C Exposé des motifs, par M. Franken,
rapporteur pour avis
1 Introduction
1. A l’ouverture de la session 2015, le 26 janvier,
M. Robert Walter, soutenu par le nombre requis de membres de l’Assemblée
parlementaire, a contesté les pouvoirs non encore ratifiés de la
délégation parlementaire russe pour des raisons substantielles,
en vertu de l’article 8 du Règlement. M. Walter a mentionné l’existence
d’une violation grave des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe
mentionnés à l’article 3 et dans le préambule du Statut du Conseil
de l'Europe, ainsi que le non-respect par la Russie de ses obligations
et engagements, ce pays occupant, avec l’appui de ses parlementaires,
le territoire d’un autre Etat membre du Conseil de l’Europe. L’Assemblée
parlementaire a décidé de renvoyer la contestation à la commission
pour le respect des obligations et engagements des Etats membres
du Conseil de l'Europe pour rapport et, conformément à l’article
8.3 du Règlement, pour avis à la commission du Règlement, des immunités et
des affaires institutionnelles.
2. La commission du Règlement examinera donc, dans le présent
avis, si la proposition formulée par la commission de suivi dans
son rapport est conforme au Règlement, notamment à ses articles
8 et 10, ainsi qu’au Statut du Conseil de l'Europe.
1.1 Réflexions conduites par la commission du Règlement
suite à la Résolution
1990 (2014) ayant sanctionné la délégation parlementaire russe
3. Au cours de la partie de session d’avril 2014, l’Assemblée
a adopté la
Résolution
1990 (2014) sur le réexamen, pour des raisons substantielles, des
pouvoirs déjà ratifiés de la délégation russe, dans laquelle, «afin
de marquer sa condamnation et sa désapprobation face aux agissements
de la Fédération de Russie à l’égard de l’Ukraine, l’Assemblée décide
de suspendre les droits suivants de la délégation de la Fédération
de Russie jusqu’à la fin de la session de 2014: droit de vote; droit
d’être représenté au Bureau de l’Assemblée, au Comité des présidents
et à la Commission permanente; droit de participer à des missions
d’observation des élections» (paragraphe 15).
4. Le Bureau de l’Assemblée ayant considéré que la décision prise
par l’Assemblée nécessitait quelques clarifications, il a invité,
le 11 avril 2014, «la commission du Règlement, des immunités et
des affaires institutionnelles à établir une liste de droits de
participation ou de représentation dont les membres peuvent être
privés ou suspendus dans le cadre de la contestation ou du réexamen
des pouvoirs selon les articles 7, 8 et 9 du Règlement de l’Assemblée».
5. Ainsi, lors de sa réunion du 30 septembre 2014, la commission
du Règlement a approuvé un avis au Bureau, après avoir examiné la
question de manière détaillée et approfondie, qui comporte :
- une liste générale, mais non
exhaustive, des droits de participation et de représentation aux
activités de l’Assemblée et de ses organes pouvant faire l’objet
d’une suspension ou d’une privation, dans le contexte d’une contestation
des pouvoirs;
- des principes généraux, visant à encadrer la décision
de l’Assemblée afin de respecter l’exigence de sécurité juridique
qui doit prévaloir pour toute décision de privation ou de suspension
de droits. Ainsi, l’Assemblée doit veiller:
- à ce que la décision soit juridiquement cohérente et rationnelle
sur le plan réglementaire;
- à ce que la décision soit compréhensible et lisible;
- à éviter d’adopter des sanctions contradictoires;
- à ne pas adopter de sanctions qui pourraient donner lieu
à interprétation quant à leurs conséquences pratiques;
- à la proportionnalité de la «sanction» au regard des violations
en cause.
6. La présente contestation des pouvoirs fournit donc à la commission
du Règlement sa première opportunité de vérifier la compatibilité
de la proposition émanant de la commission de suivi avec les principes qu’elle
a fixés à la demande du Bureau.
