B Exposé des motifs
par Mme Pelin Yılık, rapporteureNote
1 Introduction
1. Les personnes migrent pour
de nombreuses raisons: pour fuir la violence et la guerre, mais
aussi en réaction à des changements démographiques, à des préoccupations
liées aux droits humains, à la pauvreté et au changement climatique.
Ces facteurs sont à l’origine de la mobilité forcée à l’échelle
mondiale, exposant les individus à de nouveaux environnements et,
entre autres, à d’importants défis sanitaires. La migration peut donc
constituer un facteur de risque indépendant pour la santé, exacerbant
souvent des pathologies préexistantes ou en créant de nouvelles.
2. La proposition de résolution que j’ai déposée le 3 février
2025 sur l’«Accès des migrants et des réfugiés aux soins de santé»
(
Doc. 16112) souligne l’importance de garantir un accès effectif
aux soins de santé’, y compris aux services de santé mentale, afin
de réaliser pleinement le droit à la santé consacré par le droit international
relatif aux droits humains.
3. Les problèmes de santé des personnes migrantes et réfugiées
peuvent survenir avant, pendant et après leur voyage vers l’Europe,
reflétant les différents dangers, blessures et traumatismes qu’elles
rencontrent. Elles sont souvent victimes de violences, des mauvais
traitements, de coups, de perte ou de confiscation de leurs biens
et des «pushbacks». Beaucoup voyagent par la mer dans de petites
embarcations et sont exposées à des risques tels que l’hypothermie
en hiver, la déshydratation et les coups de chaleur en été, ainsi que
des brûlures et l’inhalation de fumées toxiques provenant des moteurs.
Même après leur arrivée, d’importants problèmes de santé physique
et psychologique persistent souvent. De telles conditions peuvent présenter
de graves risques et s’avérer mortelles si elles ne sont pas traitées.
4. La migration forcée et l’exposition à la violence entraînent
également des séquelles psychologiques durables. Bien que de nombreuses
personnes arrivent en Europe pleins d’espoir, elles sont fréquemment confrontées
à un choc culturel et à une désillusion, ce qui conduit à la dépression,
au syndrome de stress post-traumatique, à l’anxiété et à des troubles
associés.
5. Ces risques sont aggravés à l’arrivée par une alimentation
insuffisante, des infrastructures défaillantes, un accès limité
aux soins médicaux, des conditions de vie insalubres et des conditions
socio-économiques défavorables. D’autres obstacles nuisent encore
davantage à la santé et entravent l’accès aux soins, notamment le
manque d’établissements et de personnel, les difficultés financières,
les problèmes de langue et de transport, l’absence d’assurance maladie,
des lois restrictives en matière d’immigration, la méconnaissance
des droits et des services disponibles, les pratiques traditionnelles
néfastes, le surpeuplement des logements, l’insalubrité de l’eau,
le manque d’assainissement et l’absence de services de garde d’enfants
pour les mères qui travaillent.
6. Les États membres doivent tenir compte à la fois des situations
de vie formelles et informelles lorsqu’ils évaluent l’accès des
personnes migrantes et réfugiées aux soins de santé, y compris celui
des personnes migrantes sans papiers
Note.
Les situations formelles sont plus faciles à définir, car les personnes
migrantes sont hébergées dans des structures officielles telles
que des centres d’accueil ou des points d’enregistrement. Les contextes
informels – tels que les campements de fortune, les camps, les squats
ou la vie dans la rue – posent des défis supplémentaires aux autorités
publiques. Néanmoins, pour des raisons humanitaires et dans l’intérêt de
la santé publique, ces situations ne peuvent être ignorées. L’accès
aux soins de santé est donc essentiel non seulement pour les personnes
concernées, mais aussi pour le bien-être des sociétés d’accueil.
7. Dans les contextes formels, la prise en charge des besoins
de santé commence dès les premiers points d’arrivée, en particulier
les zones de débarquement, par le biais de dépistages médicaux,
de diagnostics rapides et de traitements initiaux. Les soins à plus
long terme sont généralement dispensés au sein des systèmes nationaux
d’accueil, souvent par l’intermédiaire de centres de santé spécialisés.
Cependant, tous les États membres – en particulier ceux qui sont
confrontés à un nombre élevé de premières arrivées ou à une congestion
dans les zones frontalières – ne sont pas en mesure de répondre
pleinement à ces demandes.
8. Les personnes migrantes et réfugiées restent particulièrement
vulnérables, qu’elles se trouvent au sein des systèmes formels ou
en dehors de ceux-ci, et les autorités publiques, en collaboration
avec les organisations non gouvernementales, ne sont pas toujours
en mesure de garantir un accès effectif aux soins de santé, y compris
aux soins de santé mentale, malgré des efforts considérables
Note. Les personnes vivant entièrement
en dehors des structures officielles sont confrontées à des risques
encore plus grands, notamment une pénurie aiguë de produits de première
nécessité, des menaces constantes pour leur santé et leur sécurité,
ainsi que d’importants obstacles juridiques ou administratifs.
9. La motion susmentionnée rappelle la
Résolution 2504 (2023) «Protection sanitaire et sociale des travailleuses et
des travailleurs sans papiers ou en situation irrégulière», ainsi
que la
Recommandation
CM/Rec(2011)13 du Comité des Ministres sur la mobilité, les migrations
et l’accès aux soins de santé. Ces deux textes soulignent les responsabilités
des autorités nationales et locales ainsi que le rôle clé des organisations œuvrant
pour préserver et rétablir la santé.
10. L’Assemblée, et en particulier sa Commission des migrations,
de la protection internationale et de la coopération économique
(anciennement la Commission des migrations, des réfugiés et des
personnes déplacées), a maintes fois attiré l’attention sur l’accès
précaire des personnes migrantes et réfugiées aux services de santé
et aux services sociaux. Un exemple récent est la
Résolution 2613 (2025) intitulée «Les défis et besoins des acteurs publics
et privés impliqués dans la gestion des migrations», fondée sur
le
rapport de Mme Sandra Zampa. Ce travail,
qui comprenait des visites d’information en
France (2023) et en
Italie (2024), a apporté une contribution précieuse au présent
rapport.
11. Dans ce contexte, le présent rapport adopte une perspective
plus large, affirmant qu’une inclusion sociale efficace nécessite
un accès égal aux services de santé et aux services sociaux, y compris
au soutien psychosocial, pour tous·tes, personnes migrantes et réfugiées
confondues. Le droit à la santé pour tous·tes est à la fois une
obligation en matière de droits humains et un bien public qui profite
aux communautés d’accueil.
12. Après un aperçu des textes et sources internationaux en jeu,
ainsi que des contributions des différents organes compétents du
Conseil de l’Europe, le présent rapport examinera les obstacles
et les difficultés rencontrés par les personnes migrantes et réfugiées
pour accéder aux soins de santé, y compris la vulnérabilité particulière
des femmes, des filles et des enfants non accompagnés, ainsi que
la question de l’externalisation et des centres de retour («return hubs»). Bien que les approches
diffèrent d’un État membre à l’autre, j’ai approfondi, à titre d’exemple,
la situation au Monténégro à la suite de la visite d’information
menée dans cet État membre en mars 2026. Je propose enfin une série
de bonnes pratiques et de mesures visant à garantir des soins de
santé conformes aux droits humains pour les personnes migrantes
et réfugiées.
2 Textes et sources internationaux, et
contributions des organes du Conseil de l’Europe
13. Les articles 3 et 8 de la Convention
européenne des droits de l’homme
Note sont essentiels dans la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’accès des
personnes migrantes aux soins de santé. Cette jurisprudence reste
toutefois peu développée
Note. À ce jour, les affaires traitent
rarement de l’accès aux soins de santé dans les États défendeurs,
se concentrant plutôt sur les obligations positives des États en
matière de vulnérabilité. La Cour a souligné à plusieurs reprises
que certaines personnes ou certains groupes méritent une protection
particulière en raison de leur vulnérabilité, qui peut résulter
de circonstances spécifiques, notamment de graves problèmes de santé,
en particulier de santé mentale
Note.
14. Dans son Guide de jurisprudence sur l’immigration
Note, la Cour indique que les conditions
dans les zones de transit peuvent relever de l’article 3, en appliquant
les principes issus des affaires de détention (
Z.A. et autres
c. Russie [GC], 2019, §§ 181-195). Des violations ont été constatées
dans les zones de transit aéroportuaires (
Z.A. et
autres c. Russie [GC], 2019;
Riad et Idiab
c. Belgique, 2008) et dans des zones frontalières terrestres (
R.R.
et autres c. Hongrie, 2021, §§ 48-65 (en anglais uniquement)), en raison
d’une alimentation insuffisante pour une personne adulte demandeuse
d’asile et de conditions de vie précaires pour son épouse enceinte
(ayant des problèmes de santé) et ses enfants mineurs pendant quatre
mois passés dans la zone de transit de Röszke. Aucune violation
n’a été constatée lorsque les seuils de gravité n’étaient pas atteints
(
Ilias et
Ahmed c. Hongrie [GC], 2019, §§ 186-194;
Thiam c.
