B Exposé des motifs,
par M. Philippe Mahoux, rapporteur
1. Le Comité des Ministres a invité,
le 29 septembre 2016, l'Assemblée parlementaire à présenter un avis sur
le projet de protocole portant amendement au Protocole additionnel
à la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées (
STE
n° 167; ci-après «le Protocole additionnel»).
2. L'Assemblée est consciente du caractère sensible des affaires
concernant le transfèrement des personnes condamnées dans leur pays
d’origine et reconnaît pleinement les difficultés que peut rencontrer
la mise en œuvre de la Convention sur le transfèrement des personnes
condamnées (
STE
n° 112) et du Protocole additionnel à cette dernière.
Aussi les affaires de transfèrement peuvent-elles soulever un certain nombre
de questions relatives aux droits de l'homme.
3. La Convention sur le transfèrement des personnes condamnées
remonte à 1983 et son Protocole additionnel à 1997. Le but principal
de la convention est de favoriser la réinsertion sociale des personnes condamnées
en facilitant le transfèrement des détenus étrangers vers leur pays
d’origine. Cette approche se fonde sur des considérations humanitaires,
car les difficultés de communication dues aux barrières linguistiques,
l’aliénation de la culture et des coutumes locales et le manque
de contact avec sa famille peuvent avoir des effets négatifs sur
le prisonnier étranger
Note. La convention a un large champ
d’application géographique. Elle est ouverte à la signature par
les États non-membres
Note du Conseil de
l’Europe et, à ce jour, 46 États membres (tous sauf Monaco) y ont
adhéré et 19 États tiers l’on ratifiée (dont les États observateurs du
Conseil de l’Europe et/ou auprès de l’Assemblée: le Canada, les
États-Unis d’Amérique, Israël, le Japon et le Mexique ainsi que
certains États d’Amérique latine comme, par exemple, le Chili, le
Honduras et le Venezuela)
Note. A noter que l’opinion publique dans
les États de condamnation s’exprime quasi toujours en faveur de
l’exécution de la peine dans le pays de la personne condamnée.
4. De manière générale, un transfèrement nécessite le consentement
de l’État dans lequel la condamnation a été prononcée («État de
condamnation»), de l’État dont le condamné est ressortissant («État d’exécution»)
et du condamné. Cependant, des exceptions à cette règle ont été
prévues dans le Protocole additionnel, notamment au vu du fait que
de nombreux États ne peuvent pas extrader leurs propres ressortissants
Note. Le Protocole additionnel,
qui vise donc à compléter le champ d’application de la convention, a
été ratifié par 37 États membres (et aucun État tiers)
Note. Les deux exceptions à la règle qui
impose la nécessité d’obtenir le consentement de la personne condamnée
concernent, d’une part, des personnes condamnées s’étant évadées
de l’État de condamnation pour regagner l’État dont elles sont ressortissantes
(article 2) et, d’autre part, des personnes condamnées faisant l’objet
d’une mesure d’expulsion ou de reconduite à la frontière en raison
de leur condamnation (article 3).
5. L'Assemblée s'est déjà penchée sur les questions relatives
à l’application de la convention en 2001 et en 2014. En 2001, le
rapporteur de notre commission, M. Tom Enright (Irlande, PPE), a
présenté un rapport sur le «Fonctionnement de la Convention du Conseil
de l’Europe sur le transfèrement des personnes condamnées – analyse
critique et recommandations»
Note, dans lequel il a repéré plusieurs
problèmes dans la mise en œuvre pratique de la convention. Sur la
base de ce rapport, le 27 juin 2001, l’Assemblée a adopté la
Recommandation 1527 (2001), dans laquelle elle a émis au Comité des Ministres un
certain nombre de recommandations visant à améliorer l’application
de la convention. En outre, en 2014, notre commission et l’Assemblée
se sont aussi penchées sur l’application de l’article 12 de la convention
(qui réaffirme les droits des États Parties d’accorder une grâce
ou une amnistie) dans le contexte du cas de M. Ramil Safarov, un militaire
azerbaïdjanais qui avait été condamné en Hongrie pour le meurtre
d’un militaire arménien pendant une manifestation du «Partenariat
pour la Paix» de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN),
et qui avait été transféré dans son pays d’origine après avoir purgé
une partie de la peine et libéré juste après son retour
Note.
