La liberté des médias, la confiance du public et le droit de savoir des citoyens

1Sans l’exercice éclairé du droit de vote, sans le droit des citoyens de participer de façon responsable et démocratique à l’élaboration des politiques et aux processus décisionnels en se fondant sur un large débat public et parlementaire, sans ces outils fondamentaux de contrôle démocratique de l’action du gouvernement et du législateur, la démocratie n’est que façade.

2Il n’y a pas de démocratie sans la possibilité réelle de faire des choix délibérés. Cette possibilité ne peut être assurée que si le public est dûment informé et peut s’informer librement, si un véritable débat d’idées, portant sur un vaste éventail de questions, peut avoir lieu sur la base de la connaissance exacte, précise et complète d’éléments factuels, et si chacun possède les capacités et la culture nécessaires à l’analyse critique des différents points de vue, et peut s’exprimer sans crainte. De même, ces conditions sont essentielles pour que les représentants élus du peuple puissent exercer leur mandat de manière efficace et responsable.

3Aujourd’hui, nos valeurs démocratiques et le fonctionnement de nos institutions démocratiques sont mis à rude épreuve par les récits post-vérité, la désinformation, la concentration du contrôle de l’ordre du jour et les tentatives récurrentes de manipulation de l’opinion publique. En outre, de nombreux développements récents ont érodé les prérogatives du parlement et son rôle fondamental de médiation dans une société démocratique. Le sentiment croissant d’un fossé entre les institutions gouvernementales et le public a renforcé la méfiance des citoyens, compromettant ainsi la gouvernance démocratique et l’efficacité de la mise en œuvre des politiques publiques.

4En conséquence, pour l’Assemblée parlementaire, il est nécessaire d’établir un vaste droit de savoir, défini comme le droit civil et politique du citoyen d’être activement informé sur tous les aspects concernant toutes les étapes des processus d’élaboration des politiques et des processus administratifs/réglementaires, afin de permettre une pleine participation démocratique et de tenir les administrateurs des biens publics comptables de leurs actes, dans le respect des normes des droits humains et de l’État de droit.

5Les limitations au droit de savoir, destinées à protéger la sécurité nationale, le droit à la vie privée ou d’autres droits humains, doivent être étroitement définies.

6La mise en œuvre du droit de savoir comporte trois dimensions actives: les obligations directes que les autorités publiques et les institutions publiques ou privées qui exercent des fonctions publiques doivent respecter, indépendamment de demandes spécifiques; le droit des citoyens d’être notifiés, d’être informés, d’avoir accès aux informations pertinentes et de contribuer à l’élaboration et à l’évaluation des lois, règlements et autres instruments politiques; et un environnement éducatif et culturel tendant à améliorer et stimuler l’apprentissage continu des citoyens dans une société de l’information.

7Pour donner pleinement effet au droit de savoir du citoyen, il est nécessaire d’établir une écologie d’instruments de politique publique, y compris des mécanismes de consultation, de notification et de commentaire, des évaluations d’impact et des évaluations ex post de la réglementation et des lois.

8L’entrée en vigueur de la Convention sur l’accès aux documents publics (STCE n° 205, «Convention de Tromsø») est une avancée importante, que l’Assemblée salue. Toutefois, l’Assemblée observe avec préoccupation que le nombre d’adhésions à la Convention de Tromsø est très faible.

9Les médias jouent un rôle essentiel dans la définition de l’ordre du jour et la fourniture en temps utile d’informations pluralistes et fiables. C’est pourquoi il est essentiel que les normes du Conseil de l’Europe relatives à la liberté, l’indépendance éditoriale et le pluralisme des médias, la protection des journalistes, les critères et garanties de financement et la transparence de la propriété des médias soient pleinement mises en œuvre et contrôlées de manière adéquate.

10Les citoyens doivent savoir qui se cache derrière l’information et connaître l’ensemble de la structure de propriété des médias, jusqu’aux bénéficiaires effectifs, ainsi que les accords de partage d’information entre les médias et d’autres entités. Ces informations ne sont pas toujours faciles à trouver ou à suivre, en particulier lorsque les structures de propriété des médias sont transnationales. L’Assemblée considère que ces informations doivent être rendues publiques.

