B Exposé des motifs,
par M. Sergiy Vlasenko, rapporteur
1 Introduction
1.1 Procédure
1. Le 23 novembre 2018, la proposition
de résolution intitulée «Lutte contre la corruption – Principes généraux
de la responsabilité politique» (
Doc. 14639) a été renvoyée, pour rapport, à la commission des questions
juridiques et des droits de l’homme. La commission m’a désigné rapporteur
le 13 décembre 2018 ; à la suite d’une interruption de la participation
de la délégation ukrainienne aux travaux de l’Assemblée parlementaire,
j’ai de nouveau été désigné à cette fonction par la commission le
30 janvier 2020. La commission a examiné une note introductive le
29 juin 2020, et l’a déclassifiée le 17 mai 2021. Elle a procédé le
même jour à l’audition publique de trois experts: Michael Hudson,
rédacteur en chef principal du Collectif international des journalistes
d’investigation (ICIJ), Drago Kos, président du groupe de travail
de l’OCDE sur la corruption, ancien président du Groupe d’États
contre la corruption (GRECO), et Paul Radu, cofondateur d’Organized
Crime and Corruption Reporting (OCCRP). Je me suis entretenu le
13 octobre 2021 en ligne avec des interlocuteurs en Islande, notamment Katrín
Jakobsdóttir, Première ministre d’Islande ; Birgir Ármannsson, président
du Parti de l’indépendance ; Þórhildur Sunna Ævarsdóttir du Parti
pirate (également membre de la délégation islandaise à l’Assemblée) ;
Bryndís Kristjánsdóttir, de la Direction des enquêtes fiscales ;
Helgi Seljan, journalistes d’investigation (RÚV), Þórður Snær Júlíusson
(Kjarninn), Aðalsteinn Kjartansson (Stundin), Jóhannes Kr Kristjánsson
(Reykjavík Media) ; les universitaires Jón Ólafsson, professeur
de questions culturelles et de russe à l’Université d’Islande, Henry
Alexander Henrysson, conseiller indépendant en éthique et ancien
professeur de philosophie, et Sigurbjörg Sigurgeirsdóttir, professeur
de politique publique, administration et gouvernance à l’Université
d’Islande. Le présent exposé des motifs reprend les avis et propositions
de ces interlocuteurs.
1.2 Portée
2. L’Assemblée a déjà constaté
que la corruption est en général profondément enracinée dans un environnement
social, culturel et politique. Pour renforcer la capacité de résistance
d’une société à ce phénomène, il est indispensable de modifier les
mentalités et de promouvoir l’intégrité, la responsabilité et la transparence
à tous les niveaux de la vie publique. Ces valeurs jouent un rôle
crucial dans la réforme des institutions démocratiques et les actions
de lutte contre la corruption. Ainsi, l’Assemblée a observé en 2010 que
«la représentation ne peut plus être la seule expression de la démocratie ;
cette dernière doit également être développée au-delà de la représentation,
notamment par […] le renouvellement de la politique [qui] nécessite
également de développer une nouvelle culture de la responsabilité
civique et politique»
Note.
Le présent rapport analyse des exemples de corruption, d’évasion
fiscale et de détournement frauduleux de fonds publics parmi les
responsables politiques, en plus des dispositifs de blanchiment
de capitaux qui facilitent la corruption à haut niveau et l’abus
de fonction à des fins personnelles. Il cherche à préciser la notion
de responsabilité politique dans les situations de ce type, et à
déterminer quelle serait la réaction la plus appropriée des responsables
politiques aux scandales publics de corruption et de systèmes financiers
offshore.
2 Exemples inquiétants relevés dans les
États membres
3. La corruption reste très répandue
dans tous les États membres du Conseil de l’Europe. Les récents scandales
décrits dans les paragraphes suivants pourraient ne constituer que
la partie émergée de l’iceberg. Le nombre, l’ampleur et la gravité
de ces scandales ainsi que d’autres scandales de blanchiment de
capitaux dans des États membres du Conseil de l’Europe, dont les
dispositifs de «lessiveuses». montrent qu’ils ne sauraient plus
être considérés comme des cas isolés, mais comme une tendance qui
appelle une réaction ferme. Je pense que le moment est venu d’attendre
des personnalités politiques qu’elles assument systématiquement
l’entière responsabilité des manquements de ce type, qui érodent
la confiance du public dans nos institutions démocratiques.
2.1 «Panama
papers»
4. Dans l’affaire des «Panama
Papers», 11,5 millions de dossiers confidentiels provenant de l’un
des plus grands prestataires mondiaux de services offshore, Mossack
Fonseca (Panama), ont été obtenus auprès d’une source anonyme par
le journal allemand
Südddeutsche Zeitung,
puis communiqués au Consortium international des journalistes d’investigation
(ICIJ)
Note.
De nombreuses personnalités politiques européennes étaient citées
dans ces documents.
5. Par exemple, en Andorre,
les «Panama Papers» ont confirmé que l’ancien ministre des Finances (2011-2019)
Jordi Cinca détenait des intérêts offshore. Il avait précédemment
admis être propriétaire d’une société offshore au Panama entre 1999
et 2002 ; il n’a pas démissionné. En Azerbaïdjan,
la famille du Président Ilham Aliyev était propriétaire d’un groupe
offshore qui détenait des intérêts dans des mines d’or, de l’immobilier
et un conglomérat commercial. En France,
les «Panama Papers» ont confirmé que Jérôme Cahuzac, ancien député
(1997-2002, 2007-2012) et ancien ministre chargé du Budget (2012-2013)
détenait une société aux Seychelles en 2009. Il avait précédemment
mené une campagne contre la fraude fiscale et a été contraint d’admettre
qu’il avait menti au Président François Hollande, à ses anciens
collègues de l’Assemblée nationale et au peuple français en niant
à plusieurs reprises avoir des comptes bancaires à l’étranger. Il
a été exclu du Parti socialiste en 2013 et a démissionné de ses
fonctions de ministre. En 2018, il a été condamné à deux ans de
prison et à cinq ans d’inéligibilité.
6. En Géorgie, le milliardaire
et ancien Premier ministre Bidzina Ivanishvili était propriétaire
d’une société dans les îles Vierges britanniques. «Pour la période
2011-2012, le Premier ministre Ivanishvili ne détenait aucune participation
dans cette société […] et il n’y avait donc aucune obligation de
la faire figurer dans sa déclaration», a affirmé un porte-parole.
En Grèce, Stavros Papastavrou,
directeur de cabinet adjoint aux affaires européennes et internationales
auprès du Premier ministre de 2012 à 2015, a participé à de multiples fondations
offshore, dont il a depuis démissionné. En Hongrie,
Zsolt Horváth, alors membre de l’Assemblée nationale, avait pris
la direction d’une société offshore en 2013 sans l’avoir indiqué
dans sa déclaration d’intérêts financiers au Parlement hongrois
en 2014.
7. En
Islande, le Premier
ministre Sigmundur Davíð Gunnlaugsson a démissionné le 5 avril 2016,
après révélation du fait qu’il était propriétaire, aux îles Vierges
britanniques, d’une société écran qui détenait près de 4 millions
US$ d’obligations des trois grandes banques islandaises qui s’étaient
effondrées. Les «Panama Papers» ont en outre révélé que Bjarni Benediktsson,
ancien Premier ministre et actuellement ministre des Finances et
des Affaires économiques, avait, pendant la crise bancaire de l’Islande,
acheté des parts d’une société écran des Seychelles par l’intermédiaire
de la filiale luxembourgeoise d’une banque islandaise. La fuite de
documents a également permis d’apprendre que Ólöf Nordal, ancienne
ministre de l’Intérieur de l’Islande, aujourd’hui décédée, avait
constitué une société offshore pour y placer les gains provenant
des options sur actions de son mari. En
Italie,
l’ancien Premier ministre et, depuis 2019, membre du Parlement européen, Silvio
Berlusconi, figurait sur la liste des «Panama Papers»
Note. À
Malte, ces documents ont établi
l’existence de liens entre le ministre de l’Énergie, Konrad Mizzi,
et une société écran du Panama. K. Mizzi n’a pas démissionné, affirmant
que cette structure n’était pas illégale, et le Premier ministre
Muscat a répondu à l’indignation d’une grande partie de la population
en se contentant de le nommer à un nouveau portefeuille.