Italie, 2022, §§ 32-41). Dans l’affaire
H.M. et
autres c. Hongrie (2022, §§ 13, 21-27 (en anglais uniquement)), l’article
3 a été violé lorsqu’une personne demandeuse d’asile a été menottée
et attachée à une laisse au cours de son trajet vers l’hôpital et pendant
sa visite à l’hôpital pour servir d’interprète à son épouse enceinte.
15. Parmi les principaux instruments internationaux, il convient
de souligner le Pacte mondial des Nations Unies sur les réfugiés
Note.
Adopté sous la forme d’une résolution de l’Assemblée générale des
Nations Unies, ce pacte vise à mettre en œuvre le principe du partage
des charges et des responsabilités, à mobiliser l’ensemble de la
communauté internationale et à renforcer les réponses apportées
aux situations rencontrées par des personnes réfugiées. En matière
de santé, le Pacte invite les États à soutenir des dispositifs de protection
adaptés permettant un contrôle de sécurité en temps opportun et
une évaluation sanitaire rapides des nouveaux arrivants; à étendre
et à améliorer la qualité des systèmes de santé nationaux afin de
faciliter l’accès tant pour les personnes réfugiées que pour les
communautés d’accueil; et à construire, équiper ou renforcer les
établissements et services de santé, notamment par le développement
des capacités et des possibilités de formation pour les personnes
réfugiées et les membres des communautés d’accueil.
16. Le Comité européen de coopération juridique a publié un Guide
à l’intention des praticiens sur la rétention administrative des
migrants et des demandeurs d’asile (2023), qui traite des normes
en matière de soins de santé. Il comprend des listes destinées aux
professionnel·les de santé et aux avocat·es pour prendre en compte
les situations de vulnérabilité
NoteNote.
17. Le Groupe d’experts sur la lutte contre la traite des êtres
humains (GRETA) surveille l’accès aux soins de santé des victimes
de la traite, y compris parmi les personnes demandeuses d’asile
et migrantes, en examinant les lacunes en matière de protection
afin de prévenir les situations de vulnérabilité. Son 8e rapport général
consacre un chapitre à l’aide aux victimes, avec une section sur
l’aide médicale
Note.
18. Le7e cycle
de suivi de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance
(ECRI) donne la priorité à l’égalité et à l’inclusion dans les soins
de santé, avec des sections dédiées dans tous les rapports nationaux,
couvrant les ressortissant·es étrangers
Note. À partir de
2025, les rapports initiaux (Albanie, Autriche, Monaco, République
slovaque à partir de juin 2026; puis Belgique, Tchéquie, Danemark,
Norvège) approfondiront ces questions. Les rapports antérieurs traitaient
des soins de santé destinés aux personnes migrantes dans les sections
consacrées à l’intégration, y compris en ce qui concerne les bénéficiaires
d’une protection. En 2024, l’ECRI a publié des fiches thématiques
sur
le
racisme dans les soins de santé et
l’intégration
des personnes migrantes. De plus, la
Recommandation
de politique générale n°16 de l’ECRI (2016) sur les migrants en situation irrégulière souligne
la nécessité d’un accès aux soins de santé de base pour cette catégorie
de personnes migrantes et recommande la mise en place de mesures
(appelées «pare-feu») qui empêcheraient les acteur·trices des secteurs
public et privé d’exclure
de facto ces
personnes de l’accès aux soins de santé par le biais de réglementations
ou de politiques exigeant le partage de données personnelles ou
d’autres informations avec les autorités d’immigration à des fins
de contrôle et d’application de la loi. (paragraphes 11 à 15 et
21 à 24).
19. La
Banque
de développement du Conseil de l’Europe (CEB) contribue également, dans le cadre de sa mission
sociale, à la cohésion sociale et au soutien des groupes vulnérables,
notamment les personnes migrants et réfugiées, en renforçant la
résilience des systèmes de santé et l’égalité d’accès aux soins.
En 2024-2025, elle a approuvé 1,1 milliard d’euros pour la modernisation
des hôpitaux et 2,2 milliards d’euros pour les personnes migrantes,
réfugiées et déplacées. Le
Fonds
pour les migrants et les réfugiés de 2015 (doté de 39 millions d’euros; 37 millions d’euros
approuvés) a par exemple financé à hauteur de 1,15 million d’euros l’Espagne
(2018) pour l’équipement et la formation à Ceuta et Melilla. Pour
l’Ukraine, 31 millions d’euros de subventions et de prêts comprenaient
100 millions d’euros (2023,
projet
HEAL) pour la santé mentale et la réadaptation, en aidant
en particulier les personnes déplacées à l’intérieur du pays. En
Türkiye,
SHIFA a construit ou rénové des installations (65 nouvelles,
44 centres pour personnes migrantes), ajoutant 110 unités de réadaptation
avec équipement.
3 Problèmes
de santé et obstacles rencontrés par les personnes migrantes et
réfugiées dans l’accès aux soins de santé
3.1 La
situation générale
20. Les obstacles et les difficultés
rencontrés par les personnes migrantes et réfugiées pour accéder
aux soins de santé sont multifactoriels. Outre la visite d’enquête
au Monténégro, abordée dans un chapitre distinct du présent rapport,
d’autres visites d’information organisées par la commission ont
permis de mettre en lumière ces questions. La série d’auditions
tenues lors des réunions de la commission a également permis d’entendre divers
acteur·trices travaillant avec les personnes migrantes.
21. Lors d’une
visite
d’information à Calais, en France, qui s’est tenue les 25 et 26 octobre
2023, la sous-commission
ad hoc créée
à cet effet a notamment visité l’infirmerie du centre de rétention
administrative de Coquelles et, sur la base des informations reçues
d’ONG, a été informée de grèves de la faim, d’un accès limité aux
services médicaux et de graves problèmes de santé, les troubles
psychologiques étant souvent minimisés par les autorités. Le rapport
publié à la suite de cette visite a également souligné que «[l]’accès
aux soins est également déficient, même s’il est heureusement compensé
en partie – mais dans une proportion insuffisante – par des infirmeries
et cliniques mobiles gérées par des ONG, mandatées ou non par l’Etat.
Les hôpitaux de Calais et de Dunkerque disposent de services spécialisés
dans l’accès aux soins pour les personnes réfugiées, migrantes et
demandeuses d’asile, mais cette information n’est la plupart du
temps pas connue. En raison de la politique décrite de négligence
et de harcèlement, il est en outre difficile d’atteindre les personnes
dans le besoin, qui de leur côté ont du mal à se rendre dans les
hôpitaux, compte tenu de leur éloignement. Des ONG ont expliqué
à la délégation que les bénévoles utilisent souvent leur propre
véhicule pour transporter des patients à l’hôpital».
22. Au cours de la
visite
d’information menée en Sicile, en Italie du 16 au 18 septembre 2024,
la sous-commission
ad hoc créée
à cet effet a été informée par les autorités locales que les problèmes
de santé les plus courants comprenaient l’hypothermie en hiver,
la déshydratation et les coups de chaleur en été, le diabète, les
brûlures et l’inhalation de fumées toxiques provenant des moteurs
des bateaux. Au sein du système d’accueil, la délégation a observé
les premiers soins médicaux prodigués aux personnes migrantes après
leur débarquement au port de Lampedusa. Une fois ces premiers soins
administrés, ces personnes sont transportées en bus vers le «
hotspot» de Lampedusa, où un centre
de santé dédié continue de leur fournir une assistance médicale.
Les «
hotspots» sont des centres
gouvernementaux installés dans les lieux de débarquement afin de
fournir des informations sur les modalités de demande de protection
internationale.
23. Au cours de sa visite ’d’information au Royaume-Uni, qui s’est
déroulée du 24 au 26 mars 2025 dans le cadre de la préparation de
son
rapport intitulé «Les défis et besoins des acteurs publics et
privés impliqués dans la gestion des migrations», notre actuelle
présidente de la commission, Mme Sandra
Zampa (Italie, SOC), s’est rendue au centre de traitement des demandes
d’asile de Manston, qui prend le relais du centre de traitement
Western Jet Foil de Douvres pour le traitement des premiers arrivant·es.
Elle a expliqué que «[l]es migrant·es y passent par une salle biométrique,
qui est gérée par des agent·es publics du Home Office. En revanche,
les phases suivantes, au cours desquelles des enquêteurs et enquêtrices
interrogent les personnes sur leur traversée, leurs intentions,
etc. sont sous-traitées à une société privée. De même, les unités
de soins sont également sous-traitées au secteur privé et sont chargées
de l’évaluation des problèmes de santé, des diagnostics et des traitements».
24. Outre ces différentes visites d’information, j’ai organisé
plusieurs échanges de vues et auditions, qui m’ont permis de compléter
le tableau général des conditions de santé des personnes migrantes
et réfugiées ainsi que de leur accès aux services de santé en Europe.