1.2 Précédents et exemples de sanctions prises par
l’Assemblée parlementaire
7. L’Assemblée n’aura, à ce jour, fait usage des dispositions
réglementaires lui permettant de «sanctionner» une délégation parlementaire
qu’en de très rares occasions:
- en
avril 2000, l’Assemblée sanctionnait la délégation russe, dont les
pouvoirs ratifiés avaient été contestés pour des raisons substantielles
en relation avec le conflit en Tchétchénie, en privant ses membres
«de leurs droits de vote à l’Assemblée et dans ses organes» (la
délégation recouvrait l’intégralité de ses droits de participation
et de représentation en janvier 2001, par l’adoption de la Résolution 1241 (2001));
- en janvier 2004, elle suspendait les membres des délégations
d’Irlande et de Malte «de leur droit de vote à l’Assemblée et dans
ses organes», jusqu’à ce que la composition de ces délégations soit
conforme, leurs pouvoirs ayant été contestés pour des raisons formelles
au motif que cette composition ne respectait pas les conditions
réglementaires de représentation des deux sexes (Résolution 1360 (2004); les délégations concernées ont recouvré leur droit
de vote en avril 2004);
- en dernier lieu, en avril 2014, les pouvoirs ratifiés
de la délégation russe ont été contestés pour des raisons substantielles
en relation avec la violation de l’intégrité territoriale et de
la souveraineté de l’Ukraine par les forces armées russes ; l’Assemblée
a décidé de suspendre le droit de vote ainsi que certains droits
de participation et de représentation de ses membres jusqu’à la
fin de la session de 2014 (Résolution
1990 (2014)).
8. On relèvera également que, à deux reprises, l’Assemblée a
adopté des mesures de «sanction différée», en décidant, en janvier
2011 dans le cas d’une contestation, pour des raisons formelles,
des pouvoirs non encore ratifiés des délégations parlementaires
du Monténégro, de Saint-Marin et de la Serbie, puis en juin 2013
dans un cas identique concernant la délégation de l’Islande, de
ratifier les pouvoirs de ces délégations, mais de suspendre le droit
de vote de leurs membres à l’Assemblée et dans ses organes, à compter
du début de la partie de session suivante et jusqu’à ce que leur
composition soit conforme aux critères posés par le Règlement s’agissant
de la représentation des deux sexes.
9. S’agissant donc de répondre à des contestations de pouvoirs
fondées sur des raisons substantielles (et non formelles), l’Assemblée
n’aura en fin de compte décidé de sanctionner une délégation qu’en
deux occasions (suspension du droit de vote des membres de la délégation
russe entre avril 2000 et janvier 2001 ; suspension du droit de
vote et de certains droits de participation et de représentation
des membres de la délégation russe entre avril 2014 et janvier 2015)
NoteNoteNote.
2 Conformité de la demande de contestation des pouvoirs
de la délégation parlementaire russe au Règlement
10. La commission rappelle qu’une demande de contestation
des pouvoirs d’une délégation doit répondre à certaines conditions
de recevabilité formelle.
11. L’article 8.1 dispose que «les pouvoirs non encore ratifiés
d’une délégation nationale dans son ensemble peuvent être contestés
pour les raisons substantielles énoncées dans le paragraphe 2 par
au moins trente membres de l’Assemblée présents dans la salle des
séances, appartenant à cinq délégations nationales au moins (…)»
et que «la contestation doit être dûment motivée par ses auteurs».
12. Aux termes de l’article 8.2:
«Les
raisons substantielles pour lesquelles les pouvoirs peuvent être
contestés sont:
a. une violation grave des principes fondamentaux du Conseil
de l’Europe mentionnés à l’article 3Note et
dans le préambule du Statut; ou
b. le manque de respect persistant des obligations et
engagements et le manque de coopération dans le processus de suivi
de l’Assemblée».
13. La commission du Règlement s’est en effet montrée particulièrement
soucieuse, ces dernières années, de ce que toute procédure de contestation
ou de réexamen des pouvoirs soit fondée sur une demande dûment motivée
«s’agissant d’une procédure d’une importance politique majeure,
qui nécessite d’être conduite avec rigueur en raison des conséquences
qu’elle emporte, et qui ne saurait être utilisée comme un simple
moyen de pression»
Note. Dans le cas de la présente contestation,
la commission ne peut que constater que les conditions fixées par
le Règlement ont été respectées.
3 Examen de la proposition de la commission de suivi
14. L’article 10 du Règlement «Décision de l’Assemblée
sur la contestation ou le réexamen de pouvoirs» dispose que:
«10.1. Les rapports soumis à l’Assemblée
ou à la Commission permanente conformément aux
articles 7.2, 8.3, 9.2 et 9.3 doivent contenir un projet
de résolution proposant dans son dispositif
l’une des trois alternatives suivantes:
10.1.a. la ratification des pouvoirs, ou la confirmation
de la ratification des pouvoirs,
10.1.b. la non-ratification des pouvoirs, ou l’annulation
de la ratification des pouvoirs,
10.1.c. la ratification des pouvoirs, ou la confirmation
de la ratification des pouvoirs, assortie de la privation ou de
la suspension, applicable aux membres de la délégation concernée,
de l’exercice de certains des droits de participation ou de représentation
aux activités de l’Assemblée et de ses organes.»