8. En Pologne, en 2012,
Paweł Piskorski, l’actuel président du Parti démocratique a acquis
une société panaméenne pour «acheter des obligations d’une société
de Singapour», qui a été dissoute en 2015. Auparavant maire de Varsovie,
puis membre du Parlement européen, il a été contraint de quitter
son parti en 2006 pour ne pas avoir correctement déclaré son patrimoine
alors qu’il était membre du Parlement européen. En Espagne, le ministre de l’Industrie,
de l’Énergie et du Tourisme, José Manuel Soria, a démissionné de
ses fonctions en avril 2016 après que les «Panama Papers» l’ont
impliqué dans des investissements aux Bahamas et que des journalistes
ont révélé ses liens avec une société établie dans le paradis fiscal
de Jersey. Il a été indiqué dans les «Panama Papers» que Rodrigo
de Rato y Figaredo, ancien ministre de l’Économie et vice-président
puis directeur du Fonds monétaire international, détenait plus de
3,6 millions d’euros dans deux sociétés offshore, malgré les assurances
qu’il avait données antérieurement de ne détenir aucune société dans
les paradis fiscaux. Il avait été arrêté en 2015 sous les chefs
d’accusation de fraude, de détournement de fonds et de blanchiment
de capitaux. En 2017, il a été reconnu coupable de détournement
de fonds et condamné à une peine de quatre ans et demi d’emprisonnement.
9. En Ukraine, l’ancien
Président Petro Poroshenko s’était engagé à vendre son entreprise
de confiserie (Roshen) s’il était élu, mais les «Panama Papers»
indiquent qu’en 2014, il a, au lieu de cela, transféré la propriété
du groupe à une compagnie financière offshore des îles Vierges britanniques,
dont il était le bénéficiaire effectif. Au Royaume-Uni,
la baronne Pamela Sharples, membre du parti conservateur et «paire à
vie» depuis 1973, était la seule actionnaire d’une société établie
aux Bahamas dont elle se servait pour faire des investissements,
mais dont elle n’avait pas déclaré l’existence au parlement. Le
cabinet d’avocats qui gère les affaires de la baronne a indiqué
qu’elle était devenue directrice de cette société en 2000 et que
la société avait été immatriculée au Royaume-Uni la même année et
payait maintenant des impôts au fisc britannique. La baronne s’est
retirée de la Chambre des Lords en décembre 2017 à l’âge de 94 ans.
2.2 «Paradise
papers»
10. Les «Paradise Papers» étaient
un ensemble de 13,4 millions de documents électroniques confidentiels relatifs
à des investissements offshore, qui ont été à nouveau officieusement
remis au journal
Süddeutsche Zeitung,
puis communiqués à l’ICIJ et rendus publics en 2017
Note. Ce scandale a révélé les intérêts
et activités offshore de plus de 120 responsables politiques et
dirigeants mondiaux. Dans la liste figurait le député
lituanien du Parlement européen
Antanas Guoga, qui détenait des parts dans une société de l’île
de Man non déclarées au parlement. Alexey Ezubov, membre de la Douma
russe encore en fonction aujourd’hui
y était cité comme directeur d’une société des Bermudes, et l’ancien
membre de la Douma Aleksandr Skorobogatko, bénéficiaire effectif
d’une société constituée en 2010, a démissionné du Parlement russe
en 2016. L’ancien maire
espagnol de
Majadahonda, Guillermo Ortega Alonso, également impliqué dans l’affaire
Gürtel, a démissionné à la suite du scandale. L’ancien membre du
Parlement de la Galice Pablo Crespo a été reconnu coupable, dans
le cadre de l’affaire Gürtel, de corruption, de blanchiment de capitaux
et de fraude et condamné à une peine de plus de 37 ans d’emprisonnement.
L’ancien maire de Barcelone et président actuel du groupe parlementaire
Convergence et Union au conseil municipal de Barcelone, Xavier Trias,
figurait dans un trust (fiducie) familial en Suisse qui aurait servi
à dissimuler des fonds pendant la plus grande partie de sa carrière politique.
En
Ukraine, le nom de l’ancien
Vice-Premier ministre Valeriy Voshchevsky figurait sur le registre
des sociétés de Malte en 2013, et Anton Prigodsky, ancien membre
de la Verkhovna Rada, était propriétaire d’une société immatriculée
à Malte en 2013.
2.3 «Pandora
Papers»
11. Le troisième scandale, le plus
récent, celui des «Pandora Papers», a été suscité par la fuite de
près de 12 millions de documents publiés par l’ICIJ et l’OCCRP le
3 octobre 2021. Cette fuite se distinguerait des deux scandales
précédents par son volume ; elle jette une lumière d’une clarté
sans précédent sur les activités des centres offshore, montrant
une fois pour toutes que l’évasion fiscale, le blanchiment de capitaux
et autres malversations révélés par les enquêtes précédentes ne
sont pas le fait de quelques opérateurs véreux, mais sont au cœur
même du fonctionnement dissimulé de cette industrie
Note. Les premières informations mentionnaient
près de 336 «personnes politiquement exposées», dont de nombreuses
personnalités politiques d’États membres du Conseil de l’Europe:
deux d’Azerbaïdjan, trois de France, quatre d’Italie, quatre de
Serbie, quatre de République tchèque, cinq d’Espagne, trois du Portugal,
une de la République de Moldova, deux de Roumanie, seize de la Fédération
de Russie, trente-huit d’Ukraine et neuf du Royaume-Uni.
12. Par exemple, selon l’OCCRP, la famille du président
azerbaïdjanais aurait acquis des
dizaines de propriétés londoniennes de grand standing d’une valeur
de près de 700 millions US$, et la famille d’Oktay Asadov, ancien
président du Parlement azerbaïdjanais, posséderait des biens immobiliers
de luxe d’une valeur de plusieurs millions de dollars à Londres,
Dubaï et Moscou, ainsi qu’une villa près de Bakou, dont la valeur réelle
est hors de portée de ses revenus déclarés et de ceux de ses proches.
Le Premier ministre
tchèque, Andrej
Babiš, a prêté des millions d’euros par le canal de sociétés offshore,
et acquis des biens immobiliers de luxe en France, dont un château,
dans des transactions présentant tous les signes du blanchiment
de capitaux. Le Président
ukrainien Volodymyr
Zelensky possédait des sociétés offshore avant de devenir président
de l'Ukraine. M. Zelensky a transféré la propriété de ces sociétés
à ses alliés avant d'être investi comme président de l'Ukraine.
Les «Pandora Papers» ont fourni de nouvelles preuves étayant les
informations de 2015 selon lesquelles Siniša Mali, un homme politique
serbe de premier plan, possédait
24 luxueuses propriétés sur la côte bulgare, enregistrées aux noms
de deux sociétés offshore dont il était l’unique actionnaire. En
2017, l’ancien Premier ministre
britannique Tony
Blair et son épouse ont évité l’imposition d’un immeuble de bureaux
de 6,5 millions de livres sterling en l’acquérant par l’intermédiaire
d’une société offshore
Note. D’autres personnalités politiques
européennes en vue apparaissent dans ces documents, comme Silvio
Berlusconi, ancien Premier ministre
italien, Wopke
Hoekstra, ministre des Finances des
Pays-Bas, Delyan
Peevski, homme politique
bulgare et
ancien député à l’Assemblée nationale, Alexander Mamut, milliardaire
russe et ancien conseiller du président
Boris Eltsine, un autre homme politique russe, Alexei Chepa, membre
de l’Assemblée fédérale, Ben Elliot, coprésident du Parti conservateur,
Lord Deighton, membre de la Chambre des Lords, et Patrick Robertson,
conseiller politique au
Royaume-Uni, Jürg
Wissmann, homme politique
suisse du
Parti démocrate-chrétien, Aymeric Chauprade, ancien député européen,
Nicolas Perruchot, ancien maire de Blois et membre de l’Assemblée
nationale, et Sylvain Maillard, membre de l’Assemblée nationale, tous
les trois personnalités politiques
françaisesNote. Reste encore à mesurer le degré
d’implication de la classe politique dans ces systèmes financiers
offshore.