25. Lors d’une audition de la commission tenue le 11 mars 2026,
M. Yves-Laurent Jackson, médecin agrégé et professeur des Hôpitaux
universitaires de Genève et de la Faculté de médecine, Université
de Genève, a examiné l’accès des personnes migrantes et réfugiées
aux soins de santé, soulignant qu’une prestation efficace dépendait
à la fois des dynamiques du côté de la demande et de celles du côté
de l’offre. Du côté de la demande, le comportement des personnes
migrantes en matière de recours aux soins est influencé par l’âge,
l’état de santé et des priorités telles que le logement et la sécurité.
La peur, la méfiance, les obstacles administratifs et la distance
découragent souvent le recours aux systèmes de santé, tandis que
les ONG et les initiatives communautaires comblent souvent ces lacunes.
Du côté de l’offre, et s’appuyant sur le cadre des systèmes de santé
de l’Organisation mondiale de la Santé, M. Jackson a souligné la
nécessité d’un personnel formé et compétent sur le plan culturel,
ainsi que de services complets allant au-delà des soins d’urgence.
Des cadres politiques cohérents, un financement durable et des systèmes
d’information fiables sont essentiels, en particulier pour les populations
mobiles qui ont besoin d’une continuité dans leurs dossiers médicaux.
26. Il a averti que la fragmentation des services aggrave les
maladies chroniques et les problèmes de santé mentale, conduisant
les personnes migrantes à recourir à des services d’urgence coûteux.
Les inégalités d’accès nuisent tant aux personnes migrantes qu’aux
communautés d’accueil, comme on l’a vu pendant la pandémie de COVID-19.
Il est essentiel de s’attaquer aux déterminants sociaux plus larges,
notamment le logement, l’emploi et l’environnement, pour améliorer
les résultats en matière de santé, compte tenu de l’exposition disproportionnée
des personnes migrantes aux risques.
27. M. Jackson a cité des données montrant que l’inclusion dans
les régimes nationaux d’assurance maladie, le recours à des interprètes
et à des médiateur·trices culturels, ainsi que l’intégration dans
des programmes de soutien social améliorent tous les résultats en
matière de santé. Les systèmes de santé devraient rapprocher les
soins des communautés concernées grâce à des partenariats locaux
avec des ONG. Il a souligné l’impact positif de la régularisation
juridique et de la protection des données personnelles, et a rejeté
l’idée selon laquelle l’accès aux soins de santé agirait comme un
«facteur d’attraction» migratoire.
28. En conclusion, M. Jackson a identifié quatre priorités: les
politiques intégrées en matière de santé des personnes migrantes
génèrent des avantages financiers et de santé publique sans créer
d’incitations à la migration; les conditions sociales doivent être
prises en compte parallèlement aux soins médicaux; des cadres de
financement durables sont le fondement de l’équité; et la confiance
entre les prestataires de soins de santé et les communautés de personnes
migrantes est fondamentale.
29. Lors d’un échange de vues organisé par la commission le 20
octobre 2025, Mme Sally Hargreaves, professeure
de santé publique clinique, à City St
George’s, de l’Université de Londres et Mme Inka Weissbecker,
experte en santé mentale, santé cérébrale et consommation de substances
psychoactives à l’Organisation mondiale de la Santé, ont souligné
que l’accès des personnes migrantes et réfugiées aux soins de santé
devait être considéré comme une question générale de santé publique
et de droits humains, en accordant une attention particulière aux
maladies infectieuses, aux maladies chroniques et aux besoins en matière
de santé mentale, ainsi qu’aux obstacles qui empêchent un accès
rapide aux soins. Les deux expertes ont souligné que le simple fait
d’avoir droit à des soins ne suffit pas s’il n’est pas accompagné
de systèmes inclusifs, d’actions de sensibilisation efficaces, de
services adaptés sur le plan culturel et linguistique et d’une collecte
de données plus solide.
30. Mme Hargreaves a présenté la santé
des personnes migrantes comme un phénomène dynamique plutôt que
statique. Elle a noté que certains ensembles de données montrent
globalement un «effet migrant en bonne santé», mais que cela ne
doit pas occulter la mortalité plus élevée et la charge de morbidité
observées pour certaines pathologies, en particulier les maladies
infectieuses, ni le fait que les personnes migrantes sont sur-représentées
dans certains ensembles de données européens sur les maladies infectieuses.
Elle a également souligné les retards de diagnostic, notamment pour
le VIH, et a fait valoir que ces retards compromettent les objectifs
de lutte contre les maladies et révèlent la nécessité d’une prestation
de soins de santé plus proactive et inclusive.
31. Elle a en outre souligné que les personnes migrantes peuvent
être sous-vaccinées, en particulier lorsque les systèmes de santé
et de vaccination ont échoué dans les pays d’origine, et que l’exclusion
des services à leur arrivée peut aggraver ces lacunes. De plus,
elle a averti que la santé se détériore souvent avec le temps après
l’installation, citant des preuves d’une aggravation des résultats
dans des domaines tels que le diabète et les maladies cardiovasculaires.
32. Mme Hargreaves a également mis
en avant l’impact des conditions de travail, notant que les personnes migrantes,
réfugiées et demandeuses d’asile sont souvent cantonnées à des emplois
«sales, dégradants et dangereux» et exposés à des risques accrus
d’accidents du travail et d’exploitation, avec des conséquences tant
sur leur santé physique que mentale. Elle a classé les obstacles
à l’accès aux soins de santé en trois catégories: les obstacles
juridiques et politiques, les obstacles structurels et économiques,
et les obstacles personnels, notamment la méconnaissance des droits,
la crainte de solliciter les services, les barrières linguistiques
et de compréhension des questions de santé, la stigmatisation et
la méfiance.
33. Ses recommandations étaient claires: l’Europe devrait s’orienter
vers un cadre de soins de santé universel pour les personnes migrantes,
garantir un accès plus complet aux services généraux, maintenir
des filets de sécurité pour les personnes sans papiers, investir
dans les soins préventifs, développer des modèles de services inclusifs
pour les personnes migrantes, collaborer avec les organisations
communautaires, améliorer la communication en matière de santé publique,
impliquer les employeur·euses, renforcer les compétences du personnel
et améliorer la collecte de données à travers l’Europe.
34. Mme Weissbecker s’est concentrée
sur la santé mentale, soulignant que les personnes réfugiées et migrantes
sont exposées non seulement à des événements traumatisants avant
et pendant leur déplacement, mais aussi à la discrimination, à l’exclusion
et à d’autres facteurs de stress dans le pays d’accueil, qui peuvent être
tout aussi préjudiciables. Elle a fait la distinction entre la détresse
normale et les troubles mentaux, tout en notant que les personnes
réfugiées et migrantes présentent néanmoins une prévalence plus
élevée de dépression, d’anxiété et de syndrome de stress post-traumatique
que les populations d’accueil.
35. Elle a expliqué que l’accès aux soins de santé mentale est
nécessaire non seulement parce qu’il s’agit d’un droit humain, mais
aussi parce que les troubles non traités nuisent au fonctionnement
quotidien, aggravent la santé physique, entravent l’intégration,
affectent les familles et les communautés, et génèrent des coûts
sociaux et économiques évitables. Elle a également souligné le retour
sur investissement significatif lié au traitement des troubles mentaux
courants.
36. Parmi les principaux obstacles qu’elle a identifiés figuraient
la mauvaise compréhension des maladies mentales, la stigmatisation,
le manque d’informations, le coût, les préoccupations liées à la
confidentialité, les barrières linguistiques, le manque de moyens
pour l’interprétation, la faiblesse des filières d’orientation,
la pénurie de spécialistes, les longs délais d’attente, l’offre
limitée de services communautaires et l’insuffisance des compétences
culturelles chez les prestataires. Elle a donc recommandé de dépasser
les modèles centrés sur les spécialistes en formant des non-spécialistes
et des travailleur·euses communautaires, en intégrant le soutien
en matière de santé mentale dans les structures communautaires telles
que les écoles et les centres d’accueil, en garantissant la prise
en charge financière quel que soit le statut juridique, en mettant
en place des réseaux d’orientation, en développant les actions de
proximité dans les langues pertinentes, en collectant des données
ventilées et en améliorant la continuité des soins grâce à une meilleure
communication et à des informations de santé transférables.
37. Lors d’un échange de vues organisé par la commission le 8
décembre 2025, Mme Amira Yahiaoui, psychologue
clinicienne et titulaire d’un doctorat de l’université Paris Cité,
a présenté les défis en matière de santé mentale observés dans les
centres de rétention administrative (CRA) français, ainsi que la
vulnérabilité psychologique des femmes exilées et de leurs enfants,
en s’appuyant sur des recherches ethnographiques menées dans onze
centres de rétention français entre mai 2021 et juillet 2022.