6. Dans sa
Recommandation
1527 (2001), l’Assemblée a demandé au Comité des Ministres d’élaborer une
nouvelle recommandation aux États membres sur l’interprétation et
l’application de la convention, notamment dans le but «d’inviter
instamment les États contractants à porter la plus grande attention
aux liens familiaux et aux relations personnelles du détenu lorsqu’ils
examinent une demande de transfèrement» et «d’engager les États
contractants à respecter le droit de consentement des détenus afin
d’éviter les transfèrements forcés qui sont contraires à l’esprit
humanitaire de la Convention»
Note.
Dans sa réponse à cette recommandation, le Comité des Ministres
a souligné que la convention s’appliquait au cas par cas et a estimé que
les liens familiaux pouvaient constituer un critère adéquat, mais
que ce n’était pas «un facteur déterminant dans tous les cas», le
critère de domicile de la résidence habituelle étant plus approprié.
Quant à la question du consentement des détenus, il a rappelé que
le Protocole additionnel prévoyait des cas dans lesquels il était possible
de transférer des détenus sans leur accord
Note.
7. Le projet de protocole portant amendement au Protocole additionnel
vise principalement à apporter des modifications à ce dernier en
vue de résoudre certaines difficultés identifiées par les Parties.
Ces modifications consistent notamment à régler deux cas différents:
1) élargir la portée de l’article 2 du Protocole additionnel aux
situations où la personne ayant fait l’objet d’une condamnation
définitive ne s’est pas échappée mais est retournée librement dans
le pays de sa nationalité; et 2) de supprimer le lien de causalité
entre l’arrêté d’expulsion ou de reconduite à la frontière et la
condamnation (article 3.1)
Note. En outre, le
projet de protocole portant amendement au Protocole additionnel
vise à élargir la portée de l’article 3.3.
a (qui
prévoit que l’État de condamnation doit fournir à l’État d’exécution
un avis de la personne condamnée) à des situations où la personne
condamnée refuse de donner son avis sur le transfèrement: l’État
de condamnation devra alors fournir à l’État d’exécution une déclaration
indiquant que la personne condamnée refuse de donner un avis à cet
égard. Deux autres modifications proposées à l’article 3.4 du Protocole
additionnel sont de nature purement procédurale et visent à introduire
un délai de 90 jours pour la prise de décision concernant l’application
de la «règle de la spécialité»
Note (article 3.4.
a) et à réduire le délai de l’immunité
de poursuites, lié à ce dernier principe, de 45 jours à 30 jours
(article 3.4.
b).
8. Le premier cas de figure mentionné au paragraphe précédent,
à savoir une situation dans laquelle la personne condamnée est retournée
librement dans le pays de sa nationalité, semble ne pas poser de problèmes,
vu que la personne en question décide elle-même de retourner dans
son pays. Le deuxième cas de figure – celui d’une personne condamnée
contre laquelle une mesure d’expulsion a été prononcée sans lien direct
avec la condamnation – peut entraîner des situations plus complexes,
car la personne condamnée n’a pas toujours envie de retourner dans
le pays de sa nationalité. Néanmoins, elle devra quitter le territoire
de l’État de condamnation même après avoir purgé la peine.
9. Il convient de souligner qu’un transfèrement réalisé en lien
avec une décision d’expulsion ne peut avoir lieu qu’après l’épuisement
de toutes les voies de recours internes contre la mesure d’expulsion
Note. En outre, le Protocole
additionnel prévoit clairement qu’un tel transfèrement ne peut être
réalisé que sur la demande de l’État de condamnation et avec l’accord
de l’État d’exécution (article 3.1); en outre, l’État d’exécution
est obligé de prendre en considération l’avis de la personne condamnée
(article 3.2; cela est particulièrement pertinent dans le cas des
personnes qui possèdent plusieurs nationalités). Le projet de protocole
amendant le Protocole additionnel ne modifie pas ces règles; il
apporte seulement une modification procédurale obligeant l’État
de condamnation à fournir à l’État d’exécution une déclaration indiquant,
le cas échéant, que la personne condamnée refuse de donner son avis
à cet égard. Aussi bien le rapport explicatif au Protocole additionnel
que le rapport explicatif annexé au projet de Protocole portant
amendement au Protocole additionnel rappellent que toute expulsion
ne peut se faire que dans le respect de l’article 1 du Protocole
no 7 à la Convention européenne des droits
de l’homme (STE no 117), qui requiert
des garanties procédurales en cas d’expulsion d’un étranger résidant
régulièrement sur le territoire d’un État Partie
Note.