2.4 Les
lessiveuses
13. Le rapport de l’Assemblée sur
les «lessiveuses» – des systèmes internationaux de blanchiment de capitaux
à grande échelle – fait apparaître l’ampleur du blanchiment de capitaux
impliquant des États membres. Le système de «lessiveuse internationale»
a permis de transférer illégalement au moins 21 milliards US$, et
peut-être jusqu’à 80 milliards US$ de la Fédération de Russie à
des destinataires répartis dans le monde entier ; le système de
«lessiveuse azerbaïdjanaise» a permis le transfert de 2,9 milliards US$ hors
d’Azerbaïdjan et le système de «lessiveuse Troïka» a servi au transfert
supplémentaire de 4,6 milliards US$ hors de la Russie
Note. Le rapporteur qui
a fait un rapport sur le système des lessiveuses, notre ancien collègue
M. Mart van de Ven (Pays-Bas, ADLE), a expliqué que les fonds blanchis
avaient été versés à un large éventail de bénéficiaires, parmi lesquels
des membres de la famille de plusieurs hauts fonctionnaires. Sur
la liste des bénéficiaires figuraient Yaqoub Eyyoubov, premier vice-premier
ministre de l’Azerbaïdjan depuis 2003, les fils du chef adjoint
de l’agence azerbaïdjanaise de lutte contre la corruption, Ali Naguiev,
les filles de Fizouli Alakbarov, ministre du Travail et de la Protection
sociale, et Azer Gasimov, porte-parole du Président Aliyev. Plusieurs
de ces noms apparaissaient également dans les «Panama Papers».
14. La «lessiveuse azerbaïdjanaise» a également fourni des fonds
qui ont donné lieu à des activités de corruption au sein de l’Assemblée,
comme le montre le rapport du Groupe d’enquête indépendant (GIAC)
Note. Cinq
anciens membres de l’Assemblée semblent très clairement avoir reçu
une partie de ces fonds ; tous ont été sanctionnés par l’Assemblée
pour avoir enfreint ses règles de déontologie. Les poursuites judiciaires engagées
par les autorités italiennes contre Luca Volontè pour corruption
et blanchiment de capitaux sont toujours en cours. Le Parlement
allemand a statué que Karin Strenz avait contrevenu à ses règles
de déontologie et lui a infligé une amende record de 20 000 €.
Transparency International Allemagne a également porté plainte au
pénal contre Mme Strenz et un autre ancien
membre, Eduard Lintner, pour infraction de corruption d’un agent
public. M. Lintner est accusé d’avoir reçu 4 millions € de l’Azerbaïdjan
par le biais de sociétés écrans britanniques entre 2008 et 2016.
En janvier 2020, le parquet de Francfort-sur-le-Main a ouvert une
enquête judiciaire sur Mme Strenz et
M. Lintner
Note. On ne
sait toutefois pas à ce jour si le dernier des cinq, Zmago Jelinčič
Plemeniti (Slovénie), a fait l’objet de quelconques mesures.
2.5 Autres
exemples nationaux
15. En plus de ces révélations
de grande ampleur dans les médias, de nombreuses affaires ponctuelles
ont été dévoilées ces dernières années.
16. En 2019, la Commission européenne a ordonné à la
République tchèque de rembourser
17 millions d’euros de subventions européennes reçues par une entreprise
appartenant au Premier ministre Andrej Babiš
Note, cela à la suite d’enquêtes
menées par la police tchèque et l’Office européen de lutte antifraude
(OLAF) de 2015 à 2019 dans l’affaire dite du «nid de cigogne». L’immunité
du Premier ministre a été levée à plusieurs reprises au cours de
ces enquêtes, et les poursuites ont finalement été abandonnées pour
absence d’éléments constitutifs d’une infraction. En avril 2019,
la police ayant demandé à plusieurs reprises son inculpation pour fraude,
il a remplacé le ministre tchèque de la Justice de l’époque, ce
que certains ont interprété comme une tentative de blocage de l’enquête.
De grandes manifestations ont alors eu lieu dans tout le pays pour
demander sa démission, mais il a refusé
Note. Les accusations portées contre lui
ont finalement été abandonnées en septembre 2019, et il est resté
en fonction. Il fait à présent de nouveau l’objet d’une enquête
de journalistes dans le cadre du scandale des «Pandora Papers»
Note.
17. En octobre 2019, le Centre national de lutte contre la corruption
et le procureur spécial de la
République de
Moldova ont déclaré que Vladimir Plahotniuc, ancien député
et président du parti au pouvoir, le Parti démocratique de Moldova,
était recherché pour des opérations de blanchiment de capitaux d’une
envergure exceptionnelle. D’autres personnes, notamment des agents
publics et des députés impliqués dans de gros transferts financiers
illicites du système bancaire moldave en 2014 (le «vol du siècle»),
n’ont pas encore été traduites en justice
Note. L’Assemblée a déploré
en 2019 que, cinq ans après les faits, les enquêtes ne soient toujours
pas arrivées à des conclusions. Ce n’est que récemment que Vladimir
Andronachi, un ex-député de l’ancien Parti démocratique au pouvoir,
a été officiellement accusé d’avoir organisé des transferts offshore
de près d’un million d’euros provenant de cette fraude bancaire
Note. Ilan Șor, un autre député associé
à la même fraude, alors qu’il faisait l’objet d’une enquête pénale
depuis 2014 et qu’il avait été condamné en 2017 en première instance,
a pu profiter de failles juridiques pour se faire élire d’abord
maire aux élections locales de 2015, puis député aux deux élections
législatives suivantes, dont celles de cette année. Il conserve
son statut de député
Note moldave tout en fuyant la justice
Note.
18. En
Roumanie, le chef
du Parti social-démocrate au pouvoir, Liviu Dragnea, a dû commencer
en mai 2019 à purger une peine de trois ans et demi d’emprisonnement
pour corruption et abus de pouvoir
Note. M. Dragnea a
rejoint une longue liste de responsables politiques condamnés entre
2014 et 2018: sept ministres, un vice-premier ministre et trois
députés ont été condamnés pour corruption, blanchiment de capitaux,
évasion fiscale, vente de biens publics, trafic d’influence, détournements
de fonds et autres délits de corruption. Ces condamnations ont mis
le point final à des enquêtes et poursuites excessivement longues
et minces, sévèrement critiquées par les institutions européennes.
La Commission européenne, par exemple, s’est déclarée en 2013 très
inquiète du niveau de corruption dans le pays, soulignant que «des
rapports de l’Agence nationale pour l’intégrité (ANI) incriminant
des ministres et de hauts fonctionnaires n’ont pas entraîné leur
révocation», comme on s’y serait attendu dès lors que leur intégrité
était mise en doute
Note. Pire encore, les progrès notables
obtenus par la Roumanie dans la lutte contre la corruption ont été
ternis en 2018 par la révocation de la procureure générale anticorruption,
qui s’était opposée à la dépénalisation, voulue par le parlement
nouvellement élu, de certains délits de corruption remontant à 2016.
Elle a ensuite été nommée procureure en chef de l’Union européenne.
19. En
Espagne, l’affaire
«Gürtel», en cours, a contribué à l’éclatement du système bipartite
du pays, à la transformation de l’idée que la population se fait
de ses dirigeants et, en fin de compte, à la chute d’un gouvernement
Note. Cette affaire a pour principal protagoniste Francisco
Correa, un puissant homme d’affaires qui s’est entendu avec des
responsables politiques locaux pour fausser l’attribution de marchés
publics lucratifs. En mai 2018, 27 accusés, dont deux anciens maires
du Parti populaire et un ancien parlementaire, ont été condamnés
à des peines de prison dont la durée cumulée dépasse 300 ans. Le
Premier ministre, Mariano Rajoy, a dû démissionner après un vote
de défiance.
3 Exemples
de cas dans lesquels des responsables politiques ont dû assumer
leur responsabilité politique
3.1 Destitutions
20. Je ne présente dans les paragraphes
suivants que des exemples observés dans des États membres du Conseil
de l’Europe ; mais il pourrait être utile de chercher de l’inspiration
dans d’autres démocraties non européennes où la destitution s’est
révélée une arme efficace de lutte contre la corruption de haut
niveau
Note.
21. Le cas de l’ancien Président lituanien Rolandas
Paksas est probablement le premier et le plus connu des exemples
de destitution pour corruption d’un chef d’État. Il a été destitué
de ses fonctions pour violation grave de la Constitution et il lui
a été interdit de se présenter aux élections législatives.