38. Mme Yahiaoui a détaillé les lacunes
systémiques dans la prise en charge médicale au sein des CRA. Bien
que chaque centre dispose d’une unité médicale avec des médecins
généralistes et un personnel infirmier limité, les services de psychiatrie
et de traitement des addictions restent gravement insuffisants malgré
la prévalence de ces troubles chez les détenus. Le soutien psychologique
se limite souvent à des interventions à temps partiel. Les déficiences
structurelles, le manque de personnel et l’absence d’interprètes
aggravent la détresse des détenus, dont beaucoup présentent des
symptômes psychiatriques graves et manifestent des comportements
violents et/ou d’automutilation. Mme Yahiaoui
a souligné que ces réactions ne sont pas seulement l’expression
d’une souffrance individuelle, mais aussi la manifestation d’une
négligence institutionnelle. L’environnement coercitif, l’incertitude
liée à l’expulsion et l’isolement social aggravent les traumatismes
préexistants et entravent la communication, créant un espace où
la violence et le désespoir remplacent les mots.
39. Elle a également souligné l’inefficacité économique et humaine
de la détention, notant qu’elle a coûté 265 millions d’euros à l’État
français en 2024 alors que plus de la moitié des détenus ont été
libérés sans être expulsés. Le caractère cyclique de la rétention
et du retour en France perpétue la détérioration psychologique plutôt
que de garantir la sécurité publique.
40. En conclusion, Mme Yahiaoui a appelé
à cesser de traiter ces questions uniquement comme des problèmes
psychiatriques pour s’attaquer à leurs racines politiques et structurelles,
à savoir la précarité sociale, la ségrégation et l’absence de protection
juridique et institutionnelle, sans lesquelles un véritable rétablissement
de la santé mentale ne peut être atteint.
3.2 La
perspective économique
41. D’un point de vue économique,
M. Jackson a souligné que les personnes migrantes tardent souvent à consulter un
médecin pour diverses raisons, jusqu’à ce que leur état soit jugé
urgent ou gravement invalidant. En conséquence, les services d’urgence
deviennent fréquemment le premier point d’entrée dans le système de
santé, alors qu’une part importante des coûts liés aux consultations
et aux hospitalisations aurait pu être évitée si un accès plus précoce
aux prestataires de soins avait été facilité. Les soins dispensés
en milieu d’urgence sont à la fois plus coûteux, tant pour les systèmes
de santé que pour les individus, et moins efficaces que les soins
primaires pour répondre de manière globale aux besoins de santé.
Cela inclut la fourniture de services préventifs qui réduisent la
probabilité de consultations futures. Ces limites sont encore plus prononcées
dans les cas impliquant des besoins de santé multiples, car les
systèmes fondés sur les urgences ne sont pas conçus pour assurer
la continuité des soins, ce qui entrave la prise en charge efficace
des maladies chroniques et augmente le risque de nouvelles consultations
évitables.
42. M. Jackson a fait référence à des études menées en Allemagne
et en Suisse démontrant que des politiques inclusives peuvent réduire
considérablement les coûts de santé par habitant en orientant les
soins vers la prévention et les services de première ligne. Le projet
pilote de régularisation à Genève a permis d’améliorer la couverture
d’assurance, d’obtenir de meilleurs résultats en matière de santé
mentale et de réduire le recours aux soins d’urgence. Il a également
décrit une unité de santé intégrée et financée par des fonds publics
à Genève qui prend en charge les groupes vulnérables grâce à des
équipes multidisciplinaires et au partage des tâches, garantissant
ainsi une prestation de services complète et équitable. Dans l’ensemble,
les systèmes de santé les plus rentables sont ceux qui donnent la
priorité à un accès facilité et universel aux soins primaires, complétés
par des services d’urgence réservés aux situations graves et inévitables.
43. Dans la même optique économique, les services de soins de
santé primaires en Türkiye sont financés par le ministère de la
Santé via des dotations budgétaires générales. Les services secondaires
et tertiaires, y compris ceux fournis par les hôpitaux universitaires
et privés après une orientation appropriée, ainsi que les services
d’urgence 112, sont financés par la Présidence de la gestion des
migrations conformément au «Protocole de budget global» (Global
Budget Protocol) renouvelé chaque année. La Présidence prend également
en charge les coûts des médicaments ambulatoires et des fournitures
médicales, telles que les orthèses et les prothèses. Dans la pratique,
le secteur public prend en charge les frais de santé et de médicaments
pour les personnes bénéficiant d’une protection temporaire et pour
les victimes de la traite des êtres humains, tandis que l’assurance
maladie des personnes étrangères titulaires d’un permis de travail
est prise en charge par leur employeur.
3.3 Les
femmes, les filles et les enfants non accompagnés, une population
migrante particulièrement vulnérable
44. Les femmes et les filles –
qui représentent environ la moitié de l’ensemble des personnes migrantes
– sont particulièrement exposées aux risques
Note, tout comme
les mineur·es non accompagnés. Les femmes migrantes sont touchées
de manière disproportionnée par la traite et les violences sexuelles,
y compris le viol. Au cours de leurs migrations, elles sont fréquemment
confrontées à des complications lors de l’accouchement, à des grossesses
non désirées et à l’anémie. Les femmes comme les enfants non accompagnés
se heurtent à des obstacles majeurs pour accéder au diagnostic,
au traitement, à la prévention, au conseil et aux médicaments. Les
personnes migrantes en situation de handicap constituent également
un groupe particulièrement vulnérable nécessitant une attention
ciblée.
45. En ce qui concerne les femmes et les filles migrantes et demandeuses
d’asile, les conclusions du Groupe d’experts sur la lutte contre
la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (GREVIO) mettent
en évidence des obstacles persistants à l’accès aux soins de santé.
Ces femmes et ces filles sont souvent touchées de manière disproportionnée
par la discrimination intersectionnelle. Dans l’ensemble de ses rapports
d’évaluation initiale, le GREVIO a constaté que l’attention accordée
aux risques cumulés auxquels ces femmes et ces filles sont confrontées
était insuffisante, notamment en raison d’une connaissance insuffisante
de leurs droits et d’un manque d’informations accessibles dans des
langues qu’elles comprennent.
Analyse
horizontale à mi-parcours de 17 rapports d’évaluation de référence a mis en évidence
des lacunes récurrentes. Le GREVIO s’est dit préoccupé par l’absence
de dépistage systématique de la vulnérabilité à l’arrivée dans des
pays tels que l’Italie, Malte et l’Espagne, ce qui a conduit à un
hébergement inadapté pour les femmes et les filles ayant des besoins
de protection spécifiques. Il a exhorté les États à mettre en place des
procédures de dépistage systématiques afin d’identifier les vulnérabilités
et d’assurer un placement approprié.
46. Les rapports soulignent en outre l’incapacité à garantir l’accès
aux services de soutien spécialisés et l’information à leur sujet,
qui sont essentiels pour que les victimes de violences sexistes
puissent dénoncer les abus et obtenir une aide psychologique, médicale
et liée aux traumatismes. De même, le GREVIO a observé qu’en Finlande,
aux Pays-Bas, en Serbie et en Suède, les services de soutien restent
insuffisamment adaptés aux besoins des groupes vulnérables, notamment
les femmes et les filles migrantes, qui se heurtent à des barrières
culturelles et linguistiques. Le GREVIO a également souligné l’absence
de protocoles nationaux standardisés pour identifier et traiter
les mutilations génitales féminines et d’autres formes de violence,
notant des disparités importantes dans les réponses des services
de santé entre des pays tels que la France, la Finlande, Malte,
la Serbie et l’Espagne. L’absence de procédures uniformes a entraîné
une qualité inégale des soins. Enfin, le GREVIO a constaté des lacunes
généralisées dans la formation des professionnels de santé. Il a
appelé les États, notamment l’Albanie, l’Autriche, la Belgique,
la France, l’Italie et Malte, entre autres, à mettre en place une
formation obligatoire conforme à la Convention d’Istanbul afin d’améliorer
l’identification, le traitement et le soutien des victimes de mutilations
génitales féminines et de violences sexuelles.
47. En ce qui concerne les enfants migrants non accompagnés, et
comme l’a souligné le Comité directeur pour les droits de l’homme
du Conseil de l’Europe
Note, lors de l’examen des placements
en famille d’accueil, il est important de reconnaître que les enfants
non accompagnés et séparés ont des besoins et des situations particuliers.
48. Le
Comité
de Lanzarote du Conseil de l’Europe a également mis en avant les
efforts soutenus de l’Organisation pour renforcer la protection
internationale des enfants migrants et réfugiés par le biais de normes
juridiques, de mesures de suivi et d’initiatives de coopération.
Ses cycles de suivi d’urgence sur la protection des enfants touchés
par la crise des réfugié·es contre l’exploitation et les abus sexuels
ont abouti à des rapports clés, à une déclaration en 2018 et à des
outils pratiques, notamment un manuel destiné à aider les professionnels
dans les contextes de crise. Dans le cadre de la Stratégie pour
les droits de l’enfant (2022-2027), le Comité directeur pour les
droits de l’enfant a fait progresser la mise en œuvre des recommandations relatives
à la tutelle et à l’évaluation de l’âge, en soulignant la nécessité
de renforcer les cadres nationaux. Le Comité a également développé
des projets de coopération en Ukraine, en République de Moldova
et en Arménie, qui renforcent les systèmes de protection de l’enfance
pendant et après les crises.
