B Exposé des motifs,
par M. Cebeci, rapporteur
1 Introduction
1. Les avis annuels de l’Assemblée parlementaire sur
les budgets du Conseil de l’Europe ont pour objectif premier de
permettre aux parlementaires de mieux connaître l’Organisation et
son évolution politique, de formuler des recommandations sur les
orientations et activités futures du Conseil, et enfin de donner
un avis sur les implications politiques des décisions prises par
le Comité des Ministres concernant le budget général de l’Organisation.
2. Au mois de septembre 2009, l’Assemblée a élu M. Thorbjørn
Jagland comme Secrétaire Général du Conseil de l’Europe avec comme
ambition de revitaliser le Conseil de l’Europe. Lors de sa communication devant
l’Assemblée, le 25 janvier 2010, il a annoncé sa volonté de procéder
à un «vaste train de réformes» afin de dynamiser notre Organisation
et lui permettre de faire face aux défis du XXIe siècle.
3. Parmi les premières mesures mises en œuvre, M. Jagland s’est
engagé sur la voie d’un dialogue substantiel et dynamique vis-à-vis
non seulement du Comité des Ministres mais également de notre Assemblée.
Et le 25 avril dernier, en intervenant pour la deuxième fois devant
l’Assemblée, il a réaffirmé son souhait de recevoir notre avis et
nos réactions sur la réforme qui concerne l’ensemble du Conseil
de l’Europe.
4. Lors de la réunion de la commission des questions économiques
et du développement à Paris le 19 mars dernier, la décision a été
prise d’attendre que le Secrétaire Général présente au Comité des
Ministres ses priorités pour 2011, pour permettre à l’Assemblée
de réagir sur des propositions concrètes et d’adopter un avis au
mois de juin, avant la finalisation d’un premier projet de budget
pour 2011.
5. Ce rapport et le projet d’avis qu’il contient s’inscrivent
dans cette nouvelle démarche. Et, tenant compte des réactions des
uns et des autres, j’ai essayé d’élaborer un projet d’avis critique
aussi complet que possible. J’espère sincèrement que les souhaits
de l’Assemblée seront pris en compte avant la finalisation du projet
de budget 2011, qui sera soumis au Comité des Ministres pour adoption
à l’automne.
6. M’inscrivant dans la continuité de mon prédécesseur, je réagirai
non seulement sur les priorités du Secrétaire Général pour 2011,
mais également sur les principaux événements qui ont marqué l’année
2009 ainsi que sur l’audit des comptes du Conseil de l’Europe pour
2008.
2 Audit des comptes
de 2008
7. Pour la deuxième année consécutive, l’auditeur externe
a formulé une opinion d’audit sans réserve concernant les états
financiers du Conseil de l’Europe pour 2008 et a confirmé qu’ils
étaient en pleine conformité avec les normes IPSAS (International
Public Sector Accounting Standards). D’une manière générale, il
considère que la gestion et le reporting financiers
du Conseil de l'Europe se sont considérablement améliorés ces dernières
années.
8. S’agissant de la situation financière du Conseil de l’Europe,
j’aimerais mettre en évidence un point particulier, mentionné par
l’auditeur externe. Il s’agit des obligations pour les futurs avantages
du personnel (les pensions) qui s’élèvent au 31 décembre 2008 à
1,21 milliard d’euros, dépassant largement les actifs totaux du
Conseil de l’Europe (492 millions d’euros).
9. Pour faire face à ces obligations futures et pour lisser les
contributions des Etats membres, le Conseil de l’Europe a mis en
place un fonds de réserve pour les pensions. Ce dernier a malheureusement
souffert de la crise financière de 2008 et il a enregistré des pertes
significatives, à la fois réalisées et latentes. Mais il est vrai
que, depuis la clôture des comptes 2008, les placements ont repris
des couleurs et, à ce jour, une grande partie des pertes latentes
est aujourd’hui effacée.