22. En
République de Moldova,
après une série de scandales de corruption en 2013, Vladimir Filat
a démissionné de ses fonctions de Premier ministre après avoir perdu
un vote de confiance consécutif à des allégations de corruption.
Il a de nouveau été proposé comme candidat à la fonction de premier
ministre par le parti au pouvoir, dont il était le chef. L’opposition
parlementaire a toutefois contesté cette désignation devant la Cour
constitutionnelle moldave, qui lui a retiré son statut de candidat
et sa fonction de premier ministre par intérim jusqu’à la nomination
du nouveau chef du gouvernement. La Cour a dit qu’un homme politique
démis de fonctions de haut niveau sur la base d’allégations de corruption,
même sans enquête pénale, ne saurait se présenter ni comme candidat
au même poste ni à une autre fonction par intérim
Note. Deux ans plus tard, le parti de
M. Filat a perdu un grand nombre de ses sièges au parlement, et
lui-même a vu son immunité parlementaire levée ; inculpé dans l’affaire
du «vol du siècle», il a été condamné pour corruption.
23. En 2013, le Sénat de la République
tchèque a voté la mise en examen du Président Václav
Klaus pour sa loi d’amnistie controversée, qui tirait un trait sur
de nombreuses affaires célèbres de corruption. La destitution est
intervenue juste avant la fin de son second mandat présidentiel,
après lequel il ne pouvait plus se représenter, et a donc eu peu
d’effets. La Cour constitutionnelle tchèque a jugé qu’elle ne pouvait
pas destituer un président après l’expiration de son mandat.
24. Le Président roumain Traian
Băsescu, publiquement accusé de tolérer la corruption, a fait l’objet
de deux tentatives de destitution. En 2007, le Parlement roumain
a entamé la procédure de destitution ; le président a été suspendu
et sa destitution a été soumise à référendum. Les choses se sont
arrêtées là, car la participation à ce référendum n’a pas atteint
le seuil requis. M. Băsescu est resté en fonction, puis a été réélu président
pour un second mandat. En 2012, le parlement a engagé une autre
procédure de destitution pour diverses fautes graves. Le président
a de nouveau été suspendu et une majorité de Roumains ont voté pour sa
destitution. La Cour constitutionnelle roumaine a invalidé l’ensemble
du référendum pour vices de procédure. Cette décision a provoqué
des manifestations réclamant en vain la démission du président.
Les différentes procédures de destitution ayant échoué, M. Băsescu
a pu continuer à se présenter aux élections malgré la persistance
de soupçons et d’allégations.
3.2 Usages
politiques
25. En
France,
la «jurisprudence Bérégovoy-Balladur» ou «règle Balladur» implique
le retrait tacite ou la démission automatique d’une personnalité
politique occupant un poste gouvernemental si elle est mise en examen.
En 1992, le Premier ministre Pierre Bérégovoy a demandé sa démission
à l’un de ses ministres, Bernard Tapie, après mise en examen officielle
de ce dernier pour abus de biens sociaux à des fins personnelles.
Sept mois plus tard, Bernard Tapie revenait au gouvernement après
un non-lieu. Cet exemple a servi de précédent au Premier ministre
Édouard Balladur pour exiger la démission de plusieurs de ses ministres
après des accusations de corruption. La «règle Balladur» impose
à un ministre un devoir moral de démission sur simple mise en examen
officielle, même si la Constitution française ne prévoit rien de
tel. Les premiers ministres Jacques Chirac, Lionel Jospin et François
Fillon l’ont également appliquée à leurs ministres, parfois avant
même la mise en examen officielle. La règle a été étendue depuis
aux autorités locales et aux responsables publics de niveau inférieur
Note, eu égard à l’importance de la préservation
de la confiance du public et de la déontologie politique.
26. Cette pratique a également fait l’objet de critiques: des
analystes et personnalités politiques ont fait valoir qu’elle pouvait
être aisément détournée par des accusations infondées portées à
des fins politiques. Les poursuites pénales récemment engagées auraient
progressivement conduit une partie de la classe politique à relativiser
la règle tacite de la démission automatique dans le cas d’une mise
en examen – encore bien éloignée de la condamnation
Note. Cette pratique ne s’applique d’ailleurs
pas aux plus hauts représentants de l’État qui bénéficient d’une
immunité de fonction, comme le président de la République.
3.3 Démissions
individuelles
27. Les «Panama papers» n’auraient
entraîné que deux démissions en Europe. La première en
Islande, où l’ancien Premier ministre
Sigmundur Davíð Gunnlaugsson a fini par démissionner sur les instances
de ses collègues du parti et sous la pression de grandes manifestations
antigouvernementales organisées devant le Parlement
Note (voir paragraphe 7 ci-dessus). Mes
interlocuteurs islandais (personnalités politiques, universitaires
et journalistes d’investigation) ont tous estimé qu’il avait le
devoir moral de démissionner, incapable qu’il était de réfuter les
allégations de recours à des sociétés offshore à des fins d’évasion
fiscale. Ils ont également confirmé que le code d’éthique des parlementaires
islandais était muet sur la question, et inefficace dans la pratique.
Selon la Première ministre actuelle, Katrín Jakobsdóttir, les autorités
islandaises attachent davantage d’importance, depuis le scandale
des «Panama papers», à la révision de la réglementation fiscale
et des règles relatives aux conflits d'intérêts exigeant des responsables
politiques qu’ils déclarent leurs avoirs et intérêts offshore, ainsi
que tous les autres intérêts financiers pertinents. Dans le même contexte,
M. Ármannsson, président du groupe parlementaire du Parti de l’indépendance
(majoritaire au Parlement islandais) a reconnu que le code de conduite
des parlementaires mériterait peut-être une révision pour contraindre
les membres de la classe politique à assumer les conséquences d’un
manquement à l’intégrité.
28. La seconde démission due aux révélations des «Panama Papers»
a eu lieu en Espagne, où
José Manuel Soria, ministre de l’Industrie, de l’Énergie et du Tourisme,
a démissionné lorsqu’il a été révélé que sa famille et lui possédaient
des sociétés offshore.
29. D’autres scandales politiques et accusations de corruption
ont mené des personnalités politiques à la démission. Le ministre
de la Justice de Moldova,
Alexandru Tănase, a démissionné à la suite d’une fuite de l’enregistrement
d’une conversation téléphonique qu’il avait eue, alors qu’il était
président de la Cour constitutionnelle, avec un criminel bien connu,
ensuite condamné dans l’affaire du «vol du siècle». La ministre lituanienne de la Justice, Milda
Vainiute, a démissionné pour des révélations de marchés publics
opaques dans l’administration pénitentiaire. Le ministre espagnol de la Culture, Maxim Huerta,
a démissionné après moins d’une semaine pour des milliers d’euros
d’évasion fiscale révélés dans les médias. La ministre bulgare de l’Énergie, Temenuzhka
Petkova, a démissionné après confirmation d’un conflit d’intérêts
non déclaré dans la négociation d’un important contrat énergétique.
Aleksandar Andrija Pejovic, ministre des Affaires étrangères du Monténégro, a démissionné quand
l’agence nationale anti-corruption a découvert qu’il occupait deux postes
et avait d’autres revenus. Le ministre ukrainien de
l’Intérieur, Arsen Avakov, a démissionné dans un contexte de rumeurs
croissantes de conflit avec le Président Volodymyr Zelenskiy, ainsi
que d’accusations publiques de corruption. Récemment, le chancelier autrichien Sebastian Kurz a démissionné,
après des pressions politiques et publiques provoquées par des accusations
de corruption par recours à des fonds publics pour obtenir une couverture
politique médiatique favorable.
30. D’autres démissions politiques, en revanche, ne sont pas dues
à des accusations de corruption. Le ministre de la Santé britannique Matt Hancock a démissionné
après avoir été accusé d’avoir lui-même enfreint les restrictions
qu’il avait imposées au reste de la population pour ralentir la
propagation du coronavirus. Un certain nombre de responsables allemands ont démissionné pour
des plagiats, comme Franziska Giffey (ministre de la Famille), Annette
Schavan (ministre de l’Éducation), Karl-Theodor zu Guttenberg (ministre
de la Défense). Le président hongrois Pal
Schmitt a démissionné lorsque son doctorat a été annulé pour plagiat. En République slovaqie, quatre ministres
critiqués pour leur mauvaise gestion de la crise de la covid-19
ont démissionné.
