, comme ceux qui existent dans le domaine du contentieux du droit du travail ou de l’administration des territoires, de façon à pouvoir les réformer si besoin est et à fournir des connaissances sur ce sujet, qui s’avéreront utiles lors de l’établissement à l’avenir de régimes similaires. Enfin, le recours aux médiateurs et à d’autres instances comparables devrait être étendu à un plus grand nombre de domaines et les pouvoirs dont ils disposent devraient être suffisants pour leur permettre de procéder à un solide contrôle des décisions des organisations.
84. On pourrait affirmer qu’en l’absence d’autres voies de recours, les Etats membres devraient non seulement avoir à répondre de leur participation aux actes des organisations internationales mais aussi de manière plus générale, avoir à répondre directement de ces actes. Cette approche reviendrait toutefois à nier purement et simplement la personnalité indépendante des organisations internationales. Le contrôle indirect des actes des organisations internationales par le contrôle juridictionnel des mesures d’application prises par les Etats membres pourrait par ailleurs contribuer au renforcement de la transparence, car il pourrait aboutir à la création de mécanismes de contrôle internes. Cela dit, ce contrôle indirect n’est pas toujours possible car il n’y a pas systématiquement de mesures d’application par les Etats membres. Dans pareille situation, d’absence de voies de recours alternatives, se pose la question de savoir si les Etats devraient porter la responsabilité des actes des organisations internationales dont ils sont membres, ou, de façon peut-être plus limitée, des actes en faveur desquels ils ont voté, qu’ils ont encouragés ou auxquels ils n’ont pas opposé leur veto (pour autant qu’ils disposent d’un droit de veto). Il importe cependant de se montrer prudent à l’égard des difficultés inhérentes au fait d’imposer une responsabilité collective à un grand nombre d’Etats membres.
85. Une approche intéressante à noter est celle du Gouvernement suisse, qui a informé le Conseil de sécurité des Nations Unies d’une motion du Parlement suisse prévoyant la non-application de sanctions contre les individus figurant sur la liste du Comité des sanctions, lorsque certaines garanties minimales ne sont pas apportéesNote. A l’instar du contrôle indirect, cette façon de procéder pourrait inciter les organisations internationales à s’assurer qu’elles ne demandent pas aux Etats membres d’agir en violation des droits de l’homme dans le cadre des mesures de mise en œuvre, sous peine de voir ces derniers délaisser les obligations découlant de leur qualité de membre de l’organisation, ce qui risquerait de compromettre gravement l’efficacité de l’organisation.
86. A la lumière des considérations qui précèdent, il pourrait être opportun que le Conseil de l’Europe, en sa qualité d’organisation internationale spécialisée dans les questions ayant trait aux droits de l’homme, réfléchisse au moyen de répondre à l’invitation lancée dans la Résolution 66/100 (2011) de l’Assemblée générale des Nations Unies relative au texte de la Commission du droit international sur la responsabilité des organisations internationales, et veille à y donner suite dans le cadre de ses compétences, eu égard à l’obligation de répondre de ses actes qui s’impose à lui ainsi qu’à celle qui s’impose aux autres organisations internationales. L’invitation lancée par l’Assemblée Générale des Nations Unies dans sa Résolution 66/100 du 9 décembre 2011 est libellée comme suit:
«3. Prend note des articles sur la responsabilité des organisations internationales présentés par la Commission du droit international, dont le texte figure en annexe à la présente résolution, et les recommande à l’attention des gouvernements et des organisations internationales, sans préjudice de leur adoption éventuelle ou de toute autre mesure appropriée qui pourrait être prise…»Note