11De même, l’accès aux informations contenues dans les registres des sociétés est essentiel pour les organisations citoyennes de surveillance, comme les groupes de la société civile qui luttent contre la corruption, et pour les journalistes d’investigation qui enquêtent sur d’éventuelles activités illégales. Refuser de donner accès aux données sur la propriété et les structures des entreprises, ou restreindre cet accès de manière significative, y compris par des coûts prohibitifs, limite le droit de savoir du public et peut ouvrir la porte à la corruption, à la fraude, au blanchiment d’argent, aux violations des droits humains et à d’autres activités illégales.

12Si le droit de savoir vise à renforcer la participation constructive des citoyens au processus décisionnel, il est nécessaire d’assurer la transparence des exercices de participation et des contributions des groupes d’intérêt, y compris les lobbyistes professionnels, les associations professionnelles et les organisations de la société civile.

13L’Assemblée constate avec préoccupation que, dans la plupart des États membres, il n’existe pas de règles sur la transparence garantissant que la société civile, les journalistes et le public puissent obtenir des informations sur la façon dont l’intelligence artificielle est utilisée et dont les données alimentent la prise de décision automatisée. En outre, l’Assemblée est convaincue que le fait de garantir au grand public un accès libre et facile aux connaissances scientifiques et autres sources de savoir présente des avantages considérables pour la société.

14En outre, le droit de savoir du citoyen est intrinsèquement lié à l’accès libre, facile et tout au long de la vie aux instruments culturels, qui sont des outils indispensables au développement d’une compréhension critique et indépendante de l’information et à la participation active, inclusive et délibérée à une société démocratique. L’art est un facteur positif de renforcement des capacités de réflexion critique. À cet effet, il convient de promouvoir une large présence des lieux de culture tels que les bibliothèques, les théâtres, les musées et les salles de concert, et de renforcer l’inclusion de tous les acteurs de la société dans la vie culturelle.

15Le rôle principal et la responsabilité première, pour garantir le droit de savoir, incombe aux États membres et aux autorités publiques. Cependant, d’autres acteurs tels que les médias publics et privés ou les institutions de l’éducation et de la culture entrent également en jeu et doivent assumer leur part de responsabilité dans l’éducation de citoyens actifs et informés. Les actions des différentes parties prenantes doivent être cohérentes et synergiques, d’où l’importance déterminante des partenariats entre ces acteurs.

16En conséquence, l’Assemblée appelle les États membres du Conseil de l’Europe:

16.1à reconnaître le droit de savoir en tant que droit civil et politique du citoyen d’être activement informé sur tous les aspects concernant toutes les étapes des processus d’élaboration des politiques et des processus administratifs/réglementaires, afin de permettre une pleine participation démocratique et de tenir les administrateurs des biens publics comptables de leurs actes, dans le respect des normes des droits humains et de l’État de droit;

16.2à ratifier la Convention de Tromsø, s’ils ne l’ont pas encore fait, en s’engageant à respecter les dispositions facultatives sur la transparence législative et judiciaire, et à mettre leurs lois sur l’accès à l’information en conformité avec les normes les plus élevées de la convention;

16.3à soutenir la création rapide du comité de suivi de la Convention de Tromsø et à engager des fonds suffisants pour lui permettre d’œuvrer avec efficacité;

16.4à promouvoir, en y participant, des échanges de savoir à l’échelle de la région Europe sur les bonnes pratiques relatives à la mise en œuvre du droit d’accès à l’information, ce qui pourrait également être d’une grande utilité pour le comité de suivi de la Convention de Tromsø;

16.5à concevoir et à mettre en œuvre, parallèlement à la consolidation des normes existantes établies par la Convention de Tromsø, des mesures complémentaires visant à garantir de façon effective le droit de savoir conformément aux principes énoncés dans la présente résolution et, en particulier, à veiller à ce que l’information d’intérêt public soit collectée, réunie et rendue publique en temps utile et de façon effective, selon une approche intégrant le principe de transparence dès la conception;