4 Normes
du Conseil de l’Europe en matière de lutte contre la corruption,
le blanchiment de capitaux et les infractions connexes
31. Dans une allocution récemment
prononcée devant l’Assemblée, la Secrétaire Générale du Conseil
de l’Europe a souligné l’importance stratégique que revêt, pour
l’Organisation dans son ensemble, la lutte contre la corruption,
en mettant en garde contre «la corruption endémique, l’inefficacité
de l’administration publique et les atteintes aux freins et contre-pouvoirs
nécessaires à la bonne santé de toute démocratie», autant de problèmes
contre lesquels il incombe aux États membres, y compris à leurs
parlements, d’agir
Note.
4.1 Assemblée
parlementaire
33. L’Assemblée a souligné que «la corruption compromet le bon
fonctionnement des institutions publiques et détourne l’action des
pouvoirs publics de son but, qui est de satisfaire l’intérêt général.
Elle perturbe le processus législatif, porte atteinte aux principes
de légalité et de sécurité juridique, introduit une part d’arbitraire dans
le processus décisionnel et a un effet dévastateur sur les droits
de l’homme»
Note.
Elle reconnait que «la répétition des scandales de corruption, tant
dans les institutions nationales qu’européennes, a permis aux dirigeants
populistes d’exploiter le désenchantement du public à l’égard des
“élites corrompues”»
Note. Il est préoccupant
de constater que la corruption a des effets négatifs sur la démocratie
et menace l’État de droit et les institutions publiques. La fraude
fiscale et l’association de personnalités politiques avec des comptes offshore
déçoivent également les attentes de la population à l’égard des
institutions démocratiques et de ces personnalités. Même dans les
États membres où les sociétés offshore peuvent être utilisées à
des fins légitimes et légales, la simple association d’une personnalité
avec une telle société a des effets considérables sur l’idée que
la population se fait de la vie politique dans son ensemble. Dans
la pratique, la plupart des comptes offshore servent à des fins
de fraude ou d’évasion fiscales. Les responsables politiques de
haut niveau qui se livrent à de telles pratiques manifestent leur
réticence à garantir la stabilité économique de l’État et leur méfiance
à l’égard du système bancaire national et de la stabilité de la
monnaie nationale en ne gardant pas leur propre argent dans les
banques, et créent également un précédent en matière de fraude fiscale
que suivront d’autres politiciens et qui est source d’incertitude
et d’instabilité dans le pays. La radicalisation de la vie politique,
les manquements aux valeurs démocratiques, l’inconduite de personnalités
et la montée des partis populistes principalement composés de leaders
d’opinion sans expérience professionnelle et non de politiciens
compétents ne sont que quelques-unes des répercussions manifestes
de la désillusion des citoyens à l’égard de la politique. Lors du
scandale des «Panama Papers», par exemple, l’Assemblée s’est déclarée «préoccupée
par l’ampleur de l’optimisation fiscale, de l’évasion fiscale, voire
de la fraude fiscale dans les sociétés modernes, [qui concernent] aujourd’hui
des personnalités publiques […], lesquelles devraient au contraire
être des modèles d’éthique». Du point de vue de l’Assemblée, «il
faut introduire davantage d’éthique dans les milieux politiques
et le monde des affaires pour protéger les systèmes économiques,
sociaux et démocratiques». L’Assemblée a appelé à prendre des mesures
visant «à garantir la transparence des activités commerciales des
responsables politiques, dans la mesure où les rapports opaques
entre les entreprises et la politique minent la confiance des citoyens
dans les structures démocratiques»
Note.
34. Les principes déontologiques que les membres de l’Assemblée
doivent respecter sont énoncés dans son Règlement, ainsi que dans
le Code de conduite des membres qui y a été ajouté. En vertu du
paragraphe 17 du Code de conduite, les membres sont tenus de déclarer
chaque année toute activité professionnelle, toute fonction et tout
poste rémunéré, dans le secteur public ou privé, exercé ou occupé
régulièrement ou occasionnellement, que ce soit en tant que salarié,
membre d’une profession libérale ou travailleur indépendant, y compris
un mandat parlementaire et des fonctions d’élu local, et tout autre
intérêt. À la demande de la commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles, le GRECO a évalué le Code de
conduite de l’Assemblée, notamment en ce qui concerne les questions
relatives aux conflits d’intérêts, aux déclarations de patrimoine,
de revenus, de passif et d’intérêts ; l’interdiction ou la restriction
de certaines activités ; l’efficacité des mécanismes de surveillance
et de contrôle ; et, enfin, le conseil, la formation et la sensibilisation.
Dans son évaluation
Note, le GRECO a constaté
que le cadre réglementaire constitué par le recueil de 2015 de textes
de déontologie appelait bon nombre d’améliorations. En 2017, l’Assemblée
a répondu aux préoccupations du GRECO en mettant en place de nouvelles
règles de conduite et obligations déclaratives visant à prévenir,
à l’avenir, toute éventuelle corruption au sein de l’Assemblée
Note.
35. En réponse aux rapports et aux conclusions du GIAC sur la
conduite individuelle de membres ou d’anciens membres, la commission
du Règlement a tenu plusieurs auditions afin d’entendre les membres
de l’Assemblée concernés et a décidé de prendre certaines mesures
(à savoir le retrait de titres d’associé honoraire de l’Assemblée
parlementaire et la privation à vie du droit d’accès aux locaux
du Conseil de l’Europe et de l’Assemblée parlementaire), dans le
strict cadre de la réglementation déontologique de l’Assemblée. L’Assemblée
a rappelé en 2018 «le principe de la responsabilité politique individuelle,
y compris la possibilité, pour les élus, de rendre leurs mandats».
Elle a également invité «les groupes politiques de l’Assemblée,
ainsi que les groupes politiques dans les parlements nationaux,
à tirer, chacun en ce qui le concerne, les conséquences de la mise
en cause éventuelle de leurs membres»
Note.
Il convient également de signaler la plateforme de l’Assemblée contre
la corruption, officiellement lancée à Strasbourg le 8 avril 2014
pour créer un espace de dialogue visant à lutter plus efficacement
contre les nouvelles formes de corruption et contribuer à promouvoir
la transparence et l’honnêteté dans la vie publique. Des séminaires
et ateliers – axés sur la dimension régionale ou nationale – ont
déjà été organisés sur des sujets tels que les mécanismes permettant aux
parlements nationaux de lutter contre la corruption, le code de
conduite pour les parlementaires et l’intégrité du personnel parlementaire.
Faute de moyens adéquats, cette plate-forme est actuellement en sommeil
Note.
36. Enfin, l’Assemblée a précédemment distingué la responsabilité
politique de la responsabilité pénale, pour «protéger efficacement
les responsables politiques contre les poursuites pénales engagées
à leur encontre en raison de leurs décisions politiques[, qui] engagent
leur responsabilité politique». Elle a toutefois reconnu que «les
responsables politiques doivent être tenus de rendre des comptes
pour les actes ou omissions délictuels qu’ils commettent à titre
privé et dans l’exercice de leurs fonctions publiques»
Note. La lutte contre l’impunité
impose que quiconque ait à rendre compte d’une infraction à la loi,
quel que soit son statut ou son affiliation politique. L’Assemblée
a ainsi jugé que la nécessité d’éradiquer l’impunité s’étend à la corruption,
dans le secteur public comme privé – un phénomène répandu, qui reste
largement impuni, affaiblit l’État de droit et constitue une grave
menace pour la prospérité des pays et leurs institutions démocratiques
Note.
4.2 Instruments
juridiques
37. Trois traités du Conseil de
l’Europe portent sur la corruption sous l’angle du droit pénal,
du droit civil et du droit administratif. La Convention pénale sur
la corruption (
STE
n° 173) du 27 janvier 1999 et son Protocole additionnel (
STE
n° 191) prévoient des mesures à prendre au niveau national
contre la corruption active et passive d’agents publics nationaux,
de membres d’assemblées publiques nationales, de membres d’assemblées
parlementaires internationales et de fonctionnaires internationaux.