10. Cependant, il est important que le Conseil de l’Europe et
en particulier le conseil de direction du fonds prennent bien en
considération les recommandations de l’auditeur externe, notamment
pour ce qui concerne les lignes directrices pour les investissements
en vue d’une gestion plus efficace et plus prudente des avoirs du
fonds afin de réduire son exposition aux risques.
11. Dans ce contexte, je souhaite que le Comité des Ministres
fasse preuve de réalisme en ne donnant pas d’instructions au conseil
de direction du fonds pour rechercher des rendements élevés, donc
risqués, afin de minimiser les contributions futures à ce fonds.
3 Année 2009
12. Résumer l’année 2009 n’est certes pas une mince affaire
et je ne vais pas brosser un tableau exhaustif de toutes les activités
de notre Organisation. Je préfère concentrer mon propos sur les
trois événements majeurs qui ont marqué de leur empreinte cette
année 2009: la commémoration du 60e anniversaire
du Conseil de l’Europe et du 50e anniversaire
de la Cour européenne des droits de l’homme et enfin l’élection
du nouveau Secrétaire Général du Conseil de l’Europe.
13. L’événement qui a suscité certainement le plus de controverses
et, reconnaissons-le, une crispation assez vive entre les deux organes
statutaires du Conseil de l’Europe, est certainement la procédure
d’élection au poste de Secrétaire Général du Conseil de l’Europe.
Fort heureusement, la situation tendue qui a marqué le premier semestre
s’est estompée car le Comité des Ministres et l’Assemblée ont réalisé
qu’une tension entre les deux organes statuaires était dommageable
pour l’Organisation dans son ensemble.
14. A ce titre, il convient de saluer l’engagement des présidences
espagnole et slovène du Comité des Ministres qui ont agi avec tact
et conviction pour renouer les fils du dialogue entre l’Assemblée
et le Comité des Ministres et ont ainsi favorisé le rapprochement
des vues de l’un et de l’autre, aboutissant à un accord sur un ensemble
de mesures destinées à renforcer le dialogue et la coopération entre
ces deux organes.
15. Ce renforcement du dialogue entre le Comité des Ministres
et l’Assemblée parlementaire a permis l’élection au mois de septembre
2009, à une forte majorité, du nouveau Secrétaire Général du Conseil
de l’Europe, M. Thorbiørn Jagland.
16. L’autre fait marquant de l’année 2009, que l’on peut rapprocher
du 50e anniversaire de la Cour européenne
des droits de l’homme, concerne l’initiative prise par nos gouvernements
pour améliorer la situation de la Cour avec, en particulier, la
signature le 12 mai 2009, lors de la 119e session
ministérielle à Madrid, du Protocole no 14
bis à la Convention européenne des
droits de l’homme prévoyant l’application provisoire de certaines
dispositions du Protocole no 14 à savoir:
- un juge unique pourra rejeter
des requêtes clairement irrecevables, décision qui ne pouvait être
rendue jusqu’à présent que par un comité de trois juges;
- les compétences des comités de trois juges vont être étendues
afin qu’ils puissent déclarer une requête recevable et rendre un
arrêt sur le fond dans le cas de requêtes manifestement bien fondées
et d’affaires répétitives, lorsqu’il existe déjà une jurisprudence
bien établie de la Cour. Ces affaires sont actuellement traitées
par des chambres de sept juges.
17. Cette décision ainsi que l’engagement du Secrétaire Général,
de la présidence suisse des Délégués des Ministres et de la délégation
parlementaire russe ont certainement contribué à ce que la Douma
d’Etat ratifie, au mois de février 2010, le Protocole no 14
à la Convention, permettant ainsi son entrée en vigueur pour tous les
Etats parties dès le 1er juin 2010.
18. En dehors de ces événements majeurs, l’année écoulée a été
marquée par plusieurs autres événements importants et je citerai,
en particulier, la Conférence des ministres responsables de la cohésion sociale
qui s’est tenue à Moscou en février 2009, au cours de laquelle les
parties prenantes ont réitéré l’engagement des Etats membres à promouvoir
l’égalité des chances, y compris parmi les groupes les plus vulnérables.