16.6à s’inspirer de la directive 2014/95 de l’Union européenne sur la publication d’informations non financières afin de prendre des dispositions visant à étendre le champ d’application des lois sur l’accès à l’information à tous les organismes privés exerçant des fonctions publiques ou utilisant des fonds publics, et à assurer la publication par les grandes entreprises d’informations spécifiques dans les domaines d’intérêt public essentiels tels que le respect des droits humains, la lutte contre la corruption, la protection de l’environnement, la responsabilité sociale, le traitement des employés et la diversité au sein des conseils d’administration en termes d’âge, de sexe, de formation et de parcours professionnel;

16.7à adopter des lois qui assurent la transparence des activités de lobbying, conformément à la Recommandation CM/Rec(2017)2 du Comité des Ministres aux États membres relative à la réglementation juridique des activités de lobbying dans le contexte de la prise de décision publique;

16.8à coopérer avec le Groupe d'États contre la corruption (GRECO) et d’autres acteurs internationaux pertinents, ainsi qu’avec la société civile, pour élaborer un cadre juridique permettant et facilitant l’accès aux informations contenues dans les registres des sociétés, en s’appuyant également sur les bonnes pratiques développées par les pays qui disposent de registres des sociétés ouverts;

16.9à mettre leur législation et leur pratique en conformité avec la Résolution 2065 (2015) de l’Assemblée «Accroître la transparence de la propriété des médias» et la Recommandation CM/Rec(2018)1 du Comité des Ministres aux États membres sur le pluralisme des médias et la transparence de leur propriété, afin de mettre pleinement en œuvre les normes du Conseil de l’Europe relatives à la transparence de la propriété et au financement des médias, et à demander une transparence complète dans la définition et l’exécution des accords de partage d’information que les médias concluent avec des tiers;

16.10à mettre en place un système national indépendant de contrôle de la légalité, de l’exactitude et de la complétude des informations fournies par tous les médias nationaux, et à rendre publiques les données ventilées issues de ces contrôles au moins une fois par mois;

16.11à revoir les mécanismes de financement et éviter les coupes budgétaires dans le secteur des médias en vue de préserver et de renforcer un paysage médiatique ouvert et pluraliste, et à mettre pleinement en œuvre les multiples recommandations pertinentes du Conseil de l’Europe en la matière;

16.12à mettre leur législation et leur pratique en conformité avec la Recommandation CM/Rec(2020)1 du Comité des Ministres aux États membres sur les impacts des systèmes algorithmiques sur les droits de l’homme, et à organiser des débats sur la transparence des algorithmes utilisés par les entreprises des médias sociaux, en réunissant les parties prenantes concernées, afin de débattre des moyens d’assurer un contrôle parlementaire et citoyen de ces algorithmes;

16.13à encourager les acteurs qui produisent des connaissances et ceux qui les publient à mettre leurs travaux à disposition gratuitement et dans des formats ouverts, et à soutenir les bonnes pratiques en matière de libre accès afin que les résultats de la recherche soient plus accessibles à tous les acteurs de la société, dans le but de fournir de meilleures données scientifiques et des innovations aux secteurs public et privé;

16.14à créer et renforcer les instruments de diffusion de la connaissance culturelle à un vaste public; à promouvoir, à cet égard, le rôle des bibliothèques, des musées, des théâtres, des salles de concert et des autres institutions culturelles, et à établir une mesure minimale de leur présence par habitant, soumise à contrôle.

17Les parlementaires ont un droit renforcé d’accès à l’information. Les élus peuvent se voir donner accès à des informations qui sont confidentielles pour d’autres, et jouent un rôle crucial dans la médiation du débat public entre les différents niveaux de la société et dans la protection des droits des minorités. En conséquence, l’Assemblée invite les parlements nationaux à analyser et à évaluer les mécanismes de participation au processus décisionnel à tous les niveaux, y compris la fixation de l’ordre du jour et le temps alloué aux débats et aux questions parlementaires, en vue de garantir que les questions d’intérêt public soient pleinement débattues et que les informations d’intérêt public soient rendues publiques.