Le préambule de cette convention souligne que «la corruption constitue
une menace pour la prééminence du droit, la démocratie et les droits
de l’homme, sape les principes de bonne administration, d’équité
et de justice sociale, fausse la concurrence, entrave le développement
économique et met en danger la stabilité des institutions démocratiques
et les fondements moraux de la société». La Convention civile sur
la corruption (
STE
n° 174) du 4 novembre 1999 précise que chaque Partie doit prévoir
«dans son droit interne des recours efficaces en faveur des personnes
qui ont subi un dommage résultant d’un acte de corruption afin de
leur permettre de défendre leurs droits et leurs intérêts, y compris
la possibilité d’obtenir des dommages-intérêts». Elle traite en particulier
de la responsabilité (y compris la responsabilité de l’État en cas
d’acte de corruption commis par un de ses agents publics) et de
la coopération internationale.
38. La Convention du Conseil de l’Europe de 2005 relative au blanchiment,
au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime
et au financement du terrorisme (STE n° 198) prévoit, quant à elle,
que l’État partie adopte «les mesures législatives ou autres qui
se révèlent nécessaires pour exiger, en cas d’une ou plusieurs infractions
graves telles que définies par son droit interne, que l’auteur établisse
l’origine de ses biens, suspectés d’être des produits ou d’autres
biens susceptibles de faire l’objet d’une confiscation, dans la mesure
où une telle exigence est compatible avec les principes de son droit
interne» (article 3 (3)). La convention engage aussi les États parties
à adopter «les mesures législatives et autres qui se révèlent nécessaires
pour s’assurer que les mesures de gel, de saisie et de confiscation
portent également: (a) sur les biens en lesquels les produits ont
été transformés ou convertis ; (b) sur les biens acquis légitimement,
si les produits ont été mêlés, entièrement ou partiellement, à de
tels biens, à concurrence de la valeur estimée du produit qui y
a été mêlé ; (c) sur les revenus ou autres avantages tirés des produits,
des biens en lesquels les produits ont été transformés ou convertis
ou des biens auxquels ils ont été mêlés, à concurrence de la valeur estimée
des produits qui y ont été mêlés, de la même manière et dans la
même mesure que les produits» (Article 5).
4.3 Comité
des Ministres
39. Les principaux traités du Conseil
de l’Europe sont complétés par des instruments juridiques adoptés
par le Comité des Ministres. Dans sa Résolution (97) 24 portant
les vingt principes directeurs pour la lutte contre la corruption,
le Comité des Ministres invite notamment les États membres: «[à]
prendre des mesures appropriées en vue d’éviter que des personnes
morales ne servent d’écran pour dissimuler la commission d’infractions
de corruption ; ... [à] veiller à limiter toute immunité à l’égard
des enquêtes, des poursuites et des sanctions relatives aux infractions
de corruption à ce qui est nécessaire dans une société démocratique ;
... (à] assurer que la législation fiscale et les autorités chargées
de sa mise en œuvre contribuent à la lutte contre la corruption
de façon efficace et coordonnée, en particulier en n’accordant pas,
en droit ou en pratique, la déductibilité fiscale des commissions
occultes ou des autres frais liés aux infractions de corruption ;
... [à] assurer que les règles relatives aux droits et devoirs des
agents publics tiennent compte des exigences de la lutte contre
la corruption et prévoient des mesures disciplinaires appropriées
et efficaces ; [à] favoriser l’élaboration d’instruments appropriés,
tels que des codes de conduite, qui précisent davantage le comportement
attendu des agents publics ; ... [à] assurer que le système de responsabilité
des administrations publiques prenne en compte les conséquences
des actes de corruption commis par les agents publics». Le code
modèle de conduite pour les agents publics (Recommandation R(2000)
10 du Comité des Ministres) impose également à l’agent public de
veiller à ce que «sa participation dans des activités politiques
[…] n’altère pas la confiance du public ou de ses employeurs dans
sa capacité à s’acquitter de sa mission avec impartialité et loyauté».
La Recommandation Rec(2003)4 du Comité des Ministres sur les règles
communes contre la corruption dans le financement des partis politiques
et des campagnes électorales demande que le financement des partis
politiques soit transparent et qu’il en soit rendu compte.
40. Les lignes directrices du Comité des Ministres sur l'éthique
publique, adoptées en mars 2020, énoncent une série de recommandations
applicables à tous les agents publics, y compris les représentants
élus, fondés sur les principes de légalité, d'intégrité, de responsabilité,
de transparence et d'honnêteté. Les lignes directrices recommandent
d'établir des normes de conduite dans les domaines suivants: «les
intérêts personnels des agents publics et des personnes qui leur
sont liées, la déclaration de tels intérêts et le traitement des
conflits d’intérêts; [et] les activités des agents publics qui sont
extérieures à leurs fonctions ou à leur mandat – la déclaration
de ces activités extérieures, la classification des activités autorisées
et interdites pour les différentes catégories d’agents publics,
et les conditions et modalités de la participation aux activités extérieures».
Il est clairement indiqué que «Dans l’exercice de leurs fonctions,
tous les agents publics devraient: éviter toute situation qui les
placerait en situation de conflit d’intérêts et, le cas échéant,
se retirer immédiatement de toute situation potentiellement problématique
en se conformant aux règles pertinentes en matière de traitement
des conflits d’intérêts, notamment les règles de divulgation». Les
lignes directrices prévoient que les agents publics qui sont membres
de gouvernements nationaux doivent «être responsables de leurs actes
et de leurs décisions devant leur instance parlementaire et répondre
des actes et décisions des ministères et des entités placés sous
leur responsabilité» et «fournir des informations exactes et sincères
à leur instance parlementaire, et faire preuve d’ouverture et de
transparence à l’égard de celle-ci et du grand public…». En ce qui
concerne les agents publics membres des parlements nationaux, les
lignes directrices leur exigent de «veiller à agir et à prendre
des décisions librement, en toute transparence et de manière à pouvoir en
assumer la responsabilité vis-à-vis de l’électorat» et d’«accorder
de l’importance au respect des règles et obligations auxquelles
ils sont tenus dans le cadre de leurs déclarations d’avoirs, de
revenus, de responsabilités et de tout autre intérêt».
4.4 Commission
européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise)
41. La
Liste
des critères de l’État de droit adoptée en 2016 a été élaborée par la Commission de
Venise. Il s’agit d’un outil opérationnel visant à évaluer le degré
de respect de la prééminence du droit dans les États membres. La
Liste traite de questions telles que la prévention de l’abus de
pouvoir, de la corruption et des conflits d’intérêts. La Commission
de Venise a également adopté des rapports sur «
l’étendue
et la levée des immunités parlementaires» (2014) et l’exclusion d’auteurs d’infractions des parlements
(
Report
on exclusion of offenders from Parliament - en anglais uniquement) (2018). Il est en outre indiqué
dans son
Code
de bonne conduite en matière électorale: «Une exclusion de l’éligibilité […] peut être prévue,
mais elle est soumise aux conditions cumulatives suivantes: [entre
autres dispositions] elle doit être prévue par la loi ; elle doit
respecter le principe de la proportionnalité […].» Une telle exclusion
peut se fonder sur une condamnation pénale pour une grave infraction,
y compris potentiellement des actes de corruption ou de blanchiment
de capitaux.
42. Dans son rapport sur la relation entre la responsabilité ministérielle
politique et pénale
Note, la Commission de Venise estime
que «les ministres ne devraient pas échapper à des sanctions juridiques,
sauf s’ils sont couverts par des règles d’immunité limitées et clairement
définies. Un ministre qui commet une infraction pénale devrait faire
l’objet d’une sanction pénale. Dans certains pays, le problème n’est
pas que les ministres soient trop souvent tenus pour pénalement
responsables, mais l’inverse – il est excessivement difficile de
faire en sorte qu’ils rendent des comptes en cas d’infraction pénale.»
La Commission reconnaît la légitimité de deux modèles en matière
de responsabilité des hauts représentants de l’État: elle relève
du système pénal ordinaire dans l’un, et de procédures spéciales
de destitution dans l’autre. Tous deux sont légitimes en soi, et
la Commission ne promeut pas l’un plutôt que l’autre. Il convient
surtout d’éviter que les procédures pénales, en particulier en matière
d’abus de fonction, de pouvoir ou d’autorité, ne deviennent des
armes contre l’opposition politique. Le rapport n’exclut cependant
pas la lutte contre la corruption par des moyens pénaux aussi bien
que par la responsabilité politique, notamment par les procédures
constitutionnelles de destitution ou la levée de l’immunité.