19. Enfin, il convient également de se féliciter de la tenue à
Ljubljana, au mois de novembre 2009, de la conférence internationale
«Réhabiliter notre patrimoine commun» et de l’adoption de la Déclaration
de Ljubljana, qui constitue un événement important pour la conservation
du patrimoine culturel européen commun.
4 Priorités pour 2011
20. Lors de sa rencontre avec la commission des questions
économiques et du développement, le 19 mars 2010, le Secrétaire
Général a fait part de la situation difficile dans laquelle il se
trouve pour l’élaboration des budgets du Conseil de l’Europe pour
2011, et des raisons pour lesquelles il a demandé à l’Assemblée
ainsi qu’aux autres entités du Conseil de l’Europe (à l’exception
de la Cour) des économies de 2 % par rapport aux crédits reçus en
2009. La proposition de l’Assemblée quant à ses dépenses pour l’année
2011 figure dans la
Résolution
1734 (2010) que l’Assemblée a adoptée lors de la réunion de sa Commission
permanente, à Skopje le 21 mai dernier.
21. Ce rapport est le fruit d’une réflexion générale que m’inspirent
les propositions du Secrétaire Général quant à sa stratégie de réforme
en général et à ses priorités pour l’exercice budgétaire de 2011
en particulier. Je vais donc concentrer mes propos sur les deux
aspects des propositions du Secrétaire Général.
22. S’agissant des réformes dont le but est de revitaliser le
Conseil de l’Europe et de développer notre Organisation de façon
souple et plus visible, je reprendrai les mots du Président de l’Assemblée,
en disant qu’elles sont vitales pour l’avenir de notre Organisation.
Et à ce titre, je soutiens pleinement l’approche de M. Jagland concernant
la structure de gouvernance qu’il souhaite mettre en place au Conseil
de l’Europe et notamment son idée d’avoir des réunions interinstitutionnelles
à chaque partie de session avec les Présidents de l’Assemblée, du
Comité des Ministres, du Congrès, de la Cour et le Commissaire aux
droits de l’homme. Il est en effet important que les principaux
organes, statuaires et autres, soient pleinement associés à ce processus
de réforme afin d’en assurer à terme le succès.
23. En parlant de réformes, la question du personnel de l’Organisation
ne peut être écartée quand ce secteur représente plus de 60 % des
dépenses du budget ordinaire. Cet aspect est fondamental, mais compliqué
à gérer. En effet, si les dépenses de personnel ont largement augmenté
ces dix dernières années, ce n’est certainement pas dû à un laxisme
particulier, mais plutôt à une volonté de renforcer des secteurs prioritaires,
à savoir le Greffe de la Cour européenne des droits de l’homme,
le secrétariat du Commissaire aux droits de l’homme et le Service
de l’exécution des arrêts de la Cour.
24. Or, il se trouve que, contrairement à des secteurs ayant des
activités opérationnelles, l’essentiel de leurs dépenses (plus de
85 %) consiste en des dépenses salariales. Cette constatation est
aussi vraie pour tout autre organe administratif. Il est donc paradoxal
de s’étonner de l’accroissement de la masse salariale, qui n’est
finalement que le résultat de choix stratégiques. Aussi ne perdons
pas de vue que le Conseil de l’Europe est avant tout une organisation
de matière grise!
25. Pour limiter le poids grandissant des dépenses salariales,
il n’y a pas beaucoup de possibilités. De ce point de vue, les propositions
du Secrétaire Général en matière de ressources humaines sont frappées
de bon sens. Les mesures proposées visant à encourager la mobilité,
la flexibilité, le développement des compétences, à maîtriser l’augmentation
des dépenses et à accroître l’efficience du Secrétariat sont des mesures
qui doivent préserver l’essentiel, c’est-à-dire de pouvoir continuer
à s’appuyer sur un personnel compétent et dévoué, indispensable
au bon fonctionnement de l’Organisation. Cependant, il est important
que les mesures prises respectent scrupuleusement les règlements
et procédures existants tant au sein du Conseil de l’Europe que
dans le cadre du système coordonné auquel appartient l’Organisation.