18L’Assemblée appelle les parlementaires à engager un débat coordonné sur l’établissement de règles communes et partagées concernant l’application et la révision des normes en matière de confidentialité, dans les États membres et les institutions régionales, s’agissant notamment des procédures de vote, afin de lutter contre la culture du secret pour prévenir la méfiance du public, et en vue de renforcer le droit de savoir des citoyens.

1L’Assemblée parlementaire, se référant à sa Résolution... (2021) sur «La liberté des médias, la confiance du public et le droit de savoir des citoyens», salue l’entrée en vigueur de la Convention sur l’accès aux documents publics (STCE n° 205, Convention de Tromsø). Toutefois, elle estime que le droit d’accès à l’information devrait être élargi davantage et qu'un ensemble solide et complet de mesures de transparence donnant pleinement effet au droit d'accès à l'information devrait être mis en œuvre, pour avancer vers un droit de savoir étendu.

2En conséquence, l’Assemblée recommande que le Comité des Ministres charge le Comité directeur pour les droits de l'homme (CDDH), en collaboration avec le Comité directeur sur les médias et la société de l’information (CDMSI), des tâches suivantes:

2.1évaluer le respect par les États membres de la Recommandation CM/Rec(2017)2, de la Recommandation (2018)1 et de la Recommandation CM/Rec(2020)1, et identifier les mesures supplémentaires nécessaires à leur mise en œuvre effective;

2.2préparer un rapport complet sur les modèles de suivi et de contrôle indépendants du droit d’accès à l’information dans les États membres, en tenant compte également de la dimension de culture démocratique élaborée par la Direction générale de la Démocratie (DGII) dans le Cadre de référence des compétences pour une culture de la démocratie;

2.3lancer une étude visant à identifier les bonnes pratiques en matière d’écologie des instruments politiques permettant d’établir les responsabilités tout au long du processus d’élaboration des politiques et du processus administratif, en examinant en particulier les conditions dans lesquelles la consultation, l’évaluation de l’impact des lois proposées, la liberté d’information, l’institution de médiation, l’examen des lois ex post et le contrôle judiciaire de l’administration peuvent contribuer à la responsabilisation;

2.4rédiger, également sur la base de cette étude, un ou plusieurs instruments non contraignants, énonçant des lignes directrices sur:

2.4.1la publication proactive d’informations d’intérêt public, selon une approche intégrant le principe de transparence dès la conception; cela devrait également concerner les organismes privés qui ont un mandat public ou qui opèrent dans des domaines de grand intérêt public, tels que la défense des droits humains, la protection de l’environnement et la lutte contre la corruption;

2.4.2le suivi de la mise en œuvre et l’identification de bonnes pratiques dans l’élaboration d’instruments politiques qui établissent les responsabilités tout au long du processus d’élaboration des politiques et du processus administratif;

2.4.3l’accès du public aux informations relatives aux pouvoirs législatif et judiciaire, y compris le système des questions parlementaires et les règles de débat, ainsi que le libre accès à toutes les décisions de justice, à condition de respecter un juste équilibre entre le droit d'accès et la protection de la vie privée;

2.4.4la transparence du lobbying effectué par des acteurs privés;

2.4.5l’accès du public aux registres des sociétés, en précisant les types de données et de documents qui doivent être rendus publics.

3L’Assemblée recommande également que le Comité des Ministres développe sa coopération avec les organismes régionaux et internationaux concernés, tels que l’UNESCO, la Banque mondiale et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), sur le suivi du droit d’accès à l’information dans le cadre de l’indicateur 16.10.2 des Objectifs de développement durable des Nations Unies, en visant à établir un lien étroit entre la transparence, le libre accès, le développement durable et la défense des sociétés démocratiques et justes.