49. Lors de l’échange de vues susmentionné organisé par la commission
le 8 décembre 2025, la psychologue Amira Yahiaoui a décrit l’extrême
pauvreté, la violence sexiste et la marginalisation sociale auxquelles
sont confrontées les mères migrantes, ce qui nuit gravement à leur
santé mentale et à celle de leurs enfants. Elle a en outre souligné
les risques accrus de troubles du développement et de troubles psychiatriques chez
les enfants vivant dans la précarité.
3.4 Externalisation
et centres de retour
50. Depuis le milieu des années
2010, l’Union européenne et plusieurs États membres ont progressivement externalisé
les responsabilités en matière de contrôle des frontières et d’asile
vers des États situés le long des routes africaines et méditerranéennes
(par exemple le Niger, la Libye, la Tunisie et le Maroc), en combinant financement,
formation et équipement pour le contrôle des migrations avec des
efforts visant à bloquer les départs et à faciliter les retours.
Il est largement documenté que de telles politiques aggravent les
obstacles à l’accès aux soins de santé et créent des risques évitables
pour la santé publique des personnes migrantes et réfugiées
Note.
51. Dans un
rapport intitulé «Les politiques d’externalisation de la gestion
de l’asile et des migrations et les droits humains», publié en septembre
2025, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Michael
O’Flaherty, souligne que les accords d’asile externalisés compromettent
fréquemment l’accès des personnes migrantes et réfugiées aux soins
de santé et à d’autres droits fondamentaux en transférant la responsabilité
des États membres du Conseil de l’Europe vers des pays où les systèmes
de protection et d’accueil sont plus faibles. Des normes juridiques
telles que le principe de non-refoulement, le droit à la vie, le droit
de ne pas être soumis à la torture et le droit à un recours effectif
en vertu de la Convention européenne et des traités des Nations
unies exigent que les États ne transfèrent pas de personnes vers
des lieux où elles courent un risque réel de préjudice grave, notamment
par le refus de soins médicaux ou la détérioration de leur santé
physique et mentale.
52. Parmi les obstacles pratiques figurent le recours à des mécanismes
de «pays tiers sûr» ou de traitement externe (par exemple, l’ancien
modèle Royaume-Uni-Rwanda et l’actuel modèle Italie-Albanie), qui
peuvent laisser les personnes demandeuses d’asile bloquées dans
des centres surpeuplés et dépourvus de ressources suffisantes, avec
un accès limité ou inadéquat aux soins de santé et une incertitude
prolongée quant à leur statut. Le rapport souligne que l’évaluation
de ces transferts doit porter non seulement sur les garanties juridiques
formelles, mais aussi sur les conditions réelles, notamment la disponibilité
et la pérennité des services de santé, des moyens de subsistance
et de la protection des groupes vulnérables.
53. Les garanties recommandées dans le rapport comprennent des
évaluations des risques rigoureuses et individualisées avant tout
transfert; des bases juridiques claires et des droits exécutoires
permettant de contester les décisions de transfert avec effet suspensif;
et un suivi continu des conditions dans les pays d’accueil, y compris
les normes en matière de soins de santé et de protection, afin de
prévenir le refoulement et les déplacements ultérieurs. Les États
membres sont instamment invités à veiller à ce que les programmes d’externalisation
ne reposent pas principalement sur la détention, ne ciblent pas
les enfants ou d’autres personnes vulnérables, et s’accompagnent
de mécanismes solides de transparence, de surveillance indépendante
et de responsabilité afin de protéger l’accès des personnes migrantes
et réfugiées aux soins de santé et à d’autres droits.
54. Le rapporteur général de l’Assemblée sur les politiques européennes
de migration et d’asile, Lord Michael German, a récemment appelé
à la mise en place de garanties similaires
Note. Il a souligné la nécessité que
les recours contre les décisions d’expulsion aient un effet suspensif,
avertissant que l’expulsion d’une personne avant que son recours
n’ait été tranché pourrait l’exposer à un préjudice grave et irréversible
et porter atteinte à l’État de droit. Il a également rappelé que
la détention des enfants migrants n’est jamais dans leur intérêt
supérieur, et a exhorté les parties prenantes de l’Union européenne
à inscrire ce principe dans la législation future.
55. Le seul «centre de retour» («
return
hub») extraterritorial est actuellement celui géré par
l’Italie à Gjader, en Albanie. Le médiateur chargé des questions
de détention du Latium s’est rendu dans ce centre l’année dernière
et a constaté des risques potentiels en matière de soins de santé
Note. L’ASGI, une ONG juridique connue,
a dressé un tableau extrêmement préoccupant de l’état physique et
mental des détenus dans ce centre, avec de nombreux cas de détresse
psychologique grave, d’automutilation et plusieurs tentatives de suicide
Note.
Le rapport critique l’accès des personnes migrantes et réfugiées
aux soins de santé au centre de rétention pré-expulsion de Gjader,
en Albanie, dans le cadre du protocole Italie-Albanie, en mettant
l’accent sur les personnes migrantes en situation irrégulière détenues
avant leur expulsion. Les normes de l’Union européenne énoncées
dans la directive 2008/115/CE sur le retour (articles 15, paragraphe
2, et 16, paragraphe 3) imposent la fourniture de soins médicaux
essentiels, en temps opportun et adéquats, le droit de communication
et la libération immédiate lorsque la détention est illégale. Parmi
les obstacles pratiques figure l’absence d’accès au système de santé
national italien, qui prive les personnes détenues de traitements spécialisés,
de thérapies en cours, de services de lutte contre les addictions
et de soins de santé mentale. Le système de santé albanais présente
des lacunes structurelles et n’est pas en mesure de répondre aux
normes de l’UE et de l’Italie; l’éloignement géographique de Gjader,
sans hôpital à proximité, retarde encore davantage les soins d’urgence.
Le monitoring a révélé de graves troubles psychologiques, des cas
d’automutilation, des tentatives de suicide et une surconsommation
de psychotropes, aggravant les vulnérabilités en l’absence d’un soutien
adéquat. Les mesures de protection sont donc insuffisantes, car
ces établissements, placés sous juridiction italienne sur le territoire
albanais, ne peuvent répondre à des besoins de santé complexes.
De plus, la coopération avec les parties prenantes albanaises, en
particulier les hôpitaux, est insuffisante lorsque l’hospitalisation
est nécessaire, ce qui compromet les droits à la santé et la dignité
humaine.
56. Plus généralement, en ce qui concerne le règlement sur les
retours récemment adopté par le Parlement européen
Note, des voix influentes ont tiré la
sonnette d’alarme quant à son impact sur les soins de santé. Au-delà
des conséquences sanitaires du recours accru à la détention et aux
expulsions forcées, les principaux nouveaux risques découlent, d’une
part, des nouvelles mesures visant à «détecter» les personnes migrantes en
situation irrégulière, qui pourraient obliger les professionnels
de santé à les signaler aux autorités (article 6); et, d’autre part,
d’une nouvelle disposition autorisant le transfert des données de
santé des personnes migrantes vers des pays tiers à des fins d’expulsion
(article 41). Les modifications proposées ont été vivement critiquées
par le Commissaire O’Flaherty
Note, par une lettre conjointe de seize
rapporteur·es spéciaux des Nations unies et par plus de 250 organisations
non gouvernementales
Note.
57. Certains éléments du Pacte de l’Union européenne sur la migration
et l’asile pourraient en outre avoir des implications contestables
sur l’accès des personnes migrantes aux soins de santé. Bien que
le Pacte comporte certaines dispositions relatives à la santé, plusieurs
d’entre elles risquent de limiter l’accès effectif aux soins dans
la pratique. En vertu du règlement sur le filtrage, l’examen médical
obligatoire est strictement défini comme faisant partie de l’identification
des vulnérabilités et de la détermination des mesures nécessaires au
cours du processus de filtrage. Il n’établit pas un droit plus large
aux soins de santé, ni ne garantit un traitement de suivi pour les
pathologies identifiées à ce stade. De plus, l’obligation pour les
personnes de rester dans des lieux désignés pendant le filtrage
peut entraîner
de facto des
conditions assimilables à une rétention, où l’accès aux soins médicaux
est souvent limité, en particulier en ce qui concerne la santé mentale
et les services spécialisés
Note. La directive sur les conditions
d’accueil laisse également une marge d’appréciation importante aux
États membres, n’exigeant que «les soins médicaux nécessaires qui
comportent, au minimum, les soins urgents et le traitement essentiel
des maladies»
Note.
Cette formulation peut permettre des interprétations restrictives
excluant les soins spécialisés, de réadaptation ou psychosociaux.
Prises ensemble, ces dispositions créent un risque que les soins
de santé restent formellement garantis mais substantiellement inaccessibles,
en particulier pour les demandeurs souffrant de maladies chroniques,
de troubles liés à un traumatisme ou ayant des besoins en matière
de santé mentale.
58. Dans le rapport de 2025 susmentionné, Médecins Sans Frontières
conclut qu’une décennie de politiques d’externalisation de l’UE
au sud de la Méditerranée a eu des «effets néfastes», notamment
des décès le long des routes transsahariennes et en mer. L’organisation
appelle à la révision, à la suspension ou à la résiliation urgentes
des accords de coopération qui ne garantissent pas la diligence
requise et la protection des droits.