15. La commission de suivi propose, aux paragraphes 14, 15 et
16 du projet de résolution:
«14. Afin
de favoriser le dialogue avec la Fédération de Russie, l’Assemblée
décide, pour l’instant, de ratifier les pouvoirs de la délégation
russe. Mais dans le même temps, soucieuse d’exprimer clairement qu’elle
condamne la poursuite des graves violations du droit international
commises par la Fédération de Russie en Ukraine, notamment le non-respect
du Statut du Conseil de l’Europe et des engagements pris par la
Russie au moment de son adhésion à l’Organisation, elle décide de
suspendre les droits ci-après de la délégation russe pour la durée
de la session 2015 de l’Assemblée:
14.1. droit d’être désigné rapporteur;
14.2. droit d’être membre d’une commission ad hoc d’observation
des élections;
14.3. droit de représenter l’Assemblée dans les instances
du Conseil de l’Europe ainsi qu’auprès d’institutions et d’organisations
extérieures, tant sur instruction qu’à titre occasionnel.
15. Outre les sanctions énoncées aux paragraphes 14.1
à 14.3, l’Assemblée décide de suspendre, lors de l’ouverture de
la partie de session de juin 2015, les droits de vote et de représentation
de la délégation russe au Bureau de l’Assemblée, au Comité des Présidents
et à la Commission permanente s’il devait s’avérer que la Russie
n’a pas fait de progrès tangibles et mesurables pour donner suite
aux exigences formulées par l’Assemblée aux paragraphes 4.1 à 4.4,
5.1 à 5.3, 7.1 à 7.9, 11 et 12.1 à 12.4 de la présente Résolution
et n’a pas apporté sa pleine et entière coopération au groupe de
travail mentionné au paragraphe 17 de ladite résolution.
16. L’Assemblée décide d’annuler les pouvoirs de la délégation
russe lors de sa partie de session de juin 2015 si aucune avancée
n’est constatée pour ce qui concerne la mise en œuvre des protocoles
et du mémorandum de Minsk ainsi que les demandes et recommandations
de l’Assemblée qui figurent dans la présente résolution, en particulier
celles relatives au retrait immédiat des troupes russes de l’est de
l’Ukraine.»
16. La commission du Règlement relève que le rapport de la commission
de suivi fait état d’une aggravation de la situation dans l’Est
de l’Ukraine, «des doutes quant à la volonté de la Russie d’honorer
ses engagements s’agissant de ses relations avec les pays voisins»
et «d’informations répétées et crédibles faisant état de violations
des droits de l’homme voire de crimes de guerre». La commission
pourrait donc s’interroger sur le respect du principe de proportionnalité
de la «sanction» par rapport aux violations constatées.
4 Conclusions et proposition d’amendement
17. La commission du Règlement, des immunités et des
affaires institutionnelles considère que le projet de résolution
figurant au rapport présenté par la commission de suivi (
Doc. 13685) est conforme au Règlement de l’Assemblée, notamment
son article 10, et au Statut du Conseil de l'Europe.
18. Lors de sa réunion du 26 janvier 2015, le Bureau de l’Assemblée
a demandé l’avis de la commission du Règlement, des immunités et
des affaires institutionnelles sur le statut de Mme Nadiia Savtchenko
au regard de l’immunité du Conseil de l’Europe. La commission a,
donc, examiné dans quelle mesure Mme Savtchenko pouvait se prévaloir
de la protection de l’Accord général sur les privilèges et immunités
du Conseil de l'Europe et son Protocole (voir avis au Bureau, document
AS/Pro (2015) 04 def), et elle souhaite, en conséquence, que ses
conclusions trouvent à se traduire dans le projet de résolution.
19. La commission du Règlement considère qu’ayant été amenée à
examiner le statut de Mme Savtchenko au regard de l’immunité parlementaire
conférée par l’Accord général sur les privilèges et immunités du
Conseil de l'Europe et son Protocole, il lui revient d’amender le
projet de résolution présenté afin d’appeler les autorités russes
à respecter leurs obligations et engagements relevant du droit international,
au titre de ces deux conventions.