La remise en cause de cette appartenance au mécanisme coordonné
serait par ailleurs inacceptable.
26. D’autre part, une réduction ciblée, limitée et consentie du
nombre d’agents dans des secteurs non prioritaires peut être également
envisagée. C’est pourquoi je souscris pleinement au nouveau plan
de cessation anticipée de fonction d’agents permanents
Note proposé par le Secrétaire Général.
En revanche, alerté par le cas des agents temporaires en situation
de fin de contrat, il conviendrait de chercher des solutions permettant
d’accorder une aide financière aux agents temporaires dont les contrats
ne sont plus renouvelés, par exemple une indemnité de perte d’emploi,
dont les modalités et le financement seraient alors à définir.
27. S’agissant du programme de travail, je peux souscrire en général
à sa présentation structurée autour de trois piliers thématiques:
droits de l’homme, Etat de droit et démocratie, et un pilier supplémentaire
couvrant les organes directeurs, les services généraux et les dépenses
diverses. Cependant, j’ai une remarque à faire et elle concerne
la place de l’Assemblée. En effet, placer l’Assemblée sous le pilier
«démocratie» et sous le chapitre «démocratie parlementaire» me semble
assez réducteur par rapport au rôle et à la place qu’occupe l’Assemblée
en tant qu’organe statutaire de l’Organisation.
28. En effet le rôle et les compétences de l’Assemblée sont transversaux
et ne se limitent pas au seul volet «démocratie». L’Assemblée a
des responsabilités dans le domaine des droits de l’homme (par exemple l’élection
des juges, selon l’article 22 de la Convention européenne des droits
de l’homme, ou du Commissaire aux droits de l’homme, suivant les
articles 9 à 11 de la Résolution (99) 50 du Comité des Ministres)
ainsi qu’en matière d’Etat de droit (notamment en matière d’élargissement
– Résolution statutaire (51) 30 A du Comité des Ministres – ou de
respect des obligations et engagements contractés par les Etats
membres du Conseil de l’Europe – Directive «Halonen» de 1993 et
instruments ultérieurs. Aussi, l’Assemblée pourrait-elle apparaître sous
le IVe pilier, qui s’intitulerait alors
«Organes statutaires, services généraux et autres» (voir le tableau
en annexe).
29. Quant aux priorités présentées, je comprends parfaitement
les motivations du Secrétaire Général qui, face au contexte politique
et à la situation financière, cherche à concentrer l’action du Conseil
de l’Europe dans les domaines où l’impact de l’Organisation est
clair et reconnu. Cette démarche s’inscrit d’ailleurs dans la logique
que l’Assemblée a déjà défendue, notamment dans son
Avis 259 (2006).
30. L’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme est effectivement
la priorité absolue. A cet égard, je rappelle la
Résolution 1726 (2010), adoptée par l’Assemblée lors de sa session d’avril,
sur le processus d’Interlaken concernant la mise en œuvre effective
de la Convention européenne des droits de l’homme. Par ailleurs
j’invite mes collègues, membres des parlements des Etats membres
de l’Union européenne, à tout faire pour permettre une adhésion
rapide de l’Union européenne au mécanisme de la Cour.
31. La décision prise par le Secrétaire Général de ne plus transférer
des crédits des autres secteurs du Secrétariat vers le Greffe de
la Cour est conforme aux demandes de l’Assemblée telles qu’exprimées
dans ses avis précédents. Mais le Comité des Ministres et le Secrétaire
Général pourraient aller plus loin dans leur réflexion et reprendre
à leur compte les propositions figurant dans l’
Avis 259 (2006) de l’Assemblée, concernant la mise en place d’un budget
séparé pour la Cour.
32. Quand aux autres priorités pour 2011, telles que le renforcement
du bureau du Commissaire aux droits de l’homme, l’examen critique
de la pertinence des conventions du Conseil de l’Europe, la coopération
ciblée et les activités sur le terrain, elles vont dans le bon sens.
33. Maintenant, s’agissant de la présence extérieure du Conseil
de l’Europe, il convient de regarder attentivement chaque situation.