4.5 Groupe
d’États contre la corruption (GRECO)
43. Le quatrième cycle d’évaluation
du GRECO sur la prévention de la corruption, notamment des parlementaires,
et son cinquième cycle sur la prévention de la corruption et la
promotion de l’intégrité au sein des gouvernements centraux (hautes
fonctions de l’exécutif) sont particulièrement pertinents et ont
conduit à l’adoption d’éléments d’orientation détaillés sur la mise
en œuvre des normes juridiques applicables
Note. Les rapports par pays établis par
le GRECO dans le cadre de ces deux cycles d’évaluation ont souvent
fourni des éléments d’orientation sur différentes questions, dont
la transparence des procédures, la rémunération et les avantages
sociaux, les codes de conduite, les conflits d’intérêts, les déclarations
de patrimoine, les activités interdites ou restreintes et les mécanismes
de contrôle et d’application.
44. Dans son rapport d’octobre 2017, intitulé «Prévenir la corruption:
Parlementaires, juges et procureurs –conclusions et tendances»,
le GRECO fait remarquer que «la grande conclusion du 4e Cycle est
que si des bases solides ont été établies dans la plupart des pays
pour lutter contre la corruption, notamment l’adoption de bonnes
(voire excellentes) pratiques, on note globalement que la mise en
œuvre manque d’efficacité. Une recommandation sur cinq renvoie au
contrôle et à l’application du cadre législatif en vigueur. C’est
là un signe clair que la mise en œuvre effective des dispositions
législatives et réglementaires est source d’inquiétude pour chaque
groupe soumis à l’examen du GRECO». Le rapport constate que «la
grande majorité des recommandations formulées à l’intention des
parlementaires renvoient à trois grands domaines: le contrôle et l’application
de la loi, les incompatibilités et les règles de conduite». Le GRECO
indique que «la grande majorité des États membres ont fait l’objet
d’une recommandation sur l’adoption, l’élaboration ou la mise en œuvre
de codes de conduite à l’intention des parlementaires» et que «beaucoup
devaient encore formuler des orientations claires pour aider les
parlementaires à mettre les codes en pratique». Il estime que «les
codes de conduite et les directives complémentaires forment un cadre
important qui aide les parlementaires à surmonter efficacement certaines
complexités inhérentes à leurs rôles et fonctions». Il ajoute qu’un
tel code «ne garantit pas une déontologie rigoureuse, mais définit
néanmoins les normes de comportements attendus et contribue à clarifier
les limites du pouvoir discrétionnaire au Parlement», et qu’il doit
«être effectivement mis en œuvre dans la pratique». «L’objectif
doit être de veiller à ce que les codes de conduite soient des documents évolutifs»
et de «s’inscrire dans un dispositif d’intégrité plus large assorti
d’un cadre institutionnel de mise en œuvre, de sensibilisation et
de conseil, ainsi que d’application stricte», conclut-il
Note. Le GRECO n’aborde toutefois pas
dans ce document le devoir moral de démission, ni l’obligation légale
de suspendre une personnalité politique soupçonnée de corruption.
45. Le GRECO a publié une étude dans laquelle il présente ses
conclusions et recommandations relatives à l’élaboration des codes
de conduite des agents publics (y compris, dans certains cas, les
agents élus et/ou nommés)
Note. Il précise que ces
codes ne doivent pas remplacer la législation existante: ce sont
plutôt des recueils de normes à l’intention des agents publics,
que le GRECO recommande comme modèles de définition de normes cohérentes
de comportement éthique dans l’ensemble de l’administration publique.
Le document indique que les codes de conduite applicables aux titulaires
de hautes fonctions au sein du pouvoir exécutif (notamment les ministres,
les hauts fonctionnaires participant aux décisions et les conseillers
politiques) devraient décrire le comportement attendu d’eux dans
les processus décisionnels gouvernementaux et viser des questions
spécifiques comme les conflits d’intérêts, les cadeaux et les contacts
avec des tiers/lobbyistes visant à influencer les politiques ou
les projets de loi du gouvernement, les restrictions applicables
après la cessation des fonctions visant à ce que la perspective
d’un futur emploi dans le secteur privé n’influe pas sur les décisions,
etc. Il convient également de garantir le respect de ces normes
par un contrôle et un dispositif de sanction suffisants. Dans un
cas concernant des parlementaires, le GRECO note que la publicité
des infractions est utile, mais peut ne pas suffire à dissuader
les contrevenants éventuels, ni à persuader les citoyens de l’efficacité
du contrôle du respect de la politique d’intégrité au sein du parlement,
notamment s’il s’agit de manquements graves de parlementaires (comme
le non-respect des obligations de déclaration financière). Il juge
que la seule façon de garantir l’efficacité de la transparence et
du contrôle de l’application du code, dans ces conditions, est de
formaliser ce dernier dans le règlement intérieur de la Chambre.
46. Ce recueil nous intéresse aussi ici dans la mesure où il traite
implicitement de la responsabilité politique et pénale. On y lit
que l’un des points sur lesquels le GRECO a le plus souvent insisté
est la nécessité de développer au sein du gouvernement une stratégie
et des pratiques organisationnelles visant à améliorer la gestion
des conflits d’intérêts chez les agents publics, comme les personnes
titulaires de hautes fonctions au sein de l’exécutif, notamment
par des mécanismes réactifs de conseil, de contrôle et de conformité.
Plus spécifiquement, le GRECO recommande notamment que les fausses
déclarations intentionnelles soient passibles de poursuites pénales,
que les informations à fournir portent sur les restrictions de fonctions,
compte tenu de toute nouvelle règle relative aux conflits d’intérêts,
et que les informations demandées puissent déboucher sur des conseils
de prévention des conflits d’intérêts. Dans un cas, le GRECO a observé
que la Commission pour la résolution des conflits d’intérêts devait
aussi utiliser les informations fournies par l’agent concerné dans
un but préventif, et aider ce dernier à identifier les conflits
d’intérêts potentiels, puis le conseiller sur les mesures à prendre
pour les éviter: récusation ou démission de la fonction extérieure
non interdite source d’un conflit.
47. Le GRECO recommandait en ce sens de définir clairement et
d’illustrer dans un code de conduite applicable à ces fonctions
les formes spécifiques que peut prendre le conflit d’intérêts dans
le contexte gouvernemental. Un ou des systèmes formels d’examen
des déclarations des ministres et des titulaires de fonctions exécutives
de haut niveau devaient être créés ou actualisés, et les rapports
soumis être utilisés par des contrôleurs formés au conseil personnalisé
sur l’application des règles relatives à l’incompatibilité, aux activités
et fonctions extérieures, et aux cadeaux.
4.6 Comité
d’experts sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment
de capitaux et le financement du terrorisme (MONEYVAL) et Groupe
d’action financière (GAFI)
48. MONEYVAL est un organe de suivi
permanent du Conseil de l’Europe chargé d’apprécier la conformité aux
principales normes internationales en matière de lutte contre le
blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, d’évaluer
l’efficacité de l’application de ces normes et de faire des recommandations
aux autorités nationales sur les améliorations à apporter à leurs
systèmes. Ses évaluations s’appuient notamment sur les Recommandations
de 2012 du Groupe d’action financière (GAFI). En ce qui concerne
le sujet qui nous intéresse ici, le GAFI a recommandé aux pays d’adopter
des mesures spéciales contre le blanchiment de capitaux, comme la
confiscation sans condamnation préalable «permettant la confiscation
de tels produits ou instruments sans condamnation pénale préalable
(confiscation sans condamnation préalable) ou des mesures obligeant
l’auteur présumé de l’infraction à apporter la preuve de l’origine
licite des biens présumés passibles de confiscation, dans la mesure
où une telle obligation est conforme aux principes de leur droit
interne» (recommandation 4).