4 Étude
de cas: la visite d’information au Monténégro
59. Dans le cadre de la préparation
de ce rapport, j’ai effectué une visite d’information au Monténégro,
un État membre petit mais stratégiquement important. Le Monténégro
est actuellement le pays candidat à l’adhésion à l’UE le plus avancé
dans le processus d’élargissement, étant entré dans ce que le Conseil
et la Commission de l’UE décrivent comme la «phase finale» des négociations
d’adhésion. Tous les chapitres sont ouverts, beaucoup sont provisoirement
clos, et le Conseil de l’UE s’est déclaré prêt à procéder, sous
réserve des progrès des réformes, à la rédaction du traité d’adhésion.
Le Monténégro constitue également une étude de cas précieuse en
tant que pays de transit clé sur la route migratoire des Balkans
occidentaux. Des personnes migrantes traversent régulièrement son
territoire, arrivant principalement des pays voisins que sont l’Albanie,
le Kosovo*
Note et la Serbie.
60. La visite, qui s’est déroulée du 4 au 7 mars 2026, s’inscrivait
dans le cadre d’efforts plus larges visant à évaluer l’accès des
personnes migrantes et réfugiées aux soins de santé dans les États
membres du Conseil de l’Europe. Le programme combinait des réunions
avec les autorités nationales, notamment les ministères de la Santé
et de l’Intérieur, les commissions parlementaires et l’institution
du médiateur, avec des visites dans des centres d’accueil et des
installations frontalières, ainsi que des consultations avec des
acteurs internationaux et de la société civile clés tels que l’OIM,
le HCR et la Croix-Rouge. Ces rencontres visaient à obtenir un aperçu
de première main du cadre institutionnel et des pratiques du Monténégro
en matière de soins de santé et de protection des personnes migrantes
et réfugiées, à identifier les défis et les bonnes pratiques, et
à éclairer les travaux plus larges de la commission sur l’accès
équitable aux services de santé essentiels pour toutes les personnes,
quel que soit leur statut.
61. Les interlocuteur·trices ont expliqué que la plupart des personnes
migrantes proviennent du Moyen-Orient, d’Afghanistan, du Pakistan,
du Soudan et d’autres pays de ces régions. Cette diversité reflète
des origines, des cultures et des religions variées, qui doivent
toutes être prises en compte pour répondre aux besoins des personnes
migrants, même si la majorité d’entre elles ne font que transiter
par le Monténégro.
62. Les représentant·es du ministère de la Santé et des services
de santé publique concernés ont décrit la législation dérivée régissant
les soins de santé destinés aux personnes migrantes et réfugiées.
En vertu de la loi nationale sur l’assurance maladie, personnes
migrantes et demandeuses d’asile bénéficient d’une protection de
santé de base, comprenant les examens médicaux et les soins d’urgence,
conformément aux directives de l’UE. Trois niveaux de protection
s’appliquent: les soins d’urgence et l’assistance médicale de base,
la prise en charge des médicaments essentiels et les traitements
de base. Les personnes bénéficiant d’une protection internationale,
y compris les membres de leur famille, bénéficient d’une couverture
renforcée, en particulier les femmes et les enfants. Des règlements
sont en cours d’élaboration pour soutenir la mise en œuvre de cette
législation, bien que la Croix-Rouge ait noté que ces instruments
ne sont pas encore opérationnels.
63. Le ministère de l’Intérieur supervise la surveillance et la
gestion des frontières. Les personnes migrantes sont enregistrées
à leur arrivée aux points de passage et peuvent faire part de leur
intention de demander une protection internationale, ce qui leur
donne le droit de séjourner dans un centre d’accueil et de se déplacer
à l’intérieur du pays. Cependant, beaucoup partent après leur enregistrement,
poursuivant souvent leur voyage vers des destinations inconnues.
64. Au point de passage frontalier de Božaj, j’ai rencontré des
agent·es des services frontaliers responsables de trois points de
passage et d’un tronçon de 90 kilomètres de frontière «verte et
bleue», comprenant la zone terrestre et le lac de Shkodra entre
l’Albanie et le Monténégro. Les 167 agent·es des services frontaliers
assurent la sécurité et le contrôle, luttent contre la criminalité
transfrontalière et gèrent le trafic intense de poids lourds. Frontex
soutient leur travail en leur fournissant du personnel et du matériel.
La Croix-Rouge a indiqué que la plupart des personnes migrantes
entrent au Monténégro par cette frontière, soit via le poste-frontière,
soit par la frontière verte.
65. Conciliant sécurité et considérations humanitaires, le ministère
de l’Intérieur procède à des contrôles de sécurité sur les personnes
migrantes à leur arrivée, avec le soutien de l’administration policière,
de l’Agence nationale de sécurité et de Frontex. Ces contrôles comprennent
la collecte de données biométriques, la prise d’empreintes digitales
et la prise de photos. Les personnes migrantes interceptées le long
de la frontière verte sont interrogées afin de déterminer si des
passeur·euses étaient impliqué·es, et leurs effets personnels sont inspectées
à la recherche d’armes, tandis que leurs téléphones portables sont
vérifiés pour connaître leurs itinéraires de voyage. Elles peuvent
être retenues jusqu’à six heures, pendant lesquelles elles reçoivent
une assistance médicale dans des établissements voisins, car il
n’y en a pas directement à la frontière.
66. En 2025, environ 2,76 millions de véhicules ont franchi le
point de passage de Božaj – jusqu’à 20 000 par jour pendant les
mois d’été. La même année, 338 personnes migrantes ont été interceptées
au point de passage, bien que l’on estime que beaucoup d’autres
soient entrées sans être détectées via la frontière verte. Les chiffres
sont restés stables ces dernières années. La plupart des personnes
migrantes traversent les zones vertes en groupes, aidés par des
réseaux de passeur·euses opérant depuis l’étranger, en évitant les postes
de contrôle officiels et en se cachant rarement dans des camions.
67. Le ministère de l’Intérieur gère également les deux centres
d’accueil existants au Monténégro – Spuž et Božaj – qui accueillent
respectivement 104 et 60 personnes. À Spuž, une unité médicale composée
de deux infirmières et d’un médecin de passage, qui se rend sur
place deux fois par semaine, fonctionne avec le soutien de la Croix-Rouge
et fournit une assistance psychologique à temps partiel. Un système
de triage a été mis en place, et des accords avec les cliniques
et hôpitaux locaux permettent d’orienter les patients, notamment
vers des traitements psychiatriques à l’hôpital de Kotor.
68. Les agents des services frontaliers ont noté que les personnes
migrantes interceptés souffrent fréquemment de déshydratation, d’épuisement
et de blessures légères. La Croix-Rouge a constaté la présence de
petites blessures et de maladies chroniques, ainsi que, parfois,
d’infections virales.
69. La coordination de l’accès aux soins de santé est facilitée
par les ministères de la Santé et de l’Intérieur ainsi que par la
Croix-Rouge. Les deux centres d’accueil disposent d’unités médicales,
bien que les effectifs soient limités. Les coûts sont pris en charge
par le budget de l’État. Le HCR et la Croix-Rouge aident à surmonter
les barrières linguistiques, notamment grâce à des services d’interprétation
en ligne en arabe, français, espagnol et ukrainien.
70. L’enregistrement des populations migrantes a récemment commencé,
mais des difficultés persistent en matière de planification et de
financement en raison de données insuffisantes et de fonds publics
limités. Les pénuries de personnel sont critiques: les médecins
quittent de plus en plus la fonction publique pour des emplois mieux
rémunérés dans le secteur privé, et la Croix-Rouge a souligné les
pénuries de personnel infirmier. Les mesures gouvernementales visant
à remédier à ces problèmes ne se sont pas encore avérées suffisantes.
71. Par conséquent, toutes les personnes migrantes entrant dans
les centres d’accueil ne bénéficient pas d’examens médicaux systématiques.
Les interlocuteur·trices ont appelé à la mise en place de mesures incitatives
pour retenir les professionnels de santé dans le secteur public,
à des programmes d’échange pour s’inspirer des pratiques efficaces
à l’étranger, et à un meilleur équipement. Parallèlement, les organisations internationales,
notamment la Croix-Rouge, contribuent à combler les lacunes dans
les services, bien que les équipes médicales ne bénéficient d’aucune
protection juridique, comme l’a observé le HCR.
72. Dans la mesure du possible, les médecins et les infirmier·ières
recueillent des informations sur les antécédents médicaux des personnes
migrantes. Les résident·es des centres d’accueil bénéficient d’un dépistage
médical initial visant à identifier les risques de maladie et de
contagion. Les représentant·es de l’OIM ont souligné que cette assistance
ne s’applique qu’aux personnes admises dans les centres; les personnes migrantes
qui ne font que transiter par le Monténégro, ou qui ne sont pas
enregistrés à la frontière, ne bénéficient pas de services médicaux
et ignorent souvent leurs droits en matière d’accès aux soins.