La proposition du Secrétaire Général consiste à fermer tous les
bureaux d’information (BICE) et le bureau du représentant spécial
du Secrétaire Général au Monténégro pour mettre en place deux nouveaux
types de structures rebaptisées «bureaux du Conseil de l’Europe»
(BCE) et/ou «bureaux de liaison du Conseil de l’Europe» (BLCE).
Je partage l’idée de rationaliser la présence du Conseil de l’Europe,
en particulier dans les pays dans lesquels l’Organisation met en
œuvre d’importants programmes de coopération (notamment les programmes
joints avec la Commission européenne).
34. En revanche, j’ai plus de réserve sur l’installation de bureaux
de liaison dans les capitales – en dehors de celui existant déjà
à Bruxelles – où siègent de nombreuses organisations internationales,
comme Genève, Vienne ou Varsovie. Mais le Secrétaire Général pourrait
négocier un accord de réciprocité avec certaines organisations internationales
avec lesquelles le Conseil de l’Europe entretient une coopération
réelle et dynamique, comme le Haut-Commissariat des Nations unies
pour les réfugiés, en négociant, par exemple, la mise à disposition
d’un bureau au sein de l’organisation en question et l’envoi/la
nomination d’un représentant officiel. En effet, toute autre structure
plus lourde engendrerait sans doute des frais importants en termes
de logistique, ce qui n’est pas vraiment envisageable dans une période
de disette budgétaire.
35. Quant aux activités arrêtées ou suspendues, deux points nécessitent
une clarification. Le premier concerne les activités liées à la
mise en œuvre de la Convention relative à la contrefaçon des médicaments
et autres crimes (MEDICRIME), qui pourraient très bien être poursuivies
dans le cadre la Direction européenne de la qualité des médicaments
(Pharmacopée européenne). Le second concerne la question des migrations qui
mérite une attention plus grande que simplement à la marge, au travers
des activités de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance
(ECRI) ou le Commissaire aux droits de l’homme.
36. Par ailleurs, je soutiens l’idée du Secrétaire Général de
transférer certaines activités non prioritaires vers des accords
partiels ainsi que la modification de la Résolution (96) 36 du Comité
des Ministres afin de pouvoir réduire le seuil minimal d’Etats membres
pour l’établissement de tels accords.
37. En ce qui concerne le solde non dépensé de l’année précédente,
la proposition du Secrétaire Général d’utiliser le solde créditeur
de 2009 pour financer une réserve de contingence va dans le sens
du souhait que l’Assemblée avait émis dans son
Avis 268 (2008) qui recommandait au Comité des Ministres de modifier l’article
70 du Règlement financier, afin que le solde non dépensé soit laissé
systématiquement à la disposition de l’Organisation pour être mis
en compte de réserve et utilisable selon des modalités que le Comité
des Ministres pourrait définir.
38. Enfin, il est regrettable que le Secrétaire Général n’ait
pas envisagé, dans le cadre de sa réforme et de ses priorités 2011,
le passage à un processus budgétaire biennal ou pluriannuel. Cette
idée est pourtant défendue par l’Assemblée depuis au moins 2003.
39. Pour conclure, le Conseil de l’Europe a certainement besoin
de réformes afin d’être mieux à même de répondre aux défis de la
société européenne. Dans son
Avis
264 (2007), l’Assemblée appelait de ses vœux une stratégie politique
pour donner à l’Organisation une nouvelle ambition et proposait
de faire du Conseil de l’Europe un pôle européen d’excellence de
la démocratie et des droits de l’homme. Dans sa
Recommandation 1886 (2009), elle réitérait ce vœu en reprenant la formule de l’éditorialiste
Daniel Riot: un «Davos de la Démocratie». C’est clairement vers
cet objectif que je proposerais d’orienter le Conseil de l’Europe,
car, comme le disait le Premier ministre luxembourgeois, Jean-Claude
Juncker, dans son rapport, le Conseil de l’Europe est «une véritable
fabrique de démocratie…».