49. Afin de renforcer la lutte contre la corruption et le blanchiment
de capitaux, l’Assemblée a, dans sa
Résolution 2218 (2018), également recommandé que les États membres envisagent
de renverser la charge de la preuve pour la confiscation d’avoirs
illicites, conformément aux exemples de l’Irlande et de l’Italie,
que la Cour européenne des droits de l’homme a jugés compatibles
avec la présomption d’innocence et la protection de la propriété.
5 La
responsabilité politique et morale dans la lutte contre la corruption,
le blanchiment de capitaux et les infractions connexes
50. La lutte contre la corruption
est l’une des priorités du Conseil de l’Europe. L’Assemblée, le
Comité des Ministres et les organes de suivi du Conseil de l’Europe
comme le GRECO et MONEYVAL ont signalé les effets délétères de la
corruption et du blanchiment de capitaux sur les institutions démocratiques,
l’État de droit et les droits de l’homme. Il incombe aux États membres
du Conseil de l’Europe de prendre des mesures pour prévenir ces
actes préjudiciables, surtout s’ils sont commis par des agents publics
et des élus.
51. Des scandales comme les «Panama papers», les «Paradise papers»,
les «lessiveuses» et plus récemment les «Pandora papers» ont donné
à penser que des personnalités politiques et d’autres personnes politiquement
exposées utilisent des dispositifs offshore à des fins d’évasion
fiscale et de dissimulation d’éléments de patrimoine, et ont suscité
l’ire publique sur la possibilité de corruption et de blanchiment
de capitaux. Même si l’optimisation fiscale n’est pas en soi illicite,
l’évasion fiscale par le biais de systèmes offshore est de plus
en plus critiquée
Note.
Ces systèmes offrent par ailleurs aux personnalités politiques et
aux titulaires de hautes fonctions de nombreuses possibilités de
dissimuler des avoirs illicites, y compris les produits de la corruption.
52. Certains États membres autorisent les opérations offshore
à des fins légitimes, par exemple pour l'optimisation fiscale ou
la facilitation des opérations bancaires, pour garantir la confidentialité
et réduire la charge bureaucratique. Néanmoins, l'utilisation de
comptes offshore non déclarés par des responsables politiques soulève
des soupçons crédibles d'évasion fiscale, de blanchiment d'argent
ou de dissimulation d'actifs. L'éthique publique et la lutte contre
la corruption requièrent donc des mesures telles que des déclarations
d'intérêts et des codes d'éthique assortis d'un contrôle efficace
et de sanctions exécutoires
Note. L'absence
de mise en œuvre de ces mesures peut saper la confiance du public
dans les institutions démocratiques.
53. Dès lors qu’un responsable politique est soupçonné de façon
crédible d’être associé à une infraction de cette nature, la justice
pénale doit rapidement être saisie, quels que soient le rang de
la personne ou la gravité des accusations, comme le veut le principe
d’égalité de tous devant la loi. La corruption et les scandales offshore
de haut niveau, et en particulier le risque de discrédit ainsi jeté
sur le système démocratique lui-même, appellent des enquêtes particulièrement
efficaces et diligentes.
54. Il n’existe pas de définition juridique ou universelle de
la responsabilité politique, clairement distincte de la responsabilité
pénale. L’Assemblée et la Commission de Venise l’ont toutes deux
confirmé, en observant que les électeurs sont «les juges ultimes»
de la responsabilité politique
Note. Je n’en pense pas moins que la responsabilité
politique doit aussi s’entendre comme le devoir moral d’un responsable
politique, quel que soit son rang, de faire face aux conséquences
d’un abus de la confiance publique. Cela pourrait revêtir la forme d’une
démission, d’une suspension pendant l’enquête pénale, de l’application
effective des codes de conduite, ou alors de pressions exercées
par les partis politiques sur les personnes soupçonnées pour qu’elles démissionnent.
55. Les exemples ci-dessus font ressortir l’absence de norme commune
aux pays européens sur le moment auquel la responsabilité politique
des responsables politiques soupçonnés de corruption, de blanchiment
de capitaux ou d’évasion fiscale leur impose de démissionner. Les
textes juridiques concernant la lutte contre la corruption prévoient
des dispositions sur la déclaration de patrimoine, les conflits
d’intérêts, les cadeaux et la propriété. Il existe des dispositifs
spéciaux de prévention de la corruption et du blanchiment de capitaux
et de lutte contre ces phénomènes, comme le renversement de la charge
de la preuve dans les affaires d’enrichissement illicite
Note.
Il est clairement recommandé de fixer aux représentants de l’État
et aux parlementaires des règles d’éthique qui leur imposent de
signaler les cas de corruption et de s’abstenir eux-mêmes de tout
acte de corruption.
56. Tous ces principes n’imposent toutefois pas la démission ou
la suspension de leurs fonctions. À quelques exceptions près, les
responsables politiques sont poussés à démissionner par les pressions
de leur parti politique (comme en Islande), l’usage politique (comme
en France), des soupçons de corruption (comme dans les exemples
de la République de Moldova, de la Lituanie et de la Suède), ou
encore par le ternissement de leur réputation (comme en Allemagne
et en Hongrie à la suite des scandales de plagiat). Il n’existe
pas non plus de disposition juridique prévoyant clairement la suspension
ou la révocation du responsable politique qui fait l’objet d’une
enquête ou qui a été accusé de corruption, de blanchiment de capitaux
ou d’infraction fiscale.
57. Un membre de la classe politique ne devrait normalement pas
être élu ou nommé à une fonction publique si son casier judiciaire
n’est pas vierge. De même, un responsable politique en place devrait
se comporter de manière éthique et préserver la confiance du public.
Or, de façon paradoxale, le responsable politique soupçonné d’infraction
grave (corruption, blanchiment de capitaux ou évasion fiscale, par
exemple) peut continuer d’occuper une fonction publique tout en
enfreignant ce qui devrait être clairement son devoir moral de répondre
à des accusations publiques. Certains exemples de démissions après
des scandales de corruption ou autre, comme ceux qui ont été mentionnés
ci-dessus, illustrent une conduite conforme à l’éthique et de sains
usages politiques. L’histoire montre malheureusement que les responsables
politiques sont rarement disposés à démissionner, à moins d’y être
contraints par leur situation politique.
6 Conclusions
58. La vie politique dans les États
membres du Conseil de l’Europe reste sujette à la corruption. Les
récents scandales de corruption mentionnés dans le présent document
sont, sans nul doute, loin de constituer une liste exhaustive. Ils
témoignent de la nécessité de réformer des systèmes entiers et d’analyser
l’adéquation des procédures et mécanismes nationaux de lutte contre
la corruption.
59. L’Assemblée est depuis longtemps déterminée à «restaurer la
confiance dans l’efficacité et l’action des institutions démocratiques
[à titre prioritaire pour] l’ensemble des démocraties européennes,
y compris les institutions européennes»
Note, encourageant les États membres
à «rester le fer de lance de la lutte contre la corruption»
Note.
60. L’Assemblée a également rappelé que les responsables politiques
devaient être tenus responsables de leurs actes délictuels ordinaires
au même titre que les simples citoyens. Toute distinction entre
la prise de décision politique et les actes ou omissions délictuels
doit se fonder sur le droit interne. Il convient de recourir à des
moyens juridiques: procédures de destitution, amélioration des normes
déontologiques dans les codes de conduite, suspension tant que le
non-lieu n’a pas été prononcé, sanctions disciplinaires pour avoirs
non déclarés et conflits d'intérêts non résolus, etc.
61. La responsabilité pénale est à distinguer de la responsabilité
politique ; la corruption, le blanchiment de capitaux et les infractions
fiscales doivent engager l’une comme l’autre. Dans le même contexte,
des mécanismes de prévention efficaces doivent également être mis
en place. Les récents scandales de montages financiers offshore
l’ont encore montré.
62. La démission paraît être la solution idéale, trop rarement
adoptée dans la pratique. On ne saurait toujours compter sur le
sens du devoir public des responsables politiques pour qu’ils démissionnent
en cas de scandale de corruption ou de fait similaire. L’interdiction
de fonction ou la suspension de la personne concernée, par procédure
de destitution ou décision de justice tant que l’enquête suit son
cours, sont des moyens juridiques de lui faire assumer sa responsabilité
politique. Les pressions exercées par les partis politiques et l’application
effective des codes de conduite des élus pourraient également permettre
de sanctionner un responsable politique qui abuse de la confiance
des citoyens.