73. L’accessibilité et la rapidité des soins de santé restent
un défi, comme c’est le cas pour les citoyen·nes monténégrins. Cependant,
des solutions ponctuelles – telles que l’orientation vers des hôpitaux
grâce à la coordination avec l’institution du médiateur ou la Croix-Rouge
– contribuent à atténuer les problèmes, comme l’a confirmé le HCR.
Une attention particulière doit être accordée aux groupes vulnérables,
notamment les femmes, les filles et les enfants non accompagnés.
Le médiateur a signalé des cas de mineurs entrant au Monténégro
sans enregistrement officiel.
74. L’absence d’enregistrement systématique nuit également à la
couverture vaccinale, ce qui présente des risques potentiels pour
la santé publique et complique l’approvisionnement en vaccins ainsi
que la planification de la vaccination. Les interlocuteur·trices
ont également souligné le coût élevé et la disponibilité limitée
des médicaments. La Croix-Rouge prend en charge une partie de ces
dépenses en finançant environ 30 médicaments essentiels, bien que
les restrictions imposées par les donateurs empêchent l’achat de
nombreux autres médicaments dont les personnes migrantes ont besoin.
75. L’accès aux soins de santé mentale et au soutien psychiatrique
reste limité. Les autorités ont conclu des contrats avec des prestataires
privés lorsque les services publics sont débordés. Ces contraintes
affectent également les citoyen·nes monténégrins. Au centre de Spuž,
la psychologue – présente à temps partiel – s’entretient avec les
résidents principalement sur demande. Elle a signalé des cas fréquents
de stress, de traumatismes et de dépression, et ses évaluations
aident à identifier les victimes de la traite et les survivants de
violences, en particulier les femmes, les filles et les enfants
non accompagnés. Cependant, la plupart des personnes migrantes ne
restent pas assez longtemps pour bénéficier d’une aide psychologique
continue.
76. La commission parlementaire de la sécurité et de la défense
supervise la gestion des frontières et la prévention de la criminalité
liée à la migration, y compris la traite des êtres humains. L’Institution
du médiateur joue également un rôle clé dans le suivi des conditions
de vie des personnes migrantes et réfugiées, ne signalant aucune
violation majeure des droits de l’homme. Elle coopère étroitement
avec des organismes nationaux et internationaux, en particulier
le HCR, en effectuant des visites dans les centres d’accueil et
les zones frontalières. Le médiateur a noté des tensions occasionnelles
avec les communautés locales, atténuées par des patrouilles dans
les zones concernées.
77. En conclusion, le Monténégro a déployé des efforts louables
pour répondre avec humanité aux besoins des personnes migrantes
en matière de transit et de soins de santé. Néanmoins, des améliorations
sont nécessaires pour renforcer la coordination entre les institutions
et garantir une collecte fiable de données sur les flux migratoires
et la résidence – essentielle tant pour les autorités nationales
que pour les partenaires internationaux. Le renforcement de la sécurité
juridique grâce à une législation nationale stable en matière de migration
consoliderait ces progrès, avec le soutien de la future stratégie
nationale en matière de migration mentionnée par la Croix-Rouge.
Alors que le Monténégro se rapproche de l’adhésion à l’UE et que
son statut pourrait passer de pays de transit à pays de destination,
les interlocuteur·trices ont souligné la nécessité d’un cadre juridique
plus solide, d’une couverture sanitaire inclusive, d’un financement
durable, d’équipements, de ressources humaines – en particulier
dans le contexte du vieillissement démographique –, de formations, d’unités
médicales, de services d’interprétation et d’un accès aux médicaments.
L’échange de bonnes pratiques entre les États membres sera inestimable
à cet égard. L’harmonisation des procédures d’évaluation de l’âge
des enfants non accompagnés reste cruciale, conformément à la
Recommandation
CM/Rec(2022)22 du Recommandation du Comité des Ministres aux États
membres sur les principes des droits de l’homme et lignes directrices
en matière d’évaluation de l’âge dans le contexte de la migration.
5 Bonnes
pratiques et mesures visant à garantir des soins de santé respectueux
des droits humains pour les personnes migrantes et réfugiées
78. Les visites d’information de
la commission, ainsi que la visite que j’ai effectuée au Monténégro,
ont démontré qu’il existe des solutions simples et peu coûteuses
pour faciliter l’accès des personnes migrantes et réfugiées aux
soins de santé. Les auditions organisées avec le soutien de la commission
ont également permis de promouvoir des solutions pragmatiques, et
parfois plus ambitieuses, pour faciliter cet accès aux services de
santé pour les personnes migrantes et les réfugiées.
79. Parallèlement, j’ai recueilli des informations générales sur
les lois et pratiques internationales, européennes et nationales
dans certains États membres, notamment par le biais d’une consultation
lancée via le Centre européen de recherche et de documentation parlementaires
(ECPRD).
80. Trente-quatre États membres ont répondu à cette consultation.
Cet exercice a mis en évidence toute une série de mesures adoptées
pour améliorer l’accès des personnes migrantes, réfugiées et demandeuses d’asile
aux soins de santé, notamment en ce qui concerne les garanties juridiques
et politiques, la coordination et la gouvernance, la prestation
de services dans les centres d’accueil, le dépistage médical et
le soutien en matière de santé mentale, les modalités de financement
et d’assurance, ainsi que les politiques linguistiques, de soutien
culturel et d’information.
81. En ce qui concerne les garanties juridiques et politiques,
la plupart des États ayant répondu disposent de dispositions constitutionnelles
ou législatives garantissant le droit à la santé et un accès non
discriminatoire aux soins de santé, indépendamment de la nationalité
ou du statut migratoire
Note. Plusieurs pays accordent
des droits spécifiques aux bénéficiaires d’une protection internationale,
les mettant souvent sur un pied d’égalité avec les ressortissant·es
nationaux en matière d’accès au système de santé publique
Note.
D’autres États offrent une couverture de type universel qui inclut
les personnes sans papiers, réfugiées, les demandeuses d’asile et apatrides,
comme dans le «système de santé universel» espagnol
Note. En outre, de
nombreux pays garantissent au moins les soins d’urgence et les soins
de santé essentiels aux personnes sans titre de séjour légal, y compris
les soins hospitaliers et, dans certains cas, une couverture complète
dans les limites des tarifs publics après une courte période de
résidence, comme dans le cadre du régime français d’Aide Médicale
d’État (AME).
82. En ce qui concerne les droits des groupes vulnérables, plusieurs
États ont adopté des dispositions spécifiques à l’âge et au genre.
Par exemple, la Norvège accorde à tous les enfants de moins de dix-huit
ans et aux femmes sans titre de séjour l’accès aux soins de santé
essentiels et aux services liés à la grossesse, y compris les soins
prénatals et postnatals et l’avortement. La France assure également
un suivi prénatal et de santé infantile gratuit par le biais du
système de protection de la santé maternelle et infantile (PMI).
Dans plusieurs pays ayant répondu, les enfants et les mineur·es
non accompagnés, quel que soit leur statut, ont explicitement droit
aux services de santé de base
Note.
83. En matière de gouvernance et de coordination, la responsabilité
de l’accès des personnes migrantes et réfugiées aux soins de santé
est organisée de diverses manières, allant de modèles centralisés
Note à des systèmes
à plusieurs niveaux impliquant les autorités nationales, régionales
et locales
Note. Dans
certains États, le ministère national de la Santé définit le cadre
général, tandis que les agences chargées des questions migratoires
coordonnent l’assistance médicale aux personnes demandeuses d’asile
et les contrats y afférents
Note.
D’autres pays ont mis en place une structure à plusieurs niveaux,
dans laquelle les municipalités assurent les soins primaires, les
autorités régionales gèrent les services spécialisés et des organismes
dédiés à l’immigration identifient les nouveaux arrivants dans les
centres d’accueil et facilitent leur accès aux soins de santé. En
Géorgie, par exemple, le ministère des Personnes déplacées à l’intérieur
du pays, du Travail, de la Santé et des Affaires sociales définit
la politique, avec le soutien d’un Centre d’intégration et des services
de santé locaux.
84. En ce qui concerne les services disponibles dans les structures
d’accueil et d’hébergement, la plupart des États ayant répondu ont
indiqué que des soins de santé pouvaient être dispensés au sein
même des centres d’accueil
Note,
souvent dans le cadre de contrats ou d’accords directs avec le système
de santé publique
Note. Si nécessaire, les
patient·es sont orienté·es vers des établissements de niveau supérieur;
ainsi, en Slovaquie, on a recours aux hôpitaux publics lorsque les
soins dispensés au sein des centres s’avèrent insuffisants. La Slovénie
et le Monténégro gèrent des centres de santé spécialisés ou des
services médicaux sur place, le transport et les orientations étant
organisés par l’intermédiaire de l’infrastructure d’hébergement. Au
Monténégro, les soins primaires sont disponibles directement au
sein des centres d’accueil et aux postes-frontières, dispensés par
des professionnels de santé de la Direction de l’accueil des étrangers,
avec orientation vers le Centre clinique du Monténégro si nécessaire.