10. Le retour d’une personne condamnée vers son pays d’origine
sans son consentement, sur la base d’une décision de quitter le
territoire de l’État de condamnation, peut soulever certaines questions
sous l’angle de la Convention européenne des droits de l’homme (ETS
no 5), notamment l’article 3 (interdiction
de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants),
l’article 5.1.
a (privation
arbitraire de liberté, notamment dans des cas où le requérant risque
de purger une peine plus longue que celle qu’il purgerait dans l’État
de condamnation), l’article 6 (droit à un procès équitable), l’article
7 (nullum crimen, nulla poena sine lege), l’article 8 (droit au
respect de la vie privée et familiale), l’article 13 (droit à un
recours effectif) et l’article 1 du Protocole no 7
(garanties procédurales en cas d’expulsion) ainsi que l’article
4 du Protocole no 7 (droit à ne pas être
jugé ou puni deux fois; ce droit peut être en jeu dans des affaires
où une mesure d’expulsion est prononcée à l’encontre d’un étranger
qui a déjà purgé sa peine). Étant donné qu’à ce jour le Protocole
additionnel n’a été ratifié que par des États membres du Conseil
de l’Europe, à l’heure actuelle le transfèrement sans le consentement
de la personne condamnée ne peut avoir lieu qu’entre États membres
du Conseil de l’Europe et ces derniers sont obligés de respecter
la Convention européenne des droits de l’homme. Dans l’hypothèse où
le Protocole additionnel aurait été ratifié par des États non membres
du Conseil de l’Europe et un détenu serait transféré vers un État
tiers où il risquerait d’être soumis à la torture ou des traitements
inhumains, l’État de condamnation serait tenu responsable d’une
éventuelle violation de l’article 3 de la Convention européenne des
droits de l’homme
Note.
11. La Cour européenne des droits de l’homme («la Cour») a examiné
plusieurs affaires concernant le transfèrement des personnes condamnées
Note. Dans l’affaire
Veermäe c. Finlande, elle a souligné
qu’«établir un principe strict selon lequel la peine purgée dans
le pays d’exécution ne doit pas être plus lourde que la peine qui
aurait été subie dans le pays de condamnation irait (…) à l’encontre
de la tendance actuelle au renforcement de la coopération internationale
dans le domaine judiciaire, en principe favorable aux personnes concernées
et dont la Convention sur le transfèrement est un exemple»
Note. Elle
a examiné des cas dans lesquels les requérants avaient été renvoyés
dans leur pays d’origine suite à des décisions de transfèrement de
peines prises sur la base de l’article 2
Note ou
de l’article 3 du Protocole additionnel et se sont plaints notamment
en invoquant les mauvaises conditions dans les prisons
Note,
des exigences plus restrictives pour obtenir une libération conditionnelle
dans leur pays d’origine
Note ou des
peines non prévues par la législation de ce dernier
Note. Dans l’affaire
Csoszanszki c. SuèdeNote,
la Cour a rappelé notamment que l’article 6 de la Convention européenne
des droits de l’homme ne s’appliquait ni aux procédures d’expulsion
Note ni
aux procédures concernant l’exécution des peines
Note et que la Convention
ne garantissait pas de droit à la libération conditionnelle ou de
droit à purger sa peine de prison selon un régime particulier.
12. Pour conclure, même si le transfèrement des personnes condamnées
peut, dans certaines circonstances, soulever des problèmes sous
l’angle de la Convention européenne des droits de l’homme, la Cour
européenne des droits de l’homme a très rarement constaté des violations
de la Convention dans des affaires concernant l’application du Protocole
additionnel. A plusieurs reprises, elle avait conclu que les griefs des
personnes transférées étaient manifestement mal fondés ou irrecevables
ratione materiae. Les modifications proposées dans le projet du
Protocole portant amendement au Protocole additionnel n’apportent que
quelques nouveaux éléments visant à améliorer l’application pratique
de la Convention. Elles ont été dans l'ensemble soigneusement rédigées
par le Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) et son Comité
d’experts sur le fonctionnement des conventions européennes dans
le domaine pénal (PC-OC), sous la tutelle du Comité des Ministres,
et sont parfaitement motivées. Elles devraient effectivement contribuer
à rationaliser et moderniser le Protocole additionnel à la Convention
sur le transfèrement des personnes condamnées et il convient de
les accueillir favorablement dans leur intégralité.