85. En ce qui concerne les dépistages médicaux et le soutien en
santé mentale, plusieurs États procèdent à des examens médicaux
initiaux et à des dépistages de maladies infectieuses pour les demandeurs
d’asile nouvellement arrivés, généralement coordonnés par des services
de santé spécialisés ou des services de santé pour les personnes
réfugiées
Note. Cependant, alors
que la plupart des États font état de la fourniture d’au moins des
soins de santé de base, de services d’urgence et de mesures de lutte
contre les maladies, la couverture des services de santé mentale
dans les centres d’accueil reste inégale, bien que certains États offrent
un soutien psychologique
Note ou
une assistance supplémentaire aux groupes vulnérables
Note.
86. En ce qui concerne les systèmes de financement et d’assurance,
les soins de santé destinés aux personnes migrantes et réfugiées,
y compris les femmes et les enfants non accompagnés, sont principalement financés
par le budget de l’État dans l’ensemble des pays ayant répondu
Note. De nombreux
États intègrent les personnes réfugiées et les bénéficiaires d’une
protection subsidiaire dans le système national d’assurance maladie
publique, parfois après une période d’essai ou à l’issue d’une courte
période de résidence obligatoire
Note.
Lorsqu’elles ne sont pas salariées, les personnes peuvent s’acquitter
de cotisations réduites tandis que l’État continue de prendre en
charge les coûts pour les groupes vulnérables. Les enfants, y compris les
mineur·es non accompagnés sont généralement entièrement couverts
dès le départ, quel que soit leur statut, et bénéficient souvent
d’un soutien complémentaire de la part d’organisations humanitaires
et de la société civile qui fournissent des soins et un soutien
psychosocial gratuits ou à faible coût.
87. En ce qui concerne les politiques linguistiques, d’accompagnement
culturel et d’information, plusieurs États membres proposent des
services d’interprétation ou de traduction dans les établissements
de santé
Note, tels
que l’interprétation téléphonique en Espagne et en Suisse, des services
fournis par des ONG en Albanie, en Bosnie-Herzégovine et en Slovénie,
ainsi que l’interprétation en présentiel ou à distance au Monténégro. Dans
certains pays, toutefois, il n’existe aucun service d’interprétation
officiel, même si des supports d’information multilingues et des
services de conseil peuvent être proposés
Note. Dans
d’autres États, comme la Lituanie, les interprètes facturent des
honoraires, ce qui peut constituer un obstacle à l’accès aux soins. Plusieurs
pays forment les prestataires de soins de santé aux services disponibles
pour les bénéficiaires d’une protection temporaire ou à la compétence
culturelle et aux soins tenant compte des traumatismes, notamment par
le biais d’initiatives financées par IRCC au Canada. En Türkiye,
des médecins syriens ont été employés dans des centres de santé
pour migrants, ce qui a favorisé l’emploi de médecins syriens et
permis aux patients de recevoir des soins dans leur langue maternelle.
En outre, dans le cadre du projet SIHHAT financé par l’UE
Note, des interprètes assermentés ont
été employés dans des hôpitaux situés dans des régions où les personnes
sous protection sont concentrées.
88. Des informations sur les droits en matière de soins de santé
sont systématiquement diffusées aux personnes migrantes et réfugiées
à leur arrivée
Note, par le biais de
brochures, de sites web officiels, d’affiches et de fiches d’information
en plusieurs langues. Des pays tels que le Canada et le Monténégro
fournissent également des conseils pratiques sur l’accès aux programmes
de santé et d’aide sociale fédéraux ou locaux, notamment en matière
d’accueil à l’aéroport, d’hébergement temporaire, d’évaluation des
besoins et d’orientation vers d’autres services. En Türkiye, des
services d’urgence et d’information sont disponibles en cinq langues
via la ligne d’assistance centrale 157 YIMER (Centre de communication
pour les étrangers). Malgré ces mesures, la mise en œuvre complète,
en particulier en matière de médiation culturelle et de dotation
en personnel, reste un défi permanent dans plusieurs États.
89. L’Espagne a décidé en mars 2026
Note d’introduire
une mesure visant à reconnaître le droit des personnes étrangères
sans titre de séjour légal dans le pays à bénéficier de soins médicaux,
présentant les soins de santé comme un droit humain universel par
nature. Cette décision fait suite à la régularisation de 500 000
personnes migrantes au cours des mois précédents. La réglementation
vise à reconnaître un certain nombre de groupes vulnérables qui
auront désormais droit à des soins immédiats, quel que soit leur
statut administratif en Espagne, notamment les enfants non accompagnés,
les femmes enceintes, les victimes de violences sexistes, les victimes
d’exploitation et de traite, ainsi que les personnes demandeuses
de protection internationale ou du statut d’apatride.
6 Conclusion
90. Les personnes migrantes et
réfugiées se heurtent à des obstacles persistants à l’accès aux
soins de santé, liés à la complexité administrative, au statut juridique,
à la capacité limitée du système et aux différences linguistiques
et culturelles. Les réponses efficaces combinent l’interprétation
professionnelle, des soins adaptés à la culture et une meilleure
intégration des services. Les données montrent que l’accès restreint résulte
moins du comportement des personnes migrantes que des obstacles
systémiques créés par les lois, les procédures administratives et
les frais. Cela est particulièrement vrai pour les personnes migrantes
sans papiers, dont la faible utilisation des services reflète des
obstacles administratifs et juridiques plutôt qu’un manque de besoin.
91. La communication est essentielle: les interprètes, les documents
traduits et la médiation culturelle sont indispensables, mais insuffisants
si les systèmes de santé restent en sous-effectif ou peu sensibles
aux différences culturelles. Les clinicien·nes s’adaptent souvent
en simplifiant les soins ou en s’appuyant sur un soutien informel
lorsque le strict respect des règles peut nuire aux patient·es.
Les soins primaires améliorent la santé des personnes migrantes
lorsque les capacités du personnel, la communication et l’intégration
des services sont renforcées. L’accès des personnes migrantes aux
soins de santé, y compris aux soins de santé mentale, doit être
considéré comme un indicateur de la qualité du système de santé,
et non simplement comme une question de santé des minorités. Parmi
les défis persistants figurent les barrières linguistiques, les malentendus
culturels et l’exclusion juridique ou financière; les principales
solutions sont le recours à des interprètes, la formation professionnelle
et l’intégration des soins primaires.
92. Garantir l’égalité d’accès aux soins de santé est à la fois
une obligation en matière de droits humains et une nécessité de
santé publique, car tout refus ou retard peut mettre en danger l’ensemble
de la population. L’accès à une alimentation adéquate, à un logement
et à des traitements préventifs et curatifs reste essentiel pour
améliorer la santé des personnes migrantes et réfugiées à travers
l’Europe.
93. L’Assemblée doit continuer à se pencher sur ces questions,
en reconnaissant que les soins de santé dans le contexte des migrations
font partie intégrante de la réalisation des objectifs de développement
durable des Nations unies, notamment la couverture sanitaire universelle
et la gestion efficace des urgences sanitaires. La santé, en tant
que droit fondamental en vertu du droit international, nécessite
une approche sociale, holistique, ancrée au niveau régional et axée
sur les groupes à risque.
94. Conformément à la
Résolution
2627 (2025) «Promouvoir la couverture santé universelle», la stratégie recommandée
préconise une transition à l’échelle européenne vers des cadres
universels garantissant un accès total aux services généraux, le
maintien de filets de sécurité pour les personnes sans papiers, l’investissement
dans les soins préventifs et l’implication des communautés par le
biais de modèles de services inclusifs, de campagnes de santé publique
et de la collecte de données.
95. Les expert·es soulignent en outre que l’inclusion dans les
régimes nationaux d’assurance maladie, le recours à des interprètes
et à des médiateur·trices culturels, ainsi que l’intégration dans
les programmes d’aide sociale améliorent les résultats, tandis que
la régularisation juridique et la protection des données favorisent la
confiance. Des politiques intégrées en matière de santé des personnes
migrantes améliorent la santé publique et la viabilité financière;
les déterminants sociaux, notamment le logement, l’emploi et l’environnement,
doivent être pris en compte parallèlement aux soins médicaux; et
les qualifications des professionnel·les de santé spécialisés dans
les soins donnés aux personnes migrantes devraient être rapidement
reconnues.
96. Les États membres sont en outre encouragés à envisager de
présenter davantage de projets en vue d’obtenir des prêts de la
Banque de développement du Conseil de l’Europe, afin de renforcer
les infrastructures, les équipements et les effectifs de santé dans
les centres d’accueil et de rétention.
97. Enfin, en ce qui concerne l’évaluation de l’âge des enfants
non accompagnés, l’attention est attirée sur la
Recommandation
CM/Rec(2022)22 du Comité des Ministres aux États membres sur les principes
des droits de l’homme et lignes directrices en matière d’évaluation
de l’âge dans le contexte de la migration, que les États membres
devraient mettre en œuvre par des mesures juridiques et pratiques
appropriées.
